Meld feil

Merknad

Dokumentet er midlertidig, ikke korrekturlest.

8. Hvordan styrke muligheten for å kunne gjennomføre konsultasjoner i tidskritiske situasjoner

8.1 Bakgrunn

Det følger av mandatet at utvalget skal vurdere spørsmålet om konsultasjoner i tidskritiske situasjoner.

I saker som gjelder utenriks- og forsvarspolitiske forhold, kan det oppstå situasjoner som krever at regjeringen treffer viktige beslutninger på til dels svært kort tid. Også i slike tilfeller er hovedregelen at regjeringen konsulterer Stortinget eller Stortingets organer før viktige beslutninger fattes. Behovet for å kunne treffe viktige beslutninger i tidskritiske situasjoner, og hensynet til at slike beslutninger er forhåndsdrøftet og har støtte i Stortinget, tilsier at konsultasjoner må kunne gjennomføres på kort varsel.

Stortingets forretningsorden har få formkrav til hvordan den utvidete utenriks- og forsvarskomité møtes, herunder hvor mange medlemmer som må være til stede for at konsultasjoner gjennomføres. Hvordan konsultasjonene gjennomføres, har imidlertid betydning for legitimiteten til de drøftelsene som har funnet sted.

Behovet for at den utvidete utenriks- og forsvarskomité skal kunne møtes på kort varsel påvirkes av den sikkerhetspolitiske situasjonen, og de siste årene har denne problemstillingen blitt stadig mer aktuell. Etter at problemstillingen hadde vært diskutert både i utenriks- og forsvarskomiteen og den utvidete utenriks- og forsvarskomité, ble det, som det er nærmere redegjort for nedenfor, sommeren 2023 etablert en midlertidig løsning basert på organisering og beredskap blant partigruppene for å sikre at regjeringen skulle ha mulighet til å konsultere komiteen på kort varsel.

Utfordringene knyttet til å møtes på kort varsel er flere. Det ene er organets størrelse. Den utvidete utenriks- og forsvarskomité har gjerne over tjue medlemmer, og det kan være vanskelig å samle et så stort antall personer i løpet av kort tid.⁴⁶

Vel så viktig som antallet er representantenes fysiske oppholdssted. Representantene er valgt inn til Stortinget fra hele landet, og de vil når Stortinget ikke har møter, gjerne befinne seg på sitt hjemsted. Med unntak av innspurtperioder før jul og sommer, hvor det også berammes ordinære stortingsmøter mandager og/eller fredager, er hovedregelen at slike møter finner sted tirsdag, onsdag og torsdag. Det er normalt rundt 100 møtedager i året.⁴⁷ I tillegg kommer det at representantene driver utstrakt reisevirksomhet, for eksempel i form av komitéreiser og delegasjonsreiser. Problemstillingen knyttet til møter i tidskritiske situasjoner er særlig aktuell i perioder hvor Stortinget ikke er samlet, spesielt i perioden fra Stortinget avbryter sine forhandlinger senest tredje fredag i juni måned og til forhandlingene gjenopptas i slutten av september (først i oktober i valgår), men er ikke begrenset til dette. Behovet for konsultasjoner vil også kunne oppstå i helger og på helligdager, der representantene normalt er i sine hjemfylker. Det må ellers legges til grunn at Stortinget i de mest alvorlige krisene trolig vil velge å gjenoppta forhandlingene i perioder uten plenumsmøter, noe som vil få betydning for muligheten til å sammenkalle den utvidete utenriks- og forsvarskomité til møter raskt.

Utfordringer knyttet til å kunne møtes fysisk kan også oppstå i situasjoner som ikke er tidskritiske, men hvor det likevel er et behov for å gjennomføre konsultasjoner, for eksempel i situasjoner med alvorlig smittespredning (jf. utfordringer under koronapandemien) eller der hvor andre hendelser (ekstremvær, atomulykker mv.) gjør at det ikke er mulig eller tilrådelig å forflytte seg.

Utvalget vil understreke at gjennomføringen av konsultasjoner ikke kan vurderes uavhengig av hastemomentet. Grunnloven §§ 25 og 26 gir ikke bare regjeringen formell beslutningsmyndighet på utenriks- og forsvarsområdet, men også ansvaret for slike beslutninger, herunder at beslutninger treffes på kritiske tidspunkter. I en alvorlig og tidskritisk situasjon vil regjeringen kunne ha et politisk ansvar for å treffe beslutninger også hvor det ikke lar seg gjøre å konsultere Stortinget eller dets organer i forkant. I Dokument nr. 1 (1922) fra Stortingets presidentskap på s. 8 er det vist til at det for den svenske konsultasjonsordningen, som i stor grad inspirerte den norske modellen, var lagt til grunn at konsultasjoner ikke kan forventes i en «tvangssituasjon, som gjør en øyeblikkelig beslutning nødvendig». Utvalget legger til grunn at tilsvarende må gjelde for den den norske ordningen. I tillegg kommer at regjeringen i medhold av konstitusjonell nødrett i de mest alvorlige situasjonene også kan treffe beslutninger som ellers tilligger Stortinget, jf. beredskapsloven § 1 hvor dette er kommet til uttrykk for så vidt gjelder krig.⁴⁸

Nedenfor drøfter utvalget ulike alternative løsninger for å kunne gjøre det enklere for den utvidete utenriks- og forsvarskomité å bli konsultert i tidskritiske situasjoner.

46. Antallet kan variere noe over tid ettersom antallet medlemmer i den ordinære utenriks- og forsvarskomiteen ikke er statisk. I tillegg varierer antallet ledere for partigrupper fra stortingsperiode til stortingsperiode. Antallet partiledere som også er medlemmer av den ordinære utenriks- og forsvarskomiteen, kan også variere.

47. I sesjonen 2022–2023 var det 101 møtedager, i sesjonen 2021–2022 98 møter, i sesjonen 2020–2021 105 møter og i sesjonen 2019–2020 var det 96 møter (kilde: årsrapporter fra Stortingets administrasjon).

48. Beredskapsloven § 1: «Er Stortinget på grunn av krig avskåret fra å utøve sin virksomhet, tilligger det Kongen å gjøre alle de vedtak som er påkrevd for å vareta rikets interesser under krigen og forberede overgangen til fredelige forhold».

8.2 Alternative løsninger

8.2.1 Beredskapsordninger i spesielle situasjoner

I Stortingets forretningsorden er det ikke fastsatt noen nedre grense for hvor mange medlemmer som må være til stede for at det kan gjennomføres drøftelser i den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Det har sin bakgrunn i at det som hovedregel ikke treffes beslutninger når det konsulteres. Det er også begrunnet med at det er den faktiske representasjonen i den utvidete utenriks- og forsvarskomité som har betydning for både Stortingets styringsmuligheter og grunnlaget for etterfølgende kontroll, samt for i hvilken grad regjeringen oppnår reell politiske ryggdekning for sine planer. Det vises ellers til nærmere omtale i punkt 6.4 om regler om beslutningsmyndighet.

Et alternativ i situasjoner der det er indikasjoner på at det kan bli aktuelt med møter i den utvidete utenriks- og forsvarskomité på kort varsel, for eksempel på grunn av den sikkerhetspolitiske situasjonen eller foreliggende trusselvurderinger, er at det bygges en beredskap basert på at et tilstrekkelig antall representanter ikke forlater det sentrale østlandsområdet for å kunne delta i møter i den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Partigruppene organiserte en slik ordning sommeren 2023.

Det het i brev fra utenriks- og forsvarskomiteen til presidentskapet 30. juni 2023:

«Gjennom diskusjonene i UFK og DUUFK er partigruppene oppfordret til å vurdere sin organisering og beredskap (tilstedeværelse og gyldig vara) med tanke på å kunne delta i møter innkalt på kort varsel. Partiene er bedt om å organisere seg på en måte som gjør det mulig å kunne delta på møter i DUUFK på få timers varsel. Ved akutte behov for konsultasjoner er komiteens medlemmer innforstått med at møter i DUUFK vil kunne bli avholdt selv om antall deltakere er lavt eller ett eller flere partier ikke har anledning til å være til stede. Selv om det må tas høyde for kortere varslingstider enn normalt, vil det likevel for de fleste tenkelige scenarier kunne forventes at man noe tid i forkant kan identifisere at en situasjon er under oppseiling og gjøre nødvendige tiltak med tanke på skjerpet beredskap.

Fra administrasjonens side er det formidlet at det er lagt opp til økt beredskap for møter i DUUFK gjennom hele sommerperioden, tilnærmet lik beredskapen som gjelder når Stortinget er samlet. Beredskapen vil kunne økes ytterligere dersom situasjonen tilsier det.»

Denne ordningen ble etablert gjennom enighet mellom partigruppene og innebar ingen formelle endringer i regelverket for den utvidete utenriks- og forsvarskomité.

8.2.2 Bruk av tekniske løsninger for fjernkommunikasjon

Slik arbeidet rundt den utvidete utenriks- og forsvarskomité er organisert i dag, skjer drøftelsene i fysiske møter i Stortinget i gradert møterom.

Hovedregelen er at møter i Stortingets komiteer foregår fysisk. Etter koronapandemien har imidlertid Stortinget åpnet for at komitémøter unntaksvis kan gjennomføres ved bruk av fjernmøteteknologi, jf. Stortingets forretningsorden § 25 fjerde ledd.

De ordinære løsningene som brukes til digital kommunikasjon i Stortinget, er beregnet på ordinære driftsbehov og har ikke tilstrekkelig innebygget sikkerhet til at brukerne kan kommunisere om sikkerhetsgraderte forhold.

Gitt at formålet er kommunikasjon med regjeringens medlemmer, er det ikke aktuelt at Stortinget anskaffer egne selvstendige løsninger, uavhengig av regjeringen. Utvalget har derfor rettet en henvendelse til Forsvarsdepartementet vedrørende muligheten for å ta i bruk graderte kommunikasjonsløsninger som benyttes i forvaltningen. På kort sikt vil bruk av graderte digitale løsninger ikke kunne benyttes som en generell ordning for å kunne avholde møter i den utvidete utenriks- og forsvarskomité i tidskritiske situasjoner. Enheter som eventuelt vil kunne medbringes på reiser eller til representantens hjemsted, vil dessuten uansett bare kunne benyttes for lavgradert kommunikasjon. Digitale møter vil derfor i svært mange situasjoner også av denne grunn ikke være et egnet alternativ til fysiske møter, men kan for eksempel være aktuelt der komiteens medlemmer i forbindelse med en reise kan møtes hos en statlig virksomhet som disponerer et møterom med tilgjengelig videokonferanseutstyr godkjent for det aktuelle graderingsnivået.

8.2.3 Innføring av en mulighet for skriftlig behandling

Drøftelsene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité har hittil blitt gjennomført i form av møter med muntlige drøftelser. Dette preger også utformingen av Stortingets forretningsorden § 16, som benytter ord og uttrykk som «kaller sammen» og «møter».

Det kan imidlertid vurderes å åpne for bruk av skriftlig behandling i spesielle situasjoner, både med henblikk på tidskritiske situasjoner, men også for å kunne benytte skriftlig informasjonsdeling mer generelt. Sistnevnte er tatt opp i statsministerens brev av 5. januar 2023, hvor det heter:

«Et annet forhold som utvalget bør vurdere er om det er hensiktsmessig å presisere eller justere gjeldende praksis for gjennomføring av konsultasjoner. I henhold til etablert praksis foregår konsultasjoner i all hovedsak muntlig, ved at statsråden foredrar saken for komiteen. I saker av særlig kompleksitet vil det kunne være hensyn som taler for at en kan benytte hjelpemidler som korte saksfremstillinger, faktaark, kart eller lignende for å bidra til at drøftelsene kan bli best mulige. Det kan derfor være grunn for utvalget til å undersøke hensiktsmessigheten av å innta en presisering i den gjeldende regelen i Stortingets forretningsorden § 16, om hvilken form konsultasjonene forventes å ha.»

Med unntak for høringer i regi av komiteene, jf. forretningsorden § 27 a, har forretningsorden i dag ikke bestemmelser som uttrykkelig åpner for bruk av skriftlig behandling. Det kan også nevnes at når det gjelder konsultasjoner i Europautvalget, ble det av praktiske hensyn under koronapandemien innført en praksis for at rettsakter kan sendes på e-post med en gitt frist for tilbakemelding (såkalt skriftlig prosedyre) når møter ikke kan holdes.

Drøftelsene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité og Europautvalget har ulik karakter, og det er ikke gitt at skriftlig behandling vil være like egnet for den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Skriftlig behandling kan likevel potensielt være et hensiktsmessig alternativ, i alle fall i visse saker. Det kan for eksempel være en mulighet i saker hvor det er viktig at den utvidete utenriks- og forsvarskomités medlemmer er informert før en beslutning offentliggjøres, men hvor det ikke er behov for drøftelser, hvor saksforholdet er godt egnet for skriftlige tilbakemeldinger om posisjoner, eller for å avklare om det er nødvendig å innkalle til et møte.

Skriftlig behandling innebærer samtidig at man mister muligheten for umiddelbare spørsmål for oppklaring, for utveksling av synspunkter og for tilbakemeldinger fra partiene til regjeringens posisjoner. Skriftlig behandling vil derfor ikke nødvendigvis være egnet i alle tilfeller.

Muligheten til å ta i bruk en skriftlig behandling forutsetter videre at det finnes egnede sikre kommunikasjonsløsninger, noe som i dag ikke er tilfellet, jf. drøftelse ovenfor.

Innføring av skriftlig behandling reiser i tillegg en del nye problemstillinger. For det første er det spørsmål om hvem som kan ta beslutning om at en sak helt eller delvis skal behandles skriftlig. Det andre spørsmålet er om det likevel kan kreves at det innkalles til møte, og hvem en slik rett i så fall tilkommer, f.eks. et mindretall i komiteen, statsministeren eller en statsråd, jf. regelen i Stortingets forretningsorden § 16 fjerde ledd. Det tredje spørsmålet er hvordan man skal løse situasjoner etter § 16 siste ledd om å legge saken frem for Stortinget. Ordningen i dag er at en sak skal legges frem for Stortinget når minst seks medlemmer krever det i «et møte hvor saken står på dagsorden». Komiteen prøver i så fall om vilkårene for stortingsbehandling er oppfylt, og legger videre saken frem for presidentskapet.

8.2.4 En utvidet utenriks- og forsvarskomité med færre medlemmer

Et mulig alternativ kan være å etablere en ordning der et mindre og institusjonalisert utvalg av den utvidete utenriks- og forsvarskomités medlemmer, bestående av utenriks- og forsvarskomiteens leder og de parlamentariske lederne (eventuelt deres nestledere), som kan konsulteres i særlig tidskritiske situasjoner og i andre eksepsjonelle tilfeller. Forutsetningen må være at det ikke vil være mulig eller forsvarlig å sammenkalle den ordinære utvidete utenriks- og forsvarskomité før regjeringen må treffe sin beslutning, og at denne sammenkalles uten opphold så snart det lar seg gjøre.

Et konsultasjonsorgan med færre medlemmer innebærer en ikke ubetydelig endring sammenlignet med gjeldende ordning. Hvor stor frihet Stortinget har til å gjøre endringer i gjeldende ordning, vil avhenge av hvilken rettslig status man mener at gjeldende konsultasjonsordning har, jf. utvalgets drøftelse i kapittel 13. Dersom man mener elementer i konsultasjonsordningen har status som konstitusjonell sedvanerett, vil ikke Stortinget kunne gjøre endringer i konsultasjonsordningen uten at Grunnloven samtidig endres, i alle fall ikke på en slik måte at den kjernen i ordningen endres. Samtidig vil et organ med færre medlemmer fremdeles ivareta hovedhensynene ved konsultasjonsordningen. Det må derfor antas Stortinget kan gjøre endringer i sammensetningen så lenge organet gis en sammensetning som sikrer representativitet og legitimitet, slik at formålet med konsultasjonene kan ivaretas. En ordning hvor opposisjonspartiene ikke eller kun i begrenset grad er representert, vil derimot kunne gripe inn i kjernen ved dagens konsultasjonsordning. En beredskapsordning for de helt spesielle situasjonene, hvor alternativet til konsultasjoner i regi av en komité er at konsultasjoner overhodet ikke kan gjennomføres, vil også kunne innebære en glidende overgang mot en ordning med hjemmel i konstitusjonell nødrett.

Uavhengig av rettslige spørsmål er det en risiko for at et smalere sammensatt konsultasjonsorgan vil kunne ha mindre legitimitet i Stortinget. Videre vil det bli lagt et større personlig ansvar til medlemmene for å ivareta deres respektive partiers interesser.

Dersom en velger å opprette en slik ordning, må det tas stilling til en del konkrete spørsmål som må reguleres nærmere.

Et spørsmål vil være prinsipper for sammensetningen av et begrenset konsultasjonsorgan. Det har hittil vært lagt vekt på at den utvidete utenriks- og forsvarskomité skal være forholdsmessig sammensatt.⁴⁹ Så lenge organet ikke treffer formelle vedtak, og regjeringen er ansvarlig for de endelige beslutningene, er dette imidlertid ikke avgjørende. Et alternativ til et organ som er forholdsmessig sammensatt,⁵⁰ er å basere seg på et prinsipp om bredde i representasjon, slik at alle partigrupper er representert (slik tilfellet var for «koronakomiteen», jf. omtale i punkt 5.2.3). En kan også tenke seg en kombinasjon disse av prinsippene, men da blir det igjen et relativt stort organ. Det er videre spørsmål om det skal være adgang til å stille med varamedlemmer.

Et annet spørsmål er kriterier for når alternativet med et begrenset konsultasjonsorgan kan benyttes, og hvem som skal kunne beslutte at kriteriene er oppfylt. Et siste spørsmål er om et begrenset konsultasjonsorgan skal tillegges noen form for beslutningsmyndighet, for eksempel til å beslutte om en sak skal bringes inn for Stortinget slik ordningen er etter Stortingets forretningsorden § 16 siste ledd, og om det i denne forbindelse skal gjelde særlige mindretallsrettigheter, herunder hvordan dette bør reguleres.

49. Stortingets forretningsorden § 16 første ledd siste punktum fastsetter at valgkomiteen, etter anmodning fra en gruppe, kan oppnevne ytterligere medlemmer dersom den finner at hensynet til gruppens forholdsmessige representasjon tilsier det.

50. Presidentskapet er et eksempel på et lite organ satt sammen basert på prinsippet om forholdsmessighet. I stortingsperioden 2021–2025 har Arbeiderpartiet to representanter og Høyre, Senterpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti én representant hver.

8.3 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at det ikke er ønskelig å gå videre med et alternativ som formaliserer en mer begrenset utvidet utenriks- og forsvarskomité. Etter utvalgets syn løser ikke dette den underliggende utfordringen knyttet til at et nærmere bestemt antall stortingsrepresentanter må kunne stille i fysiske møter på kort varsel. Utvalget viser i denne sammenhengen til at Stortingets forretningsorden allerede i dag gir fleksibilitet med hensyn til hvor mange medlemmer som faktisk møter, og at det sentrale for konsultasjonenes legitimitet vil være bredden i deltakelse fra partigruppene som er representert på Stortinget. Etablering av et eventuelt konsultasjonsorgan reiser også flere problemstillinger som i så fall må utredes videre.

Det mest aktuelle alternativet for å kunne gjennomføre konsultasjoner i tidskritiske situasjoner, i alle fall på kort sikt, er at komiteen har rutiner for å kunne etablere beredskapsordninger som ivaretar at et tilstrekkelig representativt utvalg av komiteens medlemmer har mulighet til å møte fysisk på kort varsel, for eksempel slik det ble gjort sommeren 2023. Tilsvarende må Stortingets administrasjon ha beredskap for at komiteens sekretariat og referenter kan stille fysisk på kort varsel.

Utvalget mener også at det er viktig at Stortinget, herunder medlemmene av den utvidete utenriks- og forsvarskomité, prioriteres når det gjelder utrulling av graderte bærbare kommunikasjonsløsninger. Slike løsninger er per i dag ikke tilgjengelige for komiteens medlemmer. Som det fremkommer ovenfor, vil likevel ikke digitale møter kunne være et egnet alternativ i alle situasjoner, og vil derfor alene ikke kunne løse utfordringer knyttet til tidskritiske situasjoner.

Dersom det på et tidspunkt skulle bli aktuelt å ta i bruk graderte kommunikasjonsløsninger, følger det allerede av Stortingets forretningsorden § 25 at komiteen unntaksvis kan bestemme at komitémøter kan gjennomføres ved bruk av fjernmøteteknologi. Gjennomføring av graderte videokonferanser krever derfor ikke endring av Stortingets forretningsorden. Det må imidlertid praktisk legges til rette for at det på vanlig måte kan tas stenografiske referater fra drøftelsene.

Skriftlige prosedyrer vil normalt ikke være et hensiktsmessig alternativ, men kan unntaksvis tenkes tatt i bruk, spesielt dersom komiteens medlemmer får tilgang til graderte kommunikasjonsløsninger som kan medbringes på reise. Dersom det på et tidspunkt ligger teknisk til rette for at skriftlig kommunikasjon kan finne sted mellom den utvidete utenriks- og forsvarskomités medlemmer og regjeringen, og det også er ønskelig å kunne ta skriftlige prosedyrer i bruk, anbefaler utvalget at dette reguleres uttrykkelig i Stortingets forretningsorden. Som det fremgår ovenfor, reiser dette en del nye problemstillinger som det i så fall må tas stilling til.

Forrige kapittel

Neste kapittel