Søk

Innhold

Merknad

Dokumentet er midlertidig, ikke korrekturlest.

4. Komparativt blikk på konsultasjonsordninger, nasjonale beslutningsprosedyrer ved disponering av militære styrker i utlandet og overføring av kommandomyndighet

4.1 Innledning

Utvalget har sett på andre lands bruk og regulering av konsultasjonsordninger på det utenriks- og sikkerhetspolitiske området. Utvalget har også sett på andre lands nasjonale beslutningsprosedyrer for disponering av militære styrker til oppdrag i utlandet og ved overføring av kommandomyndigheten over disse til internasjonale organisasjoner, koalisjonsoperasjoner eller andre nasjoner.

Fremstillingen viser at det er ulike tilnærminger til disse spørsmålene. Sammenligninger vil samtidig ha begrenset overføringsverdi fordi disse ordningene inngår i forskjellige konstitusjonelle systemer og tradisjoner. Prosedyrene må ses i sammenheng med den helhetlige konteksten de inngår i, noe som forutsetter god kunnskap om ansvarsdelingen mellom regjeringen og parlamentet i det aktuelle landet. Variasjonen i andre lands ordninger preges også av at prosedyrene har vokst frem basert på historiske hendelser som har satt problemstillingene på dagsorden.

4.2 Konsultasjonsordninger

Norge, Sverige og Danmark har alle mekanismer for konsultasjoner mellom regjering og parlament. Alle tre land har organer i parlamentene, hvor regjeringen formelt kan drøfte viktige utenrikspolitiske spørsmål med parlamentet før beslutninger fattes. Bakgrunnen og funksjonen til de tre organene er likevel noe ulik. I Norge og Danmark kan for eksempel henholdsvis Stortinget og Folketinget kalle inn regjeringen til møter, noe som ikke er tilfellet i Sverige.

Den svenske Utrikesnämnden har sin bakgrunn i Sekreta utskottet, som ble opprettet i 1627. I utskottet kunne kongen, og senere regjeringen, fremlegge sine utenrikspolitiske planer og forhandle med stendene om utenrikssaker. Ordningen ble en del av den svenske grunnloven av 1809, men utvalget hadde ingen beslutningsmyndighet og kunne bare gi uttalelser om spørsmål kongen hadde forelagt for dem. Også i dag er Utrikesnämnden «under H.M. Konungens ordförandeskap». Regjeringen «är skyldig att hålla nämnden underrättad om betydande utrikespolitiska förhållanden och överlägga med den inför beslut av större vikt».

Et viktig hensyn er at opposisjonen skal kunne holde seg informert om, og også kunne påvirke, utenrikspolitiske beslutninger. Utrikesnämnden er i dag nærmere regulert i Regjeringsformen (den av de svenske grunnlovene som først og fremst regulerer forholdene mellom statsmaktene) kapittel 10 § 9 flg. Sekretariatet ligger hos regjeringen.

Danmarks Udenrigspolitiske Nævn er, til forskjell fra andre faste utvalg i Folketinget, grunnlovfestet (siden 1953). Regjeringen har ifølge den danske grunnlovens § 19 plikt til å rådføre seg med parlamentet før den treffer større utenrikspolitiske beslutninger:

«Folketinget vælger af sin midte et udenrigspolitisk nævn, med hvilket regeringen rådfører sig forud for enhver beslutning af større udenrigspolitisk rækkevidde.»

Nemnden er videre regulert i Nævnloven, som fastslår at regjeringen er forpliktet til å konsultere parlamentet gjennom nemnden i saker av stort utenrikspolitisk omfang.5 Udenrigsudvalget (tilsvarende utenrikskomiteen) har fortsatt ansvar for å behandle forslag fra regjeringen og føre parlamentarisk kontroll med regjeringens utenriks- og sikkerhetspolitikk.

5. Lov nr. 54 05-03-1954.

4.3 Beslutninger om å sende styrker til oppdrag i utlandet

Blant vestlige land er det en betydelig variasjon i beslutningsprosesser forut for bruk av militær styrker utenfor landets grenser. I en rekke land er hovedregelen at parlamentet må godkjenne slike operasjoner (eksempelvis Danmark, Sverige, Tyskland og Spania). I andre land har regjeringen fullmakt (prerogativ) til å fatte slike beslutninger (eksempelvis Nederland, Frankrike, Storbritannia og USA). Det er også stor ulikhet innenfor disse kategoriene.

Det følger av den danske grunnloven at regjeringen ikke kan anvende militære maktmidler mot noen fremmed stat uten folketingets samtykke bortsett fra ved forsvar mot væpnet angrep. Er Folketinget ikke samlet, skal det innkalles til møte uten opphold.6 Regjeringens forslag legges frem etter diskusjoner i den Udenrigspolitiske Nævn, jf. omtale ovenfor.

Etter den svenske regjeringsformen kreves Riksdagens samtykke til å sende væpnede styrker til andre land. Riksdagen kan enten samtykke gjennom å ratifisere en internasjonal avtale som forplikter Sverige til å stille styrker til disposisjon, delegere sin beslutningsmyndighet gjennom å vedta lover som angir forutsetningene for avgjørelsen, eller samtykke i det enkelte tilfellet. Samtykke gis gjennom beslutning fra Riksdagens plenum.

Parlamentets rolle både forut for og etter en beslutning om å deployere styrker varierer også betydelig blant land der regjeringen har fullmakt til å ta en slik beslutning.

I noen land er det formelle krav og mekanismer for at regjeringen skal informere parlamentet, selv om selve beslutningen ligger hos regjeringen, og det ikke skal innhentes et formelt samtykke. I Frankrike må regjeringen informere parlamentet senest tre dager etter operasjonens start. I Nederland kreves det at regjeringen informerer parlamentet om en beslutning om å sende styrker utenlands i form av et «Article 100 letter», normalt i forkant av en deployering. I Polen må presidenten informere parlamentspresidenten og senatet om beslutningen. I Storbritannia er det ikke et formelt krav at regjeringen skal informere parlamentet, men dette blir likevel ofte gjort, og det har utviklet seg en praksis med debatter i Underhuset ved deployering av styrker til utlandet.

I Storbritannia, hvor regjeringens fullmakter har vært vide, genererte Libya-krigen en tydeligere forventning til at regjeringen skulle involvere parlamentet, som også ble forsterket av at den daværende regjeringen var en mindretallsregjering. USA har hatt en utvikling i motsatt retning. Den amerikanske grunnloven slår fast at det er Kongressen som «erklærer krig». Ettersom formaliteten med å utstede krigserklæring i stor grad har falt bort, har bruken av militære styrker i utlandet i praksis vært en beslutning presidenten fatter, mens Kongressen informeres i etterkant. Samtidig kan man hevde at utenlandsoperasjoner siden Vietnamkrigen har blitt en viktigere del av Kongressens kontroll av presidenten.

I land der beslutningen om bruk av militære styrker utenlands ligger hos regjeringen, består parlamentets primære rolle i å kontrollere og eventuelt sanksjonere regjeringen i ettertid. Der hvor parlamentet fatter beslutningen, er parlamentet medansvarliggjort, noe som har betydning for parlamentets kontrollfunksjon, løpende og i ettertid.

6. § 19 andre ledd.

4.4 Kommandooverføring

De norske reglene om kommandooverføring har likhetstrekk med gjeldende rett i andre sammenlignbare NATO-land.

Etter dansk rett, i bestemmelsene om forsvarsmakten i den danske grunnloven § 19, skal «danske styrker» tolkes til å være danske styrker under «dansk eller international kommando». I dette ligger det en klar forutsetning om at kommandoen over danske styrker kan overføres under internasjonale kommandostrukturer. Også etter nederlandsk rett er det adgang til å overføre kommandomyndighet over nederlandske styrker. Beslutningen om deltakelse i operasjonen treffes av regjeringen, mens selve kommandooverføringen skjer fra forsvarssjefen til internasjonal styrkesjef. Overføringen er begrenset til operasjonell kommando. I Storbritannia har regjeringen full beslutningsmyndighet over forsvarsmakten, og i dette ligger at også beslutninger om kommandooverføring ligger til regjeringen. I tysk rett krever enhver bruk av den tyske forsvarsmakten utenfor Tysklands grenser parlamentarisk godkjenning, og en omtale av spørsmålet om kommandooverføring vil da inngå i beslutningsgrunnlaget.

Forrige kapittel
Neste kapittel