Søk

Innhold

Merknad

Dokumentet er midlertidig, ikke korrekturlest.

1. Innledning

1.1 Sammendrag

Stortingets presidentskap oppnevnte 15. juni 2023 et utvalg til å vurdere endringer i Grunnloven §§ 25 og 26 mv. Utvalget skulle blant annet vurdere hvordan ordlyden i § 25 om forsvarsmakten og § 26 om utenriksstyret bør moderniseres for bedre å gi uttrykk for gjeldende rett, og en eventuell kodifisering av dagens ordning for konsultasjoner mellom regjeringen og Stortinget før beslutninger fattes om militære utenlandsoperasjoner eller andre viktige utenrikspolitiske spørsmål. Utvalget skulle også vurdere hvordan Stortingets arbeid bør organiseres for å legge til rette for konsultasjoner, særlig i tidskritiske situasjoner.

Utvalget foreslår at ordlyden i §§ 25 og 26 oppdateres og moderniseres. Bestemmelsene regulerer sentrale sider av forholdet mellom Stortinget og regjeringen på utenriks- og forsvarsområdet, der avgjørelser og annen myndighetsutøvelse kan ha stor betydning for Norge og enkeltmennesker. For å understøtte tilliten til at slik myndighet utøves i samsvar med Grunnlovens regler, og motvirke unødig tvil om dette, bør reglene komme til uttrykk i Grunnloven på en klar og etterprøvbar måte, som korresponderer med den faktiske rettstilstanden. Forslaget innebærer ikke endringer i gjeldende rett.

I to spørsmål om endring av Grunnloven er utvalget delt i et flertall og et mindretall. Det ene spørsmålet er terskelen for når Stortingets samtykke skal innhentes ved bruk av forsvarsmakten utenfor riket (utvalgets alternative forslag til utforming av § 25 fjerde ledd). I dag følger det av Grunnloven § 25 andre ledd at landvernet og de øvrige tropper som ikke henregnes til linjetroppene, aldri må brukes utenfor rikets grenser uten Stortingets samtykke hvis bruk av væpnet makt er aktuelt. Begrepene landvern og linjetropper er i dag uten meningsinnhold, noe som innebærer at det er uklart i hvilke tilfeller Stortingets samtykke er nødvendig. Utvalgets flertall, medlemmene Audun Lysbakken, Åsne Julsrud og Siri Gloppen, foreslår at rikets forsvarsmakt ikke må brukes utenfor rikets grenser uten Stortingets samtykke med mindre det er tvingende nødvendig for å forsvare landet. Utvalgets mindretall, lederen Ine Eriksen Søreide og medlemmet Eivind Vad Petersson, foreslår at forsvarsmakten ikke må sendes ut av riket uten Stortingets samtykke dersom det medfører en vesentlig svekkelse av rikets forsvar.

Det andre spørsmålet er hvorvidt dagens ordning med konsultasjoner mellom regjeringen og Stortinget, før regjeringen fatter viktige beslutninger vedrørende utenrikspolitikk, handelspolitikk, sikkerhetspolitikk og beredskap, bør grunnlovfestes. Denne ordningen er i dag regulert i Stortingets forretningsorden § 16 om den utvidete utenriks- og forsvarskomité (DUUFK). Utvalgets flertall, medlemmene Audun Lysbakken, Åsne Julsrud og Siri Gloppen, mener at kjernen i konsultasjonsordningen bør grunnlovfestes, og legger frem forslag til hvordan konsultasjonsordningen kan reguleres i Grunnloven. Flertallet viser blant annet til at de mest sentrale elementene i statsstyret bør fremgå i Grunnloven, og at konsultasjonsordningen er en etablert og praktisk viktig ordning for samhandlingen mellom Stortinget og regjeringen på utenriks- og forsvarsområdet. Utvalgets mindretall, lederen Ine Eriksen Søreide og medlemmet Eivind Vad Petersson, mener at konsultasjonsordningen ikke bør grunnlovfestes. Mindretallet peker på at ordningen har fungert godt i over hundre år, og at den har den nødvendige kombinasjonen av fleksibilitet, demokratisk forankring og kontroll. Mindretallet anbefaler imidlertid at Stortingets forretningsorden gjennomgås og eventuelt tilpasses slik at nødvendige presiseringer som klargjør Stortingets forventninger til ordningen, kan komme tydeligere til uttrykk.

Når det gjelder spørsmålet om hvordan Stortingets arbeid bør organiseres for å legge til rette for konsultasjoner i tidskritiske situasjoner, har utvalget vurdert ulike alternativer, herunder en komité med et mer begrenset antall medlemmer, bruk av gradert kommunikasjonsteknologi og bruk av skriftlige prosedyrer. Et samlet utvalg mener at det mest aktuelle alternativet, i alle fall på kort sikt, er at den utvidete utenriks- og forsvarskomité har rutiner for å kunne etablere beredskapsordninger som ivaretar at et tilstrekkelig representativt utvalg av komiteens medlemmer har mulighet til å møtes fysisk på kort varsel.

Når det gjelder hvordan arbeidet med konsultasjoner for øvrig organiseres, har utvalget bare enkelte mindre forslag til justeringer. Utvalget foreslår at gjeldende ordning, hvor utenriks- og forsvarskomiteens leder også er leder av den utvidete utenriks- og forsvarskomité, uttrykkelig presiseres i Stortingets forretningsorden. Utvalget påpeker også det kan være aktuelt med noen justeringer i komiteens praksis, og at det i enkelte situasjoner er ønskelig at representantene får tilgang til noe mer informasjon i forkant av møtene enn hva som er tilfellet i dag.

Utvalget understreker videre at hensynet til offentlig debatt og innsyn i utenriks- og sikkerhetspolitiske saker tilsier at den utvidete utenriks- og forsvarskomité brukes slik formålet tilsier, og i saker som på konsultasjonstidspunktet ikke kan legges frem for Stortinget på annen måte. Det er også viktig at regjeringen fortløpende vurderer om orienteringer eller konsultasjoner i en sak kan gjøres i åpenhet, og i så fall velger å ta opp det aktuelle spørsmålet med Stortinget på annet vis enn gjennom den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Utvalget anbefaler at presidentskapet og den kommende reglementskomiteen som vil bli nedsatt i juni 2024 for å gjøre en samlet gjennomgang av Stortingets forretningsorden, vurderer arbeidsdelingen mellom den ordinære utenriks- og forsvarskomiteen, den utvidete utenriks- og forsvarskomiteen, Europautvalget, muntlige redegjørelser for Stortinget i plenum og eventuelle ytterligere fora for informasjon og konsultasjon.

Utvalget mener at lederne for partigruppene på Stortinget og presidentskapet må stå fritt til å avklare når og hvordan uformelle drøftelser mellom medlemmer av regjeringen og Stortinget kan finne sted i lys av konkrete behov, og foreslår ikke endringer på dette området.

Utvalget er også som en del av sitt mandat bedt om å se på hvorvidt Stortingets eksterne organer som et ledd i sin kontrollvirksomhet skal gis tilgang til referater fra konsultasjoner i den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Utvalget mener at dagens ordning, der Stortingets presidentskap treffer beslutning om hvorvidt det skal gis tilgang etter tilråding fra Stortingets avgraderingsutvalg, videreføres. Utvalget ber imidlertid presidentskapet vurdere om avgraderingsutvalget skal være sammensatt av et større antall representanter, med bredere politisk tilhørighet, enn i dag.

Når det gjelder hvilken praksis avgraderingsutvalget og Stortingets presidentskap bør følge, mener utvalget at Stortingets eksterne organer ikke bør gis alminnelig tilgang til referater fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité. De eksterne organene bør som den klare hovedregel ikke gis tilgang til referater fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité i ordinære kontrollsaker. Utvalget ser imidlertid at det kan oppstå spesielle situasjoner der referater fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité er relevante for kontrollen som utføres av Stortingets eksterne organer, i praksis særlig Riksrevisjonen. Unntak kan derfor vurderes i spesielle tilfeller, for eksempel dersom kontrollorganet gjennomfører en kontroll på bakgrunn av et særlig vedtak i Stortinget og tilgang til informasjon fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité er nødvendig for å oppfylle oppdraget, eller der det på bakgrunn av allerede gjennomførte undersøkelser foreligger konkrete holdepunkter for at opplysninger fra drøftelser i den utvidete utenriks- og forsvarskomité vil være av avgjørende betydning for kontrollorganets vurderinger av et saksforhold.

1.2 Utvalgets oppnevning og mandat

Presidentskapet oppnevnte 15. juni 2023 et utvalg til å utrede Grunnloven §§ 25 og 26 mv.

Bakgrunnen for at presidentskapet oppnevnte utvalget er Stortingets behandling av Dokument 12:22 (2019–2020) Grunnlovsforslag fra Kari Elisabeth Kaski, Audun Lysbakken, Petter Eide, Lars Haltbrekken, Arne Nævra, Karin Andersen og Nicholas Wilkinson om endring i § 25 (om mer åpenhet om norsk krigsdeltakelse i utlandet) og Dokument 12:27 (2019–2020) Grunnlovsforslag fra Anniken Huitfeldt, Martin Kolberg, Marianne Marthinsen, Jette F. Christensen, Trine Skei Grande, Terje Breivik og Geir Sigbjørn Toskedal om endringer i §§ 25 og 26 (om forsvarsmakten og utenriksstyret). I tillegg hadde både regjeringen og utenriks- og forsvarskomiteen, uavhengig av de foreliggende grunnlovsforslagene, tatt opp med presidentskapet behovet for å bedre kunne legge til rette for hvordan den utvidete utenriks- og forsvarskomiteen kan fungere i tidskritiske situasjoner.

I Innst. 410 S (2021–2022) ga kontroll- og konstitusjonskomité uttrykk for følgende:

«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet og Venstre, viser til at det ikke lar seg gjøre å danne grunnlovsmessig flertall for Dokument 12:27 (2019–2020). Flertallet mener likevel Grunnlovens ordlyd bør moderniseres og dagens praksis kodifiseres. Flertallet mener det er viktig at Grunnloven §§ 25 og 26 oppdateres, slik at de konstitusjonelle kompetansereglene som gjelder deltakelse i militære operasjoner i utlandet, fremstår klare og anvendelige, og konsultasjonskravet gis en sterkere forankring i Grunnloven. Det er derfor ønskelig at Stortinget nedsetter et utvalg som gjør en grundigere utredning av intensjonene bak Dokument 12:27 (2019–2020). Utvalget bør også se på hvordan Stortingets arbeid bør organiseres for å legge til rette for konsultasjoner, særlig i tidskritiske situasjoner.»

Utvalget ble av presidentskapet gitt følgende mandat:

«Det følger av Grunnloven §§ 3, 25 og 26 at den utøvende makt er lagt til Kongen, herunder den militære kommandomyndigheten og forsvaret av landet. Disse omtales gjerne som kongelige prerogativer. Med utgangspunkt i Innst. 410 S (2021–2022) og grunnlovsforslaget i Dokument 12:27 (2019–2020), skal utvalget utarbeide forslag til hvordan ordlyden i Grunnloven §§ 25 om forsvarsmakten og 26 om utenriksstyret bør moderniseres for bedre å gi uttrykk for gjeldende rett.

Utvalget er ikke bundet av tidligere fremsatte grunnlovsforslag, og kan utarbeide nye forslag til endringer i Grunnlov, lov og/eller annet relevant reglement.

Utvalget skal på den bakgrunn:

  • a) vurdere en eventuell kodifisering av dagens ordning med konsultasjoner mellom regjeringen og Stortinget eller dets organer før beslutninger fattes om militære utenlandsoperasjoner eller andre viktige utenrikspolitiske spørsmål

  • b) vurdere om en eventuell formalisering av dagens konsultasjonspraksis bør skje i Grunnlov, lov eller i andre reglementer som Stortingets forretningsorden eller regjeringsinstruksen

  • c) beskrive hva slike konsultasjoner innebærer, samt innslagspunktet og det saklige virkeområdet for konsultasjonene

  • d) vurdere rettslige og praktiske sider knyttet til gjennomføring av konsultasjoner mellom regjeringen og Stortinget eller dets organer

  • e) redegjøre for hvilke organer som frem til nå har vært konsultert, hvordan konsultasjoner har skjedd i tidskritiske situasjoner og hvordan hensynet til beskyttelse av sensitiv informasjon har vært ivaretatt

  • f) vurdere om Grunnloven § 25 første ledd bør endres for å sikre at Grunnloven på en klar og forutsigbar måte regulerer den type kommandooverføring som er aktuell i dag

  • g) redegjøre for hvilket innhold Grunnloven § 25 andre ledd har i dag, og vurdere om bestemmelsen bør endres for å synliggjøre en eventuell terskel for når stortingsvedtak om utenlandsoppdrag er nødvendig.

Utvalget skal også vurdere om Stortingets eksterne organer som ledd i sin kontrollvirksomhet skal gis tilgang til referater fra konsultasjoner i Den utvidete utenriks- og forsvarskomiteen.

Utvalget kan innhente ekstern fagkompetanse som ledd i arbeidet.»

Utvalget ble gitt følgende sammensetning:

  • Ine Eriksen Søreide (H), leder

  • Eivind Vad Petersson (A), statssekretær, Utenriksdepartementet

  • Audun Lysbakken (SV)

  • Åsne Julsrud, dommer, Oslo tingrett

  • Siri Gloppen, professor i statsvitenskap ved Universitetet i Bergen

Utvalgets sekretariat har bestått av seniorrådgiver Kristian Haugeland, komitéråd Sunniva Tofte (frem til april 2024), komitéråd Gro Kolstad Mortvedt (fra april 2024) og seksjonsleder Malin Nossum.

1.3 Utvalgets arbeid

Utvalget har hatt åtte møter.

På utvalgsmøtet 16. januar 2024 fikk utvalget en muntlig orientering fra regjeringsadvokat Fredrik Sejersted og leder for Libya-utvalget Jan Petersen.1

På utvalgsmøtet 11. mars fikk utvalget en orientering fra statsminister Jonas Gahr Støre med utdyping av skriftlige svar fra Statsministerens kontor, jf. nærmere omtale nedenfor. På møtet deltok også embetsverk fra Statsministerens kontor, Forsvarsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet og Utenriksdepartementet. Dette møtet hadde bakgrunn i at utvalget 23. oktober 2023 rettet en skriftlig anmodning til Forsvarsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Utenriksdepartementet og Statsministerens kontor, hvor det ble bedt om innspill til utvalgsarbeidet. Utvalget mottok svar fra Statsministerens kontor 5. januar 2024 med innspill til mulige endringer i Grunnloven §§ 25 og 26. Dette ble fulgt opp med en ny henvendelse fra utvalget 1. februar 2024, som ble besvart fra Statsministerens kontor i brev 5. mars 2024. Denne korrespondansen følger som vedlegg til utvalgets rapport. Det har videre vært kontakt mellom utvalgets sekretariat og embetsverk ved Statsministerens kontor og berørte i departementer vedørende lovtekniske spørsmål.

I tillegg har utvalget rettet en egen skriftlig henvendelse til Forsvarsdepartementet vedrørende kommunikasjonsløsninger. Denne korrespondansen er gradert etter sikkerhetsloven.

Utvalget ba i brev 14. mars 2024 Riksrevisjonen gi en redegjørelse for behovet for innsyn i referater fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Riksrevisjonens svar forelå 23. april 2024. Også korrespondansen med Riksrevisjonen er vedlagt utvalgets rapport.

1. Evaluering av norsk deltakelse i Libya-operasjonene i 2011 – utvalg nedsatt av regjeringen 3. november 2017 på bakgrunn av anmodningsvedtak fra Stortinget 18. april 2017.

Forrige kapittel
Neste kapittel