13.1 Innledning

Det følger av utvalgets mandat at det skal vurdere en eventuell kodifisering av dagens ordning med konsultasjoner mellom regjeringen og Stortingets organer før beslutninger fattes om militære utenlandsoperasjoner. Utvalget skal videre vurdere om en eventuell formalisering av dagens konsultasjonsordning bør skje i Grunnloven, lov eller i andre reglement som Stortingets forretningsorden eller regjeringsinstruksen.

Konsultasjonsordningen bygger på en over hundreårig fast og konsistent praksis, som går ut på at regjeringen konsulterer Stortinget før den treffer avgjørelser i viktige utenrikspolitiske saker. Ordningen er av stor betydning for forholdet mellom Stortinget og regjeringen, og for regjeringens beslutninger på utenriks- og forsvarsområdet.

Som utvalget viser til nedenfor er det gitt uttrykk for ulike syn på spørsmålet om konsultasjonsordningens formelle status, herunder om den utelukkende er forankret i konstitusjonell praksis, eller om den også må anses forankret i konstitusjonell sedvanerett og dermed har grunnlovs rang. For at en regel skal anses som konstitusjonell sedvanerett, må den bygge på en langvarig og konsistent praksis på grunnlag av en oppfatning om at det er en rettsregel (opinio juris) med grunnlovs rang. I vurderingen kommer det også inn hvorvidt sedvanen utgjør en god og fornuftig regel.

I det følgende gjennomgår utvalget Stortingets og regjeringens syn på konsultasjonsordningens formelle status og konstitusjonelle betydning over tid. Videre gir utvalget en oversikt over ulike synspunkter på spørsmålet om rettslig status i statsrettslig teori. Deretter gjør utvalget rede for hvorvidt konsultasjonsordningen bør grunnlovfestes, og i så fall hvordan. I spørsmålet om konsultasjonsordningen bør grunnlovfestes, har utvalget delt seg i et flertall og et mindretall. Flertallet foreslår en ny grunnlovsbestemmelse om konsultasjonsordningen i Grunnloven § 26 tredje ledd, og redegjør nærmere for hovedinnholdet i forslaget. Mindretallet mener at konsultasjonsordningen ikke bør grunnlovfestes.

13.2 Statsmaktenes syn på konsultasjonsordningens formelle status og konstitusjonelle betydning

I kapittel 7.3.3 har utvalget gitt en oversikt over enkelte offentlige kjente saker der det har fremkommet uttalelser om konsultasjonsordningen i Stortinget. I flere av disse sakene har Stortinget uttalt seg om konsultasjonsordningens formelle status og betydning.

I Øst-Grønlandssaken ble det avgitt innstilling til Stortinget fra både protokollkomiteen og den utvidete utenriks- og konstitusjonskomiteen, jf. hhv. Innst. O. XXX (1933) og Innst. S. nr. 166 (1933). For en nærmere fremstilling av saksforholdet i Øst-Grønlandssaken vises det til kapittel 7.3.3.

I den utvidete utenriks- og konstitusjonskomiteens innstilling drøftes først og fremst sakens politiske sider, men komiteen berører også normative spørsmål om konsultasjonsordningen. I innstillingen på s. 38 fremgår følgende om konsultasjoner med den daværende utvidete utenriks- og konstitusjonskomiteen, og dens regulering i Stortingets forretningsorden:

«Den er blitt et organ for Stortinget, men regjeringen har også sin rett og plikt ifølge reglementet. Det bestemmer at drøftelse bør – det vil i lovsproget si skal – finne sted før viktige beslutninger fattes, det vil si: før regjeringen fatter viktige utenrikspolitiske beslutninger. Det skal finne sted. Det er ordren både til komiteen og til regjeringen.

Denne reglementsbestemmelse ble ikke møtt med protest fra regjeringens side og må ansees stadfestet ved konstitusjonell praksis.»

Dernest, på s. 53, viser komiteen til at den har:

«påvist hvorledes Stortingets og regjeringens opfatning av behandlingsmåten for utenrikske spørsmål har festnet sig siden 1905.»

Komiteen konstaterer at regjeringens fremgangsmåte innebar et brudd med konstitusjonell praksis, men overlater til protokollkomiteen å gå nærmere inn på sakens konstitusjonelle sider, jf. innstillingen på s. 67:

«At regjeringen foretok dette skritt uten å innbringe saken for Stortinget, betegner et helt brudd med den konstitusjonelle praksis som i de siste 28 år er utformet i Norge og må betegnes som særdeles lite overveiet. Men nærværende komite går ut fra at den konstitusjonelle side av saken vil bli behandlet av protokollkomiteen og vil derfor innskrenke seg til å uttale at regjeringens handlemåte synes politisk og parlamentarisk uforståelig.»

I protokollkomiteens innstilling uttalte komitéflertallet følgende på s. 5:

«I den parlamentariske praksis blev fastslått at nasjonalforsamlingen overensstemmende med almindelige parlamentarisk-demokratiske prinsipper skulde ha ikke bare konstitusjonell kontrollrett, men direkte avgjørelsesrett i særlige viktige utenrikske spørsmål. Regjeringen må selvsagt ha ledelsen i utenrikske saker d.v.s retten og plikten til å forberede sakene og komme med forslag til nasjonalforsamlingen. Og ifølge sakens natur må regjeringen innrømmes mer frihet på det utenrikske enn på det innenrikspolitiske område til å innlede og føre forhandlinger som lett vil kunne lide skade hvis de kommer frem for offentligheten på et for tidlig tidspunkt. Men når der skal treffes en for landet bindende viktig avgjørelse, må saken forelegges nasjonalforsamlingen som forfatningens tyngdepunkt, i vårt som i andre parlamentarisk styrte land (se Innst. S. nr. 166 side 40 om forholdet i Danmark og Sverige).»

I sin sluttbemerkning på s. 25 uttalte komitéflertallet følgende:

«Efter det som foran er fremholdt finner flertallet at regjeringen Kolstad ved okkupasjonen av Eirik Raudes land, og regjeringen Hundseid ved okkupasjonen av Sydøstgrønland samt ved sin handlemåte i forliksspørsmålet, har tilsidesatt sine konstitusjonelle plikter overfor Stortinget.

Under hensyn til de betydelige interesser det gjaldt, sakens forhistorie og tidligere behandling i Stortinget og til de øvrige omstendigheter som tilsa at saken måtte vært forelagt Stortinget, må komiteen alvorlig påtale at dette ikke blev gjort.

[…]

Efter flertallets opfatning av sakens konstitusjonelle side antar man at regjeringens handlemåte ved foran nevnte anledning vilde kunne rammes av lovgivningens bestemmelse om straffeansvar for medlemmer av statsrådet.»

Komiteen innstilte likevel ikke på påtale for Riksretten. I stedet innstilte komiteen på kritikk mot regjeringen for ikke å ha forelagt saken for Stortinget før den besluttet okkupasjonen av Øst-Grønland.

I behandlingen av Øst-Grønlandssaken gis det klart uttrykk for at konsultasjonsordningen er forankret i konstitusjonell praksis og Stortingets forretningsorden på en slik måte at ordningen anses som en etablert og fast del av det konstitusjonelle systemet. Om det som fremkommer i behandlingen, også kan anses som uttrykk for at konsultasjonsordningen har grunnlag i konstitusjonell sedvanerett, og dermed har grunnlovs rang, er derimot mindre klart. Bruken av termen «sedvane» og henvisninger til at regjeringen «skal» konsultere, er tvetydige i den forstand at de kan gjenspeile både en praksisbasert politisk pliktnorm og en rettslig pliktnorm, eller begge deler. At betydningen ikke er presisert, kan nok også ses i sammenheng med at distinksjonen heller ikke da hadde så stor praktisk betydning i vårt parlamentariske system. For så vidt gjelder uttalelsen om konstitusjonelt ansvar, er det verdt å merke seg at konstitusjonelt ansvar på dette tidspunktet ikke nødvendigvis forutsatte brudd på en regel med grunnlovs rang, slik som etter riksrettsreformen i 2007. Dermed kan heller ikke dette tas utvetydig til inntekt for at ordningen ble ansett rettslig forankret på grunnlovs nivå.

Det fremkom også uttalelser om konsultasjonsordningen i forbindelse med nedleggelsen av protokollkomiteen for hemmelige saker i 1966. Protokollkomiteen for hemmelige saker ble opprettet i 1911 ved at Grunnloven § 75 bokstav f og g fikk en tilføyelse om at statsrådsprotokollene for hemmelige utenrikssaker skulle fremlegges for Stortinget. Komiteen hadde som oppgave å føre kontroll med statsrådsbehandlingen av hemmelige utenrikssaker, og skulle sikre kontroll med regjeringens utenrikspolitikk og kommandomyndighet. Denne funksjonen viste seg etter hvert å få mindre praktisk betydning, først som følge av opprettelsen av den første utenrikskomiteen i 1917, og deretter som følge av etableringen av den utvidete utenriks- og konstitusjonskomiteen i 1923. Kontrollordningen med den hemmelige utenrikskomité ble avskaffet ved grunnlovsvedtak i 1967. I Innst. S. nr. 274 (1965–66) om grunnlovsforslaget fremgår følgende på s. 483:

«Opprettelsen av utenriks- og konstitusjonskomiteen og senere av den utvidede utenriks- og konstitusjonskomite reduserte behovet for den spesielle protokollkomite av 1911. Den første utenrikskomite ble opprettet i 1917, i første omgang som et kontaktorgan mellom storting og regjering i utenrikske anliggender, og hadde ikke til oppgave å avgi innstillinger til Stortinget. I 1923 kom ordningen med den utvidede utenriks- og konstitusjonskomite. Medlemmene av begge disse komiteer ble pålagt spesiell taushetsplikt. Det ble slått fast at regjeringen skulle ha plikt til å drøfte alle saker av ‘større betydning’ med utenrikskomiteen, ‘før viktige beslutninger’ ble fattet.»

Forslaget om endring av Grunnloven § 75 bokstav f og g ble vedtatt i samsvar med innstillingen. På bakgrunn av det ovenstående kan det hevdes at en av flere forutsetninger for grunnlovsendringen var at regjeringen hadde en plikt til å konsultere den utvidete utenriks- og konstitusjonskomiteen. På den andre siden synes det som at opphevelsen av den hemmelige protokollkomiteen først og fremst berodde på at den hadde utspilt sin praktiske funksjon, som ikke nødvendigvis forutsetter at konsultasjonsordningen er forankret i en rettslig forpliktelse. Uttalelsen er likevel relativt klar, og den inngår i grunnlaget for et grunnlovsvedtak, noe som tilsier at det er et moment i retning av at Stortinget mente at regjeringen hadde en rettslig konsultasjonsplikt. Innstillingen sier imidlertid ikke noe om hvilken trinnhøyde plikten har.

En annen sentral sak der Stortinget uttaler seg mer prinsipielt om konsultasjonsordningen, er Crotale-saken fra 1973. Saksforholdet er beskrevet i kapittel 7.3.3. Et av spørsmålene som ble behandlet av Stortinget, var hvorvidt regjeringen hadde overholdt konsultasjonsplikten. I Innst. S. nr. 352 (1972–1973) fra den utvidete utenriks- og konstitusjonskomité om «Crotale»-saken uttalte Arbeiderpartiets fraksjon følgende på s. 1191:

«Disse medlemmer vil slå fast at selv om forhandlinger med fremmede stater er Regjeringens ansvarsområde, er det konstitusjonell sedvane at Regjeringen i forhandlinger av denne art rådfører seg med Stortingets organer både om opplegget av forhandlingene og om forhandlingenes gang.»

Etter en nærmere gjennomgang av saksforholdet, konkluderer Arbeiderpartiets fraksjon slik, på samme side:

«På denne bakgrunn konstaterer disse medlemmer at Stortinget ikke er blitt informert i samsvar med vanlig praksis og konstitusjonell sedvane.»

Regjeringsfraksjonen, bestående av Senterpartiet, Venstre og Kristelig folkeparti, uttalte seg slik om spørsmålet i innstillingen på s. 1193:

«Disse medlemmer mener at det er Regjeringens ansvar å vurdere hvilke informasjoner den bør gi Stortinget under viktige forhandlinger med andre land. Konsultasjoner skal foretas med den utvidede utenriks- og konstitusjonskomitéen når man står foran viktige avgjørelser.»

Høyres fraksjon uttalte følgende i innstillingen på s. 1194:

«På bakgrunn av dette mener disse medlemmer at Regjeringen burde ha drøftet sitt planlagte initiativ med den utvidede utenriks- og konstitusjonskomité, selv om det neppe besto noen i egentlig forstand konstitusjonell forpliktelse til det.»

Også i denne saken kritiserte Stortinget regjeringen for ikke å ha konsultert Stortinget. Heller ikke uttalelsene i Crotale-saken er helt entydige. Termen «konstitusjonell sedvane» kan forstås som konstitusjonell praksis eller kutyme, eller som en oppfatning om at konsultasjonsordningen er forankret i konstitusjonell sedvanerett og dermed har grunnlovs rang. Likevel kan nok sammenhengen og kontrasten med Høyres uttalelse nettopp tilsi at termen «konstitusjonell sedvane» er ment å bety en plikt med grunnlovs rang. I alle tilfeller er det klart også i Crotale-saken at konsultasjonsordningen blir ansett som en sentral og etablert del av det konstitusjonelle systemet, som regjeringen skal etterleve overfor Stortinget, om det så er på rettslig eller politisk grunnlag.

I nyere tid er det særlig Libya-saken som er av en viss interesse. Utenriksministeren og forsvarsministeren redegjorde for Stortinget om Libya-utvalgets rapport, og redegjørelsen ble deretter behandlet i Stortinget. I Libya-utvalgets rapport på s. 88 fremgår følgende om konsultasjonsordningens formelle status og forankring:

«Det har vært uttrykt ulike syn på spørsmålet om regjeringen har en rettslig plikt til å konsultere DUUFK. Det er likevel ikke tvil om at det er en klar forventning at regjeringen skal konsultere Stortinget i viktige utenriks- og sikkerhetspolitiske spørsmål, og unnlatelse av å gjennomføre konsultasjon er blitt møtt med skarp kritikk fra Stortinget. I den forstand er det klart at regjeringen har en konsultasjonsplikt selv om det har vært delte meninger om plikten er av konstitusjonell karakter eller ikke. Konsekvensene av at plikten ikke overholdes, er først og fremst politiske og kan resultere i alvorlig kritikk fra Stortinget. Det kan også potensielt føre til mistillitsvedtak og i helt ekstraordinære situasjoner konstitusjonelt ansvar.»⁷⁸

Denne forståelsen blir ikke imøtegått i utenriksministerens eller forsvarsministerens redegjørelse, og generelt harmonerer redegjørelsene med det Libya-utvalget la til grunn. Utenriksministeren sa følgende i sin redegjørelse til Stortinget:

«Vår ordning knyttet til norsk deltakelse i internasjonale operasjoner er at Stortinget konsulteres om regjeringas beslutning, men det kreves ikke samtykke fra eller vedtak i Stortinget. Denne ordningen følger også av en klar ansvarsfordeling mellom storting og regjering, som jeg mener er riktig, og som bør ligge fast. Samtidig er det viktig at det gjennomføres en reell konsultasjon med Stortinget, og at Stortinget holdes løpende oppdatert. Det er en lang, ubrutt og god praksis at norske regjeringer legger avgjørende vekt på bred støtte i Stortinget i viktige utenriks- og sikkerhetspolitiske spørsmål.»

Videre sa forsvarsministeren følgende:

«Jeg er derfor glad for at utvalget konkluderer med at regjeringens beslutningsprosesser i 2011 oppfylte alle konstitusjonelle krav, og at de formelle prosedyrene for konsultasjon med Stortinget ble fulgt. Det er viktig. Det handler om tilliten til vårt politiske system.»⁷⁹

I denne sammenhengen er det verdt å merke seg at hverken regjeringsmedlemmene eller Stortinget adresserer Libya-utvalgets standpunkt om at brudd på konsultasjonsplikten i helt ekstraordinære situasjoner kan føre til konstitusjonelt ansvar, noe som forutsetter at iallfall en kjerne av konsultasjonsordningen har grunnlovs rang, jf. Grunnloven § 86. Dette spørsmålet ble imidlertid ikke aktualisert i saken, og ettersom det ikke ble kommentert i den politiske debatten, kan det neppe tillegges særlig vekt.

Redegjørelsen ble behandlet i Stortinget, og i Innst. 226 S (2018–2019) fra utenriks- og forsvarskomiteen på s. 2 fremgår følgende:

«Komiteen viser til at selv om beslutningen om norsk deltakelse i Libya-operasjonene i 2011 ble tatt på svært kort tid, ble det foretatt konsultasjoner med Stortinget. Utvalgets gjennomgang har vist at selv om konsultasjon med Stortinget fungerte tilfredsstillende og fleksibelt for sentrale aktører, indikerer de offentlige reaksjonene på beslutningsprosessen at det utenfor kretsen av sentrale aktører oppsto usikkerhet om hvorvidt regjeringen hadde opptrådt konstitusjonelt riktig overfor Stortinget. Et spørsmål i den offentlige debatten var om konsultasjonen ble gjennomført i tide når norske styrkebidrag alt var annonsert, og norske fly var sendt ut av landet. Komiteen mener det ikke ville vært unaturlig med et møte i den utvidede utenriks- og forsvarskomiteen i tråd med tidligere praksis for slike saker. Komiteen mener en god konsultasjonsordning kan være med på å gi større tillit i befolkningen til kritiske og viktige beslutninger om deltakelse i internasjonale operasjoner. Komiteen vil samtidig fremheve at utvalget konkluderer med at de formelle prosessene som ledet fram til beslutningen om å delta med norske styrker, oppfylte alle konstitusjonelle krav, selv om regjeringens beslutning om å delta ble tatt på svært kort tid.

[…]

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, viser til at det følger en klar ansvarsfordeling mellom storting og regjering knyttet til norsk deltakelse i internasjonale operasjoner. Flertallet mener det er riktig at ansvarsfordelingen ligger fast, der det er regjeringen som den utøvende makt som beslutter eventuell norsk deltakelse i internasjonale operasjoner. Flertallet viser til at det ikke kreves vedtak fra Stortingets side. Flertallet mener det er viktig at det gjennomføres en reell konsultasjon med Stortinget, men flertallet understreker samtidig at dette ikke fratar regjeringen det fulle ansvaret for beslutningen. Flertallet vil likevel understreke den positive og lange praksis fra ulike regjeringer med at det legges avgjørende vekt på bred støtte i viktige utenriks- og sikkerhetspolitiske spørsmål.»

Hverken Stortinget eller regjeringen tar i uttalelser til Stortinget helt klart stilling til om konsultasjonsordningen anses som konstitusjonell sedvanerett og har grunnlovs rang, eller om den på annet grunnlag innebærer rettslige forpliktelser for regjeringen. Det er likevel gjennomgående fra både Stortinget og regjeringen at konsultasjonsordningen er en sentral og fast etablert del av det konstitusjonelle systemet, og at den har en klart normativ valør. Fra begge statsmaktenes side er det klart at regjeringen skal konsultere Stortinget før den treffer viktige avgjørelser på utenriks- eller forsvarsområdet, og det synes å være sammenfallende syn på betydningen av dette og hvilke hensyn som understøtter ordningen. I alle tilfeller er det en felles forståelse av at etterlevelsen av konsultasjonsordningen blir kontrollert av Stortinget, og at det er nærliggende med parlamentariske reaksjoner hvis regjeringen ikke konsulterer Stortinget i samsvar med etablert praksis og Stortingets forretningsorden § 16.

Statsministeren har i brev til utvalget 5. januar 2024 og 5. mars 2024 gitt uttrykk for at regjeringen ikke har en rettslig forpliktelse til å konsultere Stortinget før den treffer viktige avgjørelser i utenriks- eller forsvarspolitiske saker, hverken i medhold av Stortingets forretningsorden eller konstitusjonell sedvanerett. Statsministeren legger likevel til grunn at

«En regjering som ikke etterlever disse forventningene vil risikere å få et parlamentarisk flertall mot seg og en påfølgende plikt til å tre av. Konsultasjonene i DUUFK finner med andre ord sted innenfor rammen av en overordnet parlamentarisk forpliktelse.»⁸⁰

Statsministerens syn synes å være i samsvar med tidligere regjeringers syn på den utvidete utenriks- og forsvarskomités sentrale konstitusjonelle funksjon på utenriks- og forsvarsområdet for forholdet mellom Stortinget og regjeringen.

13.3 Statsrettslig teori

Spørsmålet om det normative grunnlaget for konsultasjonsordningen er relativt utførlig behandlet i juridisk teori. En nærmere gjennomgang av ulike juridiske forfatteres tilnærming til spørsmålet er tatt inn som vedlegg til rapporten. Problemstillingen er behandlet på ganske forskjellige måter, med til dels ulike tilnærminger til spørsmålet. Vurderingene preges også av ulike grunnsyn på sentrale spørsmål, som Stortingets instruksjonsmuligheter overfor regjeringen, prerogativlæren og konstitusjonell sedvanerett.

Ett syn er at konsultasjonsordningen ikke er utslag av en rettslig forpliktelse, men kun er en politisk forpliktelse, hvis etterlevelse kontrolleres og håndheves med parlamentariske virkemidler. Standpunktet bygger på litt ulike begrunnelser, men grunnes på et felles premiss om at konsultasjonsordningen ikke har grunnlag i konstitusjonell sedvanerett. En tilnærming er at Grunnloven §§ 25 og 26 er til hinder for å pålegge regjeringen en konsultasjonsplikt ved alminnelig stortingsvedtak.⁸¹ En annen tilnærming er at Grunnloven §§ 25 og 26 trolig ikke er til hinder for det, men at ordlyden «bør» i Stortingets forretningsorden tilsier at ordningen ikke er en rettslig forpliktelse.⁸²

Et annet syn er at bestemmelsen om konsultasjonsordningen i Stortingets forretningsorden oppstiller en rettslig konsultasjonsplikt for regjeringen. Dette forutsetter at det kongelige prerogativet i Grunnloven §§ 25 og 26 om utenriks- og forsvarsstyret ikke er til hinder for at Stortinget kan pålegge regjeringen denne typen prosessforpliktelser, og at Stortinget kan pålegge regjeringen rettslige forpliktelser ved alminnelige stortingsvedtak etter Stortingets forretningsorden.⁸³ En konsekvens av at konsultasjonsplikten kun har grunnlag i Stortingets forretningsorden, er at brudd på konsultasjonsplikten trolig ikke vil innebære brudd på regjeringens «konstitusjonelle plikter», jf. Grunnloven § 86 første ledd. I så fall vil brudd på konsultasjonsplikten kunne medføre parlamentarisk ansvar, men ikke konstitusjonelt straffansvar.

Et tredje syn er at regjeringen har en konsultasjonsplikt på grunnlag av konstitusjonell sedvanerett, og at plikten da bygger på en regel med grunnlovs rang. Med dette standpunktet synes det å være enighet om at regelen med grunnlovs rang kun omfatter kjernen i konsultasjonsordningen, og dermed har et snevrere virkeområde enn det som følger av ordlyden i Stortingets forretningsorden, men at Stortinget har kompetanse til å utlegge innholdet i forpliktelsen ved alminnelig stortingsvedtak. Det er imidlertid ulike syn på hvorvidt regjeringen etter gjeldende rett samtidig har en rettslig konsultasjonsplikt i medhold av Stortingets forretningsorden.⁸⁴

Et fjerde syn er at spørsmålet om en rettslig konsultasjonsplikt ikke kan løses generelt ut fra praksis, men også i det enkelte tilfellet må ses i sammenheng med andre konstitusjonelle regler og systemhensyn, herunder parlamentarismen, Stortingets kontrollfunksjon, opplysningsplikten og kravet om Stortingets samtykke for inngåelse av viktige traktater. Denne tilnærmingen synes å medføre en noe mer fragmentert regel. Det er mer situasjonsbestemt om det foreligger en rettslig konsultasjonsplikt eller ikke, herunder om plikten kan overholdes ved kun å konsultere den utvidete utenriks- og forsvarskomité, eller om plikten tilsier at Stortinget som sådan må konsulteres eller informeres.⁸⁵

Det mest utbredte synspunktet i nyere juridisk teori synes å være at regjeringen har en rettslig plikt til å konsultere med Stortinget før den treffer avgjørelser i viktige utenrikspolitiske saker. Synspunktene er imidlertid delte for så vidt gjelder spørsmålet om plikten har grunnlag i konstitusjonell sedvanerett eller i Stortingets forretningsorden, herunder hvilken del av plikten som har rettslig forankring, og hvilken del av den som kun bygger på politisk kutyme. Utvalget bemerker videre at kildene som ligger til grunn for de ulike standpunktene, ikke synes å gi grunnlag for entydige slutninger om hvorvidt konsultasjonsordningen innebærer en rettslig plikt.

13.4 Utvalgets overordnede vurderinger

På bakgrunn av det foregående konstaterer utvalget at det er omdiskutert hvorvidt konsultasjonsordningen, eller deler av den, anses som en rettslig plikt forankret i Stortingets forretningsorden eller konstitusjonell sedvanerett. Hverken Høyesterett eller Riksretten har uttalt seg om spørsmålet. Den uklarhet om spørsmålet som har kommet til uttrykk i juridisk teori, må i noen grad leses som en konsekvens av at det er ulike vurderinger om hvilke krav som stilles til hvordan statsmaktene over tid må uttrykke en rettsoppfatning. Regjeringens brev av 5. januar 2024 gir klart uttrykk for at regjeringen i dag mener at den ikke har en rettslig forankret konsultasjonsplikt, og dette er ifølge regjeringen i tråd med den utøvende myndighets etablerte oppfatning gjennom det århundret ordningen har vært praktisert. At den utøvende makt såpass tydelig gir uttrykk for at den er av den oppfatning at det ikke foreligger en rettslig konsultasjonsplikt, har ikke vært reflektert i tidligere drøftelser av spørsmålet, hverken i Stortinget eller i juridisk teori.

For utvalget er det ikke nødvendig å ta uttrykkelig stilling til om konsultasjonsordningen er rettslig bindende eller ikke. Konsultasjonsordningen har vært behandlingsmåten i utenriks- og forsvarsspørsmål siden 1917 og utgjør en konstitusjonell praksis som både storting og regjering har oppfattet som en riktig og god behandlingsmåte.

Under dagens politiske forhold har spørsmålet om konsultasjonsordningen bygger på en rettslig eller politisk forpliktelse neppe særlig praktisk betydning for hvorvidt konsultasjoner skjer i tråd med praksis og som foreskrevet i Stortingets forretningsorden § 16. Dersom den praksisen ikke skulle være fulgt i behandlingen av en sak før regjeringen fatter sitt vedtak, vil det uansett ikke føre til at vedtaket blir ugyldig. I tillegg gir parlamentarismen Stortinget sanksjonsmidler overfor regjeringen, uavhengig av om et normbrudd er rettslig eller politisk. Stortinget kan altså treffe vedtak om kritikk eller mistillit dersom regjeringen ikke opptrer i tråd med konsultasjonsordningen, selv om den kun er politisknormativt forankret.

Uavhengig av om konsultasjoner helt eller delvis er en rettslig forpliktelse for regjeringen, konstaterer utvalget at regjeringen i tråd med langvarig og konsistent praksis har en klar og uomtvistet politisk forpliktelse til å konsultere Stortinget som foreskrevet i Stortingets forretningsorden § 16. Utvalget viser også til at Stortinget over lang tid har ført en relativt intensiv kontroll med regjeringens overholdelse av konsultasjonsplikten, og at det er lav terskel for at brudd på konsultasjonsplikten aktualiserer parlamentariske reaksjoner. Med grunnlag i en over hundreårig konsistent praksis, og med en nærmere regulering i Stortingets forretningsorden, mener utvalget at konsultasjonsordningen står i en særstilling som politisk og konstitusjonell norm for samhandling mellom Stortinget og regjeringen.

Utvalget har vurdert at dersom man regulerer konsultasjonsordningen ytterligere, finnes det ulike alternative reguleringsformer. Ordinær lovs form vil etter norsk rettstradisjon ikke være hensiktsmessig å bruke for bestemmelser som utelukkende regulerer forholdet mellom statsmaktene. Regjeringsinstruksen, som er fastsatt med hjemmel i Kongens instruksjonsmyndighet overfor forvaltingen, vil ikke være egnet til å regulere spørsmål som gjelder forhold mellom Stortinget og regjeringen. Instruksen synes dessuten å være foreldet, og har i dag liten praktisk betydning for det løpende arbeidet i regjeringsapparatet. Som det fremgår nedenfor, er utvalget delt i et flertall og et mindretall. Utvalgets flertall foreslår en kombinasjon av grunnlovfesting og utfyllende bestemmelser i Stortingets forretningsorden, mens utvalgets mindretall foreslår at Stortingets forretningsorden gjennomgås og tilpasses.

13.5 Flertallets vurderinger

Utvalgets flertall, medlemmene Audun Lysbakken, Åsne Julsrud og Siri Gloppen, viser til statsmaktenes praksis, som tilkjennegir at konsultasjonsordningen i lang tid har vært en sentral del av det konstitusjonelle systemet for å treffe viktige utenriks- og forsvarspolitiske avgjørelser som tilkommer regjeringen. Både Stortinget og regjeringen har i over hundre år forholdt seg til ordningen. Dette, sammenholdt med konsultasjonsordningens viktige funksjon på utenriks- og forsvarsområdet, tilsier etter disse medlemmers syn at kjernen i konsultasjonsordningen kommer til uttrykk i Grunnloven.

Flertallet har merket seg at den utøvende makt tydelig gir uttrykk for at det ikke foreligger en rettslig konsultasjonsplikt. Forutsatt at dette også har vært tidligere regjeringers syn, har tidligere regjeringer vært tilbakeholdne med å uttrykke seg klart om hvorvidt de har en plikt til å konsultere Stortinget eller ikke, noe Stortinget også har tatt til inntekt for at regjeringen passivt har akseptert at den har en plikt, jf. Innst. S. nr. 166 (1933) s. 38, sitert over, uten at oppfatningen den gang ble forsøkt korrigert fra regjeringens side. Det kan imidlertid være grunn til å utvise forsiktighet med å trekke slutninger fra tidligere regjeringers passivitet. Når regjeringen nå uttrykker sitt standpunkt såpass klart, gir det Stortinget en foranledning til å overveie spørsmålet, som kan bidra til avklaring.

Flertallet mener at det mest aktuelle alternativet for ytterligere kodifisering av konsultasjonsordningen i den utvidete utenriks- og forsvarskomité er en overordnet og generell bestemmelse i Grunnloven, som gir rom for betydelig politisk fleksibilitet, som i dag, kombinert med en videreføring av utfyllende regler i Stortingets forretningsorden.

Flertallet mener at de mest sentrale elementene i statsstyret, herunder om forholdet mellom Stortinget og regjeringen, bør fremgå av Grunnloven. I praksis spiller konsultasjonsordningen en vel så viktig rolle for forholdet mellom Stortinget og regjeringen på utenriks- og forsvarsområdet som bestemmelser i Grunnloven §§ 25 og 26 andre ledd, som forutsetter Stortingets samtykke i spesifikke situasjoner. Konsultasjonsordningen er både hyppig brukt og funksjonelt viktig, idet den innenfor det parlamentariske systemet gir Stortinget innflytelse og avklarer regjeringens politiske handlingsrom. Disse medlemmer mener derfor at Grunnloven bør gi uttrykk for kjernen i denne normen og også synliggjøre Stortingets faktiske rolle i forsvars- og utenrikspolitikken. Disse medlemmer mener også at kjernen i konsultasjonsordningen som samhandlingsform for Stortinget og regjeringen på utenriks- og forsvarsområdet bør gis et vern mot å bli avviklet uten grunnlovsendring. På denne bakgrunn foreslår disse medlemmer at kjernen i konsultasjonsordningen grunnlovfestes.

Flertallet har merket seg at statsministeren i sitt brev til utvalget av 5. januar 2024 mener at konsultasjonsordningen ikke bør forankres i Grunnloven. Basert på premisset om at konsultasjonsordningen ikke allerede har en rettslig forankring på grunnlovs nivå, fremholder statsministeren at en grunnlovfesting vil reise flere nye spørsmål. Til dette vil disse medlemmer først bemerke at det i dag er omdiskutert om konsultasjonsordningen er forankret på grunnlovs nivå, og i så fall hvor langt den rettslige plikten rekker i forhold til den politisk forankrede konsultasjonsplikten. I dette ligger det at de fleste spørsmålene som kan oppstå som følge av en grunnlovfesting av konsultasjonsordningen, allerede ligger der i dag, uten at de synes å ha aktualisert seg i særlig grad. Hvilke eventuelle nye spørsmål som vil oppstå som følge av en grunnlovfesting av konsultasjonsordningen, vil bero på hvordan konsultasjonsordningen grunnlovfestes.

Statsministeren har i sitt brev til utvalget datert 5. januar 2024 særlig advart om at en grunnlovfesting av konsultasjonsordningen kan få en uheldig effekt i form av rettsliggjøring, og viser til ulike mulige konsekvenser av dette, blant annet mindre politisk fleksibilitet. Disse medlemmer mener at konsultasjonsordningen kan grunnlovfestes uten at det medfører slike effekter, og viser særlig til at konsekvensene av en grunnlovfesting igjen vil bero på hvordan konsultasjonsordningen grunnlovfestes. En relevant sammenligning og erfaring er grunnlovfestingen av regjeringens opplysningsplikt i 2007. Hvorvidt regjeringen har overholdt sin opplysningsplikt blir fortsatt behandlet først og fremst som et politisk, og ikke et rettslig, spørsmål. Konsultasjonsordningen har åpenbare likhetstrekk, som tilsier at den fleksibiliteten som en politisk, og i mindre grad rettslig, tilnærming innebærer, kan videreføres. Utvalget viser også til at konsultasjonsordningen i dag blir praktisert på grunnlag av Stortingets forretningsorden § 16, som fastsetter ordningen i en rettslig form, uavhengig av om ordningen etterleves på grunnlag av en politisk eller rettslig normoppfatning. Når denne bestemmelsen fortsatt vil gi uttrykk for en strengere konsultasjonsnorm enn den som følger av utvalgets grunnlovsforslag, og vil forbli det anvendte regelverket for konsultasjoner, som i dag, er det for disse medlemmer vanskelig å se at en grunnlovfesting vil medføre at praktiseringen av ordningen blir mer rettslig orientert og rigid.

Flertallet viser til at selv om ordningen i Stortingets forretningsorden § 16 hittil har vært respektert av både flertalls- og mindretallsregjeringer, må Grunnloven ta høyde for at det i fremtiden kan oppstå et annet politisk klima, særlig i krigs- og krisetider. En grunnlovfesting av konsultasjonsplikten vil sikre at opposisjonspartiene har innflytelse i utenriks- og forsvarspolitikken, med mindre Stortinget med to tredjedels flertall skulle vedta å endre Grunnloven, jf. Grunnloven § 121. Dette er nødvendig for at det konstitusjonelle systemet skal være forutsigbart og stabilt. Konsultasjonsordningen er helt sentral for forholdet mellom Stortinget og regjeringen, og den bør derfor ikke kunne avskaffes eller vesentlig endres uten å følge prosedyren for grunnlovsendringer, som nettopp understøtter stabiliteten i det konstitusjonelle og politiske systemet. Til dette kommer det at konsultasjonsordningen vil kunne være særlig viktig i en krisetid, der den også kan risikere å bli utsatt for mest press.

Flertallet mener at en grunnlovfesting kan bidra til å sikre at fleksibiliteten og fortroligheten som kjennetegner norsk parlamentarisk praksis på dette feltet, og som gjør Norges ordning unik og konsensusbyggende, bevares også for fremtiden.

13.6 Flertallets grunnlovsforslag

13.6.1 Generelt

Utvalgets flertall, medlemmene Audun Lysbakken, Åsne Julsrud og Siri Gloppen, foreslår at konsultasjonsordningen grunnlovfestes, og viser til forslagene som omtales under punkt 13.6.2 til 13.6.7 nedenfor.

Flertallets forslag innebærer ikke endringer i konsultasjonsordningens innhold, men er ment å synliggjøre kjernen i konsultasjonsordningen i Grunnloven, som en mekanisme for hvordan Stortinget og regjeringen samhandler i viktige beslutningsprosesser på utenriks- og forsvarsområdet. Utvalget forutsetter også at kontrollen med etterlevelsen fortsatt skjer på parlamentarisk grunnlag. Forslaget er heller ikke ment å endre eller forrykke kompetansedelingen mellom Stortinget og regjeringen i utenriks- og forsvarssaker, som er redegjort for i kapittel 2. Flertallet vil derfor klargjøre at manglende eller mangelfulle konsultasjoner ikke har betydning for gyldigheten av regjeringens beslutninger eller vedtak som er innenfor rammen av regjeringens eksklusive myndighet og ansvarsområde etter Grunnloven §§ 25 og 26. Konsultasjoner med Stortinget eller dets organer er heller ikke betingende for at regjeringen kan treffe beslutninger og vedtak i viktige utenriks- eller forsvarssaker.

Flertallets forslag innebærer en grunnlovfesting av konsultasjoner som samhandlingsform mellom Stortinget og regjeringen på utenriks- og forsvarsområdet. Bestemmelsen gir dermed en helt overordnet beskrivelse av ordningen, men oppstiller ikke i seg selv selvstendige rettslige krav til i hvilke tilfeller regjeringen skal konsultere Stortinget eller dets organer, og i så fall når eller hvordan. Dette overlates som i dag til regulering i Stortingets forretningsorden, samt praksis og det løpende politiske samspillet mellom statsmaktene. Bestemmelsen viderefører dagens ordning der Stortinget fastsetter nærmere bestemmelser i Stortingets forretningsorden om innslagspunktet, sakstyper, formen for konsultasjonene, saksbehandling, herunder om taushetsplikt og fortrolighet, mv., tilsvarende gjeldende § 16. Grunnlovsbestemmelsen vil dermed ikke være til hinder for at disse elementene i konsultasjonsordningen endres, men den vil være til hinder for at konsultasjonsmekanismen, som generell samhandlingsform for Stortinget og regjeringen på utenriks- og forsvarsområdet, avvikles uten grunnlovsvedtak. Selv om det på denne måten kun er endringer i den overordnede formen som krever grunnlovsvedtak, forutsetter likevel formen et visst innhold. Bestemmelsen vil dermed også innebære en skranke mot at konsultasjonsordningen som samhandlingsform blir innholdsløs. Særlige viktige utenriks- og forsvarssaker bør alltid følge denne foreskrevne behandlingsmåten. Flertallet understreker likevel at den foreslåtte grunnlovsbestemmelsen gir et betydelig rom for tilpasninger i konsultasjonsordningens innhold.

At bestemmelsen gir såpass mye fleksibilitet, har særlig sammenheng med at ordningen skal kunne stå seg over tid, og endrede sikkerhetspolitiske forhold kan kreve endringer i organets sammensetning eller arbeidsform.

13.6.2 Diskresjonær eller deskriptiv form

For flertallet er det et spørsmål om grunnlovsbestemmelsen bør gis en deskriptiv eller diskresjonær form, henholdsvis om bestemmelsen deskriptivt bør fastslå at regjeringen konsulterer Stortinget eller dets organer, eller om det bør fremgå at regjeringen «kan» eller «bør» konsultere Stortinget eller dets organer. Hva som oppfattes mest hensiktsmessig og treffende, vil nok blant annet bero på om og eventuelt i hvilket omfang konsultasjonsordningen allerede i dag anses for å ha grunnlovs rang, og om regjeringen dermed allerede har en rettslig plikt til å konsultere Stortinget i visse tilfeller.

Ved kodifiseringen av en langvarig konstitusjonell praksis der det i lys av Stortingets forretningsorden § 16 beror på et betydelig politisk skjønn i hvilke tilfeller det skal konsulteres, og der praksis kan utvikle seg videre på grunnlag av den løpende samhandlingen mellom Stortinget og regjeringen, kan det være grunn til at grunnlovsbestemmelsen bør begrense seg til å beskrive ordningen. Termer som «kan», «skal» eller «bør» vil etter flertallets syn kunne bidra til å skape uklarhet om videreføringen av tidligere praksis, samt om Stortingets adgang til å gi nærmere bestemmelser om konsultasjonsordningen i Stortingets forretningsorden.

Statsministeren har i sitt brev til utvalget 5. mars 2024 i punkt 3.4 foreslått at Kongen «kan» rådføre seg med Stortinget. Språklig tilsier dette at det er valgfritt for regjeringen å konsultere med Stortinget, selv innenfor kjernen av konsultasjonsordningen. Selv om det er et betydelig politisk skjønn i vurderingen av om Stortinget skal konsulteres eller ikke, vil det kunne gi uttrykk for en realitetsendring i forhold til gjeldende praksis, i retning av å svekke konsultasjonsordningen. I særlig viktige saker vil en bestemmelse som gir uttrykk for at det er opp til regjeringen selv å avgjøre om det skal konsulteres, kunne føre til et brudd med en fast konstitusjonell norm for behandlingsmåten, der regjeringen har en forpliktelse til å konsultere i saker av viktighet.

Disse medlemmer mener at konsultasjonsordningen bør grunnlovfestes i en deskriptiv form, altså at «Kongen rådfører seg med Stortinget […]». Flertallet mener at dette gjenspeiler og ivaretar fleksibiliteten i dagens ordning, samtidig som det gir ordningen et visst grunnlovsmessig vern mot å bli de facto avviklet eller innholdsløs. Etter flertallets syn gjenspeiler også den deskriptive formen det som har vært en fast og omforent praksis i mer enn hundre år.

13.6.3 Fortrolighet

Et grunntrekk ved konsultasjonene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité er at de foregår i fortrolighet. Dette er også en forutsetning for hvordan ordningen fungerer i dag. For flertallet er det derfor et spørsmål om dette bør gjenspeiles i en grunnlovsbestemmelse om konsultasjonsordningen, og i så fall hvordan.

Statsministeren har i sitt brev av 5. mars 2024 punkt 3.4 foreslått at det i en eventuell grunnlovsbestemmelse om konsultasjonsordningen bør fremgå at konsultasjonene skjer i «fortrolighet». Ordlyden som er foreslått, er: «Kongen kan i fortrolighet rådføre seg med Stortinget […]». Rent språklig kan forslaget til ordlyd leses slik at enhver konsultasjon om utenriks- og forsvarspolitiske forhold er fortrolig. En innsigelse mot dette er at det potensielt vil kunne leses som et krav om større grad av hemmelighold enn det etter gjeldende praksis og regelverk er grunnlag for. For det første forekommer det at regjeringen konsulterer Stortinget som sådan om utenriks- og forsvarspolitiske forhold i form av stortingsmeldinger, proposisjoner og redegjørelser. Slike saker behandles normalt for åpne dører i Stortinget, i full offentlighet, jf. Grunnloven § 84. I disse sakene er det ikke grunnlag for hemmelighold i utgangspunktet, og det vil være uheldig hvis Grunnloven språklig gir uttrykk for at også slike saker skal behandles fortrolig. For det andre forutsetter heller ikke Stortingets forretningsorden § 16 at konsultasjoner i den utvidete utenriks- og forsvarskomité nødvendigvis må skje i fortrolighet. Etter § 16 femte ledd kan komiteen uttrykkelig beslutte at forhandlingene ikke er underlagt taushetsplikt. Videre er ordningen at Stortinget tar stilling til om saken skal behandles for åpne eller lukkede dører dersom en konsultasjon i den utvidete utenriks- og forsvarskomité bringes inn for Stortinget i medhold av Stortingets forretningsorden § 16. For det tredje er det i forlengelsen dette, av hensyn til Stortinget og offentligheten, et viktig og tungtveiende hensyn at fortrolige drøftelser begrenses til saker der det er nødvendig med hemmelighold på konsultasjonstidspunktet. Det vises i denne sammenhengen til Innst. 176 S (2021–2022) s. 7:

«Komiteen understreker at hensynet til offentlig debatt og innsyn i utenriks- og sikkerhetspolitiske saker tilsier at DUUFK kun må brukes slik formålet tilsier, og i saker som på konsultasjonstidspunktet ikke kan legges frem for Stortinget på annen måte.»

På bakgrunn av dette mener disse medlemmer at ordlyden i grunnlovsforslaget ikke bør gi uttrykk for at enhver konsultasjon mellom Stortinget og regjeringen i utenriks- og forsvarssaker er fortrolig.

Disse medlemmer mener imidlertid at grunnlovsbestemmelsen bør gjenspeile at det store flertallet av konsultasjonene med den utvidete utenriks- og forsvarskomité skjer i fortrolighet, og at dette i praksis er en helt sentral forutsetning for ordningen. Hensynet til sammenhengen med Grunnloven §§ 84 og 100 fjerde ledd tilsier også at bestemmelsen om konsultasjonsordningen selv gir en klar hjemmel på grunnlovs nivå for hemmelighold av konsultasjonene, som innebærer at avgjørelsen om fortrolighet ligger til komiteen eller Stortinget, avhengig av hvem som konsulteres. Flertallet mener at disse hensynene kan ivaretas ved en egen setning i bestemmelsen om at «Konsultasjonene kan skje i fortrolighet». Dette korresponderer også med dagens regulering i Stortingets forretningsorden § 16 og Grunnloven § 84, der det er opp til henholdsvis komiteen og Stortinget å avgjøre hvorvidt konsultasjonene skal skje i fortrolighet. Forslaget innebærer ikke at komiteen eller Stortinget må ta særskilt stilling til om den enkelte konsultasjon skal være fortrolig. Det er forenelig med en ordning som i dag, der hovedregelen etter Stortingets forretningsorden er at konsultasjoner i den utvidete utenriks- og forsvarskomité skjer i fortrolighet, med mindre noe annet bestemmes av komiteen. For øvrig innebærer bestemmelsen en videreføring av gjeldende praksis. For konsultasjoner med Stortinget i plenum vil hovedregelen som i dag være motsatt, slik at det kreves særskilt vedtak for at konsultasjonene skal skje i fortrolighet, jf. Grunnloven § 84. Grunnlovsbestemmelsen som foreslås, innebærer ikke begrensninger i hvilke bestemmelser som ellers kan gis om hemmelighold og fortrolighet, og forutsetter heller ikke endring av gjeldende praksis som er basert på at drøftelsene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité holdes i fortrolighet.

13.6.4 Kongen rådfører seg med

«Kongen» betyr i denne sammenhengen regjeringen, i praksis regjeringen ved ett eller flere av dets medlemmer.

At Kongen «rådfører seg med», vil, som i dag, innebære at regjeringen både informerer og fremlegger sitt syn på en sak, samt at medlemmene i organet og regjeringens representanter deretter gjensidig kan utveksle vurderinger, synspunkter og drøfte handlingsalternativer – konsultere – om saken som legges frem. Det innebærer at regjeringen legger frem opplysninger om saken slik den ligger an, samt den tentative avgjørelsen eller eventuelle avgjørelsesalternativer, og mottar synspunkter på dette.

Ordlyden «rådfører seg med» må forstås i sammenheng med at det skal skje før en viktig avgjørelse eller beslutning. En sak som det er nærliggende at kan lede frem til en viktig avgjørelse, drøftes med Stortinget eller dets organer før avgjørelsen eventuelt treffes av regjeringen. Det er opp til regjeringen om og hvordan den eventuelt vil hensynta synspunktene fra Stortinget eller dets organer, og det er opp til Stortinget på parlamentarisk grunnlag hvordan det vil forholde seg til regjeringens oppfølging av drøftelsene i den endelige avgjørelsen.

Uttrykket «rådføre seg med» vil kunne romme både muntlig og skriftlig kommunikasjon. Dette vil forankre den praksisen som i dag gjelder for muntlighet i konsultasjonene, til forskjell fra den skriftlige kommunikasjonsformen som er vanlig i andre saker som regjeringen bringer til Stortinget. Men skriftlighet vil ikke være utelukket. De praktiske ordningene om kommunikasjonsformen vil kunne reguleres nærmere i Stortingets forretningsorden, og detaljer om for eksempel graderte sambands- og kommunikasjonssystemer kan avtales nærmere mellom Stortinget og regjeringen.

13.6.5 Stortinget eller dets organer

Som beskrevet i kapittel 5 kan regjeringen konsultere både Stortinget i plenum og Stortingets organer i utenriks- og forsvarssaker, i praksis den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Den utvidete utenriks- og forsvarskomités kan også beslutte at en konsultasjonssak som behandles der, overføres til behandling i Stortinget. På denne bakgrunn mener flertallet at «Stortinget eller dets organer» gir den mest presise angivelsen av hvem regjeringen konsulterer med.

På samme måte som i dag, er det opp til regjeringen i første omgang om den vil konsultere Stortinget eller den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Videre åpner formuleringen for fremtidige endringer i hvilket stortingsorgan regjeringen kan konsultere med, og i hvilke saker, samt regler for overføring av en konsultasjonssak fra et stortingsorgan til Stortinget.

Flertallet har merket seg at det i brev fra statsministeren 5. mars 2024, er beskrevet et alternativ som er basert på at det i andre punktum fastsettes at «Stortinget oppnevner et egnet organ som står tilgjengelig for slike drøftelser». Disse medlemmer mener at en slik tilføyelse ikke er nødvendig, og viser til at nærmere regulering kan gjøres i Stortingets forretningsorden.

13.6.6 Viktige avgjørelser i utenriks- og forsvarssaker

Betegnelsen «utenriks- og forsvarssaker» er foreslått som en overordnet og generell tematisk beskrivelse av kjernen av saker som faller inn under konsultasjonsordningen. Ordlyden vil romme alle de sakstypene som regjeringen i dag kan bringe til den utvidete utenriks- og forsvarskomité for konsultasjoner, og gir nødvendig fleksibilitet for fremtiden. Sakstypene kan beskrives mer detaljert i Stortingets forretningsorden. Forretningsordenen lister i dag opp «viktige spørsmål vedrørende utenrikspolitikk, handelspolitikk, sikkerhetspolitikk og beredskap, herunder terrorberedskap». En slik lengre opplisting er unødvendig og vil bli for omstendelig i Grunnloven. Betegnelsen «utenriks- og forsvarssaker» er også foreslått, fordi det samsvarer best med det særskilte organets fulle navn: «Den utvidete utenriks- og forsvarskomité» (DUUFK).

Avgrensningen til «utenriks- og forsvarssaker» er ikke til hinder for at Stortinget i Stortingets forretningsorden innfører konsultasjonsordninger på andre saksområder enn de som er nevnt i Grunnloven, for eksempel den gjeldende konsultasjonsordningen i Europautvalget. Den saklige angivelsen i Grunnloven vil heller ikke være til hinder for at de konkrete saksområdene i Stortingets forretningsorden ikke dekker den saklige angivelsen i Grunnloven fullt ut, eller at det utvikler seg en praksis der konsultasjoner ikke skjer på alle områder som tematisk er «utenriks- og forsvarssaker». Disse medlemmer legger til grunn at det her vil være en betydelig fleksibilitet som på politisk grunnlag anpasses etter behov, i første rekke av Stortinget, men i samråd med regjeringen.

Konsultasjonsordningen begrenser seg til at regjeringen konsulterer Stortinget før den treffer «viktige» avgjørelser på utenriks- og forsvarsområdet. Viktigheten av avgjørelsen beror primært på viktigheten av saken, og hvilken betydning den aktuelle avgjørelsen har for utfallet av saken. Hvilke saker som er viktige, beror i utpreget grad på et politisk skjønn innenfor rammen av Stortingets forretningsorden § 16, samt konsultasjonspraksis, som vil være retningsgivende. Det vises til redegjørelsen for dette i kapittel 7. Slik flertallet ser det, vil kjernen være regjeringens forestående avgjørelser som vil ha stor betydning for Norges folkerettslige forpliktelser, Norges relasjoner til andre land, norsk beredskap, forsvar av landet eller andre viktige samfunnsinteresser. Beslutninger om bruk av militære styrker i utlandet er et eksempel på et saksforhold som normalt vil ligge innenfor kjernen av konsultasjonsordningen.

13.6.7 Rådføring før viktige avgjørelser tas

I praksis brukes den utvidete utenriks- og forsvarskomité som et forum både for orienteringer om utenriks- og forsvarspolitiske forhold, og som et forum for konsultasjoner før regjeringen treffer viktige avgjørelser. Kjernen i konsultasjonsordningen er at regjeringen konsulterer Stortinget eller dets organer før den treffer viktige avgjørelser, og det er derfor kun dette som foreslås grunnlovfestet. Dette er ikke ment å innebære endringer i dagens praksis der den utvidete utenriks- og forsvarskomité også i en viss utstrekning brukes for å orientere om saker.

Formålet med konsultasjonene er blant annet å gi Stortinget innflytelse på regjeringens avgjørelse, og å gi regjeringen visshet om hvorvidt en fremtidig avgjørelse har parlamentarisk støtte, eventuelt mulighet til å endre kurs på grunnlag av Stortingets tilbakemeldinger. Formålet forutsetter at konsultasjonene skjer på et egnet tidspunkt i avgjørelsesprosessen. Dette er formulert slik i Innst. 176 S (2021–2022) på s. 7:

«Komiteen understreker at konsultasjonene må foregå på en måte og på et tidspunkt i beslutningsprosessen som ivaretar at konsultasjonene er egnet til å ha reell betydning for regjeringens beslutning. Det betyr at konsultasjoner skal skje før det er truffet beslutninger eller iverksatt prosesser som vil være vanskelige å reversere.»

Slik flertallet ser det, gjenspeiler dette kjernen i den gjeldende praksisen for konsultasjoner. Innenfor rammen av disse føringene, er det imidlertid opp til regjeringen å vurdere på hvilket konkret stadium i beslutningsprosessen det er hensiktsmessig å be om konsultasjoner. Tilsvarende er det opp til Stortinget på parlamentarisk grunnlag å reagere mot regjeringen hvis Stortinget mener at regjeringen har konsultert på feil stadium i beslutningsprosessen, f.eks. hvis Stortinget mener at regjeringen allerede har tatt steg som gjør det praktisk svært vanskelig å hensynta Stortingets synspunkter i konsultasjonene.

Flertallet vil også understreke at regjeringen ikke kan anses forpliktet til å konsultere Stortinget i svært alvorlige og tidskritiske situasjoner der det må ageres umiddelbart, og tidsforsinkelsen ved å gjennomføre konsultasjoner vil kunne føre til vesentlig tap eller skade for norske interesser. I så fall må regjeringen i ettertid snarest mulig orientere Stortinget om saken, og ta opp eventuelle gjenstående avgjørelser til drøfting.

13.7 Mindretallets vurderinger

Utvalgets mindretall, lederen Ine Eriksen Søreide og medlemmet Eivind Vad Petersson, mener at konsultasjonsordningen mellom regjeringen og Stortinget i viktige utenrikspolitiske saker ikke bør rettsliggjøres gjennom å innta bestemmelser om ordningen i Grunnloven. Disse medlemmer kan derfor ikke støtte flertallets forslag til en slik lovfesting i Grunnloven.

Disse medlemmer mener at dagens ordning bør bevares som en politisk og parlamentarisk ordning, og ikke omdannes til et juridisk instrument. Dagens ordning har fungert godt i over hundre år, og har utviklet seg i takt med skiftende epoker i utenriks- og sikkerhetspolitikken. Ordningen fremmer informasjonsdeling, konsensus, fleksibilitet og politiske løsninger under parlamentarisk kontroll.

Det er flere grunner til at disse medlemmer anbefaler å opprettholde dagens ordning.

Dagens konsultasjonsordning er et resultat av en unik parlamentarisk tradisjon som har tjent Norge godt i over hundre år. Ordningen er innarbeidet som en viktig del av det politiske samvirket mellom Stortinget og den utøvende makt, hvor saker av stor betydning for landet kan diskuteres i fortrolighet. Ordningen kom inn i vår statsskikk i 1917 – da første verdenskrig pågikk i våre nærområder – på bakgrunn av et ønske om å sikre en fastere struktur for fortrolige konsultasjoner mellom Stortinget og regjeringen i krevende tider, og for å sikre en bred forankring av Norges utenrikspolitikk.

Konsultasjonsordningen sikrer at en kjerne stortingsrepresentanter til enhver tid har større innsikt i utenriks- og sikkerhetspolitiske forhold enn det som er mulig for Stortinget som helhet, på grunn av behovet for skjerming av til dels høyt graderte opplysninger og fortrolige utenrikspolitiske posisjoner. Ordningens grunnleggende formål er å fremme bred politisk forankring av utenrikspolitikken på tvers av partigrensene. Ordningen har bidratt til å bygge forståelse, innsikt, konsensus og ikke minst bred forankring i viktige utenrikspolitiske spørsmål. Det styrker Norge internasjonalt, fordi vi utad og overfor omverdenen kan stå mer samlet på tvers av partier i saker av stor utenriks- og sikkerhetspolitisk betydning.

Etter disse medlemmers oppfatning vil det kunne få klare, uheldige konsekvenser å grunnlovfeste en konstitusjonell konsultasjonsplikt for regjeringen i viktige utenrikspolitiske saker. Det er ikke rettslig grunnlag for å konkludere med at en slik juridisk plikt finnes i dag, fordi det ikke er noen bestemmelse i Grunnloven som kan tolkes å innebære en slik regel. Det er heller ikke grunnlag for å hevde at en konstitusjonell sedvanerettsregel med slikt innhold har blitt etablert. Det er en høy terskel for etablering av en konstitusjonell sedvanerettsregel, og det krever en bred og etablert rettsoppfatning og, ikke minst, praksis blant de tre statsmaktene. Den etablerte ordningen for å endre Grunnloven, nedfelt i Grunnloven § 121, innebærer meget stramme rammer for etablering av konstitusjonelle sedvanerettsregler: 3/4 flertall med stortingsvalg imellom. En klar forutsetning for dannelsen av konstitusjonelle sedvanerettsregler må være en bred og klar rettsoppfatning blant de tre statsmaktene, ikke minst i en sak som denne, som også berører grunnlovfestede prerogativer.

Dette underbygges av at det fra Stortingets side aldri har vært uttrykt en omforent oppfatning om at regjeringen har en sedvanerettslig plikt til å konsultere Stortinget i viktige saker på utenriks- og sikkerhetspolitikkens område. Det var ikke noe ønske fra Stortinget, hverken i 1917 eller da ordningen ble inntatt i Stortingets forretningsorden i 1922, at det skulle etableres en rettslig plikt for regjeringen til å komme til Stortinget. I stedet ble det fra ulike hold advart mot å innføre en praksis som kunne skape uklarhet rundt regjeringens hele og fulle ansvar for beslutninger i utenriks- og sikkerhetspolitikken. Det ble blant annet pekt på at dette kunne gjøre Stortinget medansvarlig for regjeringens beslutninger og vanskeliggjøre utøvelsen av Stortingets kontroll med regjeringens beslutninger i ettertid. Dette er hensyn som fortsatt gjør seg gjeldende.

Høyesterett har heller ikke tatt stilling til spørsmål om eksistensen av en konstitusjonell sedvanerettslig plikt for regjeringen til å konsultere Stortinget i viktige saker på utenriks- og sikkerhetspolitikkens område.

Den utøvende makt har vært meget klar i sin oppfatning av at det ikke gjelder en sedvanerettslig konstitusjonell plikt med slikt innhold, jf. statsministerens brev til utvalget datert 5. januar 2024.

Det samlede bildet av statsmaktenes rettsoppfatninger, både over tid og i dag, viser etter disse medlemmers oppfatning at det ikke eksisterer en konstitusjonell sedvanerettsregel som gir regjeringen en juridisk forpliktelse til å konsultere Stortinget i viktige saker på utenriks- og sikkerhetspolitikkens område. Å innta en bestemmelse i Grunnloven som fastsetter en rettslig plikt for regjeringen til å konsultere Stortinget i viktige utenriks- og sikkerhetspolitiske saker, vil derfor ikke medføre en kodifisering av eksisterende ordning, men en klar endring av rettstilstanden. Det vil også fravike de forutsetningene som lå til grunn ved etableringen av ordningen, og som siden har vært lagt til grunn i statsmaktenes praksis.

Det er samtidig viktig å understreke at selv om regjeringen ikke har en sedvanebasert rettslig plikt til å konsultere Stortinget i viktige utenriks- og sikkerhetspolitiske saker, innebærer ikke dette at konsultasjonsordningen eksisterer løsrevet fra parlamentariske og konstitusjonelle plikter. Vår parlamentariske ordning, nedfelt i Grunnloven § 15, innebærer at en regjering alltid står parlamentarisk ansvarlig overfor Stortinget. Den må gå av dersom den får et parlamentarisk flertall mot seg, for eksempel fordi den ikke har etterlevd Stortingets forventninger til hvordan konsultasjonsordningen bør praktiseres. På denne måten bestemmer i praksis Stortinget kravene til hvordan konsultasjonsordningen skal etterleves, men mekanismene er i utgangspunktet politiske, ikke rettslige. Stortinget har, slik utvalgets rapport viser, flere ganger vist til at regjeringen har en parlamentarisk plikt til å etterleve Stortingets forventninger om konsultasjoner i viktige utenriks- og sikkerhetspolitiske saker. Regjeringen har vist til det samme, herunder også i statsministerens brev til utvalget av 5. januar 2024 og 5. mars 2024.

Etter disse medlemmers syn følger det av argumentasjonen over at et forslag om å regulere konsultasjonsordningen i Grunnloven § 26, med formuleringer som kan tolkes som, eller er ment å uttrykke, at det eksisterer en rettslig plikt for regjeringen til å konsultere Stortinget, ikke vil gi uttrykk for gjeldende rett. Det vil i stedet innebære at det etableres en ny pliktrelasjon i vårt konstitusjonelle system for styring av utenriks- og sikkerhetspolitikken.

En slik endring av Grunnloven vil etter disse medlemmers oppfatning endre konsultasjonsordningen fra det fleksible, politiske verktøyet den er, til et tydelig juridisk instrument. Det vil blant annet innebære behov for å avklare hvilke saker som rettslig sett krever konsultasjon, under hvilke betingelser konsultasjoner kan sies å ha funnet sted, hvem som må være representert i konsultasjonene, når konsultasjoner må finne sted, og om det kan tenkes unntak fra konsultasjoner i særskilte situasjoner hvor tidsmessige eller sikkerhetsmessige forhold kan sette viktige interesser i fare.

En endring av konsultasjonsordningen til et juridisk instrument reiser også prinsipielle spørsmål om ansvarsforholdet mellom regjeringen og Stortinget på det utenriks- og sikkerhetspolitiske området. Dagens ordning, hvor konsultasjoner fungerer som et politisk verktøy bundet opp i de overordnede parlamentariske forpliktelsene forankret i Grunnloven § 15, gjør at det er klarhet om de konstitusjonelle ansvarsrelasjonene for de beslutningene som fattes. Dersom Stortinget selv, gjennom formelt etablerte, juridiske ordninger, skal ta del i saksforberedelsen av en sak før regjeringen fatter sitt endelige vedtak, er det risiko for at Stortingets selvstendige og uavhengige kontroll med regjeringen svekkes. Stortingets forretningsorden § 16 gir anvisning for at regjeringens drøftelser med Stortinget «bør finne sted før viktige beslutninger fattes». Det innebærer at det er klarhet både om tidspunktet for konsultasjonen og ansvarsforholdene mellom regjeringen og Stortinget.

En endring av konsultasjonsordningen fra et politisk til et juridisk instrument kan også føre til en reduksjon i omfanget av konsultasjoner. Ved eventuelt å konsultere Stortinget i saker som ligger under terskelen for «viktige saker», vil regjeringen kunne frykte at den gjennom praksis senker terskelen for konsultasjoner og senere også må konsultere i alle andre saker av samme art og omfang. Et regeltolkningsperspektiv vil bli avgjørende for vurderingen av i hvilke saker Stortinget konsulteres og hvilke saker som av presedenshensyn ikke blir det. En utvikling som risikerer å innsnevre omfanget av konsultasjoner, vil virke mot hele formålet med konsultasjonsordningen slik den har virket i over hundre år: Å tilrettelegge for en rask, fleksibel og fortrolig drøfting mellom Stortinget og regjeringen av viktige saker knyttet til den utenriks- og sikkerhetspolitiske utviklingen.

Disse medlemmer mener videre at dagens regulering av konsultasjonsordningen i Stortingets forretningsorden er velfungerende, og at det ikke er tjenlig å endre gjeldende situasjon ved å innta en regel i Grunnloven. Stortinget har selv etablert et egnet organ (den utvidete utenriks- og forsvarskomité) som står klart til konsultasjoner med regjeringen i viktige saker på utenriks- og sikkerhetspolitikkens område. Den utvidete utenriks- og forsvarskomité er satt sammen slik at hensynet til fortrolighet og nødvendig operasjonssikkerhet kan ivaretas. Dette rammeverket muliggjør fortrolige konsultasjoner. Denne ordningen forener hensynet til pragmatisk parlamentarisk praksis, Stortingets behov for informasjon og drøftelser, og fortsatt klarhet om den prinsipielle ansvarsfordelingen mellom statsmaktene slik den følger av Grunnloven.

Enhver formulering som eventuelt tas inn i Grunnloven, også en såkalt deskriptiv regel, vil være en rettsregel, og den vil bli tolket til å inneholde rettigheter og plikter. Over tid vil juridiske fortolkninger kunne utvikle seg og binde opp ordningen. Dette innebærer at konsultasjonsordningen blir et juridisk instrument, og ikke lenger et fleksibelt, politisk verktøy.

Den reguleringen vi i dag har av konsultasjonsordningen, har stått seg gjennom et århundre, har vist seg tilpasningsdyktig og har bidratt til å fremme bred forankring av norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk. Et land på Norges størrelse er tjent med fleksible politiske mekanismer som tilrettelegger for informasjonsdeling, bred forankring og ro om de store spørsmålene overfor utlandet. Disse medlemmer mener at det hverken er nødvendig eller ønskelig å rettsliggjøre dette systemet gjennom endringer i Grunnloven.

Disse medlemmer vil på denne bakgrunn ikke anbefale at konsultasjonsordningen grunnlovfestes. Disse medlemmer vil likevel anbefale at Stortingets forretningsorden gjennomgås og eventuelt tilpasses, slik at nødvendige presiseringer som klargjør Stortingets forventninger til ordningen, kan komme tydeligere til uttrykk.

Statsministerens kontor har utarbeidet egne retningslinjer om «Regjeringens forhold til Stortinget» («gult hefte»). Den utvidete utenriks- og forsvarskomité er i siste utgave av retningslinjene bare kort omtalt med en henvisning til Stortingets forretningsorden § 16. Disse medlemmer vil oppfordre regjeringen og Statsministerens kontor til å utvide omtalen i denne offentlige publikasjonen av hvordan regjeringen forholder seg til den utvidete utenriks- og forsvarskomité og konsultasjonsordningen, for å utdype regjeringens politiske forpliktelse til konsultasjonsordningens plass i vårt politiske og parlamentariske system.