1.1 Sammendrag

Stortingets presidentskap oppnevnte 15. juni 2023 et utvalg til å vurdere endringer i Grunnloven §§ 25 og 26 mv. Utvalget skulle blant annet vurdere hvordan ordlyden i § 25 om forsvarsmakten og § 26 om utenriksstyret bør moderniseres for bedre å gi uttrykk for gjeldende rett, og en eventuell kodifisering av dagens ordning for konsultasjoner mellom regjeringen og Stortinget før beslutninger fattes om militære utenlandsoperasjoner eller andre viktige utenrikspolitiske spørsmål. Utvalget skulle også vurdere hvordan Stortingets arbeid bør organiseres for å legge til rette for konsultasjoner, særlig i tidskritiske situasjoner.

Utvalget foreslår at ordlyden i §§ 25 og 26 oppdateres og moderniseres. Bestemmelsene regulerer sentrale sider av forholdet mellom Stortinget og regjeringen på utenriks- og forsvarsområdet, der avgjørelser og annen myndighetsutøvelse kan ha stor betydning for Norge og enkeltmennesker. For å understøtte tilliten til at slik myndighet utøves i samsvar med Grunnlovens regler, og motvirke unødig tvil om dette, bør reglene komme til uttrykk i Grunnloven på en klar og etterprøvbar måte, som korresponderer med den faktiske rettstilstanden. Forslaget innebærer ikke endringer i gjeldende rett.

I to spørsmål om endring av Grunnloven er utvalget delt i et flertall og et mindretall. Det ene spørsmålet er terskelen for når Stortingets samtykke skal innhentes ved bruk av forsvarsmakten utenfor riket (utvalgets alternative forslag til utforming av § 25 fjerde ledd). I dag følger det av Grunnloven § 25 andre ledd at landvernet og de øvrige tropper som ikke henregnes til linjetroppene, aldri må brukes utenfor rikets grenser uten Stortingets samtykke hvis bruk av væpnet makt er aktuelt. Begrepene landvern og linjetropper er i dag uten meningsinnhold, noe som innebærer at det er uklart i hvilke tilfeller Stortingets samtykke er nødvendig. Utvalgets flertall, medlemmene Audun Lysbakken, Åsne Julsrud og Siri Gloppen, foreslår at rikets forsvarsmakt ikke må brukes utenfor rikets grenser uten Stortingets samtykke med mindre det er tvingende nødvendig for å forsvare landet. Utvalgets mindretall, lederen Ine Eriksen Søreide og medlemmet Eivind Vad Petersson, foreslår at forsvarsmakten ikke må sendes ut av riket uten Stortingets samtykke dersom det medfører en vesentlig svekkelse av rikets forsvar.

Det andre spørsmålet er hvorvidt dagens ordning med konsultasjoner mellom regjeringen og Stortinget, før regjeringen fatter viktige beslutninger vedrørende utenrikspolitikk, handelspolitikk, sikkerhetspolitikk og beredskap, bør grunnlovfestes. Denne ordningen er i dag regulert i Stortingets forretningsorden § 16 om den utvidete utenriks- og forsvarskomité (DUUFK). Utvalgets flertall, medlemmene Audun Lysbakken, Åsne Julsrud og Siri Gloppen, mener at kjernen i konsultasjonsordningen bør grunnlovfestes, og legger frem forslag til hvordan konsultasjonsordningen kan reguleres i Grunnloven. Flertallet viser blant annet til at de mest sentrale elementene i statsstyret bør fremgå i Grunnloven, og at konsultasjonsordningen er en etablert og praktisk viktig ordning for samhandlingen mellom Stortinget og regjeringen på utenriks- og forsvarsområdet. Utvalgets mindretall, lederen Ine Eriksen Søreide og medlemmet Eivind Vad Petersson, mener at konsultasjonsordningen ikke bør grunnlovfestes. Mindretallet peker på at ordningen har fungert godt i over hundre år, og at den har den nødvendige kombinasjonen av fleksibilitet, demokratisk forankring og kontroll. Mindretallet anbefaler imidlertid at Stortingets forretningsorden gjennomgås og eventuelt tilpasses slik at nødvendige presiseringer som klargjør Stortingets forventninger til ordningen, kan komme tydeligere til uttrykk.

Når det gjelder spørsmålet om hvordan Stortingets arbeid bør organiseres for å legge til rette for konsultasjoner i tidskritiske situasjoner, har utvalget vurdert ulike alternativer, herunder en komité med et mer begrenset antall medlemmer, bruk av gradert kommunikasjonsteknologi og bruk av skriftlige prosedyrer. Et samlet utvalg mener at det mest aktuelle alternativet, i alle fall på kort sikt, er at den utvidete utenriks- og forsvarskomité har rutiner for å kunne etablere beredskapsordninger som ivaretar at et tilstrekkelig representativt utvalg av komiteens medlemmer har mulighet til å møtes fysisk på kort varsel.

Når det gjelder hvordan arbeidet med konsultasjoner for øvrig organiseres, har utvalget bare enkelte mindre forslag til justeringer. Utvalget foreslår at gjeldende ordning, hvor utenriks- og forsvarskomiteens leder også er leder av den utvidete utenriks- og forsvarskomité, uttrykkelig presiseres i Stortingets forretningsorden. Utvalget påpeker også det kan være aktuelt med noen justeringer i komiteens praksis, og at det i enkelte situasjoner er ønskelig at representantene får tilgang til noe mer informasjon i forkant av møtene enn hva som er tilfellet i dag.

Utvalget understreker videre at hensynet til offentlig debatt og innsyn i utenriks- og sikkerhetspolitiske saker tilsier at den utvidete utenriks- og forsvarskomité brukes slik formålet tilsier, og i saker som på konsultasjonstidspunktet ikke kan legges frem for Stortinget på annen måte. Det er også viktig at regjeringen fortløpende vurderer om orienteringer eller konsultasjoner i en sak kan gjøres i åpenhet, og i så fall velger å ta opp det aktuelle spørsmålet med Stortinget på annet vis enn gjennom den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Utvalget anbefaler at presidentskapet og den kommende reglementskomiteen som vil bli nedsatt i juni 2024 for å gjøre en samlet gjennomgang av Stortingets forretningsorden, vurderer arbeidsdelingen mellom den ordinære utenriks- og forsvarskomiteen, den utvidete utenriks- og forsvarskomiteen, Europautvalget, muntlige redegjørelser for Stortinget i plenum og eventuelle ytterligere fora for informasjon og konsultasjon.

Utvalget mener at lederne for partigruppene på Stortinget og presidentskapet må stå fritt til å avklare når og hvordan uformelle drøftelser mellom medlemmer av regjeringen og Stortinget kan finne sted i lys av konkrete behov, og foreslår ikke endringer på dette området.

Utvalget er også som en del av sitt mandat bedt om å se på hvorvidt Stortingets eksterne organer som et ledd i sin kontrollvirksomhet skal gis tilgang til referater fra konsultasjoner i den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Utvalget mener at dagens ordning, der Stortingets presidentskap treffer beslutning om hvorvidt det skal gis tilgang etter tilråding fra Stortingets avgraderingsutvalg, videreføres. Utvalget ber imidlertid presidentskapet vurdere om avgraderingsutvalget skal være sammensatt av et større antall representanter, med bredere politisk tilhørighet, enn i dag.

Når det gjelder hvilken praksis avgraderingsutvalget og Stortingets presidentskap bør følge, mener utvalget at Stortingets eksterne organer ikke bør gis alminnelig tilgang til referater fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité. De eksterne organene bør som den klare hovedregel ikke gis tilgang til referater fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité i ordinære kontrollsaker. Utvalget ser imidlertid at det kan oppstå spesielle situasjoner der referater fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité er relevante for kontrollen som utføres av Stortingets eksterne organer, i praksis særlig Riksrevisjonen. Unntak kan derfor vurderes i spesielle tilfeller, for eksempel dersom kontrollorganet gjennomfører en kontroll på bakgrunn av et særlig vedtak i Stortinget og tilgang til informasjon fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité er nødvendig for å oppfylle oppdraget, eller der det på bakgrunn av allerede gjennomførte undersøkelser foreligger konkrete holdepunkter for at opplysninger fra drøftelser i den utvidete utenriks- og forsvarskomité vil være av avgjørende betydning for kontrollorganets vurderinger av et saksforhold.

1.2 Utvalgets oppnevning og mandat

Presidentskapet oppnevnte 15. juni 2023 et utvalg til å utrede Grunnloven §§ 25 og 26 mv.

Bakgrunnen for at presidentskapet oppnevnte utvalget er Stortingets behandling av Dokument 12:22 (2019–2020) Grunnlovsforslag fra Kari Elisabeth Kaski, Audun Lysbakken, Petter Eide, Lars Haltbrekken, Arne Nævra, Karin Andersen og Nicholas Wilkinson om endring i § 25 (om mer åpenhet om norsk krigsdeltakelse i utlandet) og Dokument 12:27 (2019–2020) Grunnlovsforslag fra Anniken Huitfeldt, Martin Kolberg, Marianne Marthinsen, Jette F. Christensen, Trine Skei Grande, Terje Breivik og Geir Sigbjørn Toskedal om endringer i §§ 25 og 26 (om forsvarsmakten og utenriksstyret). I tillegg hadde både regjeringen og utenriks- og forsvarskomiteen, uavhengig av de foreliggende grunnlovsforslagene, tatt opp med presidentskapet behovet for å bedre kunne legge til rette for hvordan den utvidete utenriks- og forsvarskomiteen kan fungere i tidskritiske situasjoner.

I Innst. 410 S (2021–2022) ga kontroll- og konstitusjonskomité uttrykk for følgende:

«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet og Venstre, viser til at det ikke lar seg gjøre å danne grunnlovsmessig flertall for Dokument 12:27 (2019–2020). Flertallet mener likevel Grunnlovens ordlyd bør moderniseres og dagens praksis kodifiseres. Flertallet mener det er viktig at Grunnloven §§ 25 og 26 oppdateres, slik at de konstitusjonelle kompetansereglene som gjelder deltakelse i militære operasjoner i utlandet, fremstår klare og anvendelige, og konsultasjonskravet gis en sterkere forankring i Grunnloven. Det er derfor ønskelig at Stortinget nedsetter et utvalg som gjør en grundigere utredning av intensjonene bak Dokument 12:27 (2019–2020). Utvalget bør også se på hvordan Stortingets arbeid bør organiseres for å legge til rette for konsultasjoner, særlig i tidskritiske situasjoner.»

Utvalget ble av presidentskapet gitt følgende mandat:

«Det følger av Grunnloven §§ 3, 25 og 26 at den utøvende makt er lagt til Kongen, herunder den militære kommandomyndigheten og forsvaret av landet. Disse omtales gjerne som kongelige prerogativer. Med utgangspunkt i Innst. 410 S (2021–2022) og grunnlovsforslaget i Dokument 12:27 (2019–2020), skal utvalget utarbeide forslag til hvordan ordlyden i Grunnloven §§ 25 om forsvarsmakten og 26 om utenriksstyret bør moderniseres for bedre å gi uttrykk for gjeldende rett.

Utvalget er ikke bundet av tidligere fremsatte grunnlovsforslag, og kan utarbeide nye forslag til endringer i Grunnlov, lov og/eller annet relevant reglement.

Utvalget skal på den bakgrunn:

• a) vurdere en eventuell kodifisering av dagens ordning med konsultasjoner mellom regjeringen og Stortinget eller dets organer før beslutninger fattes om militære utenlandsoperasjoner eller andre viktige utenrikspolitiske spørsmål

• b) vurdere om en eventuell formalisering av dagens konsultasjonspraksis bør skje i Grunnlov, lov eller i andre reglementer som Stortingets forretningsorden eller regjeringsinstruksen

• c) beskrive hva slike konsultasjoner innebærer, samt innslagspunktet og det saklige virkeområdet for konsultasjonene

• d) vurdere rettslige og praktiske sider knyttet til gjennomføring av konsultasjoner mellom regjeringen og Stortinget eller dets organer

• e) redegjøre for hvilke organer som frem til nå har vært konsultert, hvordan konsultasjoner har skjedd i tidskritiske situasjoner og hvordan hensynet til beskyttelse av sensitiv informasjon har vært ivaretatt

• f) vurdere om Grunnloven § 25 første ledd bør endres for å sikre at Grunnloven på en klar og forutsigbar måte regulerer den type kommandooverføring som er aktuell i dag

• g) redegjøre for hvilket innhold Grunnloven § 25 andre ledd har i dag, og vurdere om bestemmelsen bør endres for å synliggjøre en eventuell terskel for når stortingsvedtak om utenlandsoppdrag er nødvendig.

Utvalget skal også vurdere om Stortingets eksterne organer som ledd i sin kontrollvirksomhet skal gis tilgang til referater fra konsultasjoner i Den utvidete utenriks- og forsvarskomiteen.

Utvalget kan innhente ekstern fagkompetanse som ledd i arbeidet.»

Utvalget ble gitt følgende sammensetning:

• Ine Eriksen Søreide (H), leder

• Eivind Vad Petersson (A), statssekretær, Utenriksdepartementet

• Audun Lysbakken (SV)

• Åsne Julsrud, dommer, Oslo tingrett

• Siri Gloppen, professor i statsvitenskap ved Universitetet i Bergen

Utvalgets sekretariat har bestått av seniorrådgiver Kristian Haugeland, komitéråd Sunniva Tofte (frem til april 2024), komitéråd Gro Kolstad Mortvedt (fra april 2024) og seksjonsleder Malin Nossum.

1.3 Utvalgets arbeid

Utvalget har hatt åtte møter.

På utvalgsmøtet 16. januar 2024 fikk utvalget en muntlig orientering fra regjeringsadvokat Fredrik Sejersted og leder for Libya-utvalget Jan Petersen.¹

På utvalgsmøtet 11. mars fikk utvalget en orientering fra statsminister Jonas Gahr Støre med utdyping av skriftlige svar fra Statsministerens kontor, jf. nærmere omtale nedenfor. På møtet deltok også embetsverk fra Statsministerens kontor, Forsvarsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet og Utenriksdepartementet. Dette møtet hadde bakgrunn i at utvalget 23. oktober 2023 rettet en skriftlig anmodning til Forsvarsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Utenriksdepartementet og Statsministerens kontor, hvor det ble bedt om innspill til utvalgsarbeidet. Utvalget mottok svar fra Statsministerens kontor 5. januar 2024 med innspill til mulige endringer i Grunnloven §§ 25 og 26. Dette ble fulgt opp med en ny henvendelse fra utvalget 1. februar 2024, som ble besvart fra Statsministerens kontor i brev 5. mars 2024. Denne korrespondansen følger som vedlegg til utvalgets rapport. Det har videre vært kontakt mellom utvalgets sekretariat og embetsverk ved Statsministerens kontor og berørte i departementer vedørende lovtekniske spørsmål.

I tillegg har utvalget rettet en egen skriftlig henvendelse til Forsvarsdepartementet vedrørende kommunikasjonsløsninger. Denne korrespondansen er gradert etter sikkerhetsloven.

Utvalget ba i brev 14. mars 2024 Riksrevisjonen gi en redegjørelse for behovet for innsyn i referater fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Riksrevisjonens svar forelå 23. april 2024. Også korrespondansen med Riksrevisjonen er vedlagt utvalgets rapport.

4.1 Innledning

Utvalget har sett på andre lands bruk og regulering av konsultasjonsordninger på det utenriks- og sikkerhetspolitiske området. Utvalget har også sett på andre lands nasjonale beslutningsprosedyrer for disponering av militære styrker til oppdrag i utlandet og ved overføring av kommandomyndigheten over disse til internasjonale organisasjoner, koalisjonsoperasjoner eller andre nasjoner.

Fremstillingen viser at det er ulike tilnærminger til disse spørsmålene. Sammenligninger vil samtidig ha begrenset overføringsverdi fordi disse ordningene inngår i forskjellige konstitusjonelle systemer og tradisjoner. Prosedyrene må ses i sammenheng med den helhetlige konteksten de inngår i, noe som forutsetter god kunnskap om ansvarsdelingen mellom regjeringen og parlamentet i det aktuelle landet. Variasjonen i andre lands ordninger preges også av at prosedyrene har vokst frem basert på historiske hendelser som har satt problemstillingene på dagsorden.

4.2 Konsultasjonsordninger

Norge, Sverige og Danmark har alle mekanismer for konsultasjoner mellom regjering og parlament. Alle tre land har organer i parlamentene, hvor regjeringen formelt kan drøfte viktige utenrikspolitiske spørsmål med parlamentet før beslutninger fattes. Bakgrunnen og funksjonen til de tre organene er likevel noe ulik. I Norge og Danmark kan for eksempel henholdsvis Stortinget og Folketinget kalle inn regjeringen til møter, noe som ikke er tilfellet i Sverige.

Den svenske Utrikesnämnden har sin bakgrunn i Sekreta utskottet, som ble opprettet i 1627. I utskottet kunne kongen, og senere regjeringen, fremlegge sine utenrikspolitiske planer og forhandle med stendene om utenrikssaker. Ordningen ble en del av den svenske grunnloven av 1809, men utvalget hadde ingen beslutningsmyndighet og kunne bare gi uttalelser om spørsmål kongen hadde forelagt for dem. Også i dag er Utrikesnämnden «under H.M. Konungens ordförandeskap». Regjeringen «är skyldig att hålla nämnden underrättad om betydande utrikespolitiska förhållanden och överlägga med den inför beslut av större vikt».

Et viktig hensyn er at opposisjonen skal kunne holde seg informert om, og også kunne påvirke, utenrikspolitiske beslutninger. Utrikesnämnden er i dag nærmere regulert i Regjeringsformen (den av de svenske grunnlovene som først og fremst regulerer forholdene mellom statsmaktene) kapittel 10 § 9 flg. Sekretariatet ligger hos regjeringen.

Danmarks Udenrigspolitiske Nævn er, til forskjell fra andre faste utvalg i Folketinget, grunnlovfestet (siden 1953). Regjeringen har ifølge den danske grunnlovens § 19 plikt til å rådføre seg med parlamentet før den treffer større utenrikspolitiske beslutninger:

«Folketinget vælger af sin midte et udenrigspolitisk nævn, med hvilket regeringen rådfører sig forud for enhver beslutning af større udenrigspolitisk rækkevidde.»

Nemnden er videre regulert i Nævnloven, som fastslår at regjeringen er forpliktet til å konsultere parlamentet gjennom nemnden i saker av stort utenrikspolitisk omfang.⁵ Udenrigsudvalget (tilsvarende utenrikskomiteen) har fortsatt ansvar for å behandle forslag fra regjeringen og føre parlamentarisk kontroll med regjeringens utenriks- og sikkerhetspolitikk.

4.3 Beslutninger om å sende styrker til oppdrag i utlandet

Blant vestlige land er det en betydelig variasjon i beslutningsprosesser forut for bruk av militær styrker utenfor landets grenser. I en rekke land er hovedregelen at parlamentet må godkjenne slike operasjoner (eksempelvis Danmark, Sverige, Tyskland og Spania). I andre land har regjeringen fullmakt (prerogativ) til å fatte slike beslutninger (eksempelvis Nederland, Frankrike, Storbritannia og USA). Det er også stor ulikhet innenfor disse kategoriene.

Det følger av den danske grunnloven at regjeringen ikke kan anvende militære maktmidler mot noen fremmed stat uten folketingets samtykke bortsett fra ved forsvar mot væpnet angrep. Er Folketinget ikke samlet, skal det innkalles til møte uten opphold.⁶ Regjeringens forslag legges frem etter diskusjoner i den Udenrigspolitiske Nævn, jf. omtale ovenfor.

Etter den svenske regjeringsformen kreves Riksdagens samtykke til å sende væpnede styrker til andre land. Riksdagen kan enten samtykke gjennom å ratifisere en internasjonal avtale som forplikter Sverige til å stille styrker til disposisjon, delegere sin beslutningsmyndighet gjennom å vedta lover som angir forutsetningene for avgjørelsen, eller samtykke i det enkelte tilfellet. Samtykke gis gjennom beslutning fra Riksdagens plenum.

Parlamentets rolle både forut for og etter en beslutning om å deployere styrker varierer også betydelig blant land der regjeringen har fullmakt til å ta en slik beslutning.

I noen land er det formelle krav og mekanismer for at regjeringen skal informere parlamentet, selv om selve beslutningen ligger hos regjeringen, og det ikke skal innhentes et formelt samtykke. I Frankrike må regjeringen informere parlamentet senest tre dager etter operasjonens start. I Nederland kreves det at regjeringen informerer parlamentet om en beslutning om å sende styrker utenlands i form av et «Article 100 letter», normalt i forkant av en deployering. I Polen må presidenten informere parlamentspresidenten og senatet om beslutningen. I Storbritannia er det ikke et formelt krav at regjeringen skal informere parlamentet, men dette blir likevel ofte gjort, og det har utviklet seg en praksis med debatter i Underhuset ved deployering av styrker til utlandet.

I Storbritannia, hvor regjeringens fullmakter har vært vide, genererte Libya-krigen en tydeligere forventning til at regjeringen skulle involvere parlamentet, som også ble forsterket av at den daværende regjeringen var en mindretallsregjering. USA har hatt en utvikling i motsatt retning. Den amerikanske grunnloven slår fast at det er Kongressen som «erklærer krig». Ettersom formaliteten med å utstede krigserklæring i stor grad har falt bort, har bruken av militære styrker i utlandet i praksis vært en beslutning presidenten fatter, mens Kongressen informeres i etterkant. Samtidig kan man hevde at utenlandsoperasjoner siden Vietnamkrigen har blitt en viktigere del av Kongressens kontroll av presidenten.

I land der beslutningen om bruk av militære styrker utenlands ligger hos regjeringen, består parlamentets primære rolle i å kontrollere og eventuelt sanksjonere regjeringen i ettertid. Der hvor parlamentet fatter beslutningen, er parlamentet medansvarliggjort, noe som har betydning for parlamentets kontrollfunksjon, løpende og i ettertid.

4.4 Kommandooverføring

De norske reglene om kommandooverføring har likhetstrekk med gjeldende rett i andre sammenlignbare NATO-land.

Etter dansk rett, i bestemmelsene om forsvarsmakten i den danske grunnloven § 19, skal «danske styrker» tolkes til å være danske styrker under «dansk eller international kommando». I dette ligger det en klar forutsetning om at kommandoen over danske styrker kan overføres under internasjonale kommandostrukturer. Også etter nederlandsk rett er det adgang til å overføre kommandomyndighet over nederlandske styrker. Beslutningen om deltakelse i operasjonen treffes av regjeringen, mens selve kommandooverføringen skjer fra forsvarssjefen til internasjonal styrkesjef. Overføringen er begrenset til operasjonell kommando. I Storbritannia har regjeringen full beslutningsmyndighet over forsvarsmakten, og i dette ligger at også beslutninger om kommandooverføring ligger til regjeringen. I tysk rett krever enhver bruk av den tyske forsvarsmakten utenfor Tysklands grenser parlamentarisk godkjenning, og en omtale av spørsmålet om kommandooverføring vil da inngå i beslutningsgrunnlaget.

5.1 Hva innebærer konsultasjoner?

Konsultasjoner mellom Stortinget og regjeringen kan forekomme i ulike former og i utgangspunktet på alle saksområder, og er ikke underlagt et enhetlig rettslig rammeverk. Konsultasjoner som samhandlingsform mellom Stortinget og regjeringen er altså ikke særegent for utenriks- og sikkerhetspolitikken, selv om det på disse områdene er etablert egne formaliserte organer.

Fremveksten av konsultasjoner som samhandlingsform må ses i sammenheng med parlamentarismen og statsrådenes parlamentariske ansvar. Det parlamentariske ansvaret kan formelt gjøres gjeldende på hvilket som helst grunnlag. Det gir Stortinget en reell mulighet til politisk styring av regjeringen, og det gir regjeringen mulighet for forhåndsavklaring og drøftelser med Stortinget før det treffes vesentlige eller politisk viktige avgjørelser.

Generelt kan konsultasjoner beskrives som at regjeringen rådfører seg med Stortinget, eller partiene på Stortinget, i pågående beslutningsprosesser eller i forbindelse med løpende arbeid. Det er altså noe mer enn å informere eller orientere Stortinget om en pågående sak. Hvilke regler som gjelder for konsultasjoner, herunder om den formelle initiativretten ligger til Stortinget eller regjeringen eller begge, vil bero på formen av og innholdet i konsultasjonen.

Samhandlingen mellom statsmaktene kan overordnet fremstilles som at Stortinget styrer regjeringen i forkant, lar seg konsultere underveis, og kontrollerer regjeringen i ettertid.⁷ Konsultasjoner kan inneholde elementer av både parlamentarisk styring og kontroll, avhengig av det konkrete innholdet i konsultasjonene. Overordnet er konsultasjoner en lite avgrenset eller definert størrelse.

Konsultasjoner har en særlig funksjon på områder der regjeringen formelt har enekompetanse til å treffe avgjørelser og Stortingets mulighet til å styre regjeringen i forkant er formelt begrenset, altså på områder for regjeringens prerogativer, jf. nærmere omtale i kapittel 2.⁸ Her kan konsultasjoner gi Stortinget innflytelse på regjeringens beslutninger, selv om instruksjonsmyndigheten overfor regjeringen er formelt begrenset. Regjeringens prerogativer begrenser ikke Stortingets adgang til å føre etterfølgende kontroll. Regjeringen kan holdes parlamentarisk og konstitusjonelt ansvarlig for utøvelsen av enekompetanse etter Grunnloven. Fra regjeringens side kan det derfor være en fordel med løpende politiske drøftelser og avklaringer med Stortinget eller partiene på Stortinget, for å forankre standpunkter og derigjennom forebygge mot senere kritikk i viktige saker som den selv formelt må avgjøre.

5.2 Hvilke organer har til nå vært konsultert?

5.2.1 Konsultasjoner med Stortinget i plenum

Det er en vanlig fremgangsmåte at regjeringen i pågående prosesser legger frem meldinger eller proposisjoner til Stortinget med foreløpige forslag og planer.⁹ Formålet med slike stortingsmeldinger eller proposisjoner kan for eksempel være å forankre viktige veivalg før mer detaljerte lovarbeider påbegynnes, eller å forankre innholdet i viktige beslutninger som deretter skal treffes av regjeringen.

Muntlige redegjørelser i Stortinget etterfulgt av en debatt kan være en hensiktsmessig samhandlingsform, spesielt i dagsaktuelle saker. I forbindelse med pågående nasjonale og internasjonale krisesituasjoner brukes ofte muntlige redegjørelser i Stortinget som et alternativ eller supplement til konsultasjoner i den utvidete utenriks- og forsvarskomité. En statsråd som ønsker å holde en muntlig redegjørelse for Stortinget, må først innhente samtykke fra Stortingets presidentskap, jf. Stortingets forretningsorden § 45. Forretningsorden åpner imidlertid ikke for at presidentskapet eller en komité kan innkalle et regjeringsmedlem til å holde en muntlig redegjørelse. Erfaringsmessig vil imidlertid medlemmer av regjeringen være lydhøre dersom partigrupper på Stortinget gir uttrykk for at det er ønskelig med en redegjørelse, spesielt hvis disse partigruppene representerer et flertall. Slike redegjørelser berammes gjerne på kort varsel. I saker som haster og hvor Stortinget ikke har vært samlet, har det forekommet at Stortinget har gjenopptatt sine forhandlinger.¹⁰

En særskilt form for konsultasjon med Stortinget er innbringelse av en sak for plenum som har vært behandlet i den utvidete utenriks- og forsvarskomité etter Stortingets forretningsorden § 16 siste ledd, jf. nærmere omtale under kapittel 6.8. En lignende ordning finnes for saker som er brakt frem for Europautvalget, jf. Stortingets forretningsorden § 17 siste ledd. Sistnevnte ordning er så langt ikke benyttet i praksis.

Hvis konsultasjonene skjer med Stortinget i plenum på bakgrunn av en stortingsmelding, en proposisjon, en muntlig redegjørelse etter Stortingets forretningsorden § 45 eller en sak brakt inn for plenum etter Stortingets forretningsorden § 16 siste ledd eller § 17 siste ledd, vil Stortinget som organ anses konsultert. I proposisjoner og meldinger regjeringen legger frem for Stortinget, vil regjeringen ha både aktiv opplysningsplikt og sannhetsplikt etter Grunnloven § 82, jf. nærmere omtale av opplysningsplikten i kapittel 7.4.

5.2.2 Faste konsultasjonsordninger

Den viktigste faste konsultasjonsordningen er den utvidete utenriks- og forsvarskomité (forkortet DUUFK). Denne konsultasjonsordningen, som ble opprettet under første verdenskrig og som nå har eksistert i mer enn 100 år, omtales utfyllende i de følgende kapitler.

Europautvalget (tidligere EØS-utvalget) ble etablert som en særskilt konsultasjonsordning i 1994. Utvalget omtales gjerne som Stortingets europautvalg, forkortet SEU. Utvalget behandler EU-rettsakter (direktiver og forordninger) som skal opp til behandling i EØS-komiteen. Regjeringen kan videre orientere om og drøfte aktuelle og kommende EU- og EØS-saker. Utvalget kan også benyttes til konsultasjoner om handelspolitiske saker. Bestemmelser om utvalgets virksomhet er gitt i Stortingets forretningsorden § 17.

Fra Stortingets side består Europautvalget av representantene i utenriks- og forsvarskomiteen og de representantene som er medlemmer i Stortingets EFTA/EØS-delegasjon. Andre fagkomiteer blir kalt inn dersom aktuelle saker angår deres arbeidsområde. Fra regjeringens side deltar utenriksministeren og eventuelt andre statsråder ved behov. Lederen av utenriks- og forsvarskomiteen leder Europautvalget.

Europautvalget møtes før saker skal behandles i EØS-komiteen. Regjeringen legger frem de aktuelle sakene og rettsaktene. Medlemmene av utvalget kommer med råd om hvilket standpunkt regjeringen bør ta, men det er opp til regjeringen å ta en endelig beslutning på Norges vegne. Regjeringen er ikke forpliktet til å følge utvalgets råd, men er gjennom parlamentarismen avhengig av Stortingets tillit.

Møtene i Europautvalget er lukket, dersom ikke annet er bestemt. Referat fra et møte offentliggjøres etter møtets slutt, med unntak av de deler som er unntatt offentlighet. Uttalelser som er gitt i et møte når referatet av forhandlingene i saken ikke er offentlig, er underlagt taushetsplikt. Presidentskapet har forutsatt at et vedtak om at referatet ikke skal være offentlig, vanligvis også tilkjennegir at referatet blir offentlig på et senere tidspunkt.¹¹ Alternativt kan vedtak om dette gjøres i et senere møte. Det er i dag praksis for at referatene publiseres så raskt som mulig etter at møtene har funnet sted, med unntak av opplysninger som er unntatt offentlighet. Det er innført en praksis om at man fra regjeringens side kan be om unntak av enkelte deler av referatet for ett år.¹² Dersom det viser seg etter ett år at for eksempel en forhandlingssituasjon fortsatt pågår, kan man be om videre unntak for inntil seks måneder og begrunne hvorfor man da trenger unntak for det.

Dersom det ikke er mulig å holde et fysisk møte i Europautvalget, sendes rettsakten ut på e-post med frist for tilbakemelding (såkalt skriftlig prosedyre). Det forekommer også at det avholdes møter ved bruk av fjernmøteteknologi i Europautvalget.

I forbindelse med opprettelsen av EØS-utvalget (nå Europautvalget) uttalte presidentskapet i Innst. S. nr. 246 (1995–1996) følgende om forholdet mellom den utvidete utenriks- og forsvarskomité og Europautvalget:

«Etter Presidentskapets oppfatning vil de saker som faller innenfor EØS-utvalgets område, i alminnelighet falle utenfor området for den utvidede utenrikskomité. Spørsmål angående endring av det traktatmessige grunnlag for EØS-avtalen vil på den annen side falle utenfor saksområdet for EØS-utvalget, men kan etter forholdene falle innenfor den utvidede utenrikskomités område, eventuelt må de behandles av Stortingets plenum. Under henvisning til ovenstående foreslår Presidentskapet at konsultasjonsorganets arbeidsområde blir presisert slik i FO § 13 a første ledd: ‘Regjeringens konsultasjoner med Stortinget om forslag om nye eller endrede rettsakter på et område som omfattes av Avtalen om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS-avtalen). Det er ikke grunn til å forandre bestemmelsen om den utvidede utenrikskomités saksområde. Presidentskapet går ut fra at det sjelden vil bli aktuelt å forelegge en sak både for den utvidede utenrikskomité og for EØS-utvalget, og har for øvrig vanskelig for å se reelle hensyn som taler for en slik fremgangsmåte. I dag har konsultasjonsorganet 15 faste medlemmer (utenrikskomiteen) og 6 tiltredende medlemmer fra EØS-delegasjonen, hvorav to er medlemmer i utenrikskomiteen.»

I forbindelse med endring av arbeidsområdet til EØS-utvalget og endring av navn til Europautvalget i 2007 uttaler presidentskapet i Innst. S. nr. 38 (2007–2008) følgende:

«Presidentskapet forutsetter at regjeringen fortsatt har drøftelser med den utvidete utenrikskomité om viktige saker vedrørende Norges forhold til EU eller EØS.»

Videre uttaler presidentskapet følgende:

«Presidentskapet forutsetter at det fortsatt skal være Europautvalget som på vegne av Stortinget har konsultasjoner med regjeringen om EØS-saker, bortsett fra den utvidete utenrikskomité i spesielle saker.»

Ved endring av § 17 i Stortingets forretningsorden i 2017 ble det åpnet for at også Europautvalget kan benyttes til konsultasjoner om andre handelspolitiske saker og forhandlinger enn de som omfattes av EØS-avtalen. Forholdet til den utvidete utenriks- og forsvarskomité ble ikke drøftet nærmere i innstillingen fra Stortingets presidentskap. Lederen i utenriks- og forsvarskomiteen er leder både for den utvidete utenriks- og forsvarskomité og Europautvalget. Det antas at det innenfor visse rammer vil bero på en hensiktsmessighetsvurdering, hvor også regjeringens synspunkter vil bli tillagt vekt, om det er den utvidete utenriks- og forsvarskomité eller Europautvalget som vil være best egnet til konsultasjoner om aktuelle handelspolitiske spørsmål. En viss skranke for valgfriheten må imidlertid antas å følge av § 16 annet ledd om at drøftelser om «viktige spørsmål» skal skje mellom regjeringen og den utvidete utenriks- og forsvarskomité.¹³

En lite omtalt ordning som også har vært betegnet som en konsultasjonsordning, er den særegne ordningen som har utviklet seg fra 1950-tallet hvor stortingspresidenten og utenriks- og forsvarskomiteens leder og nestleder gis en årlig orientering om spørsmål som gjelder Etterretningstjenesten. Denne ordningen har kun i begrenset utstrekning vært omtalt i offentlige kilder.¹⁴ I forbindelse med Stortingets behandling av ny lov om Etterretningstjenesten, gikk ikke Stortinget inn for et forslag fra regjeringen om å lovfeste ordningen.¹⁵

5.2.3 Uformelle drøftelser

Uformelle drøftelser mellom medlemmer av regjeringen og stortingsrepresentanter er en viktig del av samhandlingen mellom regjeringen og Stortinget, både i saker Stortinget har til behandling, og ellers.

Når det gjelder saker Stortinget har til behandling, skjer uformelle drøftelser regelmessig som en del av politiske forhandlinger om hvilke standpunkter partiene skal innta i komitéinnstillinger til Stortinget. Det kan for eksempel finne sted drøftelser mellom en statsråd, fraksjonen¹⁶ eller storfraksjonen¹⁷ og ett eller flere opposisjonspartier med sikte på å inngå et forlik. Slike forhandlinger er normalt ikke en del av det formelle komitéarbeidet, og er heller ikke regulert særskilt i Stortingets forretningsorden eller annet regelverk. Resultatet av forhandlingene innarbeides i de respektive partiers merknader og tilrådinger i innstillingen fra fagkomiteen til Stortinget, for eksempel fra den ordinære utenriks- og forsvarskomiteen, og blir deretter gjenstand for behandling i plenum.

Dersom en statsråd deltar i drøftelser med komiteen innenfor rammen av det formelle komitéarbeidet, gjelder Stortingets forretningsorden, herunder regler om at møter mellom en statsråd og komiteen om en sak komiteen har til behandling, er å anse som en høring, regler om rett til innsyn i Stortingets dokumenter og sannhetsplikten i Grunnloven § 82.

Behovet for uformelle drøftelser når Stortinget ikke har en sak til behandling, kan følge av både politiske og praktiske omstendigheter. Mest omfattende kontakt vil det være mellom regjeringsmedlemmer og representanter fra deres egne stortingsgrupper. Det vil også kunne være behov for uformell kontakt mellom statsråden og respektiv fagkomité. Dette kan enten være fordi statsråden har et behov for å forankre standpunkter eller dele informasjon med komiteens medlemmer, eller fordi komiteen ønsker informasjon om eller å drøfte et saksforhold med statsråden. Komiteen kan for eksempel ha behov for å få felles informasjon om dagsaktuelle spørsmål, selv om den enkelte representant også har mulighet til å bruke spørreinstituttet (muntlig eller ordinær spørretime, skriftlig spørsmål eller interpellasjon) for å få et svar fra statsråden.

Behovet for slik uformell kontakt springer ut av at komiteene etter Stortingets forretningsorden formelt sett ikke kan behandle andre saker enn de som er oversendt fra Stortinget. Det følger av § 22 siste ledd at komiteene ikke kan behandle andre saker enn de som er oversendt fra Stortinget, med de unntak som følger av denne forretningsorden.¹⁸ Dette innebærer at de ordinære fagkomiteene ikke kan ta opp en sak av eget tiltak på bakgrunn av f.eks. henvendelser fra publikum eller oppslag i pressen.

Dersom en statsråd ønsker å informere Stortinget eller innhente synspunkter fra Stortinget, må det gjøres på vanlig konstitusjonell måte ved proposisjon eller melding, eller en muntlig redegjørelse for Stortinget i plenum etter Stortingets forretningsorden § 45. Det følger av dette at en komité ikke kan ta en henvendelse fra regjeringen til behandling, eller drøfte den formelt i et møte, uten at henvendelsen har vært besluttet oversendt til komiteen fra Stortingets plenum. Komiteen har heller ikke anledning til å motta muntlig orientering fra departementet eller en statsråd om konkrete saker utenom saker komiteen har til behandling.

Komiteen kan imidlertid innhente og motta generell informasjon på sine saksområder både fra departementer, underordnete organer, organisasjoner og publikum for øvrig, uten hinder av den aktuelle bestemmelsen i forretningsordenen. I begynnelsen av hver stortingsperiode er det for eksempel tradisjon i flere komiteer for å besøke departementer med ansvar innen komiteens saksfelt for å få en generell innføring i saksområdet, og det er også vanlig at komiteene reiser på komitéreiser og studiebesøk som en del av kompetanseoppbygging om saksfelt innenfor komiteens ansvarsområde.¹⁹

I enkelte politisk viktige saker skjer det også uformelle drøftelser mellom statsministeren og/eller en fagstatsråd og lederne for partigruppene. Samhandlingen mellom Stortinget og regjeringen i håndteringen av koronapandemiens første fase kan tjene som eksempel på uformelle drøftelser mellom regjeringen og samtlige partigrupper representert på Stortinget begrunnet i et praktisk behov, både fra regjeringens og Stortingets ståsted, for tett dialog under svært spesielle omstendigheter. Under koronakrisens tidlige fase ble det blant annet gjennomført uformelle møter med statsministeren og fagstatsråder i tilknytning til møtene i den særskilte komité for å behandle saker vedrørende koronakrisen («koronakomiteen»), som besto av stortingspresidenten og lederne for partigruppene. Etter den første våren gikk man over til en mer formalisert ordning for dialog basert på muntlige redegjørelser for Stortingets plenum. Dette har særlig sammenheng med at behovet for hyppig og tett kontakt mellom regjeringen og Stortinget avtok etter den første og innledende fasen av pandemien. Enkelte partier på Stortinget ga også uttrykk for at dette var en lite tilfredsstillende kommunikasjonsform.

Koronakommisjonen skriver om disse uformelle møtene:

«Kommisjonen vil imidlertid påpeke at det er uheldig at det ikke er ført referater fra møtene i koronautvalget. Det betyr at en sentral del av samspillet mellom regjeringen og Stortinget under største krisen i moderne tid, ikke er dokumentert.» ²⁰

Gitt at uformelle drøftelser ikke er regulert, er det ikke gitt regler om deltakelse, beslutningsdyktighet eller lignende. Det er heller ikke gitt regler om protokollføring, referater eller lignende, selv om det ikke er noe til hinder for at dette gjøres.

Bestemmelser om opplysningsplikt gjelder bare Stortinget eller dets organer og ikke for uformelle drøftelser. Det vil imidlertid kunne ha konsekvenser for samarbeidsrelasjoner og tillit om et medlem av regjeringen feilinformerer medlemmer av Stortinget i uformelle sammenhenger.

Representantenes, partigruppenes og gruppesekretariatenes dokumenter er ikke omfattet av Stortingets regler om dokumentinnsyn (jf. avgrensning i § 2), og det vil ikke kunne kreves innsyn hos disse i dokumenter som utveksles som en del av uformelle drøftelser. Heller ikke i departementene vil det kunne kreves innsyn i slike dokumenter, forutsatt at dokumentene ikke er å anse som forvaltningens dokumenter.²¹

Bestemmelsen i Stortingets forretningsorden § 75 annet ledd om taushetsplikt får anvendelse for nærmere bestemte opplysninger som representantene «under utøvelsen av stortingsvervet får kjennskap om». Hensynet til samarbeid og god informasjonsutveksling mellom medlemmer av regjeringen og Stortinget kan tale for at bestemmelsen tolkes slik at den også omfatter informasjon som utveksles utenom de rent formelle parlamentariske prosessene, ettersom også mer uformell løpende kommunikasjon med medlemmer av regjeringen etter omstendighetene anses som oppgaver som tilligger «vervet».

5.3 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at lederne for partigruppene på Stortinget og presidentskapet må stå fritt til å avklare når og hvordan uformelle drøftelser mellom medlemmer av regjeringen og Stortinget kan finne sted i lys av konkrete behov, og utvalget vil ikke foreslå endringer på dette området.

6.1 Innledning

Stortingets forretningsorden § 16 regulerer virksomheten i den utvidete utenriks- og forsvarskomité. (DUUFK).

Bestemmelsen lyder slik:

«§ 16 Den utvidete utenriks- og forsvarskomité

Den utvidete utenriks- og forsvarskomité består av de ordinære medlemmene av utenriks- og forsvarskomiteen, Stortingets president og lederne i partigruppene (med mindre de allerede er medlemmer av komiteen). Valgkomiteen kan, etter anmodning fra en gruppe, oppnevne ytterligere medlemmer dersom den finner at hensynet til gruppenes forholdsmessige representasjon tilsier det.

Den utvidete utenriks- og forsvarskomité har til oppgave å drøfte med regjeringen viktige spørsmål vedrørende utenrikspolitikk, handelspolitikk, sikkerhetspolitikk og beredskap, herunder terrorberedskap. Slik drøftelse bør finne sted før viktige beslutninger fattes. I særlige tilfeller kan komiteen avgi innstilling til Stortinget.

Stortingets første visepresident er varamedlem for Stortingets president, og nestlederne i partigruppene er varamedlemmer for lederne i partigruppene. Dersom lederen for partigruppen allerede er medlem av komiteen, kan partiet i tillegg til nestleder utpeke ytterligere ett varamedlem. Presidentskapet kan, etter anmodning fra vedkommende gruppe, bestemme at en vararepresentant som møter i utenriks- og forsvarskomiteen, skal møte også i den utvidete utenriks- og forsvarskomité.

Lederen kaller sammen komiteen når vedkommende mener det er nødvendig, eller når statsministeren, utenriksministeren eller en tredjedel av komitémedlemmene anmoder om det. Tilsvarende gjelder når forsvarsministeren anmoder om det i viktige beredskapsmessige spørsmål, eller når justisministeren anmoder om drøftelse av spørsmål vedrørende terrorberedskap.

Forhandlingene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité er underlagt taushetsplikt med mindre noe annet uttrykkelig bestemmes. Det samme gjelder innkallelsen til og dagsordenen for møtet.

Den utvidete utenriks- og forsvarskomité kan beslutte å holde fellesmøter med andre komiteer. Femte ledd gjelder også for slike fellesmøter. Tredje ledd annet punktum gjelder tilsvarende for varamedlemmer i komiteer som det holdes fellesmøte med.

En sak skal legges frem for Stortinget når minst seks komitémedlemmer krever det i et møte i den utvidete utenriks- og forsvarskomité hvor saken står på dagsordenen. Komiteen prøver om vilkårene for stortingsbehandling etter første punktum foreligger, og legger i så fall saken frem for presidentskapet. Komiteen kan beslutte å fortsette behandlingen av saken i samme møte eller i senere møte selv om det er fremsatt krav i samsvar med første punktum. Stortinget avgjør i møte for lukkete dører om behandlingen i Stortinget skal holdes for åpne eller lukkete dører. Behandlingen i Stortinget innledes med en redegjørelse av et regjeringsmedlem. Stortinget beslutter om debatt skal holdes umiddelbart etter redegjørelsen eller i et senere møte. Forslag fremsatt i forbindelse med Stortingets behandling av en slik sak kan ikke sendes til behandling i en komité.»

I dette kapittelet beskrives den praktiske innretningen av arbeidet i den utvidete utenriks- og forsvarskomité.

6.2 Historisk bakgrunn

Gjeldende ordning er utviklet over en periode på mer enn hundre år på grunnlag av praktiske erfaringer og behov, særlig knyttet til kriser eller situasjoner med et høyt internasjonalt spenningsnivå.

Ordningen med et eget organ for konsultasjoner i utenrikspolitikken ble først etablert i 1917 som en provisorisk ordning i forbindelse med den spente situasjonen under første verdenskrig. I flere lukkete møter i Stortinget redegjorde utenriksministeren for den farlige stillingen landet befant seg i. Den spente situasjonen gjorde det nødvendig for regjeringen å konsultere med Stortinget. En provisorisk ordning der regjeringen kunne drøfte saker med presidentskapet og lederne for partiene på Stortinget, kom dermed i stand. Med bakgrunn i dette foreslo regjeringen Knudsen at Stortinget kunne opprette en mer tilfredsstillende ordning i form av en spesialkomité for utenrikssaker. Forslaget ble fulgt opp av stortingspresident Mowinckel.

Komiteens oppgave skulle være «sammen med regjeringen at drøfte landets utenrikspolitiske stilling og andre i forbindelse dermed staaende spørsmaal» (Stortingstidende 1917, s. 61). Ansvaret for utenrikspolitikken skulle fortsatt ligge hos regjeringen, og hensikten var ikke å skape en ordning som skulle sørge for tilstrekkelig vakthold fra alle kanter. Men ordningen ville øke «vor felles moralske styrke overfor utlandet – og overfor indlandet», som Mowinckel uttrykte det (s. 54). Etter en kort debatt besluttet Stortinget, mot én stemme, å opprette spesialkomiteen.

Spesialkomiteen for utenrikske anliggender hadde 17 medlemmer, valgt av Stortinget. Komiteen var i en særstilling. Den skulle ikke, som fagkomiteene, levere innstilling til Stortinget, men skulle være et mellomledd mellom regjeringen og Stortinget – eller til betryggelse for regjeringen og allmennheten, som statsminister Knudsen uttalte det i debatten 20. januar 1917 (s. 59). Regjeringen kunne drøfte de utenrikspolitiske linjene med Stortinget og holde Stortinget oppdatert på begivenhetenes gang, i full fortrolighet. Men det konstitusjonelle ansvaret for utenrikspolitikken lå fortsatt hos regjeringen.

I 1922 ble det etter forslag fra presidentskapet etablert en utenrikskomité bestående av 15 medlemmer valgt av Stortinget, og med formannen i konstitusjonskomiteen. Men heller ikke denne komiteen var underlagt de samme plikter for åpenhet som de øvrige fagkomiteer på Stortinget. Blant annet hadde komiteen i sitt reglement en bestemmelse om at utenriksministeren kunne avgjøre om møtene skulle holdes hemmelig eller ikke. I presidentskapets innstilling Dokument nr. 1 (1922) ble det i stor grad bygget på en fyldig utredning av tilsvarende spørsmål i Sverige.

Det ble nye diskusjoner i Stortinget, og allerede i 1923 ble det besluttet å oppheve utenrikskomiteen og overføre utenrikssakene til konstitusjonskomiteen, som ble forsterket med fem medlemmer. Dette medførte at saker om utenrikspolitiske forhold fikk en helt regulær komitébehandling. Fra 1925 ble komiteens navn endret til utenriks- og konstitusjonskomiteen. Fortrolige saker, som av hensyn til nasjonale interesser måtte unntas offentlighet, ble drøftet i den såkalte utvidete utenriks- og konstitusjonskomiteen, der fagkomiteen ble supplert med presidentskapet og de parlamentariske lederne.

På lik linje med en rekke andre statsorganer var den utvidete utenriks- og konstitusjonskomiteen oppløst under andre verdenskrig.

Under innledningen til den kalde krigen fra våren 1947 ble det sett på som en sikkerhetsrisiko dersom representanter fra Norges Kommunistiske Parti skulle delta i den utvidete utenrikskomités drøftinger. Det ble derfor 9. april 1948 gjort vedtak i Stortinget om å opprette en spesialkomité for å drøfte slike spørsmål med regjeringen. Etter stortingsvalget i 1949, da Norges Kommunistiske Parti falt ut av Stortinget, ble spesialkomiteen avviklet, og den utvidete utenriks- og konstitusjonskomité gjenopprettet.

I 1965 fikk komiteen en egen paragraf i Stortingets forretningsorden (i dag § 16, mens det frem til revisjonen av forretningsorden i 2012 var § 13).

Utenriks- og konstitusjonskomiteen ble omorganisert i 1993, og konstitusjonsspørsmålene ble overtatt av kontroll- og konstitusjonskomiteen. Oppgavene som konsultasjonsorgan for regjeringen i viktige utenriks- og sikkerhetspolitiske spørsmål ble videreført i det som fra 1993 til 2009 het den utvidete utenrikskomité.

I 2009 ble utenrikskomiteen og forsvarskomiteen slått sammen, og samtidig skiftet den utvidete utenrikskomité navn til den utvidete utenriks- og forsvarskomité.

Møtehyppigheten i den utvidete utenriks- og forsvarskomité har variert over tid.

Fredrik Sejersted skriver i 2014 følgende om møtehyppigheten:

«Møtehyppigheten i Den utvidede har ikke økt i takt med utviklingen i norsk utenrikspolitikk. Tvert imot. perioden 1947 – 1963 var det i snitt mer enn 20 konsultasjoner i året. Deretter gikk antallet ned, men med store årlige variasjoner. På 1970-tallet lå snittet på rundt 15 møter i året, med en topp i 1973 da den såkalte Crotale-saken medvirket til at det var 24. På 1980-tallet var snittet 7 møter i året, på 1990-tallet var det på drøyt 10, og på 00-tallet 8. Enkelte år har det vært ned i 4-5 møter, andre år langt flere. I1989 var det 18 møter, og i 1990-91 var det 25. I 2011 var det 13, men i 2012 bare 6. Variasjonene viser at komiteen ved siden av konsultasjoner om den løpende utenrikspolitikken også i perioder har vært brukt aktivt til å drøfte særlig vanskelige enkeltsaker. På 2000-tallet har det vært mindre av dette.»²²

I de siste årene har det på bakgrunn av den sikkerhetspolitiske utviklingen vært en betydelig høyere møtefrekvens.

6.3 Sammensetningen og ledelsen av den utvidete utenriks- og forsvarskomité

Reglene om sammensetningen av den utvidete utenriks- og forsvarskomité gjenspeiler at konsultasjonene skal ha faktisk politisk legitimitet.

Den utvidete utenriks- og forsvarskomité består i dag av de ordinære medlemmene av utenriks- og forsvarskomiteen, Stortingets president og lederne i partigruppene (med mindre de allerede er medlemmer av komiteen). Valgkomiteen kan, etter anmodning fra en gruppe, oppnevne ytterligere medlemmer dersom den finner at hensynet til gruppenes forholdsmessige representasjon tilsier det.

Sammensetningen har blitt endret over tid. En viktig omlegging skjedde i 2005.²³ Før dette besto komiteen av utenrikskomiteen, Stortingets president og visepresident, samt forsvarskomiteens leder og inntil elleve medlemmer oppnevnt av valgkomiteen. I stedet for elleve medlemmer oppnevnt av valgkomiteen ble lederne for partigruppene og samtlige medlemmer av forsvarskomiteen faste medlemmer av komiteen. Stortingets visepresident var heller ikke lenger fast medlem av komiteen. Videre ble nevnte ordning hvor valgkomiteen etter anmodning fra en gruppe kan oppnevne ytterligere medlemmer dersom den finner at hensynet til gruppenes forholdsmessige representasjon tilsier det, innført.

Det fremgår av innstillingen til Stortinget fra utvalget som hadde foreslått endringen, at utvalget mente at den sikkerhetspolitiske utviklingen gjorde det naturlig å vurdere en nærmere organisatorisk kobling mellom utenrikssakene og forsvarssakene. Det ble videre vist til at utvalget måtte ha en viss størrelse for å være representativt. Når det gjaldt muligheten til å anmode valgkomiteen om å oppnevne ytterligere medlemmer, ble det antatt at en slik supplering bare er aktuelt der det er et tydelig misforhold mellom sammensetningen i Stortinget og sammensetningen av den utvidete utenrikskomité, og ikke ved ethvert avvik fra forholdsmessighetsprinsippet. Utvalget pekte også på at på at det også må tas hensyn til behovet for at komiteen ikke skal være for stor.²⁴

Reglene om sammensetningen i den utvidete utenriks- og forsvarskomité gjenspeiler også at drøftelsene er hemmelige og foregår i fortrolighet. Utgangspunktet er at vararepresentanter trer inn for fast møtende representanter, men vararepresentanter som møter i den ordinære utenriks- og forsvarskomiteen, blir ikke automatisk medlem av utvidete utenriks- og forsvarskomité. Bakgrunnen er at den utvidete utenriks- og forsvarskomité i hovedsak behandler hemmelige og fortrolige opplysninger, og at den utvidete utenriks- og forsvarskomité derfor ikke bør ha medlemmer som kun møter i en kortere periode. Etter etablert praksis må vararepresentanten som hovedregel møte i minst seks uker for å få presidentskapets tillatelse til å delta i den utvidete utenriks- og forsvarskomité.

Bestemmelsen om varamedlemmer for lederne av partigruppene ble endret i 2017 for å legge til rette for at samtlige politiske partier kan møte.²⁵ Før dette kunne bare nestlederne i partigruppene være varamedlemmer for lederne av partigruppene. Det ble ved revisjonen av bestemmelsen innført en ny regel om at dersom lederen for partigruppen allerede er medlem av utenriks- og forsvarskomiteen, kan partiet i tillegg til nestleder utpeke ytterligere ett varamedlem. Bakgrunnen var at det ikke var uvanlig at partilederen allerede var medlem av komiteen, og for mindre partigruppers vedkommende også eneste medlem. Dersom verken medlem eller nestleder i partigruppen kunne stille, ville partiet være uten representasjon, noe som ville være uheldig i lys av komiteens særlige oppgave. For å unngå for store variasjoner i deltakelsen, ble det lagt til grunn at partiene oppnevner et fast varamedlem.

Den utvidete utenriks- og forsvarskomité kan beslutte å holde fellesmøter med andre komiteer. Dette er for eksempel praksis for at justiskomiteens medlemmer deltar når justis- og beredskapsministeren drøfter spørsmål som gjelder terrorberedskap med komiteen.

Det fremkommer ikke direkte av Stortingets forretningsorden hvem som er leder for den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Etter etablert praksis er imidlertid lederen for utenriks- og forsvarskomiteen også er leder for den utvidete utenriks- og forsvarskomité.

I tillegg til komiteens medlemmer og medlemmer av regjeringen, er det praksis for at utenriks- og forsvarskomiteens komitéråder og referenter fra Stortingets administrasjon er til stede under møtene. Medlemmer av regjeringen kan ha med seg representanter fra embetsverket som ledsagere. Ansatte i gruppesekretariatene på Stortinget har ikke anledning til å delta på møtene.

6.4 Regler om beslutningsdyktighet

Det er ikke fastsatt noen nedre grense i forretningsorden for hvor mange medlemmer som må være til stede for at det kan gjennomføres drøftelser i den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Det må ses i sammenheng med at det er den faktiske representasjonen som har betydning for både Stortingets styringsmuligheter i konsultasjonene og grunnlaget for etterfølgende kontroll, samt for i hvilken grad regjeringen oppnår reell politisk ryggdekning for sine planer.

Det følger av Stortingets forretningsorden § 26 at et komitévedtak er gyldig når minst tre femtedeler av medlemmene har vært til stede og avgitt stemme. Det er sjelden at det gjennomføres avstemminger i den utvidete utenriks- og forsvarskomité, så spørsmålet om beslutningsmyndighet for komitévedtak blir sjelden aktuelt. I den grad komiteen avgir en innstilling til Stortinget, slik § 16 annet ledd siste punktum åpner for, må det imidlertid legges til grunn at de ordinære reglene om beslutningsdyktighet gjelder. Tilsvarende må antas å gjelde i andre saker hvor komiteen treffer formelle beslutninger, for eksempel der den prøver om vilkårene for å bringe en sak inn for plenum etter siste ledd er oppfylt, eller beslutter å bestemme at taushetsplikten ikke skal gjelde, jf. § 16 femte ledd.

6.5 Konsultasjonstemaene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité

Oppgaven for den utvidete utenriks- og forsvarskomité slik Stortingets forretningsorden i dag er formulert, er å drøfte pågående saker om utenrikspolitikk, handelspolitikk, sikkerhetspolitikk og beredskap, herunder terrorberedskap, med regjeringen. Som det fremgår nedenfor, har saksområdet for konsultasjoner blitt noe justert over tid som følge av endrede behov.

Utenrikspolitikken er det tradisjonelle kjerneområdet for konsultasjoner i den utvidete utenriks- og forsvarskomité. «Utenrikspolitikk» må forstås i relativt vid forstand, og har siden opprettelsen av konsultasjonsordningen også omfattet sikkerhetspolitiske og forsvarspolitiske spørsmål.

Den utvidete utenriks- og forsvarskomités ansvarsområde kan etter sin ordlyd synes noe overlappende med ansvaret til Europautvalget for så vidt gjelder spørsmål om europapolitikk og handelspolitikk, jf. Stortingets forretningsorden § 17. Det vises her til nærmere omtale av Europautvalgets ansvarsområde i kapittel 5.2.2.

Beredskap ble tatt inn som eget konsultasjonstema i 2009 i forbindelse med sammenslåing av utenrikskomiteen og forsvarskomiteen. Det ble den gang lagt til grunn at fullmakten som forsvarskomiteen tidligere hadde hatt til å følge tiltak på det beredskapsmessige området, mest hensiktsmessig kunne ivaretas i den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Den tidligere forsvarskomiteen hadde en egen fullmakt som lød:

«Komiteen skal følge de tiltak som blir gjort på det beredskapsmessige område i henhold til gitte fullmakter og bevilgninger.»

Denne ordlyden hadde stått tilnærmet uendret siden den ble innført som en fullmakt for den daværende militærkomiteen i 1951. Fullmakten var en del av en omforent løsning knyttet til spørsmålet om det burde opprettes en egen beredskapskomité, og det fremgår av innstillingen at fullmakten dreide seg om den militære beredskap.

Terrorberedskap ble tatt inn som eget konsultasjonstema i 2011. I innstillingen²⁶ uttaler presidentskapet følgende:

«Presidentskapet viser til at spørsmål om terrorberedskap kan relateres til så vel sikkerhetspolitikk som militær beredskap, i tillegg til det politifaglige området. Det er av stor viktighet at Stortinget er tilstrekkelig informert om regjeringens håndtering av spørsmål i forbindelse med forebygging og bekjempelse av terrorhandlinger, herunder ressursbehovet for å kunne opprettholde en tilfredsstillende terrorberedskap. Presidentskapet mener at konsultasjoner med regjeringen om dette temaet hensiktsmessig kan ivaretas av den utvidete utenriks- og sikkerhetskomité, og foreslår å klargjøre dette ved en presisering av FO § 13 annet ledd.

Presidentskapet vil i denne forbindelse peke på at det kan vurderes å etablere en mer systematisk praksis for at justisministeren redegjør for spørsmål knyttet til terrorberedskap, for eksempel i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet eller revidert nasjonalbudsjett.»

Når det gjelder forholdet til justiskomiteen, peker presidentskapet i innstillingen på at justiskomiteen har ansvar for saker vedrørende politiet, også Politiets sikkerhetstjeneste (PST). Presidentskapet understreker at de drøftelser som måtte finne sted om terrorberedskap i den utvidete utenriks- og forsvarskomité, vil komme i tillegg til den ordinære saksbehandling som tilligger justiskomiteen på dette området. Presidentskapet viser også til adgangen den utvidete utenriks- og forsvarskomité har til å avholde fellesmøter med andre komiteer.

Det er for eksempel blitt praksis at den utvidete utenriks- og forsvarskomité holder et fellesmøte med justiskomiteen om etterretnings- og sikkerhetstjenestenes årlige trusselvurderinger.

6.6 Innkalling og dagsorden til møte i den utvidete utenriks- og forsvarskomité

Både Stortinget og regjeringen kan ta initiativ til møter i den utvidete utenriks- og forsvarskomité.

Lederen av den utvidete utenriks- og forsvarskomité innkaller til møte på eget initiativ når det er «nødvendig», eller etter anmodning fra enten en tredjedel av komitémedlemmene, statsministeren, utenriksministeren, forsvarsministeren i «viktige beredskapsmessige spørsmål» eller justis- og beredskapsministeren «om drøftelse av spørsmål vedrørende terrorberedskap».

Til møter i den utvidete utenriks- og forsvarskomité blir det sendt møteinnkalling til medlemmene. Det blir også omdelt dagsorden for møtet. I de aller fleste tilfeller blir dagsorden gjort tilgjengelig for medlemmene før møtet. Unntaksvis blir dagsorden utdelt ved begynnelsen av møtet.

Generelt gir møteinnkallingen begrenset eller overordnet informasjon om temaet for møtet. Også dagsordenen for møtet er normalt knapp. Ofte vil temaet kun være angitt med stikkord eller helt korte beskrivelser. Hvor utførlig dagsordenen er, vil blant annet bero på hvor sensitivt konsultasjonstemaet er, om det er et saksforhold i bevegelse, og hvor lang tid det er fra innkalling til møte. De samme momentene vil også ha betydning for om dagsordenen blir utdelt før møtet eller ved møtestart.

Sakene som behandles i den utvidete utenriks- og forsvarskomité, har varierende grad av viktighet, sensitivitet, kompleksitet og kan være mer eller mindre tidskritiske. Det er også ulikt i hvilken grad saker legges frem til orientering eller til drøftelse. Hvilket graderingsnivå sakene har, vil også variere.

6.7 Adgangen til å gi innstillinger til Stortinget

Det fremgår av Stortingets forretningsorden § 16 andre ledd siste punktum at komiteen i særlige tilfeller kan avgi innstilling til Stortinget. Denne muligheten har sjelden vært benyttet i praksis. Eksempler på innstillinger fra den utvidete utenrikskomité til Stortinget er Innst. S. nr. 16 for 1950 – Innstilling om ratifikasjon av «våpenhjelpavtalen» mv. og Innst. S. nr. 352 for 1972–73 om Crotale-saken. Sistnevnte sak er nærmere omtalt i kapittel 7.3.3.

6.8 Adgangen til å bringe en sak inn for plenum – særlige mindretallsrettigheter

Stortingets forretningsorden § 16 sjuende ledd gir et mindretall på minst seks medlemmer (endret fra fire medlemmer i 2001) rett til å kreve en sak brakt inn for plenum på nærmere bestemte vilkår. Denne bestemmelsen brukes relativt sjelden i praksis.²⁷

Stortinget avgjør selv ved møtestart om debatten om den innbrakte saken skal holdes for åpne eller lukkete dører. Behandlingsmåten avgjøres først i møte for lukkete dører. Ved de to siste anledningene hvor saker har blitt brakt inn for Stortinget etter bestemmelsen, vedtok Stortinget at debatten skulle foregå for åpne dører.

Etter at Stortinget har truffet vedtak om behandlingsmåten, innledes den videre behandlingen med en redegjørelse fra et medlem av regjeringen etterfulgt av en debatt.

Da plenumsbehandling må anses som en fortsettelse av komiteens behandling, vil formålet med behandlingen i plenum i utgangspunktet være det samme som i komiteen, nemlig å drøfte saken med regjeringen før denne fatter sin beslutning. Stortinget må behandle saken ved å debattere den i plenum. Det er lagt til grunn at Stortinget ikke kan ha anledning til f.eks. å sende saken til komité med henblikk på at en innstilling senere skal debatteres i plenum.

Det fremgår av bestemmelsens siste punktum at det er adgang til å fremme forslag, men at det ikke er adgang til å sende forslagene til komité. Det er imidlertid lagt til grunn at det er adgang til å utsette hele eller deler av debatten med eventuell votering til et senere møte.

En rettslig virkning av at en sak bringes inn for plenum, vil være at Stortinget som organ anses informert, jf. nærmere omtale av opplysningsplikten i kapittel 7.4.

6.9 Regler om taushetsplikt for konsultasjoner i den utvidete utenriks- og forsvarskomité

6.9.1 Generelt

Det følger av utvalgets mandat at utvalget skal beskrive hvordan hensynet til beskyttelse av sensitiv informasjon historisk sett har vært ivaretatt.

I det følgende omtales de regler som gjelder om taushetsplikt for konsultasjoner i den utvidete utenriks- og forsvarskomité. I de tilfeller hvor konsultasjoner gjennomføres i Stortingets plenum, for eksempel gjennom en muntlig redegjørelse eller behandling av en sak til Stortinget, gjelder Stortingets generelle regler for behandling av sensitiv informasjon, herunder bestemmelser om taushetsplikt og behandling av gradert informasjon i Stortingets forretningsorden §§ 75, 75 a og 75 b. Disse er nærmere omtalt i vedlegg 1 til rapporten.

Det følger av Stortingets forretningsorden § 16 femte ledd at forhandlingene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité er underlagt taushetsplikt med mindre noe annet uttrykkelig bestemmes. Det samme gjelder innkallingen til og dagsordenen for møtet. Denne taushetsplikten gjelder i tillegg til taushetsplikten etter § 75.

Frem til 1965 var forhandlingene i prinsippet åpne, men utenriksministeren kunne kreve at forhandlingene i den utvidete utenrikskomité helt eller delvis skulle holdes hemmelige, noe som i praksis ofte ble gjort. I forbindelse med at det ble tatt inn en egen paragraf om den utvidete utenrikskomité i forretningsordenen i 1965, ble dette endret slik at forhandlingene skulle holdes hemmelige, med mindre noe annet uttrykkelig bestemmes. Spørsmålet om en eventuell endring av bestemmelsen i retning av mer åpenhet ble vurdert av reglementskomiteen i 2017, men komiteen foreslo ikke endringer.²⁸

Tidligere var den formelle regelen at lederen kunne bestemme at dagsordenen til møtet skulle være underlagt taushetsplikt, og dette ble også regelmessig gjort. I 2021 ble det på bakgrunn av forslag fra reglementskomiteens flertall vedtatt en endring i forretningsordenen som presiserer at også innkallingen og dagsordenen til møtene er underlagt taushetsplikt med mindre noe annet bestemmes.²⁹ Endringen i 2021 innebar at hovedregelen i forretningsordenen ble brakt i samsvar med det som var etablert praksis i komiteen.

Tidligere benyttet forretningsordenen betegnelsen «hemmelige» også om forhandlingene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité, men dette ble endret i 2019 i forbindelse med gjennomgangen av bestemmelsene om behandling av gradert informasjon i forretningsordenen for å unngå sammenblanding med graderingen «Hemmelig» etter sikkerhetsloven.

Det er ikke uvanlig at informasjon som gis i den utvidete utenriks- og forsvarskomité, er gradert etter sikkerhetsloven eller beskyttelsesinstruksen. I denne forbindelse gjelder i tillegg sikkerhetslovens og beskyttelsesinstruksens krav til beskyttelse av informasjon, som representantene og komiteene er pålagt å følge i medhold av Stortingets forretningsorden § 75 a om behandling av gradert informasjon samt § 75 annet ledd om taushetsplikt for gradert informasjon.

Hvis det formidles informasjon fra forhandlinger i den utvidete utenriks- og forsvarskomité, er dette å anse som et brudd på taushetsplikten, med mindre komiteen uttrykkelig har bestemt at informasjonen kan offentliggjøres. Bestemmelsen om at komiteen kan bestemme at informasjon kan offentliggjøres, må imidlertid ses i sammenheng med reglene om taushetsplikt om gradert informasjon etter §§ 75 og 75 a i forretningsordenen. Komiteen kan ikke selv beslutte å offentliggjøre gradert informasjon fra forhandlingene. Eventuell offentliggjøring av gradert informasjon må følge de særlige prosedyrene som gjelder avgradering, jf. nærmere omtale nedenfor.

Det er etablert særskilte graderte møterom som benyttes når komiteen møtes, og det er også etablert egne retningslinjer og rutiner for produksjon, oppbevaring og tilgang til av de stenografiske referatene.

Nåværende medlemmer av Stortinget som er eller har vært medlem av den utvidete utenriks- og forsvarskomité, har adgang til referatene fra komiteens møter i det tidsrom de har vært medlemmer av komiteen. Det er videre lagt til grunn at komiteens leder og komitérådene har en generell tilgang til tidligere referater.³⁰

I Stortingets forretningsorden § 75 a andre ledd andre punktum fremgår det at Stortinget fastsetter reglement for avgradering av dokumenter i Stortinget. Det gjeldende reglementet ble vedtatt 20. juni 2019 og bygger i hovedsak på tidligere ordning. Selv om uttrykket «avgradering» benyttes, omfatter reglement all informasjon som er behandlet for lukkete dører, ikke bare informasjon behandlet etter sikkerhetsloven eller beskyttelsesinstruksen.³¹ Dette omfatter derfor også de referater fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité som ikke inneholder gradert informasjon. For nærmere omtale av dette regelverket vises det til vedlegg 1 pkt. 1.8.

6.9.2 Avklaringer og drøfting med egen partigruppe

Taushetsplikten for medlemmer som deltar i forhandlingene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité, gjelder som det fremgår over etter ordlyden i Stortingets forretningsorden § 16 femte ledd, overfor alle som blir kjent med innholdet i forhandlingene. Det må legges til grunn at den særskilte taushetsplikten etter § 16 også gjelder dersom informasjon deles med medlemmer fra samme partigruppe og politiske rådgivere.

Premisset for den utvidete utenriks- og forsvarskomité er at regjeringen og Stortinget skal kunne drøfte viktige utenrikspolitiske spørsmål før regjeringen treffer sin beslutning, særlig for å sikre at beslutningen regjeringen til slutt treffer, har støtte i Stortinget. Avhengig av saken kan dette vanskelig realiseres uten at medlemmene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité har en viss adgang til å drøfte og forankre standpunkter i egen partigruppe. På bakgrunn av dette er følgende lagt til grunn i Innst. 176 S (2021–2022) fra kontroll- og konstitusjonskomiteen på s. 7:

«Komiteen støtter utvalgets understreking av at taushetsplikten i DUUFK ikke kan være til hinder for at komiteens medlemmer drøfter generelle problemstillinger i sine partigrupper eller gjengir egne utsagn offentlig, såfremt disse ikke avslører graderte opplysninger eller informasjon fra forhandlingene.»

Hvorvidt et medlem i den utvidete utenriks- og forsvarskomité har behov for å drøfte eller forankre standpunkter i egen partigruppe, vil variere avhengig av saken, herunder om partiet har et avklart standpunkt i spørsmålet, eller om møtet i den utvidete utenriks- og forsvarskomité har mer karakter av orientering eller faktisk drøftelse. Muligheten for å avklare eller drøfte i egen gruppe vil også være avhengig av hvordan saken er lagt opp, herunder hva som fremgår i innkallingen, og om det avholdes flere møter om konsultasjonstemaet. Hvis den utvidete utenriks- og forsvarskomité innkalles på svært kort varsel og det kun avholdes ett møte, vil det ikke være særlige praktiske muligheter for å drøfte med egen gruppe.

Muligheten for en viss overordnet drøftelse av aktuelle konsultasjonstemaer i partigruppen understøtter på den ene siden formålet med den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Det bidrar til reell avklaring av hvorvidt en forestående beslutning, eller et beslutningsalternativ, har støtte i Stortinget. På den andre siden kan det hevdes å bryte med forutsetningen om den utvidete utenriks- og forsvarskomité som et forum for deling av sensitiv informasjon og fortrolige drøftelser, der det er et mål i seg selv at det kun er den utvidete utenriks- og forsvarskomités medlemmer som får kjennskap til informasjonen og utvekslingene. I alle fall tilsier forholdet mellom disse hensynene at et medlems drøftelser med egen gruppe bør foregå i en fortrinnsvis generell form som innebærer minst mulig deling av ellers taushetsbelagt informasjon, og bare der det er strengt nødvendig for avklaringer.

Til dette bildet hører det også med at alle representanter i gruppen har taushetsplikt om opplysninger de får kjennskap til gjennom gruppeinterne drøftelser eller avklaringer med medlemmet i den utvidete utenriks- og forsvarskomité, jf. Stortingets forretningsorden § 16 femte ledd og § 75. De er også underlagt reglene for behandling av gradert informasjon i Stortingets forretningsorden § 75 a, herunder å bruke særlig sikret møterom ved muntlige drøftelser. Dette tilsier at taushetsplikten for forhandlinger i den utvidete utenriks- og forsvarskomité, og taushetsplikt etter Stortingets forretningsorden § 75, trolig ikke kan anses til hinder for at et medlem av den utvidete utenriks- og forsvarskomité drøfter eller avklarer enkelte spørsmål internt i sin partigruppe.

Utvalget viser i denne forbindelse til at utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon legger følgende til grunn:

«At ‘forhandlingene’ i DUUFK er underlagt taushetsplikt, kan ikke anses til hinder for at komitémedlemmene drøfter og avklarer generelle problemstillinger og standpunkt i sine partigrupper. Det er heller ikke til hinder for at et medlem kan gjengi egne utsagn offentlig. Slike drøftinger eller gjengivelse av egne utsagn må ikke avsløre informasjon fra forhandlingene eller graderte opplysninger, noe som vil være brudd på taushetsplikten i medhold av fo. § 75. Normalt vil også innkalling og dagsorden være underlagt taushetsplikt.»³²

Som det fremgår ovenfor, støtter kontroll- og konstitusjonskomiteen i Innst. 176 S (2021–2022) på s. 7 denne oppfatningen.

6.9.3 Forholdet til offentligheten

Det er klart at taushetsplikten gjelder fullt ut overfor offentligheten. Det forekommer imidlertid at regjeringen går ut offentlig etter møter i den utvidete utenriks- og forsvarskomité og meddeler sin beslutning i en sak, og viser til at Stortingets organer har blitt konsultert. I slike tilfeller er det alminnelig antatt at komiteens medlemmer kan gi uttrykk for sitt partis standpunkt eller holdning til saken på generelt grunnlag. Det kan imidlertid ikke refereres fra drøftelsene i komiteen, utover å redegjøre for eget standpunkt.

I forbindelse med oppslag i pressen forekommer det at spørsmål om etterlevelse av taushetsplikten i den utvidete utenriks- og forsvarskomité tas opp i Stortinget. Et eksempel er skriftlig spørsmål fra representanten Michael Tetzschner etter Stortingets forretningsorden § 69 til Stortingets presidentskap 14. desember 2020:

«Hvordan vurderer Presidentskapet tendensen til enkeltrepresentanters tilsidesettelse av underskrevne taushetserklæringer, brudd på forretningsordenen § 75, jf. blant annet § 16 om den utvidede utenriks- og forsvarskomité, og hvilke tiltak, reglementsendringer, ev. revisjon av dagens retningslinjer, bør overveies for bedre å ivareta Stortingets integritet?»

Spørsmålet ble besvart av stortingspresident Tone Wilhelmsen Trøen i stortingsmøte 19. januar 2021. I forlengelsen av dette sendte presidentskapet ut et brev til representantene med en påminnelse om regler for taushetsplikt og de særskilte reglene som gjelder for behandling av sikkerhetsgradert informasjon i Stortinget.

I dag er det en viss praksis for at det ved slutten av møtet i den utvidete utenriks- og forsvarskomité avklares forhold omkring rekkevidden av taushetsplikten.

6.9.4 Taushetsplikt ved overføring av saken til Stortinget

Hvis komiteen beslutter at saken skal legges frem for Stortinget, avgjør Stortinget i lukket møte hvorvidt saken skal behandles for åpne eller lukkete dører, jf. Stortingets forretningsorden § 16 syvende ledd, jf. Grunnloven §§ 84 og 100 fjerde ledd. Representantene har generell taushetsplikt om saker Stortinget behandler for lukkete dører, jf. Stortingets forretningsorden § 75 første ledd, første punktum.

Det er ikke taushetsplikt om stortingsforhandlinger for åpne dører.

Stortingsbehandling for lukkete dører av saker som er overført fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité, vil i dag normalt bare være aktuelt der konsultasjonen innebærer behandling av taushetsbelagte opplysninger, i praksis informasjon som er gradert etter sikkerhetsloven eller beskyttelsesinstruksen. Trolig må Grunnloven § 84 tolkes i lys av Grunnloven § 100 femte ledd om møteoffentlighet i folkevalgte organer, slik at Stortinget ikke kan gjennomføre forhandlinger for lukkete dører uten at det foreligger et aktuelt og tungtveiende behov for det, f.eks. beskyttelse av nasjonale sikkerhetsinteresser eller utenrikspolitiske forhandlingsposisjoner mv.

Forhandlingene i Stortinget er en fortsettelse av forhandlingene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Dermed oppstår spørsmålet om overføringen av saken til Stortinget medfører at taushetsplikten for de foregående forhandlingene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité oppheves. Den særlige taushetsplikten i Stortingets forretningsorden § 16 femte ledd gjelder «Forhandlingene i den utvidete utenriks- og forsvarskomiteen». Isolert sett tilsier dette at taushetsplikten også gjelder der saken overføres til Stortinget, slik at medlemmene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité ikke kan avsløre innholdet i de forutgående forhandlingene overfor Stortinget, typisk i debatten. For så vidt gjelder møtereferatet fra den forutgående behandlingen i den utvidete utenriks- og forsvarskomité, fremgår følgende i Innst. S. nr. 285 (2000–2001) fra Stortingets presidentskap på s. 3:

«Presidentskapet trekker den slutning av gjeldende regler at når en sak fra den utvidede utenrikskomite blir innbrakt for Stortinget, kan referat av forhandlingene i komiteen ikke omdeles til stortingsrepresentantene uten at komiteen selv har bestemt dette. Det kan være grunn til å understreke at komiteen bør være tilbakeholden med å treffe slik beslutning. Det skulle heller ikke være behov for slik omdeling når behandlingen i Stortinget innledes med en redegjørelse av et medlem av regjeringen.»

Ut fra dette skal referatet fra det forutgående møtet holdes hemmelig med mindre komiteen selv har bestemt noe annet. Forutsetningsvis har medlemmene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité også taushetsplikt om referatet, og dermed også om de forutgående forhandlingene. Presidentskapets rettsoppfatning i innstillingen må nok likevel modifiseres noe, idet Stortinget kan treffe vedtak om at referatet skal omdeles, eventuelt ved vedtak om å fravike forretningsordenen etter Stortingets forretningsorden § 79. Det samme må gjelde innkalling og dagsorden, som ut fra samme resonnement heller ikke kan omdeles til representantene uten komiteens beslutning, hvis saken bringes inn for Stortinget. De umiddelbare betenkelighetene ved at Stortinget ikke blir gjort kjent med innholdet i de forutgående drøftelsene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité, avhjelpes gjennom regjeringsmedlemmets innledende redegjørelse, som er underlagt sannhetsplikten i Grunnloven § 82. Trolig kan heller ikke dette forstås like strengt der saken behandles for lukkete dører i Stortinget.

Hvis en konsultasjon for åpne dører i Stortinget sporer over i temaer underlagt taushetsplikt, kan Stortinget vedta å videreføre forhandlingene for lukkete dører. Likeledes kan forhandlinger som i utgangspunktet går for lukkete dører, åpnes hvis det viser seg at det ikke er behov for hemmelighold, for eksempel for deler av forhandlingene. En kan også se for seg at forhandlingene gjennomføres med en lukket og en åpen del.

6.10 Utvalgets vurderinger

Utvalget viser til at Stortingets forretningsorden § 16 justeres jevnlig for å ivareta konkrete behov som oppstår. Utvalget mener på denne bakgrunn at den formelle reguleringen av gjeldende ordning i hovedsak fungerer bra.

Utvalget vil foreslå at det presiseres i forretningsorden at det er utenriks- og forsvarskomiteens leder som også er leder av den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Det foreslås på denne bakgrunn at følgende presisering tas inn i første ledd nytt annen punktum:

«Utenriks- og forsvarskomiteens valgte leder, jf. § 20 første ledd, er den utvidete utenriks- og forsvarskomités leder.»

Utvalget vil imidlertid, som det også ble påpekt i rapporten fra utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon og i den etterfølgende behandlingen i kontroll- og konstitusjonskomiteen,³³ understreke at hensynet til offentlig debatt og innsyn i utenriks og sikkerhetspolitiske saker tilsier at den utvidete utenriks- og forsvarskomité må brukes slik formålet tilsier, og i saker som på konsultasjonstidspunktet ikke kan legges frem for Stortinget på annen måte. Det er også viktig at regjeringen fortløpende vurderer om informasjon og/eller konsultasjon i en sak kan gjøres i åpenhet, og i så fall velger å ta opp det aktuelle spørsmålet med Stortinget på annen måte enn gjennom den utvidete utenriks- og forsvarskomité.

Utvalget vil også peke på muligheten til å gjøre noen mindre justeringer i den utvidete utenriks- og forsvarskomités praksis. I enkelte situasjoner er det ønskelig at representantene får tilgang til noe mer informasjon i forkant av møtene enn i dag. Dette vil kunne sette medlemmene bedre i stand til å forberede begrunnede standpunkter og innspill til regjeringen. Ved endring av forretningsorden i 2021 ble det, som det fremgår ovenfor, presisert at også innkalling og dagsorden er underlagt taushetsplikt.

Både innkallingen og dagsordenen er i dag kortfattede. Dette har blant annet sammenheng med at utsendelse skjer ved bruk av ugraderte kommunikasjonssystemer. Utvalget viser til at utvalget i kapittel 8 forslår enkelte tiltak for at den utvidete utenriks- og forsvarskomité kan møtes i tidskritiske situasjoner, herunder fremtidig bruk av graderte kommunikasjonsløsninger. Dersom graderte kommunikasjonsløsninger på sikt gjøres tilgjengelig for utvalgets medlemmer, vil det også kunne være mulig å sende ut noe mer informasjon i forkant av møtene.

I situasjoner hvor det er ønskelig at medlemmene gis utfyllende informasjon i forkant av møtene, kan det også være et alternativ å gjøre en mer utfyllende dagsorden tilgjengelig for medlemmene i et gradert møterom. I saker som ikke er tidskritiske, er det også en mulighet å behandle en sak i flere møter, slik at medlemmene får mulighet til å forankre sine standpunkter i sine respektive partigrupper eller gruppeledelse.

For å gi en indikasjon på forberedelsesbehovet kan det også være hensiktsmessig at det i dagsordenen fremgår hvorvidt formålet er å informere eller å konsultere, eventuelt om det er mulig å gi noen flere holdepunkter for hva saken handler om enn hva som av og til er tilfellet i dag.

7.1 Innledning

Mens kapittel 6 inneholder en deskriptiv omtale av hvordan den utvidete utenriks- og forsvarskomité fungerer i dag, drøfter utvalget i dette kapittelet enkelte politiske og rettslige spørsmål knyttet til konsultasjonsordningen.

Det er omdiskutert hvorvidt regjeringen har en rettslig plikt til å konsultere med Stortinget eller dets organer før den treffer avgjørelser i viktige utenrikspolitiske spørsmål. Herunder er det et spørsmål om hvilket grunnlag en eventuell rettslig plikt i så fall har, om den følger av alminnelig stortingsvedtak, om den har grunnlovs rang gjennom konstitusjonell sedvanerettsdannelse, eller om enkelte deler av ordningen har grunnlovs rang, mens andre deler kun følger av stortingsvedtak. Dette spørsmålet drøftes nærmere i kapittel 13 om grunnlovfesting av konsultasjonsordningen.

7.2 Den politiske betydningen av at det gjennomføres konsultasjoner i den utvidete utenriks- og forsvarskomité

Det synes å være bred konsensus om at konsultasjonsordningen tjener flere viktige politiske funksjoner. For det første er den en mekanisme som kan bidra til parlamentarisk forankring og flertall for viktige beslutninger. Det er en forankring det i mange tilfeller ellers ikke ville være mulig å oppnå, ettersom sakenes normalt sensitive karakter gjør spørsmålene uegnet for drøftelse i åpent storting.

For det andre gir konsultasjonsordningen også opposisjonen en mulighet til å bli informert om og også påvirke utenriks- og sikkerhetspolitiske beslutninger.

For det tredje bidrar konsultasjonsordningen til større generell utenrikspolitisk forståelse og innsikt i Stortinget. Gjennom informasjonstilgangen i komiteen vil det til enhver tid være en kjerne av stortingsrepresentanter som har større innsikt i Norges utenriks- og forsvarsanliggende enn de øvrige vil kunne ha av hensyn til forhold som behov for hemmelighold av gradert informasjon og beskyttelse av forhandlingsposisjoner og beslutninger.

For det fjerde bidrar konsultasjonsordningen til å effektivisere politikkutformingen fordi det er mulig å legge et politisk grunnlag for fremtidige prosesser og beslutninger. Det muliggjør at partiene på Stortinget kan komme inn i regjeringens politiske prosesser før den treffer beslutninger om blant annet deltakelse med norsk militært personell i internasjonale operasjoner.

Konsultasjonsordningen kan også gi innflytelse på saker før de legges frem for Stortinget i plenum for behandling i form av en stortingsmelding eller proposisjon, for eksempel en senere proposisjon om inngåelse av en traktat som krever Stortingets samtykke etter Grunnloven § 26 annet ledd. Partiene vil også kunne delta i politiske prosesser hvor Stortinget har en formell rolle som etterfølgende kontrollorgan, herunder den halvårlige gjennomgangen av statsrådsprotokollene i regi av kontroll- og konstitusjonskomiteen (jf. Grunnloven § 75 f) og behandlingen av traktatforelegget i utenriks- og forsvarskomiteen (Grunnloven § 75 g).

7.3 Når skal Stortinget konsulteres?

7.3.1 I hvilke saker skal det konsulteres?

Spørsmålet om hva som er «viktige» saker eller beslutninger, har rettslig sett bare betydning hvis regjeringen har en rettslig plikt til å konsultere Stortinget før den treffer «viktige beslutninger», jf. utvalgets drøftelse av dette spørsmålet i kapittel 13. Uavhengig av dette vil spørsmålet kunne ha betydning i saker som gjelder Stortingets parlamentariske kontroll med regjeringen.

Innenfor politikkområdene utenrikspolitikk, handelspolitikk, sikkerhetspolitikk og beredskap, inkludert terrorberedskap, skal den utvidete utenriks- og forsvarskomité drøfte med regjeringen «viktige spørsmål», som gjelder forestående «viktige beslutninger» i regjeringen.

I praksis har det vært en betydelig spennvidde i sakstyper som har vært behandlet i den utvidete utenriks- og forsvarskomité opp igjennom årene. Avgraderte møtereferater viser at spørsmålene som har vært diskutert, har omfattet spørsmål som for eksempel deltakelse i internasjonale operasjoner, norske forhandlingsposisjoner og holdninger i forbindelse med deltakelse i møter og konferanser i andre land, eksportkontrollsaker, spørsmål som gjelder Svalbard og nordområdene, sensitive forsvarsspørsmål og aktuelle sikkerhetspolitiske situasjoner i andre land. Nedenfor, i punkt 7.3.3, gis det også eksempler på noen enkeltsaker som kan være egnet til å belyse spørsmålet.

Det er nær sammenheng mellom hva som er viktige spørsmål og hva som er viktige forestående beslutninger, men det er ikke nødvendigvis sammenfallende.

Sammenhengen i bestemmelsen tilsier at konsultasjonsordningen gjelder der det er aktuelt for regjeringen å treffe «viktige beslutninger» innenfor de angitte politikkområdene, og for sentrale spørsmål som gjelder den forestående beslutningen. Samtidig må trolig «beslutninger» forstås ganske vidt. Blant annet er det praksis for at regjeringen konsulterer den utvidete utenriks- og forsvarskomité i forkant av regjeringens deltakelse i viktige internasjonale fora, der regjeringen ikke treffer beslutninger i streng forstand, men f.eks. gjør rede for Norges standpunkt i et gitt spørsmål eller inntar en posisjon i en løpende forhandling. «Viktige beslutninger» etter Stortingets forretningsorden § 16 må dermed tolkes videre enn «saker av viktighet» i Grunnloven § 28, som er kriteriet for når saker skal behandles av Kongen i statsråd. Det er også mange eksempler på saker som behandles i statsråd, men som ikke har et politisk innhold som gjør det nødvendig å gjennomføre konsultasjoner i den utvidete utenriks- og forsvarskomité.

Hva som er «viktige spørsmål», må nødvendigvis bero på et skjønn som må utøves på bakgrunn av forutsetningene og formålet med den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Et viktig utgangspunkt er at den utvidete utenriks- og forsvarskomité er forbeholdt «saker som på konsultasjonstidspunktet ikke kan legges frem for Stortinget på annen måte».³⁴ Bakgrunnen for at en sak ikke kan legges frem for Stortinget på annen måte, vil normalt være behovet for hemmelighold. Viktige spørsmål om f.eks. sikkerhetspolitikk som kan legges frem for Stortinget i form av en stortingsmelding, eller drøftes med utgangspunkt i en redegjørelse, skal ikke behandles i den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Hensynet til offentlighet og transparens i utenriks- og sikkerhetspolitikken tilsier at regjeringen ikke skal kunne bruke den utvidete utenriks- og forsvarskomité for å unndra seg offentlig politisk debatt om disse politikkområdene. Hva som er «viktige spørsmål», må altså forstås på bakgrunn av at den utvidete utenriks- og forsvarskomité ivaretar behovet for fortrolige drøftelser og avklaringer med partiene på Stortinget. Spørsmålene som drøftes, må altså være viktige innenfor rammen av disse forutsetningene.

I vurderingen av hva som er viktige spørsmål, fremstår det naturlig å ta hensyn til hva saken gjelder og hvilken kontekst den inngår i, hvilke spørsmål det kan være aktuelt å konsultere om, hvilke beslutninger regjeringen tar sikte på å treffe, og den generelle politiske interessen for konsultasjonstemaet.

Hva som er viktige spørsmål, er utdypet av Per Helset i «Hemmelighold og demokrati i norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk», Oslo 1981, s. 70–71:

«Dette vil i høy grad bero på regjeringens eget skjønn, og uttrykket må heller ikke forstås bokstavelig. Komiteens bakgrunn og begrunnelse tilsier at den bør konsulteres i alle politisk betydningsfulle og brennbare saker. Rutinesaker kan det ikke være noen grunn til å forelegge den utvidede komite, selv om de er av en slik viktighet at det kreves statsrådsbehandling etter Grl. § 28.

På områder der Stortingets samtykke ikke er påkrevet, vil det være av særlig stor betydning at komiteen får informasjon om regjeringens planer. Etter Grl. § 26 annet ledd er det som nevnt bare inngåelse av traktater som trenger samtykke. Det er viktig å fremheve at § 13 – i motsetning til Grl. § 26 – gjelder alle former for beslutninger, ikke bare traktatinngåelse. Skal regjeringen starte viktige forhandlinger med utlandet, bør komiteen konsulteres. Tilsvarende gjelder ved f.eks. oppsigelse av traktat, anerkjennelse av fremmede regimer, utstedelse av krigserklæring eller okkupasjon av landområder. Et eksempel på at Stortinget følte seg forbigått ved en okkupasjon, gir Øst-Grønlandssaken (1933). Crotale-saken (1973) gir på den annen side et eksempel på at Stortinget mente at regjeringen ikke hadde informert Stortinget og utenrikskomiteen slik den burde, når den førte til viktige forhandlinger med utlandet.»

Et ytterligere aspekt som understreker det politiske skjønnsrommet i vurderingen av hva som er «viktig», er at komitéleder innkaller til møte på eget initiativ, eller etter anmodning fra en tredjedel av komitémedlemmene, fra statsministeren, utenriksministeren, eller fra forsvarsministeren i beredskapsspørsmål og justis- og beredskapsministeren i spørsmål om terrorberedskap. Dette innebærer og forutsetter at det kan være ganske ulike perspektiver for vurderingen av hva som er «viktig». Hvis komitémedlemmene anmoder lederen om å innkalle til konsultasjoner, vil det være ut fra en oppfatning om at spørsmålet og saken er «viktig», uten at regjeringen selv har tatt initiativ, og dermed formodentlig mener at drøftelsestemaet på det aktuelle tidspunktet ikke er viktig nok for konsultasjoner i den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Som også påpekt er det

«I praksis […] utenkelig at komiteen skulle avslå en henvendelse fra utenriksministeren fordi saken ikke var viktig nok, eller utenriksministeren avvise en henvendelse fra komiteen.»³⁵

7.3.2 På hvilket stadium i arbeidet med et spørsmål skal det konsulteres?

Drøftelser mellom Stortinget og regjeringen om viktige spørsmål som angitt over, «bør finne sted før viktige beslutninger fattes». Foran er det redegjort for hva som er «viktige» spørsmål og beslutninger. Spørsmålet her er på hvilket stadium i regjeringens beslutningsprosess konsultasjoner bør finne sted.

Etter ordlyden skal regjeringen konsultere den utvidete utenriks- og forsvarskomité før den treffer viktige beslutninger innenfor den tematiske rammen for konsultasjonsordningen.

I Innst. 176 S (2021–2022) fra kontroll- og konstitusjonskomiteen på s. 7 fremgår følgende:

«Komiteen understreker at konsultasjonene må foregå på en måte og på et tidspunkt i beslutningsprosessen som ivaretar at konsultasjonene er egnet til å ha reell betydning for regjeringens beslutning. Det betyr at konsultasjoner skal skje før det er truffet beslutninger eller iverksatt prosesser som vil være vanskelige å reversere.»

I dette ligger det at konsultasjonene skal skje på et stadium i beslutningsprosessen som muliggjør reelle drøftelser i den utvidete utenriks- og forsvarskomité, som kan virke inn på regjeringens videre arbeid og endelige beslutning.

Dette må forstås i lys av at beslutningsprosesser kan ha flere ledd, som involverer flere viktige beslutninger, som kan ha implikasjoner i seg selv, eller som kan legge avgjørende føringer for det endelige utfallet av en viktig sak. I dette ligger det også at det kan være aktuelt med flere konsultasjoner i samme sak.

7.3.3 Eksempler på saker hvor konsultasjonsordningen har vært omtalt i Stortinget

Nedenfor gis det noen eksempler på noen offentlig kjente saker hvor Stortinget i ettertid har uttalt seg om konsultasjonsordningen.

7.3.3.1 Øst-Grønlandssaken

Øst-Grønlandssaken var en tvist mellom Norge og Danmark om suvereniteten over Grønland, som kulminerte i perioden 1930–1933. Utfallet av saken fikk betydelige politiske etterspill, der regjeringen blant annet ble kritisert for hvordan den hadde opptrådt overfor Stortinget.

I Kieltraktaten av 1814 fikk Danmark beholde de gamle norske områdene Grønland, Island og Færøyene, som hadde vært en del av det norske kongedømmet i middelalderen. Etter unionsoppløsningen i 1905 oppsto spørsmålet om Grønland skulle anses som et gammelt norsk land, spesielt på grunn av norske fangstinteresser i området. I 1919 avga den norske utenriksministeren Nils Claus Ihlen en erklæring om at Norge ikke ville motsette seg at danske interesser ble utvidet til hele Grønland. Etter en periode med forhandlinger og avtaler som sikret norske fangstinteresser i Øst-Grønland, eskalerte konflikten da Danmark kunngjorde at hele Grønland skulle være under dansk styring i 1921.

Den norske politikken var opprinnelig å forhandle om garantier for norske økonomiske interesser mot å godta dansk suverenitet. Imidlertid endret denne linjen seg med bondepartiregjeringen, og i 1929 finansierte Norge en vitenskapelig ekspedisjon til Øst-Grønland og opprettet Ishavsrådet i 1931. Ishavsrådet støttet norsk okkupasjon for å motvirke dansk nærvær.

I juni 1931 gjennomførte norske fangstfolk en privat okkupasjon av Øst-Grønland, kalt Eirik Raudes Land. Okkupasjonen ble støttet av den norske regjeringen i juli samme år. Saken ble brakt inn for den internasjonale domstolen i Haag, som i 1933 ga Danmark fullt medhold.

Nederlaget førte til et politisk etterspill i Stortinget, der det blant annet oppsto spørsmål om regjeringen i tilstrekkelig grad hadde konsultert og informert Stortinget mens saken pågikk.³⁶ Spørsmålene oppsto i tre sammenhenger: Den første okkupasjonen 10. juli 1931, den andre okkupasjonen 12. juli 1932 og forliksforhandlingene med Danmark høsten 1932.

I forkant av den første okkupasjonen i 1931 hadde det vært flere møter i den utvidete utenriks- og konstitusjonskomité og Stortinget om saken. Stortinget hadde klart gitt uttrykk for at en okkupasjon måtte unngås, og hadde presisert at regjeringens videre skritt i saken måtte skje i samråd med Stortinget. To dager etter at Stortinget ble oppløst 25. juni okkuperte fangstmann og meteorolog Hallvard Devold Øst-Grønland. Kort tid etter godkjente regjeringen okkupasjonen, uten å ha konsultert den utvidete utenriks- og konstitusjonskomité eller Stortinget. Fremgangsmåten ble skarpt kritisert av Stortinget fordi saken ikke hadde blitt forelagt Stortinget før den ble avgjort av regjeringen. Regjeringen ble også kritisert for sin handlemåte i tilknytning til den andre okkupasjonen. I stortingsmøte 3. mai 1932 forutsatte Stortinget at det ikke måtte foretas ny okkupasjon før det forelå dom fra den internasjonale domstolen i Haag. Etter oppløsningen av Stortinget samme år, foretok regjeringen likevel en ny okkupasjon 12. juli. Den utvidete utenriks- og konstitusjonskomité ble i dette tilfellet konsultert i forkant, men dette ble ikke ansett tilstrekkelig i ettertid. I stedet skulle saken vært lagt frem for Stortinget. Dernest ble regjeringen kritisert for ikke å ha statsrådsbehandlet, eller å ha drøftet med den utvidete utenriks- og konstitusjonskomité eller Stortinget, spørsmålet om å innlede forliksforhandlinger med Danmark.³⁷ I denne saken gikk Stortinget langt i å legge til grunn at regjeringen hadde en rettslig forankret konsultasjonsplikt, jf. nærmere omtale under punkt 13.2.

7.3.3.2 Crotale-saken

Crotale-saken fra 1973 gjaldt Korvald-regjeringens forhandlinger om handelsavtale med EF og regjeringens parallelle forhandlinger om kjøp av det franske rakettsystemet «Crotale». Regjeringen koblet disse forhandlingene sammen for å heve kvoten for aluminiumseksport i handelsavtalen som ble forhandlet med EF.

Hverken Stortinget eller den utvidete utenriks- og konstitusjonskomité ble orientert om at de to forhandlingene foregikk i sammenheng. Daværende handelsminister Hallvard Eika holdt en orientering for den utvidete utenriks- og konstitusjonskomité uten å nevne sammenhengen før han ble stilt direkte spørsmål om den. Da handelsavtalen senere ble debattert i Stortinget, ble sammenkoblingen med rakettforhandlingene et tema. Saken ble behandlet av den utvidete utenriks- og konstitusjonskomiteen, som avga Innst. S. nr. 352 (1972–73).

Komiteen behandlet to hovedspørsmål. Det første var om regjeringen hadde overholdt sin informasjonsplikt overfor Stortinget og dets organer. Det andre var om regjeringen hadde foretatt disposisjoner som begrenset Norges videre handlefrihet i rakettsaken. Stortingsflertallet i komiteen kritiserte regjeringen for ikke å ha konsultert Stortinget i saken av eget tiltak.

7.3.3.3 IEA-saken

IEA-saken fra 1976 gjaldt spørsmål om norsk tilslutning Det internasjonale energibyråets langtidsprogram. Som det fremgår av offentliggjort referat fra den utvidete utenriks- og konstitusjonskomité 11. februar 1976, ble saken lagt frem for komiteen til drøftelse. Da spørsmålet kom opp til debatt i Stortinget, ble det i debatten vist til at lederne for partiene som utgjorde stortingsflertallet, hadde gitt uttrykk for at regjeringen skulle tilslutte seg langtidsprogrammet uten å legge det frem som en sak for Stortinget.³⁸

7.3.3.4 Libanon

I 1978 sendte Norge et styrkebidrag til FNs fredsbevarende styrker i Libanon. Den utvidete utenriks- og konstitusjons komité ble først konsultert etter at om lag 750 personer allerede var sendt til Libanon. Konsultasjonen gjaldt heller ikke kompaniet som hadde blitt sendt ut, men en forespørsel fra FN om ytterligere styrkebidrag. Under denne konsultasjonen fremkom det ikke reaksjoner på at regjeringen tidligere hadde truffet beslutning i statsråd og sendt norsk personell til Libanon, uten å konsultere den utvidete utenriks- og konstitusjonskomité.³⁹ Det klare hovedinntrykket ellers, basert på offentlig kjente saker, er at den utvidete utenriks- og konstitusjonskomité, nå den utvidete utenriks- og forsvarskomité, konsulteres før regjeringen treffer beslutning om å sende styrker til utlandet.

7.3.3.5 EMS-saken

EMS-saken fra 1978 handlet om norsk tilslutning til EFs valutasamarbeid. Parlamentarisk leder for Senterpartiet krevde at saken måtte legges frem for Stortinget til drøftelse. Statsminister Odvar Nordli motsatte seg dette, men gjorde det samtidig klart at saken ville bli tatt opp til drøftelse i den utvidete utenriks- og konstitusjonskomité. Etter at sentrale fagforeninger ga uttrykk for at saken burde diskuteres i offentligheten, og etter et vedtak i Arbeiderpartiets sentralstyre, snudde regjeringen og utsatte avgjørelse i saken inntil den hadde blitt drøftet i Stortinget. Saken ble imidlertid aldri drøftet i Stortinget idet regjeringen 11. desember 1978 besluttet at Norge ikke skulle tilslutte seg EMS. Den utvidete utenriks- og konstitusjonskomité ble orientert om dette samme dag, før regjeringen offentliggjorde sin beslutning.⁴⁰

7.3.3.6 Styrkebidrag til Afghanistan

I 2006 avslo regjeringen en forespørsel fra NATO om styrkebidrag i Sør-Afghanistan. Saken hadde ikke blitt forhåndsdrøftet i den utvidete utenriks- og konstitusjonskomité. Dette resulterte i at de parlamentariske lederne fra opposisjonspartiene Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, innkalte til pressekonferanse, der de la frem et brev som påpekte «at til tross for at regjeringens syn på norske styrkebidrag ved flere anledninger har vært etterlyst i Stortingets utvidete utenrikskomite, har regjeringen valgt å trekke en konklusjon og meddele dette offentlig uten å drøfte dette med Stortinget på forhånd». Opposisjonen krevde at regjeringen umiddelbart konsulterte med den utvidete utenriks- og konstitusjonskomité, og konsultasjonen ble avholdt dagen etter.⁴¹

7.3.3.7 Libya

18. april 2017 anmodet Stortinget regjeringen om å evaluere den norske militærinnsatsen i Libya i 2011. Evalueringen omfattet beslutningsprosessen som ledet frem til norsk deltakelse i militæroperasjonen fra 24. mars til 31. oktober 2011, først i den amerikanskledede Operation Odyssey Dawn, og deretter i den NATO-ledede Operation Unified Protector. Noe av bakgrunnen for dette var at regjeringen traff beslutning om å delta i militæroperasjonen på svært kort tid, og at det ble stilt spørsmål ved enkelte sider av regjeringens beslutningsprosess. Regjeringen redegjorde muntlig for evalueringsrapporten i Stortinget, og Stortinget oversendte redegjørelsen til utenriks- og forsvarskomiteen.

I Innst. 226 S (2018–2019) fra utenriks- og forsvarskomiteen ble det lagt til grunn at regjeringens beslutningsprosess, herunder særlig konsultasjonene med Stortinget, ble gjennomført på en måte som var konstitusjonelt akseptabel. Samtidig antyder komiteen at regjeringen kunne gått frem på en mer hensiktsmessig måte ved å avholde møte i den utvidete utenriks- og forsvarskomité tidligere enn det som ble gjort. Flertallet i komiteen understreker også viktigheten av at det gjennomføres reelle konsultasjoner med Stortinget.

I tillegg til å avklare og tydeliggjøre politiske forventninger til hvordan regjeringen opptrer i en slik situasjon, er saken illustrerende for at Stortinget fører en inngående kontroll med regjeringens etterlevelse av konsultasjonsordningen på parlamentarisk grunnlag.

I Innst. 226 S (2018–2019) fra utenriks- og forsvarskomiteen på s. 2 fremgår følgende:

«Komiteen viser til at selv om beslutningen om norsk deltakelse i Libya-operasjonene i 2011 ble tatt på svært kort tid, ble det foretatt konsultasjoner med Stortinget. Utvalgets gjennomgang har vist at selv om konsultasjon med Stortinget fungerte tilfredsstillende og fleksibelt for sentrale aktører, indikerer de offentlige reaksjonene på beslutningsprosessen at det utenfor kretsen av sentrale aktører oppsto usikkerhet om hvorvidt regjeringen hadde opptrådt konstitusjonelt riktig overfor Stortinget. Et spørsmål i den offentlige debatten var om konsultasjonen ble gjennomført i tide når norske styrkebidrag alt var annonsert, og norske fly var sendt ut av landet. Komiteen mener det ikke ville vært unaturlig med et møte i den utvidede utenriks- og forsvarskomiteen i tråd med tidligere praksis for slike saker. Komiteen mener en god konsultasjonsordning kan være med på å gi større tillit i befolkningen til kritiske og viktige beslutninger om deltakelse i internasjonale operasjoner. Komiteen vil samtidig fremheve at utvalget konkluderer med at de formelle prosessene som ledet fram til beslutningen om å delta med norske styrker, oppfylte alle konstitusjonelle krav, selv om regjeringens beslutning om å delta ble tatt på svært kort tid.

[…]

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, viser til at det følger en klar ansvarsfordeling mellom storting og regjering knyttet til norsk deltakelse i internasjonale operasjoner. Flertallet mener det er riktig at ansvarsfordelingen ligger fast, der det er regjeringen som den utøvende makt som beslutter eventuell norsk deltakelse i internasjonale operasjoner. Flertallet viser til at det ikke kreves vedtak fra Stortingets side. Flertallet mener det er viktig at det gjennomføres en reell konsultasjon med Stortinget, men flertallet understreker samtidig at dette ikke fratar regjeringen det fulle ansvaret for beslutningen. Flertallet vil likevel understreke den positive og lange praksis fra ulike regjeringer med at det legges avgjørende vekt på bred støtte i viktige utenriks- og sikkerhetspolitiske spørsmål.»

7.3.3.8 Styrkebidrag til Mali

I 2020 var det spørsmål om å sende norsk militærpersonell til Takuba-styrken i Mali. Regjeringen var innstilt på å sende norske styrker til Mali, men etter drøftelser i den utvidete utenriks- og forsvarskomité besluttet regjeringen å ikke gjøre det.⁴²

At regjeringen ikke hadde støtte i Stortinget til å sende norsk personell til Takuba-styrken i Mali i 2020, ble også vist til fra regjeringens side.⁴³ I 2021 besluttet regjeringen å sende et mindre antall soldater til å inngå i det svenske bidraget i Takuba-styrken, og dette bidraget hadde politisk støtte i Stortinget.⁴⁴

7.4 Konsultasjoner i den utvidete utenriks- og forsvarskomité og forholdet til regjeringens opplysningsplikt

Etter Grunnloven § 82 skal regjeringen «meddele Stortinget alle de opplysninger som er nødvendige for behandlingen av de saker den fremlegger». Det betyr at når regjeringen fremmer en sak for Stortinget, har den samtidig en konstitusjonell plikt til å sørge for at saken er så godt opplyst at Stortinget kan foreta en forsvarlig vurdering.⁴⁵ Dette omtales gjerne som regjeringens «aktive opplysningsplikt».

Det følger videre av bestemmelsens andre setning at «Intet medlem av statsrådet må fremlegge uriktige eller villedende opplysninger for Stortinget eller dets organer». Dette omtales gjerne som statsrådenes «sannhetsplikt».

Sannhetsplikten gjelder for den informasjon som statsrådene gir i forhandlingene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité, jf. formuleringen «dets organer». Det er videre klart at sannhetsplikten vil gjelde uavhengig av om regjeringen har en rettslig plikt til å konsultere med Stortinget. Sannhetsplikten inntrer når regjeringen informerer komiteen om en sak. For en mer utførlig omtale av innholdet i sannhetsplikten vises det til Historisk kommentarutgave til Grunnloven 1814–2020, Universitetsforlaget 2021, kommentarer til § 82 av Fredrik Sejersted, s. 765–766.

8.1 Bakgrunn

Det følger av mandatet at utvalget skal vurdere spørsmålet om konsultasjoner i tidskritiske situasjoner.

I saker som gjelder utenriks- og forsvarspolitiske forhold, kan det oppstå situasjoner som krever at regjeringen treffer viktige beslutninger på til dels svært kort tid. Også i slike tilfeller er hovedregelen at regjeringen konsulterer Stortinget eller Stortingets organer før viktige beslutninger fattes. Behovet for å kunne treffe viktige beslutninger i tidskritiske situasjoner, og hensynet til at slike beslutninger er forhåndsdrøftet og har støtte i Stortinget, tilsier at konsultasjoner må kunne gjennomføres på kort varsel.

Stortingets forretningsorden har få formkrav til hvordan den utvidete utenriks- og forsvarskomité møtes, herunder hvor mange medlemmer som må være til stede for at konsultasjoner gjennomføres. Hvordan konsultasjonene gjennomføres, har imidlertid betydning for legitimiteten til de drøftelsene som har funnet sted.

Behovet for at den utvidete utenriks- og forsvarskomité skal kunne møtes på kort varsel påvirkes av den sikkerhetspolitiske situasjonen, og de siste årene har denne problemstillingen blitt stadig mer aktuell. Etter at problemstillingen hadde vært diskutert både i utenriks- og forsvarskomiteen og den utvidete utenriks- og forsvarskomité, ble det, som det er nærmere redegjort for nedenfor, sommeren 2023 etablert en midlertidig løsning basert på organisering og beredskap blant partigruppene for å sikre at regjeringen skulle ha mulighet til å konsultere komiteen på kort varsel.

Utfordringene knyttet til å møtes på kort varsel er flere. Det ene er organets størrelse. Den utvidete utenriks- og forsvarskomité har gjerne over tjue medlemmer, og det kan være vanskelig å samle et så stort antall personer i løpet av kort tid.⁴⁶

Vel så viktig som antallet er representantenes fysiske oppholdssted. Representantene er valgt inn til Stortinget fra hele landet, og de vil når Stortinget ikke har møter, gjerne befinne seg på sitt hjemsted. Med unntak av innspurtperioder før jul og sommer, hvor det også berammes ordinære stortingsmøter mandager og/eller fredager, er hovedregelen at slike møter finner sted tirsdag, onsdag og torsdag. Det er normalt rundt 100 møtedager i året.⁴⁷ I tillegg kommer det at representantene driver utstrakt reisevirksomhet, for eksempel i form av komitéreiser og delegasjonsreiser. Problemstillingen knyttet til møter i tidskritiske situasjoner er særlig aktuell i perioder hvor Stortinget ikke er samlet, spesielt i perioden fra Stortinget avbryter sine forhandlinger senest tredje fredag i juni måned og til forhandlingene gjenopptas i slutten av september (først i oktober i valgår), men er ikke begrenset til dette. Behovet for konsultasjoner vil også kunne oppstå i helger og på helligdager, der representantene normalt er i sine hjemfylker. Det må ellers legges til grunn at Stortinget i de mest alvorlige krisene trolig vil velge å gjenoppta forhandlingene i perioder uten plenumsmøter, noe som vil få betydning for muligheten til å sammenkalle den utvidete utenriks- og forsvarskomité til møter raskt.

Utfordringer knyttet til å kunne møtes fysisk kan også oppstå i situasjoner som ikke er tidskritiske, men hvor det likevel er et behov for å gjennomføre konsultasjoner, for eksempel i situasjoner med alvorlig smittespredning (jf. utfordringer under koronapandemien) eller der hvor andre hendelser (ekstremvær, atomulykker mv.) gjør at det ikke er mulig eller tilrådelig å forflytte seg.

Utvalget vil understreke at gjennomføringen av konsultasjoner ikke kan vurderes uavhengig av hastemomentet. Grunnloven §§ 25 og 26 gir ikke bare regjeringen formell beslutningsmyndighet på utenriks- og forsvarsområdet, men også ansvaret for slike beslutninger, herunder at beslutninger treffes på kritiske tidspunkter. I en alvorlig og tidskritisk situasjon vil regjeringen kunne ha et politisk ansvar for å treffe beslutninger også hvor det ikke lar seg gjøre å konsultere Stortinget eller dets organer i forkant. I Dokument nr. 1 (1922) fra Stortingets presidentskap på s. 8 er det vist til at det for den svenske konsultasjonsordningen, som i stor grad inspirerte den norske modellen, var lagt til grunn at konsultasjoner ikke kan forventes i en «tvangssituasjon, som gjør en øyeblikkelig beslutning nødvendig». Utvalget legger til grunn at tilsvarende må gjelde for den den norske ordningen. I tillegg kommer at regjeringen i medhold av konstitusjonell nødrett i de mest alvorlige situasjonene også kan treffe beslutninger som ellers tilligger Stortinget, jf. beredskapsloven § 1 hvor dette er kommet til uttrykk for så vidt gjelder krig.⁴⁸

Nedenfor drøfter utvalget ulike alternative løsninger for å kunne gjøre det enklere for den utvidete utenriks- og forsvarskomité å bli konsultert i tidskritiske situasjoner.

8.2 Alternative løsninger

8.2.1 Beredskapsordninger i spesielle situasjoner

I Stortingets forretningsorden er det ikke fastsatt noen nedre grense for hvor mange medlemmer som må være til stede for at det kan gjennomføres drøftelser i den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Det har sin bakgrunn i at det som hovedregel ikke treffes beslutninger når det konsulteres. Det er også begrunnet med at det er den faktiske representasjonen i den utvidete utenriks- og forsvarskomité som har betydning for både Stortingets styringsmuligheter og grunnlaget for etterfølgende kontroll, samt for i hvilken grad regjeringen oppnår reell politiske ryggdekning for sine planer. Det vises ellers til nærmere omtale i punkt 6.4 om regler om beslutningsmyndighet.

Et alternativ i situasjoner der det er indikasjoner på at det kan bli aktuelt med møter i den utvidete utenriks- og forsvarskomité på kort varsel, for eksempel på grunn av den sikkerhetspolitiske situasjonen eller foreliggende trusselvurderinger, er at det bygges en beredskap basert på at et tilstrekkelig antall representanter ikke forlater det sentrale østlandsområdet for å kunne delta i møter i den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Partigruppene organiserte en slik ordning sommeren 2023.

Det het i brev fra utenriks- og forsvarskomiteen til presidentskapet 30. juni 2023:

«Gjennom diskusjonene i UFK og DUUFK er partigruppene oppfordret til å vurdere sin organisering og beredskap (tilstedeværelse og gyldig vara) med tanke på å kunne delta i møter innkalt på kort varsel. Partiene er bedt om å organisere seg på en måte som gjør det mulig å kunne delta på møter i DUUFK på få timers varsel. Ved akutte behov for konsultasjoner er komiteens medlemmer innforstått med at møter i DUUFK vil kunne bli avholdt selv om antall deltakere er lavt eller ett eller flere partier ikke har anledning til å være til stede. Selv om det må tas høyde for kortere varslingstider enn normalt, vil det likevel for de fleste tenkelige scenarier kunne forventes at man noe tid i forkant kan identifisere at en situasjon er under oppseiling og gjøre nødvendige tiltak med tanke på skjerpet beredskap.

Fra administrasjonens side er det formidlet at det er lagt opp til økt beredskap for møter i DUUFK gjennom hele sommerperioden, tilnærmet lik beredskapen som gjelder når Stortinget er samlet. Beredskapen vil kunne økes ytterligere dersom situasjonen tilsier det.»

Denne ordningen ble etablert gjennom enighet mellom partigruppene og innebar ingen formelle endringer i regelverket for den utvidete utenriks- og forsvarskomité.

8.2.2 Bruk av tekniske løsninger for fjernkommunikasjon

Slik arbeidet rundt den utvidete utenriks- og forsvarskomité er organisert i dag, skjer drøftelsene i fysiske møter i Stortinget i gradert møterom.

Hovedregelen er at møter i Stortingets komiteer foregår fysisk. Etter koronapandemien har imidlertid Stortinget åpnet for at komitémøter unntaksvis kan gjennomføres ved bruk av fjernmøteteknologi, jf. Stortingets forretningsorden § 25 fjerde ledd.

De ordinære løsningene som brukes til digital kommunikasjon i Stortinget, er beregnet på ordinære driftsbehov og har ikke tilstrekkelig innebygget sikkerhet til at brukerne kan kommunisere om sikkerhetsgraderte forhold.

Gitt at formålet er kommunikasjon med regjeringens medlemmer, er det ikke aktuelt at Stortinget anskaffer egne selvstendige løsninger, uavhengig av regjeringen. Utvalget har derfor rettet en henvendelse til Forsvarsdepartementet vedrørende muligheten for å ta i bruk graderte kommunikasjonsløsninger som benyttes i forvaltningen. På kort sikt vil bruk av graderte digitale løsninger ikke kunne benyttes som en generell ordning for å kunne avholde møter i den utvidete utenriks- og forsvarskomité i tidskritiske situasjoner. Enheter som eventuelt vil kunne medbringes på reiser eller til representantens hjemsted, vil dessuten uansett bare kunne benyttes for lavgradert kommunikasjon. Digitale møter vil derfor i svært mange situasjoner også av denne grunn ikke være et egnet alternativ til fysiske møter, men kan for eksempel være aktuelt der komiteens medlemmer i forbindelse med en reise kan møtes hos en statlig virksomhet som disponerer et møterom med tilgjengelig videokonferanseutstyr godkjent for det aktuelle graderingsnivået.

8.2.3 Innføring av en mulighet for skriftlig behandling

Drøftelsene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité har hittil blitt gjennomført i form av møter med muntlige drøftelser. Dette preger også utformingen av Stortingets forretningsorden § 16, som benytter ord og uttrykk som «kaller sammen» og «møter».

Det kan imidlertid vurderes å åpne for bruk av skriftlig behandling i spesielle situasjoner, både med henblikk på tidskritiske situasjoner, men også for å kunne benytte skriftlig informasjonsdeling mer generelt. Sistnevnte er tatt opp i statsministerens brev av 5. januar 2023, hvor det heter:

«Et annet forhold som utvalget bør vurdere er om det er hensiktsmessig å presisere eller justere gjeldende praksis for gjennomføring av konsultasjoner. I henhold til etablert praksis foregår konsultasjoner i all hovedsak muntlig, ved at statsråden foredrar saken for komiteen. I saker av særlig kompleksitet vil det kunne være hensyn som taler for at en kan benytte hjelpemidler som korte saksfremstillinger, faktaark, kart eller lignende for å bidra til at drøftelsene kan bli best mulige. Det kan derfor være grunn for utvalget til å undersøke hensiktsmessigheten av å innta en presisering i den gjeldende regelen i Stortingets forretningsorden § 16, om hvilken form konsultasjonene forventes å ha.»

Med unntak for høringer i regi av komiteene, jf. forretningsorden § 27 a, har forretningsorden i dag ikke bestemmelser som uttrykkelig åpner for bruk av skriftlig behandling. Det kan også nevnes at når det gjelder konsultasjoner i Europautvalget, ble det av praktiske hensyn under koronapandemien innført en praksis for at rettsakter kan sendes på e-post med en gitt frist for tilbakemelding (såkalt skriftlig prosedyre) når møter ikke kan holdes.

Drøftelsene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité og Europautvalget har ulik karakter, og det er ikke gitt at skriftlig behandling vil være like egnet for den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Skriftlig behandling kan likevel potensielt være et hensiktsmessig alternativ, i alle fall i visse saker. Det kan for eksempel være en mulighet i saker hvor det er viktig at den utvidete utenriks- og forsvarskomités medlemmer er informert før en beslutning offentliggjøres, men hvor det ikke er behov for drøftelser, hvor saksforholdet er godt egnet for skriftlige tilbakemeldinger om posisjoner, eller for å avklare om det er nødvendig å innkalle til et møte.

Skriftlig behandling innebærer samtidig at man mister muligheten for umiddelbare spørsmål for oppklaring, for utveksling av synspunkter og for tilbakemeldinger fra partiene til regjeringens posisjoner. Skriftlig behandling vil derfor ikke nødvendigvis være egnet i alle tilfeller.

Muligheten til å ta i bruk en skriftlig behandling forutsetter videre at det finnes egnede sikre kommunikasjonsløsninger, noe som i dag ikke er tilfellet, jf. drøftelse ovenfor.

Innføring av skriftlig behandling reiser i tillegg en del nye problemstillinger. For det første er det spørsmål om hvem som kan ta beslutning om at en sak helt eller delvis skal behandles skriftlig. Det andre spørsmålet er om det likevel kan kreves at det innkalles til møte, og hvem en slik rett i så fall tilkommer, f.eks. et mindretall i komiteen, statsministeren eller en statsråd, jf. regelen i Stortingets forretningsorden § 16 fjerde ledd. Det tredje spørsmålet er hvordan man skal løse situasjoner etter § 16 siste ledd om å legge saken frem for Stortinget. Ordningen i dag er at en sak skal legges frem for Stortinget når minst seks medlemmer krever det i «et møte hvor saken står på dagsorden». Komiteen prøver i så fall om vilkårene for stortingsbehandling er oppfylt, og legger videre saken frem for presidentskapet.

8.2.4 En utvidet utenriks- og forsvarskomité med færre medlemmer

Et mulig alternativ kan være å etablere en ordning der et mindre og institusjonalisert utvalg av den utvidete utenriks- og forsvarskomités medlemmer, bestående av utenriks- og forsvarskomiteens leder og de parlamentariske lederne (eventuelt deres nestledere), som kan konsulteres i særlig tidskritiske situasjoner og i andre eksepsjonelle tilfeller. Forutsetningen må være at det ikke vil være mulig eller forsvarlig å sammenkalle den ordinære utvidete utenriks- og forsvarskomité før regjeringen må treffe sin beslutning, og at denne sammenkalles uten opphold så snart det lar seg gjøre.

Et konsultasjonsorgan med færre medlemmer innebærer en ikke ubetydelig endring sammenlignet med gjeldende ordning. Hvor stor frihet Stortinget har til å gjøre endringer i gjeldende ordning, vil avhenge av hvilken rettslig status man mener at gjeldende konsultasjonsordning har, jf. utvalgets drøftelse i kapittel 13. Dersom man mener elementer i konsultasjonsordningen har status som konstitusjonell sedvanerett, vil ikke Stortinget kunne gjøre endringer i konsultasjonsordningen uten at Grunnloven samtidig endres, i alle fall ikke på en slik måte at den kjernen i ordningen endres. Samtidig vil et organ med færre medlemmer fremdeles ivareta hovedhensynene ved konsultasjonsordningen. Det må derfor antas Stortinget kan gjøre endringer i sammensetningen så lenge organet gis en sammensetning som sikrer representativitet og legitimitet, slik at formålet med konsultasjonene kan ivaretas. En ordning hvor opposisjonspartiene ikke eller kun i begrenset grad er representert, vil derimot kunne gripe inn i kjernen ved dagens konsultasjonsordning. En beredskapsordning for de helt spesielle situasjonene, hvor alternativet til konsultasjoner i regi av en komité er at konsultasjoner overhodet ikke kan gjennomføres, vil også kunne innebære en glidende overgang mot en ordning med hjemmel i konstitusjonell nødrett.

Uavhengig av rettslige spørsmål er det en risiko for at et smalere sammensatt konsultasjonsorgan vil kunne ha mindre legitimitet i Stortinget. Videre vil det bli lagt et større personlig ansvar til medlemmene for å ivareta deres respektive partiers interesser.

Dersom en velger å opprette en slik ordning, må det tas stilling til en del konkrete spørsmål som må reguleres nærmere.

Et spørsmål vil være prinsipper for sammensetningen av et begrenset konsultasjonsorgan. Det har hittil vært lagt vekt på at den utvidete utenriks- og forsvarskomité skal være forholdsmessig sammensatt.⁴⁹ Så lenge organet ikke treffer formelle vedtak, og regjeringen er ansvarlig for de endelige beslutningene, er dette imidlertid ikke avgjørende. Et alternativ til et organ som er forholdsmessig sammensatt,⁵⁰ er å basere seg på et prinsipp om bredde i representasjon, slik at alle partigrupper er representert (slik tilfellet var for «koronakomiteen», jf. omtale i punkt 5.2.3). En kan også tenke seg en kombinasjon disse av prinsippene, men da blir det igjen et relativt stort organ. Det er videre spørsmål om det skal være adgang til å stille med varamedlemmer.

Et annet spørsmål er kriterier for når alternativet med et begrenset konsultasjonsorgan kan benyttes, og hvem som skal kunne beslutte at kriteriene er oppfylt. Et siste spørsmål er om et begrenset konsultasjonsorgan skal tillegges noen form for beslutningsmyndighet, for eksempel til å beslutte om en sak skal bringes inn for Stortinget slik ordningen er etter Stortingets forretningsorden § 16 siste ledd, og om det i denne forbindelse skal gjelde særlige mindretallsrettigheter, herunder hvordan dette bør reguleres.

8.3 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at det ikke er ønskelig å gå videre med et alternativ som formaliserer en mer begrenset utvidet utenriks- og forsvarskomité. Etter utvalgets syn løser ikke dette den underliggende utfordringen knyttet til at et nærmere bestemt antall stortingsrepresentanter må kunne stille i fysiske møter på kort varsel. Utvalget viser i denne sammenhengen til at Stortingets forretningsorden allerede i dag gir fleksibilitet med hensyn til hvor mange medlemmer som faktisk møter, og at det sentrale for konsultasjonenes legitimitet vil være bredden i deltakelse fra partigruppene som er representert på Stortinget. Etablering av et eventuelt konsultasjonsorgan reiser også flere problemstillinger som i så fall må utredes videre.

Det mest aktuelle alternativet for å kunne gjennomføre konsultasjoner i tidskritiske situasjoner, i alle fall på kort sikt, er at komiteen har rutiner for å kunne etablere beredskapsordninger som ivaretar at et tilstrekkelig representativt utvalg av komiteens medlemmer har mulighet til å møte fysisk på kort varsel, for eksempel slik det ble gjort sommeren 2023. Tilsvarende må Stortingets administrasjon ha beredskap for at komiteens sekretariat og referenter kan stille fysisk på kort varsel.

Utvalget mener også at det er viktig at Stortinget, herunder medlemmene av den utvidete utenriks- og forsvarskomité, prioriteres når det gjelder utrulling av graderte bærbare kommunikasjonsløsninger. Slike løsninger er per i dag ikke tilgjengelige for komiteens medlemmer. Som det fremkommer ovenfor, vil likevel ikke digitale møter kunne være et egnet alternativ i alle situasjoner, og vil derfor alene ikke kunne løse utfordringer knyttet til tidskritiske situasjoner.

Dersom det på et tidspunkt skulle bli aktuelt å ta i bruk graderte kommunikasjonsløsninger, følger det allerede av Stortingets forretningsorden § 25 at komiteen unntaksvis kan bestemme at komitémøter kan gjennomføres ved bruk av fjernmøteteknologi. Gjennomføring av graderte videokonferanser krever derfor ikke endring av Stortingets forretningsorden. Det må imidlertid praktisk legges til rette for at det på vanlig måte kan tas stenografiske referater fra drøftelsene.

Skriftlige prosedyrer vil normalt ikke være et hensiktsmessig alternativ, men kan unntaksvis tenkes tatt i bruk, spesielt dersom komiteens medlemmer får tilgang til graderte kommunikasjonsløsninger som kan medbringes på reise. Dersom det på et tidspunkt ligger teknisk til rette for at skriftlig kommunikasjon kan finne sted mellom den utvidete utenriks- og forsvarskomités medlemmer og regjeringen, og det også er ønskelig å kunne ta skriftlige prosedyrer i bruk, anbefaler utvalget at dette reguleres uttrykkelig i Stortingets forretningsorden. Som det fremgår ovenfor, reiser dette en del nye problemstillinger som det i så fall må tas stilling til.

9.1 Bakgrunn

Utvalget skal vurdere om Stortingets eksterne organer som ledd i sin kontrollvirksomhet skal gis tilgang til referater fra konsultasjoner i den utvidete utenriks- og forsvarskomiteen.

Problemstillingen om Stortingets eksterne organers tilgang til referater fra konsultasjoner i den utvidete utenriks- og forsvarskomiteen oppsto så vidt utvalget er kjent med første gang i 2019.

Riksrevisjonen søkte 29. mai 2019 om innsyn i relevante referater fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité for tidsrommet 2008 til dags dato som gjaldt lisenssaker om eksport av forsvarsmateriell. Som begrunnelse viste Riksrevisjonen til at Utenriksdepartementet i sine årlige stortingsmeldinger om eksportkontroll skriver at det er en etablert praksis å konsultere Stortingets egne organer hvis en sak anses å kreve særlig politisk forankring. Riksrevisjonen ba derfor om innsyn i referatene fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité for å få en oversikt over i hvilke eksportlisenssaker Utenriksdepartementet har konsultert Stortingets organer, og grunnlaget for konsultasjonene.

På bakgrunn av en enstemmig tilråding fra Stortingets avgraderingsutvalg avslo presidentskapet søknaden i september 2019. Det ble derimot besluttet at utvalgets sekretær kunne gi Riksrevisjonen informasjon om i hvilke møter og i hvilke saker regjeringen har konsultert Stortinget om eksportlisenssaker.

Spørsmålet ble deretter vurdert av utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon (Harberg-utvalget):

«Riksrevisjonen fører kontroll med forvaltningen, herunder deler av forvaltningen som utøver utenriks- og sikkerhetspolitikken. Et sentralt tema i Riksrevisjonens kontroll vil ofte være om regjeringen har informert Stortinget om aktuelle forhold som undersøkes. Fordi møtereferatene i DUUFK er hemmelige i 30 år, har det i praksis vært et problem at Riksrevisjonen ikke har kunnet gjøre seg kjent med om og hvordan Stortinget er informert. Riksrevisjonen kan søke om innsyn i møtereferatene i DUUFK i medhold av reglement for avgradering og avgjørelse av spørsmål om innsyn i møtereferater, protokoller og innstilling i saker som er behandlet for lukkete dører i Stortinget og komiteene fastsatt 19. juni 2019. I medhold av dette regelverket kan Stortingets presidentskap, etter tilråding fra Stortingets avgraderingsutvalg, samtykke i at Riksrevisjonen gis innsyn. Gitt Riksrevisjonens særlige rolle er det, slik utvalget ser det, ikke avgjørende hensyn som taler mot at Riksrevisjonen kan gis innsyn i møtereferatene fra DUUFK forutsatt at det påhviler Riksrevisjonen taushetsplikt om disse. Utvalget mener at det ved avgjørelsen av om Riksrevisjonen skal gis innsyn må tas særlig hensyn til Riksrevisjonens rolle og i hvilken grad informasjonstilgangen er konkret begrunnet og nødvendig for kontrollarbeidet.»⁵¹

Kontroll- og konstitusjonskomiteen uttalte følgende ved behandlingen av rapporten:

«Komiteen støtter utvalgets vurdering av at det ikke er avgjørende hensyn som taler mot at Riksrevisjonen kan gis innsyn i møtereferatene fra DUUFK, forutsatt at det påhviler Riksrevisjonen taushetsplikt om disse.» ⁵²

Kontroll- og konstitusjonskomiteens utkast til innstilling ble sendt utenriks- og forsvarskomiteen til uttalelse. Komiteen kommenterte ikke dette punktet.

Riksrevisjonen søkte på denne bakgrunn våren 2023 på nytt om tilgang til referater fra konsultasjoner i den utvidete utenriks- og forsvarskomité i forbindelse med oppfølging av Dokument 3:11 (2018–2019) Riksrevisjonens undersøkelse av infrastruktur og støttefunksjoner for kampflyvåpenets operative evne. Denne gangen ble det bedt om innsyn i referater fra tidsrommet 2020 til 2022 og eventuelt andre relevante møter som omhandlet infrastruktur og støttefunksjoner for den operative evnen til kampflyvåpenet. Søknaden ble 15. juni 2023 avslått av presidentskapet etter tilråding fra Stortingets avgraderingsutvalg, men sekretær for avgraderingsutvalget ble samtidig bedt om å informere Riksrevisjonen om at spørsmål knyttet til kampflyvåpenets operative evne hadde vært behandlet i den utvidete utenriks- og forsvarskomité.

Presidentskapet besluttet i samme møte å be utvalget, som en del av mandatet, om å vurdere hvorvidt Stortingets eksterne organer som ledd i sin kontrollvirksomhet skal gis tilgang til referater fra konsultasjoner i den utvidete utenriks- og forsvarskomité.

Når det gjelder møter for lukkede dører i Stortinget som gjelder behandlingen av saker fra Riksrevisjonen, herunder møter for lukkede dører i plenum om behandling av dokumenter som Riksrevisjonen har oversendt Stortinget og referater fra lukkede kontrollhøringer i slike saker – har praksis vært at Riksrevisjonen har blitt innvilget innsyn i referater ut fra et tjenstlig behov. I andre høringer enn kontrollhøringer tas det ikke stenografiske referater med mindre presidentskapet har gitt særlig samtykke. Dette gjelder selv om høringen gjennomføres for lukkede dører, jf. Stortingets forretningsorden § 27 åttende ledd.

9.2 Stortingets eksterne organer, deres kontrollområder og rett til innsyn i forvaltningens dokumenter

Stortinget har fem eksterne organer: Riksrevisjonen, Sivilombudet, Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåknings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget), Ombudsnemnda for Forsvaret og Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM). I det følgende gjøres det kort rede for organenes kontrollområder samt reguleringen av organenes innsynsrett. Sistnevnte viser hvilke avveininger Stortinget tidligere har gjort når det gjelder de eksterne kontrollorganenes behov for innsyn i politiske beslutningsprosesser.

Riksrevisjonen skal som en del av sitt mandat blant annet kontrollere departementenes oppfølgning av Stortingets vedtak og utforming av beslutningsgrunnlag for Stortinget.⁵³ Som en del av sin forvaltningsrevisjon skal Riksrevisjonen gjennom systematiske undersøkelser av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra Stortingets vedtak og forutsetninger fremskaffe relevant informasjon til Stortinget om iverksettelse av og virkninger av offentlige tiltak e.l., herunder skal Riksrevisjonen undersøke om beslutningsgrunnlaget fra regjeringen til Stortinget er tilstrekkelig.⁵⁴

I medhold av riksrevisjonsloven § 12 kan Riksrevisjonen overfor forvaltningen, uten hinder av taushetsplikt, kreve enhver opplysning, redegjørelse eller ethvert dokument og foreta de undersøkelser som den finner nødvendig for å gjennomføre oppgavene.

Selv om det ikke følger direkte av ordlyden, har det etter gjeldende lov vært lagt til grunn at innsynsretten ikke omfatter de øverste politiske beslutningsprosessene, dvs. regjeringsnotater, referater fra regjeringskonferanser mv. Dette er uttrykt som følger i lovens forarbeider.⁵⁵

«Flertallet har merket seg at det er en uttalt oppfatning både hos Riksrevisjonen og Regjeringen at inn synsretten ikke omfatter regjeringsnotater, dagsordener, protokoller, referater, utkast til regjeringsnotater og håndnotater utarbeidet til statsrådene til saker som står på dagsorden. Flertallet legger betydelig vekt på denne enigheten og felles forståelse mellom Riksrevisjonen og regjering om hvor grensen for innsynsretten skal gå og slutter seg til en slik felles forståelse for hvor grensen for innsynsretten skal gå.»

Utvalget til å utrede Riksrevisjonens virksomhet, som nylig har lagt frem forslag til ny lov om Riksrevisjonen, nyanserer dette standpunktet noe i sitt forslag til ny lov:

«Avgjørende for utvalgets standpunkt er likevel det prinsipielle utgangspunktet at Riksrevisjonen skal ha tilgang på alle opplysninger som er relevante og nødvendige for å kunne gjennomføre sine revisjonsoppgaver, og at det må være opp til Riksrevisjonen å definere hva det er behov for å få innsyn i. Utvalget slutter seg til uttalelsen fra flertallet i kontroll- og konstitusjonskomiteen om Sivilombudets innsynsrett – jf. Innst. 247 L (2021–2022) sitert ovenfor, og mener dette bør gjelde tilsvarende for Riksrevisjonen. Dette innebærer at Riksrevisjonen kun skal be om regjeringens dokumenter ’helt unntaksvis i tilfeller hvor det er absolutt nødvendig for å kunne utføre sine oppgaver etter loven’, og at tilgangen ikke innebærer at Riksrevisjonen skal føre noen form for politisk kontroll av forvaltningen.»⁵⁶

I sin høringsuttalelse av 15. mars 2024 tar regjeringen til orde for at Riksrevisjonens oppgaver er av en slik art at det kan være grunn til å vurdere å lovfeste at Riksrevisjonens informasjonsrett ikke skal omfatte regjeringsdokumenter.

EOS-utvalget fører kontroll med virksomheter som driver såkalt EOS-tjeneste (Politiets sikkerhetstjeneste, Etterretningstjenesten, Forsvarets sikkerhetsavdeling og Nasjonal sikkerhetsmyndighet), men kontrollerer ikke departementene eller regjeringen som sådan (dog med et unntak for saker som gjelder klarering og autorisasjon av personer og bedrifter).

Ifølge EOS-kontrolloven § 8 kan EOS-utvalget for å utføre sitt verv kreve innsyn i og adgang til forvaltningens arkiver og registre, lokaler, installasjoner og anlegg av enhver art.

Når det gjelder statsrådene og departementene, er dette utgangspunktet imidlertid modifisert i lovens § 10. Reglene i §§ 8 og 9 (forklarings- og møteplikt) gjelder ikke statsrådene, departementene og deres embets- og tjenestemenn, unntatt i forbindelse med klarering og autorisasjon av personer og bedrifter for behandling av graderte opplysninger. Utvalget kan ikke kreve innsyn i departementenes interne dokumenter, og dersom EOS-utvalget ønsker opplysninger eller uttalelser fra et departement eller dets personell i andre saker enn slike som gjelder departementets befatning med klarering og autorisasjon av personer og bedrifter, innhentes disse skriftlig fra departementet.

Sivilombudets mandat er å føre kontroll med forvaltningen og alle i dens tjeneste for å hindre at det utøves urett mot den enkelte og for å bidra til at forvaltningen respekterer og sikrer menneskerettigheter. Ombudet kan undersøke og uttale seg om klager mot forvaltningen, forhold ombudet selv tar opp og alle tilfeller hvor noen kan være underlagt offentlig frihetsberøvelse for å forebygge tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff (forebyggingsmandatet).

Sivilombudet kan, uten hinder av taushetsplikt, pålegge forvaltningen å gi enhver opplysning og ethvert dokument som er nødvendig for å utøve sine oppgaver etter loven. Det var lenge omtvistet hvorvidt Sivilombudet kunne kreve innsyn i regjeringsnotater. I forbindelse med behandling av Rapport fra utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon⁵⁷ vedtok Stortinget å tilføye følgende unntak fra Sivilombudets innsynsrett i sivilombudsloven § 20:

«Unntatt fra dette er regjeringsnotater og dokumenter direkte knyttet til disse.»

Dette unntaket ble opphevet etter stortingsvalget i 2021. Kontroll- og konstitusjonskomiteen understreket likevel ved behandlingen av saken:

«Flertallet vil understreke at regjeringsnotater og dokumenter direkte knyttet til disse, som protokoll fra regjeringskonferanse, utkast til regjeringsnotat, merknader, oversendelsesbrev og håndnotater er avgjørende for beslutningene regjeringen gjør i regjeringskonferansene. Det er derfor viktig at regjeringen gjennom disse dokumentene kan ha en fortrolig dialog som er bevart for ettertiden. Flertallet vil derfor understreke at Sivilombudet bare skal be om denne typen dokumenter helt unntaksvis i tilfeller hvor det er absolutt nødvendig for å kunne utføre sine oppgaver etter loven. Flertallet legger til grunn at Sivilombudet vil fortsette å være svært tilbakeholdne med å kreve slike dokumenter framlagt, slik de var før sivilombudsloven ble vedtatt i 2021. I likhet med Harberg-utvalget mener flertallet at ombudets eventuelle tilgang til regjeringens dokumenter ikke innebærer at ombudet skal føre noen form for politisk kontroll av forvaltningen, og at ombudet bør være spesielt varsomt med å be om innsyn i regjeringens dokumenter som ledd i undersøkelser av eget tiltak. Flertallet vil også understreke at selv om Sivilombudet får tilgang til slike dokumenter, blir de ikke offentlige. Ombudet skal behandle dokumentene etter regler om gradert og taushetsbelagt informasjon.»⁵⁸

Ombudsnemnda for Forsvaret har Forsvaret som kontrollområde og skal fremme og beskytte rettighetene og interessene til personer som har tjenesteplikt etter forsvarsloven, og personer som har tjenestegjort i internasjonale operasjoner. Nemnda skal også ved sitt arbeid søke å medvirke til å effektivisere Forsvaret.

Innenfor sitt ansvarsområde etter forsvarsombudsloven § 1 har Ombudsnemnda for Forsvaret, uten hinder av taushetsplikt og opp til og med sikkerhetsgraden KONFIDENSIELT, rett til enhver opplysning og ethvert dokument som er nødvendig for å ivareta Ombudsnemndas oppgaver etter loven. Ombudsnemnda har i samme utstrekning tilgang til steder under Forsvarets kontroll, med mindre tungtveiende sikkerhetsmessige hensyn ikke tillater det. Forsvaret skal tilrettelegge for at Ombudsnemnda får opplysninger og tilgang som nevnt i andre ledd. Ombudsnemnda har rett til å motta forklaringer fra stedlig personell.

Nemnda skal ikke søke et mer omfattende innsyn i graderte opplysninger eller tilgang til de steder underlagt Forsvarets kontroll der særlige sikkerhetsmessige hensyn gjør seg gjeldende, enn det som er nødvendig ut fra nemndas formål og mandat. I den utstrekning opplysninger eller dokumenter som etterspørres, er gradert høyere enn KONFIDENSIELT, skal Forsvaret gjøre en konkret vurdering av om innsyn kan gis og opplysninger nedgraderes i lys av ombudets ansvar etter § 1.

Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) har som hovedoppgave å fremme og beskytte menneskerettighetene i tråd med Grunnloven, menneskerettsloven og den øvrige lovgivning, internasjonale traktater og folkeretten for øvrig, herunder overvåke og rapportere om menneskerettighetens stilling i Norge, rådgi Stortinget, regjeringen og Sametinget og andre offentlige organer, informere om menneskerettighetene, fremme opplæring, legge til rette for samarbeid med relevante offentlige myndigheter og andre. NIM har ikke særskilte bestemmelser om innsynsrett i forvaltningens dokumenter, men forvaltningen har etter NIM-loven § 10 en generell plikt til å yte bistand til at NIM kan gjennomføre sine oppgaver etter loven.

9.3 Synspunkter fra henholdsvis regjeringen og Riksrevisjonen

I regjeringens høringsuttalelse til ny lov om Riksrevisjonen 15. mars 2024 uttales det om spørsmålet på s. 18:

«Regjeringen har merket seg at spørsmålet om Riksrevisjonens tilgang til notater og referater fra Den utvidede utenriks- og forsvarskomiteen (DUUFK) er tatt inn i mandatet til et stortingsutvalg som skal vurdere mulige endringer i Grunnloven §§ 25 og 26 mv. Regjeringen mener at Riksrevisjonen ikke bør ha tilgang til referatene fra Den utvidede utenriks- og forsvarskomiteen. Det er tale om særlig fortrolig og sensitiv informasjon og rådslagning mellom regjeringen og et utvalg parlamentarikere, og det er tale om rådslagning på et politisk nivå. Innsyn for Riksrevisjonen i disse dokumentene kan også tale i retning av at Riksrevisjonen også utfører kontroll med Stortingets egne organer og politiske prosesser. Det vil i så tilfelle representere noe nytt.»

Utvalget har i brev 14. mars 2024 bedt om en nærmere begrunnelse for behovet fra Riksrevisjonen. Riksrevisjonens svar forelå 23. mars 2024. Brevet følger som vedlegg til utvalgets rapport. Nedenfor siteres Riksrevisjonens oppsummering:

«Oppsummert er det vårt syn at Riksrevisjonen, for å kunne oppfylle sitt mandat, helt unntaksvis har behov for innsyn i referater fra møtene i DUUFK for å kunne ivareta sin oppgave med å legge til rette for Stortingets kontroll med forvaltningen. Behovet er særlig knyttet til arbeidet med å undersøke om informasjonsgrunnlaget fra regjeringen til Stortinget er tilstrekkelig. Behovet kan imidlertid være knyttet til andre sider av Riksrevisjonens mandat, for eksempel når kontroll- og konstitusjonskomiteen etterspør hvilken informasjon Stortinget har fått om et sakskompleks. Behovet for innsyn i referatene fra DUUFK har sammenheng med særegenheter knyttet til behandling av de sakene som er gjenstand for konsultasjoner i DUUFK. Nettopp disse særegenhetene kan gjøre Riksrevisjonens kontroll særlig verdifull og viktig. Riksrevisjonens informasjonsbehov kan etter omstendighetene oppfylles på annen måte enn gjennom direkte innsyn, slik fremgangsmåten i saken om eksportkontroll kan illustrere. Det vil kunne variere med omstendighetene hvor detaljert denne informasjonen må være, og i hvilken form informasjonen bør gis, for å møte Riksrevisjonens informasjonsbehov.»

9.4 Vurdering av ulike hensyn som gjør seg gjeldende når det gjelder eksterne organers tilgang til referater fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité

9.4.1 Hensyn som taler for at eksterne organer kan få tilgang til referater fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité

Hensyn som taler for at eksterne organer kan få tilgang til referater fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité, er for det første den prinsipielle tilnærmingen om at det er kontrollorganet selv som best kan vurdere hvilken informasjon det har behov for.

Hensynet til at Stortingets kontrollorgan skal kunne gjennomføre en effektiv kontroll kan også tale for at kontrollorganer gis tilgang til referatene fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Hvis kontrollorganet ikke får tilgang til referatene, mangler den innblikk i en side av kommunikasjonen mellom regjeringen og Stortinget, og undersøkelsene kan da bli ufullstendige. Dette kan igjen skape visse politiske utfordringer når kontroll- og konstitusjonskomiteen får en sak fra kontrollorganet til behandling, for eksempel dersom komiteen gir uttrykk for kritikk for et forhold som statsråden har forankret politisk i den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Kontroll- og konstitusjonskomiteen har uttrykt dette om problemstillingen:

«Komiteen har merket seg Riksrevisjonens påpeking av begrenset rapportering til Stortinget. Komiteen er enig i at saken kunne vært viet betydelig mer oppmerksomhet. Komiteen vil imidlertid vise til at Den utvidende utenriks- og forsvarskomite (DUUFK) spiller en aktiv rolle i samspillet mellom storting og regjering i spørsmål av utenriks- og forsvarspolitisk karakter. Kontakten om helikopterkjøpet mellom Stortinget og regjeringen i DUUFK har ikke vært omfattet av Riksrevisjonens undersøkelse. Det vanskeliggjør komiteens mulighet for å få en fullstendig oversikt over hvilken informasjon som er tilflytt Stortinget, noe komiteen finner lite tilfredsstillende.»⁵⁹

Manglende innsyn i drøftelsene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité vil også innebære at kontrollorganet ikke vil kunne verifisere eventuelle forklaringer fra departementsansatte om hvordan Stortinget har vært konsultert.

Det finnes videre eksempler på at regjeringsoppnevnte evalueringsutvalg har fått tilgang til referater fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité (Afghanistan-utvalget og Libya-utvalget – oppnevnt på bakgrunn av et anmodningsvedtak fra Stortinget). Når regjeringsoppnevnte utvalg får tilgang, kan det hevdes at det er lite konsekvent at Stortingets egne kontrollorganer ikke får tilgang.

9.4.2 Hensyn som taler mot at kontrollorganet får innsyn i referater fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité

Et viktig hensyn som taler imot at det gis innsyn, og som står i en viss motstrid til hensynet om at det er det er kontrollorganet selv som bør avgjøre hvilken informasjon det har behov for, er at det er informasjonseier som avgjør graderingsnivå og som derfor bør kunne avgjøre i hvilken utstrekning informasjon kan deles.

Et annet viktig hensyn som taler mot at Stortingets eksterne organer får innsyn i referater fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité, er behovet for å bevare fortrolighet om drøftelsene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Det er i utgangspunktet etablert et meget strengt regime for å beholde fortrolighet rundt drøftelsene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Det er for eksempel lagt til grunn at stortingsrepresentanter som ikke er representert i den utvidete utenriks- og forsvarskomité, ikke har rett til innsyn i den informasjonen regjeringen gir utvalget. Dersom kontrollorganet får innsyn i referater fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité, reiser det spørsmål om hvordan informasjonen kan benyttes i neste omgang, for eksempel i organets rapport til Stortinget, som behandles i kontroll- og konstitusjonskomiteen og i Stortingets plenum. Selv om de eksterne organene har taushetsplikt om et forhold, har dette ikke vært ansett til hinder for at informasjon bringes videre til Stortinget.

En usikkerhet om hvordan informasjonen som formidles i den utvidete utenriks- og forsvarskomité i ettertid benyttes for helt andre formål enn konsultasjoner, for eksempel som grunnlag for en revisjon fra Riksrevisjonen noen år etter at konsultasjonene fant sted, kan innebære at regjeringen får en høyere terskel for hvilken informasjon som deles i dette organet. Innsyn i referater vil således kunne påvirke regjeringens vilje til å dele informasjon med den utvidete utenriks- og forsvarskomité og dermed svekke Stortingets informasjonstilgang. Innsyn i referatene vil i tillegg kunne påvirke drøftelsene i komiteen. I tillegg til statsrådenes redegjørelse inneholder referatene innlegg fra komiteens medlemmer. Dersom det i ettertid gis innsyn i referatene til bruk for Riksrevisjonens kontrollvirksomhet, vil dette også kunne medføre endringer i den frie meningsutvekslingen.

Den utvidete utenriks- og forsvarskomité er i seg selv et virkemiddel for Stortingets kontroll med regjeringen, selv om kontrollen i større grad har karakter av forhåndskontroll enn etterfølgende kontroll. Det kan derfor settes spørsmålstegn ved om eksterne organer som hjelpeorganer for Stortinget har behov for tilgang til informasjon fra en arena hvor Stortinget selv utøver direkte kontroll.

Det kan også settes spørsmålstegn ved det faktiske behovet for innsyn i politiske konsultasjoner i kontrollen med forvaltningen. Det treffes ikke vedtak i den utvidete utenriks- og forsvarskomité, men konsultasjonene har en viktig funksjon for at regjeringen skal kunne informere om og forankre sine posisjoner i utenriks- og sikkerhetspolitiske spørsmål før den treffer en viktig beslutning. I denne forbindelse er det et moment at statsråders redegjørelser i den utvidete utenriks- og forsvarskomité gjerne vil ha nær sammenheng med behandlingen av et spørsmål i regjeringskonferanse eller regjeringens sikkerhetsutvalg (RSU). I en del tilfeller vil konsultasjoner i den utvidete utenriks- og forsvarskomité skje mellom første og annen gangs behandling av en sak i regjeringen eller regjeringens sikkerhetsutvalg. Først vil statsråden forankre innholdet i en redegjørelse for den utvidete utenriks- og forsvarskomité i regjeringen eller RSU, og etter at synspunkter fra medlemmene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité er innhentet, vil regjeringen treffe sin endelige beslutning i et nytt møte. Stortinget har, som det fremgår ovenfor, generelt vært tilbakeholdne når det gjelder å anerkjenne kontrollorganenes behov for innsyn i politiske dokumenter som regjeringsnotater mv.

Behovet for innsyn må i tillegg vurderes i lys av at Riksrevisjonen kan søke innsyn i relevant informasjon i forvaltningen. For eksempel vil Riksrevisjonen hos berørte departementer kunne kreve tilgang til relevant informasjon som er gitt Stortinget. Ved at det søkes innsyn direkte i forvaltningen, ivaretas prinsippet om at det er informasjonseier som tar stilling til hvorvidt informasjon skal utleveres.

Hvorvidt det er nødvendig med innsyn i referater fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité må dessuten vurderes i lys av at den utvidete utenriks- og forsvarskomité ikke behandler saker som regjeringen legger frem for Stortinget til beslutning, og i lys av at Stortinget i plenum ikke rettslig sett anses informert gjennom den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Dersom for eksempel Riksrevisjonen skal vurdere hvorvidt regjeringens beslutningsgrunnlag i en proposisjon til Stortinget har vært tilstrekkelig, vil det ut ifra en forståelse av gjeldende rett rettslig sett ikke være relevant hvorvidt den utvidete utenriks- og forsvarskomité i tillegg har vært informert eller konsultert, selv om dette vil kunne ha betydning for innretningen av en eventuell kritikk av regjeringen på politisk grunnlag.

9.5 Utvalgets vurderinger

Utvalget konstaterer at mandatet prinsipielt gjelder tilgangen til referater fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité for samtlige eksterne organer for Stortinget, men vil vise til at problemstillingen i lys av de ulike organenes kontrollområder i praksis er mest aktuell for Riksrevisjonen. Utvalget har merket seg at Riksrevisjonen gir uttrykk for at et behov for innsyn i referater fra møtene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité bare vil foreligge «helt unntaksvis».

Utvalget mener at dagens ordning, der Stortingets presidentskap treffer beslutning om hvorvidt det skal gis tilgang, etter tilråding fra Stortingets avgraderingsutvalg, bør videreføres. Utvalget ber imidlertid presidentskapet vurdere om avgraderingsutvalget skal være sammensatt av et større antall representanter, med bredere politisk tilhørighet enn i dag.

Når det gjelder hvilken praksis avgraderingsutvalget og Stortingets presidentskap bør følge, mener utvalget at Stortingets eksterne organer ikke bør gis alminnelig tilgang til referater fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité. De eksterne organene bør som den klare hovedregel ikke gis tilgang til referater fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité i ordinære kontrollsaker. Etter utvalgets syn er streng fortrolighet en forutsetning for at den utvidete utenriks- og forsvarskomité skal kunne fungere effektivt som et konsultasjonsorgan for Stortinget og regjeringen i viktige utenriks- og forsvarspolitiske saker, som ofte er svært sensitive.

Utvalget viser også til at det er Stortinget selv som har primæransvaret for å føre kontroll med regjeringen og forvaltningen, også på utenriks- og forsvarsområdet. Kontrollmandatet til Stortingets eksterne organer er begrunnet i Stortingets egen kontrollfunksjon. På utenriks- og forsvarsområdet ivaretas en del av Stortingets kontrollfunksjon gjennom den utvidete utenriks- og forsvarskomité, i den direkte dialogen mellom den utvidete utenriks- og forsvarskomité og regjeringen. En sentral forutsetning som følger av innretningen i den utvidete utenriks- og forsvarskomité, er at Stortinget ikke anses formelt informert om forhold som regjeringen kun har opplyst til den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Stortinget er heller ikke bundet av standpunkt eller råd som er formidlet fra den utvidete utenriks- og forsvarskomiteens medlemmer til regjeringen. Selv om regjeringen har konsultert den utvidete utenriks- og forsvarskomité i en sak, så har fortsatt regjeringen det fulle parlamentariske og konstitusjonelle ansvaret for sine beslutninger og handlinger på utenriks- og forsvarsområdet. At den utvidete utenriks- og forsvarskomité er konsultert i en sak, har dermed ikke formell betydning for Stortingets etterfølgende kontroll eller grunnlaget for å vedta eventuelle kontrollsanksjoner mot regjeringen. I korthet har det prinsipielt sett liten betydning for de eksterne organenes kontrollvirksomhet hvilken informasjon og hvilke drøftelser som har funnet sted mellom den utvidete utenriks- og forsvarskomités medlemmer og regjeringen.

Samtidig vil utvalget vise til at det er en viss praksis for at granskings- og evalueringsutvalg i særlige tilfeller har blitt gitt tilgang til referater fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Til forskjell fra Riksrevisjonen og andre eksterne organer under Stortinget, som i utgangspunktet selv avgjør hvilke forhold de skal undersøke, har granskings- og evalueringsutvalgene et politisk bestemt og avgrenset mandat der opplysninger fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité kan være konkret relevante. Allerede ved fastsettelsen av et slikt mandat vil det kunne fremstå nærliggende at forhold rundt den utvidete utenriks- og forsvarskomité er relevante, og dermed vil innsynet være forankret i en konkret beslutning fra det politiske miljøet selv. Dette skiller seg fra tilfellet at eksterne organer under Stortinget skal ha en mer generell tilgang til referater fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Utvalget ser imidlertid at det kan oppstå spesielle situasjoner der referater fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité er relevante for kontrollen som utføres av Stortingets eksterne organer, i praksis særlig for Riksrevisjonen. Unntak kan derfor vurderes i spesielle tilfeller, for eksempel dersom kontrollorganet gjennomfører en kontroll på bakgrunn av et særlig vedtak i Stortinget og tilgang til informasjon fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité er nødvendig for å oppfylle oppdraget, eller der det på bakgrunn av allerede gjennomførte undersøkelser foreligger konkrete holdepunkter for at opplysninger fra drøftelser i den utvidete utenriks- og forsvarskomité vil være av avgjørende betydning for kontrollorganets vurderinger av et saksforhold.

Spørsmålet om det skal gis tilgang til referater fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité, og i så fall til hvilke, avgjøres i disse tilfellene etter en konkret vurdering av Stortingets presidentskap etter tilråding fra Stortingets avgraderingsutvalg.

Utvalget vil understreke at både avgraderingsutvalget og presidentskapet i disse tilfellene må ta høyde for at det kan være tilfeller der det foreligger et reelt og tungtveiende behov for innsyn i referater fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité eller deler av slike referater. Selv om terskelen for å gi innsyn i referatene fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité skal være svært høy, kan det i konkrete tilfeller likevel være grunn til å gi slikt innsyn. For at det skal kunne foretas en reell vurdering i det enkelte tilfellet, er det etter utvalgets syn viktig at anmodningen om innsyn er konkret begrunnet og så avgrenset og målrettet som mulig, og at det ikke gis innsyn i mer informasjon enn det som er nødvendig i det konkrete tilfellet. Der det gjøres unntak i spesielle tilfeller, må forutsetningen være at opplysningene gis mot taushetsplikt og at de kun gjøres kjent for personer i organet med tjenstlig behov.

Utvalget har ellers merket seg at Riksrevisjonen nevner som en mulighet at informasjon fra møtene kan formidles til Riksrevisjonen på annet, egnet måte, og utvalget legger til grunn at dette må inngå i vurderingene ved om det bør gis innsyn i de stenografiske referatene. En mulighet kan for eksempel være at Riksrevisjonen hos berørt fagdepartement ber om innsyn i manuskriptet til statsrådens redegjørelse eller gjennomfører intervjuer med vedkommende statsråd.

11.1 Forslag til § 25 første ledd første punktum («Kongen har høyeste befaling over rikets forsvarsmakt»)

11.1.1 Bakgrunn

Paragraf 25 første ledd første punktum i gjeldende grunnlov lyder:

«Kongen har høyeste befaling over rikets land- og sjømakt.»

Med unntak av språklige moderniseringer har bestemmelsen som gir Kongen (i praksis regjeringen ved Kongen i statsråd) kommandomyndigheten over Forsvaret, stått uendret siden 1814.

I nynorskversjonen av Grunnloven, som ble vedtatt i 2014, fremgår det imidlertid at «Kongen har høgste befalinga over forsvarsmakta til riket». Isolert sett favner ordlyden her noe videre enn i bokmålsversjonen av Grunnloven. Det er likevel på det rene at meningsinnholdet er det samme.

Bestemmelsen må leses i sammenheng med gjeldende § 26 første ledd første delsetning: «Kongen har rett til å innkalle tropper, begynne krig til forsvar av landet og slutte fred, […]». Bestemmelsene i Grunnloven §§ 28, 30 og 31 om egentlige militære kommandosaker viser også hvordan myndigheten over Forsvaret og for militære saker er lagt til den utøvende makt ved regjeringen. Det vises ellers til utvalgets omtale av utenriks- og forsvarsstyret i kapittel 2 og til nærmere redegjørelse for kommandomyndighet nedenfor. Paragrafen må også leses i sammenheng med Grunnloven § 119 om verneplikten.

Bestemmelsen innebærer at Forsvaret står under politisk kontroll. Regjeringen er ansvarlig overfor Stortinget for hvordan kommandomyndigheten benyttes og for hvordan andre som har fått tildelt kommandomyndighet av regjeringen, benytter denne myndigheten.

11.1.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget foreslår at bestemmelsens plassering i Grunnloven videreføres.

Den eneste språklige endringen som foreslås av utvalget, er at formuleringen «rikets land- og sjømakt» erstattes med formuleringen «rikets forsvarsmakt». Dette representerer kun en kodifisering av gjeldende forståelse, ettersom bestemmelsen også i dag forstås slik at Kongen har den høyeste befalingsmyndighet og kommandomyndighet over hele Forsvaret. Dette omfatter alle forsvarsgrener og krigføringsdomener, samt andre deler av forsvarsmakten selv om disse formelt skulle være organisatorisk plassert som egne etater under Forsvarsdepartementet. Denne endringen innebærer dessuten at det blir bedre samsvar mellom bokmålsversjonen og nynorskversjonen. Sistnevnte benytter som nevnt allerede i dag formuleringen «forsvarsmakta til riket».

Utvalget foreslår etter dette at § 25 første ledd skal lyde:

«Kongen har høyeste befaling over rikets forsvarsmakt.»

11.2 Forslag til § 25 første ledd andre punktum («Kongen har rett til å mobilisere forsvarsmakten, begynne krig til forsvar av landet og slutte fred»)

11.2.1 Bakgrunn

Grunnloven § 26 første ledd første delsetning lyder:

«Kongen har rett til å innkalle tropper, begynne krig til forsvar av landet og slutte fred, […]»

Bestemmelsen ble tatt inn i Grunnloven i mai 1814, og var opprinnelig en rettighet lagt til kongen personlig. I november 1814 fikk imidlertid bestemmelsen en tilføyelse om at kongen måtte konsultere med både det norske og svenske statsrådet, men denne bestemmelsen ble tatt ut etter unionsoppløsningen. I november 1814 ble også krigsretten begrenset ved at norske tropper ikke kunne brukes til angrepskrig uten Stortingets samtykke gjennom en egen bestemmelse i § 25. Kravet om Stortingets samtykke ved angrepskrig ble tatt ut av Grunnloven i 1917. Samtidig ble ordlyden om «krig til forsvar av landet» tatt inn i § 26. Ordlyden har deretter ligget fast siden 1917.

11.2.2 Utvalgets vurderinger

Bestemmelsen foreslås flyttet fra § 26 første ledd til § 25 første ledd andre punktum.

I tillegg vil utvalget, på bakgrunn av innspill fra regjeringen, foreslå at begrepet «innkalle tropper» endres til «mobilisere forsvarsmakten». Det vises til følgende begrunnelse i brev fra statsministeren 5. mars 2024.

«Begrepet ‘tropper’ (jf. engelsk ‘troops’) er en noe foreldet term for soldater eller formasjoner av soldater. Ordlyden ‘tropper’ er også noe snevert for formålet med bestemmelsen. Hensikten med bestemmelsene er å gi regjeringen myndigheten til å mobilisere hele Forsvaret, ikke bare tropper, men alt personell, materiell, logistikk, støttefunksjoner og elementer fra totalforsvaret.

Bestemmelsen bør, slik forståelsen også er i dag, fortolkes slik at regjeringen kan beslutte å gjøre Forsvarets personell, materiell, logistikk og støtte fra totalforsvaret klar til å møte en trussel mot riket. En slik beslutning er av naturlige årsaker lagt til den utøvende makt. Det er den utøvende makt som har tilgang til etterretningsinformasjon og situasjonsforståelse som er grunnlaget for en slik beslutning. Dessuten må en beslutning om mobilisering kunne iverksettes hurtig og effektivt. Regjeringen bør også ha en betydelig handlefrihet til å bestemme hva beslutningen skal gå ut på og hvordan mobiliseringen skal skje for å sikre at forsvarskampen innrettes mest mulig effektivt. Videre må relevante skjermingshensyn kunne ivaretas.

Et overordnet uttrykk for å gjøre riket og forsvarsmakten klar til forsvar mot angrep vil være ‘å mobilisere’. Slike tiltak vil ofte ha form av en ‘mobiliseringsordre’. Begrepet har også en viss historisk klang og referanse, ved at regjeringen den 9. april 1940 ‘utstedte ordre om alminnelig mobilisering’.»

Når det gjelder forståelsen av uttrykket «forsvarsmakten», vises det til omtalen av utvalgets forslag til endring av § 25 første ledd første punktum.

Uttrykket «mobilisere» vil blant annet kunne omfatte endringer i beredskapsnivåer, overgang til ulike faser i et planverk og iverksettelse av både synlige og usynlige tiltak i hele totalforsvarets bredde. Det kan innebære iverksettelse av tiltak som har begrenset omfang, men også tiltak som har særdeles betydelige samfunnsmessige og økonomiske virkninger, som å masseinnkalle reservister og vernepliktige som i utgangspunktet er sivile og som til daglig ikke er en del av forsvarsmakten. Det omfatter også iverksettelse av tiltak etter beredskapsloven.

Utvalget har ellers merket seg at i praksis er regjeringens myndighet til å mobilisere forsvarsmakten delvis delegert til forsvarssjefen og andre etter planverk og etter Beredskapssystem for forsvarssektoren («BFF»). Dette er gjort nettopp for å sikre hensynet til å kunne treffe øyeblikkelige og umiddelbare tiltak dersom det oppstår en plutselig krigsfare. Kongelig resolusjon av 10. juni 1949 Direktiver for militære befalingsmenn og militære sjefer ved væpnet angrep på Norge (også kalt «Plakaten på veggen») er tilsvarende en stående delegering av mobiliseringsmyndighet og myndighet til å bekjempe væpnet angrep på landet. Myndigheten er tildelt militære sjefer ved overraskende angrep mot riket.

Utvalget legger til grunn at gjeldende delegeringer til forsvarssjefen og andre kan ligge fast, slik at det fortsatt er mulig å sikre handlefrihet og hurtige beslutninger når det er nødvendig.

Utvalget foreslår at formuleringen «begynne krig til forsvar av landet» opprettholdes uendret, og viser til følgende forståelse av formuleringen i brev fra statsministeren 5. mars 2024:

«Formuleringen har en lang tradisjon og får frem at regjeringens myndighet kun gjelder retten til å anvende krigsmidler til forsvar av landet, og ikke hjemmel til å starte angrepskrig. Bestemmelsen begrenser samtidig ikke bruk av forsvarsmakten til selvforsvar eller bekjempelse av trusler som ikke umiddelbart truer norsk territoriell integritet eller selvstendighet, eksempelvis norsk deltakelse i et kollektivt selvforsvar av andre stater i tråd med FN-paktens regler, eller deltakelse i operasjoner som har folkerettslig grunnlag i et mandat fra FNs sikkerhetsråd.

Etter Norges inntreden i NATO og snart 80 år med alliansetilhørighet basert på prinsippet om at angrep på én stat er å anse som et angrep på alle, er det viktig å understreke at å ‘begynne krig til forsvar av landet’, også gir myndighet til å bruke norsk militærmakt til forsvar av NATO-territorium dersom et annet NATO-land er angrepet og Norge deltar i en operasjon for å forsvare staten i tråd med NATO-pakten artikkel 5. Det samme gjelder situasjoner der Norge deltar i en konflikt etter mandat fra FNs sikkerhetsråd.»

Begrepet «slutte fred» foreslås videreført uendret i både ordlyd og meningsinnhold. Formuleringen vil, som i dag, innebære at Kongen har myndighet til å inngå folkerettslige avtaler og gjennomføre utenrikspolitiske disposisjoner som fører til opphør av krigshandlinger. Hvorvidt Stortingets samtykke er påkrevet etter andre bestemmelser i Grunnloven, for eksempel § 26 andre ledd om at traktater av særlig viktighet krever Stortingets samtykke eller § 115 om overføring myndighet til en internasjonal sammenslutning som Norge er tilsluttet eller slutter seg til, vil være betinget av fredslutningsavtalens materielle innhold. Fredsslutningsmyndigheten må også forstås i tråd med Grunnloven § 1 om rikets selvstendighet og udelelighet, samt ligge innenfor Grunnloven. Den må også forstås lys av at det bare er Stortinget som kan endre Grunnloven i tråd med prosedyrene i Grunnloven § 121.

Utvalget foreslår at § 25 første ledd andre punktum skal lyde:

«Kongen har rett til å mobilisere forsvarsmakten, begynne krig til forsvar av landet og slutte fred.»

11.3 Forslag til § 25 andre ledd («Forsvarsmakten må ikke overlates til fremmede makter, men begrenset kommandomyndighet kan tildeles rikets allierte for den tid riket deltar i en operasjon sammen med allierte»)

11.3.1 Bakgrunn

Utgangspunktet i Grunnloven § 25 første ledd første punktum er at Kongen, det vil si regjeringen, har «høyeste befaling» over forsvarsmakten. Videre sier første ledd tredje punktum at disse styrkene ikke må «overlates i fremmede makters tjeneste».

Bestemmelsen har, med unntak av språklige endringer, stått uendret siden Eidsvoll-grunnloven av 1814. Historisk var formålet med forbudet mot å overlate norske styrker i «fremmede makters tjeneste» å forby den tidligere praksisen med utleie av soldater til andre stater.

Grunnloven § 25 første ledd første punktum bestemmer at kommandomyndigheten over rikets forsvarsmakt er lagt til Kongen, det vil si regjeringen, jf. utvalgets drøftelse av denne bestemmelsen ovenfor. Alle andre som gis kommandomyndighet over Forsvaret, må få myndigheten tildelt fra regjeringen. For eksempel er forsvarssjefen tildelt kommandomyndighet over Forsvaret ved delegering fra regjeringen.

Kommandooverføring brukes som betegnelse når det skjer overføring av operativ kommando og kontroll over norske styrker som Norge stiller til disposisjon for for eksempel for NATO, FN, EU, koalisjonsoperasjoner eller andre internasjonale koalisjoner eller sammenslutninger som Norge deltar i. Kommandooverføring kan også skje i forbindelse med trening og øving. I NATO-sammenheng blir kommandooverføring ofte benevnt som Transfer of Authority («TOA»). I NATO-operasjoner og andre koalisjoner Norge deltar i, vil det være en multinasjonal kommandostruktur som styrer operasjonen.

Kommandooverføring for internasjonale operasjoner, innsats eller trening og øving er ikke en overføring av den grunnlovsbestemte kommandomyndigheten som tilligger Kongen, men dreier seg om en midlertidig og avgrenset delegering av rett til å føre operativ kommando og ledelse over en nærmere avgrenset del av den norske forsvarsmakten for bestemte formål. Som regel vil den være avgrenset i både formål, tid, rom, volum og virkemidler. Styrken vil være norsk og bære norske flagg, og den vil også være underlagt norsk disiplinærmyndighet og lovgivning og norske folkerettslige forpliktelser. En kommandomyndighet kan kalles tilbake på et hvilket som helst tidspunkt. Andre land kan også legge sine styrker under norsk kommandomyndighet.

Ut fra både formålet med forbudet mot at norske styrker «overlates i fremmede makters tjeneste», statsrettslig teori og langvarig praksis fra Stortinget, er det klart at Grunnloven ikke forbyr slik kommandooverføring, forutsatt at visse vilkår er oppfylt. Dette har sammenheng med at det historiske formålet bak bestemmelsen ikke rammer de ordningene hvor norske soldater settes under utenlandsk kommando for å fremme norske interesser – enten som et ledd i kollektivt selvforsvar eller for å gjennomføre oppdrag for organisasjoner som Norge er medlem av. I en internasjonal militæroperasjon under ledelse av en styrkesjef fra en annen stat utfører norske styrker oppdrag på vegne av og innenfor rammer fastlagt av norske myndigheter.

Dette standpunktet er konsekvent lagt til grunn i norsk konstitusjonell teori helt tilbake til 1800-tallet, samt i praksis fra regjering og storting. Siden 1945 har Norge en rekke ganger bidratt med styrker i internasjonale militæroperasjoner under utenlandsk kommando uten at dette har vært ansett å være i strid med Grunnloven.

Aschehoug skriver allerede i 1892 i sin fremstilling av norsk statsrett at forbudet mot å overlate krigsmakten i fremmede tjenester

«selvfølgelig ikke er til hinder for at Kongen yder en alliert Stat Hjælp mot en felles Fiende, selv om det derved blev nødvendiget at sætte nogen Deel af den norske Krigsmakt under Commando af den allierede Stats Feltherre.»⁶⁰

Tilsvarende formuleringer finner en hos Morgenstierne i 1927:

«Forbudet mot å overlate krigsmakten i fremmede staters tjeneste kan ikke gjælde samvirke med en alliert makt, selv om norske tropper derunder stilles under en fremmed generals kommando.»⁶¹

I forbindelse med tiltredelse til FN-pakten i 1945 vises det til eventuelle norske troppers innsats ikke ville være «i fremmede Magters Tjeneste».⁶² Man så det slik at formålet med aksjonene ville være å trygge FN, dvs. hele verdens fred og sikkerhet. Det ble også lagt en viss vekt på at de land som oppfordres til å stille tropper til disposisjon, ville delta i Sikkerhetsrådets beslutninger om anvendelsen av styrkene.

Hvordan dette forbudet i Grunnloven § 25 første ledd tredje punktum er å forstå, ble videre inngående drøftet i 1951 forbindelse med opprettelsen av felles kommandostyrker og felles forsvarsstyrker for Atlanterhavspaktens (NATOs) medlemsland. Professor Frede Castbergs betenkning til Stortinget er inntatt som vedlegg til Innst. S. nr. 40 (1951) fra den utvidete utenriks- og konstitusjonskomiteen. Castberg viste til det historiske formålet, og bygget på at det i konstitusjonell praksis var akseptert både av Stortinget og regjering at norske styrker deltok i internasjonale operasjoner, så lenge det dreide seg om en internasjonal ordning som Norge var del i, og som norske myndigheter hadde sluttet seg til ut ifra en vurdering av hva som tjener Norges interesser. Det fremgår av vedlegg til ovennevnte innstilling at professor Johs Andenæs erklærte seg enig i professor Castbergs standpunkt.

I forbindelse med Gulf-krigen i 1991 deltok Norge med sanitetsstøtte til gjennomføring av FNs sikkerhetsråds resolusjon 678. Det fremgår av regjeringens fremlegg til Stortinget at denne aksjonen adskilte seg noe fra tidligere praksis ved at FN hverken formelt eller reelt hadde noen beslutningsmyndighet med hensyn til de forskjellige militære operasjonene i konflikten. FN anmodet derimot alle stater om å yte egnet støtte til de tiltak som ble iverksatt for å gjennomføre sikkerhetsrådets resolusjoner. Selv om det i dette konkrete tilfellet ikke var tale om å overføre kommandomyndighet, bare taktisk kontroll, fremgår det av proposisjonen at Justisdepartementet på prinsipielt grunnlag hadde vurdert forholdet til Grunnloven § 25 første ledd under den forutsetning av at det skjer en overføring av militær kommandomyndighet til britiske kommandoorganer. ⁶³

11.3.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget foreslår at bestemmelsen flyttes til § 25 andre ledd, og at ordlyden justeres slik at denne speiler praksis og gjeldende tolkning av Grunnloven.

Regjeringen har foreslått at bestemmelsen gis følgende utforming:

«Forsvarsmakten må ikke overlates til fremmede makter, men begrenset kommandomyndighet kan tildeles rikets allierte for den tid riket deltar i en operasjon sammen med allierte.»

Første delsetning videreføres kun med den endringen at «Forsvarsmakten» erstatter «Den». Når det gjelder forståelsen av begrepet «forsvarsmakten», vises det til drøftelse ovenfor.

Utvalget mener at regjeringens forslag til formulering av andre delsetning på en god måte gir uttrykk for gjeldende rett. Utvalget viser til den nærmere redegjørelsen for forslaget i statsministerens brev 5. mars 2024:

«Forslaget viderefører det absolutte forbudet mot at Norges forsvarsmakt kan tilbys som leiesoldatvirksomhet. Både begrepet ‘begrenset kommandomyndighet’, at overføringen kun kan skje til ‘rikets allierte’ og bare i forbindelse med operasjoner vi deltar i ‘sammen med allierte’, viser dette.

Forslaget innebærer at det kun er ‘begrenset kommandomyndighet’ som kan tildeles til rikets allierte. Dette må leses i sammenheng med § 25 første ledd som legger den høyeste befaling over forsvarsmakten til Kongen, det vil si regjeringen. Den ‘høyeste befaling’ og den grunnlovsbestemte, fulle kommandomyndigheten kan ikke delegeres til en annen stat, utenlandsk styrkesjef eller til en internasjonal organisasjon.

Begrepet ‘rikets allierte’ bør tolkes vidt, og det bør forstås slik at det er tilstrekkelig at Norge har et interessefellesskap med andre stater som grunnlag for at vi velger å stille styrker sammen til en felles, flernasjonal operasjon. Uttrykket ‘rikets allierte’ krever ikke at det må foreligge en formell allianseavtale, traktat eller lignende mellom Norge og den staten eller den internasjonale organisasjonen det er aktuelt å kommandooverføre til, selv om det ofte vil være tilfellet. Man kan tenke seg at Norge deltar i en operasjon med nøytrale enkeltstater, for eksempel likesinnede, men nøytrale land i andre verdensdeler. Uttrykket ‘allierte’ kan være noe misvisende for FN-operasjoner hvor målsetningen om at FN skal være en organisasjon for alle verdens nasjoner – uavhengig av allianser – står sentralt. Det er likevel klart at begrenset kommandomyndighet over norske styrker kan tildeles i forbindelse med FN-operasjoner.

Begrepet ‘operasjon’ må tolkes tilstrekkelig vidt. Det vil, slik praksis også er i dag, være adgang til å tildele begrenset kommandomyndighet i forbindelse med trening, øving og andre aktiviteter sammen med allierte, uavhengig av om dette defineres som en militær operasjon. Siden kommandomyndighet kan overføres for å gjennomføre skarpe operasjoner, legges det til grunn at det også kan overføres kommando over norske stryker i forbindelse med trening, øving og annen type innsats.

Dessuten presiseres det at begrepet ‘operasjon’ i forslaget også er ment å romme aktiviteter og internasjonal innsats som for eksempel søk- og redningsoperasjoner og operasjoner for håndtering av naturkatastrofer som tsunami, flom eller jordskjelv. Det samme kan gjelde en antiterroraksjon i utlandet eller i internasjonalt farvann som formelt anses som kriminalitetsbekjempelse, men hvor militære enheter inngår. Andre eksempler kan være kystvaktsamarbeid, miljøovervåkning og lignende hvor militær kapasiteter benyttes og legges inn under en utenlandsk kommando- og ledelsesstruktur.

Det presiseres at kommandooverføring kan være aktuelt både på norsk territorium og utenfor norsk territorium. Rutinemessig kommandooverføres norske styrker under alliert kommando ved større internasjonale øvelser i Norge. Tilsvarende blir utenlandske styrker kommandooverført under norsk kommando både i og utenfor Norge når det er bestemt at Norge eller norsk styrkesjef skal lede aktiviteten.

Forsvar av Norge i en krigssituasjon vil forutsette kommandooverføring av norske styrker for å kunne oppnå et samordnet og effektivt forsvar av riket. Slik kommandooverføring kan også innebære at andre stater kommandooverfører sine styrker inn under norsk kommandomyndighet. Innskrenkninger i muligheten til å ta imot kommandomyndighet eller å kommandooverføre norske styrker til alliert eller felles kommandostruktur kan i verste fall medføre svekket militær evne og evne til å gjennomføre operasjoner i fellesskap med allierte for å beskytte Norge. Regjeringen legger til grunn at den også i fortsettelsen skal ha en betydelig handlefrihet i spørsmål om kommandooverføring av norske styrker.»

Utvalget deler regjeringens ovennevnte synspunkter, men vil for fullstendighetens skyld påpeke at Grunnloven § 115 i prinsippet åpner for at Stortinget med tre fjerdedels flertall og på et saklig og begrenset område kan samtykke i at en internasjonal sammenslutning som Norge er tilsluttet eller slutter seg til, kan gis rett til å utøve «den høyeste befaling» etter Grunnloven § 25 første ledd.

Utvalget foreslår at Grunnloven § 25 andre ledd gis følgende ordlyd:

«Forsvarsmakten må ikke overlates til fremmede makter, men begrenset kommandomyndighet kan tildeles rikets allierte for den tid riket deltar i en operasjon sammen med allierte.»

11.4 Forslag til § 25 nytt tredje ledd («Forsvarsmakten må ikke forøkes eller forminskes uten Stortingets samtykke»)

11.4.1 Bakgrunn

Gjeldende grunnlov § 25 første ledd andre punktum lyder:

«Den [rikets land- og sjømakt] må ikke forøkes eller forminskes uten Stortingets samtykke.»

Bestemmelsen ble tatt inn i november-grunnloven i 1814 og har stått uendret siden.

I mange tilfeller vil en forøkelse eller forminskelse av forsvarsmakten også kreve lov- eller bevilgningsendringer, som krever Stortingets samtykke uavhengig av bestemmelsen i § 25 første ledd andre punktum. Bestemmelsen kan imidlertid også få selvstendig betydning.

Castberg skriver om dette:

«Selv om en forminskelse kan skje uten noen krenkelse av de bestemmelser stortinget måtte ha truffet om hærordningen, og selv om en forøkelse hverken strider mot stortingets beslutninger eller påfører staten nye utgifter, er kongen altså avskåret fra å treffe en bestemmelse av denne art på egen hånd. Dette gjelder hva enten støtten til det norske forsvar skyldes hjelp fra internasjonale organisasjoner eller gave fra en fremmed stat. Og hvis private individer vil forære staten f.eks. et krigsskip til innlemmelse i marinen, kan kongen ikke motta gaven på statens vegne uten stortingets samtykke.»⁶⁴

11.4.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget foreslår at bestemmelsen plasseres som tredje ledd i § 25.

Med unntak av at begrepet «forsvarsmakten» foreslås satt inn i stedet for «den», anbefales bestemmelsen videreført som i dag.

Utvalget vil ikke foreslå noen endring i meningsinnholdet, men har merket seg at statsministeren i brev 5. mars 2024 viser til at praksis de siste tiårene, blant annet knyttet til donasjonene til Ukraina, kan bidra til å belyse hvordan gjeldende rett knyttet til begrepet «forøke» og «forminske» skal tolkes. Det heter i brevet:

«Det er viktig å understreke i forarbeidene at ‘Stortingets samtykke’ kan innhentes på flere måter. Samtykke kan for eksempel anses å følge sammen med et budsjettvedtak hvor Stortinget bevilger midler til å erstatte en eksisterende militær kapasitet med nytt, tilsvarende materiell. Dersom forutsetningen er at det nye materiellet skal erstatte det gamle materiellet, må det forstås slik at det samtidig er gitt samtykke til å avhende eller utfase det gamle materiellet fra det tidspunkt det nye materiellet er faset inn i forsvarsstrukturen.

En bevilgning vedtatt av Stortinget til for eksempel etablering av en ny bataljon vil implisitt også være en godkjennelse etter § 25 til at forsvarsmakten forøkes – det vil normalt være selve formålet med bevilgningen å forøke forsvarsmakten.

Samtykke kan også tenkes gitt gjennom et ordinært plenarvedtak eller et lovvedtak. Det kan også følge av Stortingets samtykke til inngåelse av en traktat. Et eksempel kan være at Stortinget samtykker til inngåelse av en traktat som forbyr en viss våpentype i det norske arsenalet (for eksempel anti-personellminer). Et slikt vedtak om å binde Norge folkerettslig til å forby oppbevaring og beholdninger av en viss våpentype, vil samtidig måtte forstås som et samtykke til at regjeringen avhender (‘forminsker’) våpentypen fra det norske arsenalet fra det tidspunkt forbudet trer i kraft for Norge.

I sum kan en rekke vedtak etter en nærmere tolkning forstås slik at Stortinget har samtykket til en forøkning eller forminskning av forsvarsmakten.

Det antas å være en viss terskel for når forsvarsmakten ‘forminskes’ eller ’forøkes’ i Grunnlovens forstand. Innenfor den rammen har regjeringen adgang til å organisere, omfordele og prioritere Forsvarets materiell og beholdninger.

Av nyere praksis vises det til Stortingets vedtakelse av Nansen-programmet, se Prop. 44 S (2022-2023) og Innst. 218 S (2022-2023) og samtykket som Stortinget der har gitt til donasjoner til Ukraina.

Det presiseres at i en krisesituasjon hvor et krigsutbrudd anses nærliggende eller allerede har inntrådt, har regjeringen fullmakt i Stortingets bevilgningsreglement § 11 annet ledd annet punktum til å pådra utgifter uten budsjettmessig dekning, herunder til å hasteanskaffe materiell og derved forøke forsvarsmakten. Regjeringen kan ikke se at kravet om samtykke i § 25 er til hinder for dette. Terskelen i § 25 må etter regjeringens syn forstås dynamisk, og regjeringen vil i en nødsituasjon ha et betydelig spillerom innenfor bestemmelsen. Regjeringen vil også kunne anvende konstitusjonelle nødrettsbetraktninger som grunnlag for å gjøre hasteanskaffelser uten å innhente Stortingets samtykke dersom vilkårene for det er oppfylt.»

Utvalget mener at det på en god måte presiserer den gjeldende forståelsen av begrepene «forøke» og «forminske». Utvalget foreslår at § 25 tredje ledd gis følgende ordlyd:

«Forsvarsmakten må ikke forøkes eller forminskes uten Stortingets samtykke.»

11.5 Forslag til § 25 nytt fjerde ledd (Flertallets forslag: «Rikets forsvarsmakt må ikke brukes utenfor rikets grenser uten Stortingets samtykke, med mindre det er tvingende nødvendig for å forsvaret landet»/Mindretallets forslag: «Forsvarsmakten må ikke uten Stortingets samtykke sendes ut av riket dersom det medfører en vesentlig svekkelse av rikets forsvar»)

11.5.1 Bakgrunn

Grunnloven § 25 andre ledd lyder:

«Landvernet og de øvrige tropper som ikke kan henregnes til linjetroppene, må aldri uten Stortingets samtykke brukes utenfor rikets grenser.»

Formuleringene om landvern og linjetropper kom inn i november-grunnloven i 1814. Opprinnelig var det et absolutt forbud mot å bruke landvernet og øvrige tropper som ikke kan henregnes til linjetroppene utenfor landets grenser, men i 1908 ble bestemmelsen endret, slik at også slike tropper kan benyttes i utlandet, forutsatt at Stortingets samtykke innhentes.

Bestemmelsen har alltid vært forstått slik at den på den annen side innebærer at Kongen ikke trenger Stortingets samtykke for å anvende tropper som er å anse som «linjetropper», utenfor landets grenser.

Begrepene «landvern» og «linjetropper» viser til den organisatoriske inndelingen av Hæren i 1814, som var basert på at Forsvaret var inndelt i såkalte «oppbud». Inndelingen gjenspeilet den operative og organisatoriske inndelingen av Hæren, og var et grunnlag for å dele inn vernepliktmassen etter årsklasser. Tanken var at den svenske Kongen ikke uten Stortingets samtykke skulle kunne trekke de norske forsvarstroppene ut av landet til bruk for unionelle interesser, slik at Norge ble liggende fullstendig uten forsvar. Det var bare den egentlige felthæren, som besto av de yngste årsklassene vernepliktige, Kongen kunne skrive ut til militærtjeneste utenfor landet.

I løpet av 1800-tallet gjennomgikk vernepliktsordningen mange endringer. Inndelingen i linjen og landvernet ble imidlertid beholdt, og gjenspeilte i all hovedsak Forsvarets faktiske organisering. Linjen omfattet de yngste, best utstyrte og best trente soldatene. I unionstiden med Sverige utgjorde linjen den såkalte unionskontingenten. Det vil si den delen av hæren som kunne disponeres av Kongen, også utenfor Norges grenser.

Etter hærordningen av 1909 ble begrepene «linjen» og «landvernet» i stadig mindre grad relevante betegnelser for Forsvarets organisasjon. Ved lovendring i 1953 ble linjetroppene utvidet fra 13 til hele 25 årsklasser.⁶⁵ Landvernet bestod fra og med 1953 kun av de ti eldste årsklassene, det vil si tjenestepliktige fra det året de fyller 34 til det året de fyller 43 år. Linjen omfattet de årsklassene som var yngre enn dette.

I Ot.prop. nr. 40 (1953) ble forholdet til Grunnlovens forutsetninger om inndeling i oppbud utførlig drøftet. Det fremgår her blant annet:

«Denne bestemmelsen forutsetter i allfall at ‘Rigets Landmagt’ er oppdelt i to såkalte ‘oppbud’: linjen og landvernet. […]

En tilsvarende forutsetning om inndeling oppbud med forskjellig anvendelsesområde kan ikke antas å følge av Grunnloven § 25 for Sjøforsvarets vedkommende, og det kan derfor uten hinder av Grunnloven § 25 brukes hvor som helst, også utenfor landets grenser. […]

Luftforsvaret, som Grunnloven naturlig nok ikke nevner, kan heller ikke anses underlagt noen begrensning i denne henseende fra Grunnlovens side.»

Heimevernet ble regulert i egen lov, og heller ikke Heimevernet var inndelt i oppbud. Om forholdet til Grunnloven skriver departementet i proposisjonen at Heimevernet som særlig utpregede lokaltropper ikke kan anses som linjetropper.⁶⁶ Befalingsmenn ble unntatt fra oppbudsinndelingen ved lovendring i 1954.⁶⁷ Denne inndelingen i landvern og linjetropper ble deretter beholdt uendret frem til 2016, da vernepliktsloven av 1953 § 2 ble opphevet av Stortinget gjennom vedtakelsen av den nye forsvarsloven.⁶⁸ Om forholdet til Grunnloven uttaler Forsvarsdepartementet i Prop. 102 L (2015–2016) til Stortinget:

«Forslaget til bestemmelsen om organiseringen av Forsvaret ble i høringsnotatet begrunnet slik:

[…]

’Forsvarets inndeling i oppbud er ikke relevant for dagens organisering av Forsvaret og Forsvarets operative struktur. En regulering av dette i dagens lov har liten hensikt. Grunnloven § 25 andre ledd bygger på et skille mellom linjen og landvernet, men krever ikke et slikt skille. Departementet mener derfor at dette ikke må reguleres i en ny lov. Slik dagens lov er formulert, har Stortinget en formell vetorett når det gjelder bruk av de eldste årsklassene ved krigføring utenfor riket. Når bestemmelsen om inndelingen i oppbud ikke videreføres, vil det teoretisk sett kunne øke Kongens mulighet til å sende eldre årsklasser av vernepliktige til krig utenfor riket. Departementet mener imidlertid at dette vil ha liten praktisk betydning. For å synliggjøre i loven at Kongen ikke kan bruke de eldste årsklassene utenfor Norge uten Stortingets samtykke, kan dette eventuelt sies uttrykkelig i loven. Hensikten med dette, var at landet ikke skulle tømmes for militære styrker hvis linjen ble brukt utenfor riket.’»

Forholdet til Grunnloven § 25 ble ikke kommentert i utenriks- og forsvarskomiteens innstilling eller under debatten i Stortinget 13. juni 2016.⁶⁹ Et slikt mulig forbud som departementet antydet i høringsnotatet, om at de ti øverste årsklasser ikke kan brukes utenfor Norge uten Stortingets samtykke, ble ikke tatt inn i loven.

Det eneste eksempelet utvalget har funnet på at det uttrykkelig er vist til Grunnloven § 25 andre ledd i et stortingsvedtak, er fra 1991. Da samtykket Stortinget i at Forsvarsdepartementet ble gitt fullmakt til å sende et sanitetskompani til Saudi-Arabia og at det i denne sammenheng kunne brukes personell tilhørende landvernet utenlands.⁷⁰

Bakgrunnen for at regjeringen ba om Stortingets samtykke, var at det til denne operasjonen kunne være aktuelt å velge ut personell i de øverste årsklassene:

«Det er fra Regjeringens side en forutsetning at kun frivillig personell skal inngå i sanitetskompaniet. Utover dette mener den at Forsvaret må stå fritt til å velge ut det best kvalifiserte personell i søkermassen uavhengig av alder. Dette vil innebære at også personell tilhørende landvernet vil komme i betraktning. Regjeringen ber med dette, i henhold til Grunnloven § 25, om samtykke til også å kunne benytte personell fra landvernet i forbindelse med tjenestegjøring i dette sanitetskompaniet.»

Det har også i enkelte andre tilfeller forekommet at Stortinget har samtykket i bruk av militære styrker i utlandet. I forbindelse med behandling av deltakelse i Tysklandsbrigaden i 1946 ble problemstillingen om disponering av norske styrker i utlandet ville kunne svekke norsk forsvarsberedskap, drøftet.⁷¹ Så vidt utvalget kan se av den avgraderte proposisjonen, hvor det ble anmodet om Stortingets samtykke, samt de avgraderte møtereferatene, ble ikke forholdet til Grunnloven § 25 andre ledd uttrykkelig drøftet.

Det har også forekommet at Stortinget har truffet vedtak om samtykke til deltakelse i militære operasjoner i utlandet i forbindelse med at det samtidig er gitt fullmakter til å dekke de utgifter som påløper.⁷²

Forståelsen av Grunnloven § 25 ble gjenstand for debatt i Stortinget i møte 5. desember 2001. Saken gjaldt bidrag av norske styrker i Afghanistan, som hadde vært gjenstand for konsultasjoner i den utvidete utenrikskomité og som ble brakt inn for Stortingets plenum av Sosialistisk Venstreparti i medhold av forretningsorden § 13 siste ledd (nå § 16 siste ledd). Den rådende oppfatningen blant flertallet i Stortinget var at en beslutning fra regjeringens side om norsk deltakelse i operasjoner i eller ved Afghanistan under disse forutsetninger ville være i samsvar med Grunnloven § 25. Det ble imidlertid også vist til at det er sikker praksis for at regjeringen på forhånd konsulterer den utvidete utenrikskomité om spørsmål som gjelder styrkebidrag til militære operasjoner i utlandet.⁷³

11.5.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget viser til at begrepene «landvern» og «linjetropper» i dag er uten meningsinnhold. Dette innebærer at det i dag er uklart i hvilke tilfeller Stortingets samtykke er nødvendig.

Et samlet utvalg mener at en bestemmelse om begrensninger i adgangen til å bruke forsvarsmakten utenfor riket uten Stortingets samtykke bør videreføres i Grunnloven § 25 nytt fjerde ledd, og at bestemmelsen bør gis en moderne språkdrakt. Utvalget er imidlertid delt i spørsmålet om i hvilke tilfeller Stortingets samtykke skal være nødvendig.

Utvalgets flertall, medlemmene Audun Lysbakken, Åsne Julsrud og Siri Gloppen, mener at det bør innføres et konstitusjonelt krav om at Stortingets samtykke som hovedregel vil være nødvendig for å sende styrker eller forsvarsmakten til militære operasjoner i utlandet.

Å gå til krig er det mest alvorlige en stat kan foreta seg. I Norge er det etablert praksis at regjeringen vedtar om Norge skal delta i krigføring på fremmed territorium og slutte seg til internasjonale militære operasjoner, uten plikt til å involvere Stortinget i åpen debatt eller åpne vedtak. Konsultasjoner gjøres i hemmelige, lukkede møter med et utvalg av nasjonalforsamlingen. Beslutningsgrunnlaget er derfor ikke nødvendigvis kjent for allmennheten. Svekkede debattvilkår medfører en legitimitetsutfordring gjennom at befolkningen og folkevalgte har liten kunnskap om bakgrunnen og begrunnelsene for særlig viktige vedtak. Mangel på åpen og bred kunnskapsinnhenting før beslutningen skal tas, medfører at viktige innsigelser og risikomomenter først blir åpenbare i etterkant av krigsdeltakelsen.

Erfaringene fra de siste tjue årene, hvor norske tropper, med henvisning til Grunnloven §§ 25 og 26, har blitt sendt til en rekke utenlandskriger og internasjonale operasjoner uten et aktivt vedtak i parlamentet bak seg, tilsier at det er behov for en endret praksis og en sterkere demokratisk kontroll over beslutningen om å gå til krig. Et krav om behandling i Stortinget i plenum vil sikre to viktige hensyn: en klarere etablering av et parlamentarisk flertall bak beslutningen enn gjennom en konsultasjonsprosess alene, og mer åpenhet. Det siste er viktig både for å sikre demokratisk debatt og tillit i befolkningen, og for å sikre at eventuell uenighet på Stortinget får komme fram.

Utvalgets flertall vil videre vise til rapportens kapittel 3 med utvalgets beskrivelse av nasjonale beslutningsprosedyrer for disponering av militære styrker i utlandet i andre land. I motsetning til Norge har regjeringene både i Sverige og Danmark en klart definert plikt til å innhente samtykke fra nasjonalforsamlingen, nettopp for å ivareta hensyn til kritisk åpenhet og legitimitet rundt beslutninger om deltakelse i krig. Disse konstitusjonelle sikkerhetsventilene har stor og tverrpolitisk støtte i våre naboland. En innvending mot plikt til samtykke vil være at dette tar mer tid enn konsultasjon gjennom den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Flertallet viser i denne forbindelse til Danmarks beslutning om å bidra til NATOs operasjon i Libya i 2011, hvor behandling i Folketinget i plenum ikke var til hinder for at den danske regjeringen kunne melde inn sine bidrag omtrent like raskt som den norske.

Utvalgets flertall viser til at et forslag til en ny bestemmelse i Grunnloven § 25 som stiller krav om at norsk deltagelse i militære operasjoner i utlandet må ha grunnlag i stortingsvedtak, nylig har vært fremsatt. I Dokument 12:22 (2019–2020) ble det fremmet følgende forslag:

«Rikets forsvarsmakt må ikke brukes utenfor rikets grenser uten Stortingets samtykke, med mindre det er tvingende nødvendig for å forsvare landet.»

Forslaget har vært forelagt Statsministerens kontor, og statsministeren har uttalt følgende i brev til utvalget av 5. mars 2024:

«Denne formuleringen vil etter regjeringens vurdering lovteknisk sett tilfredsstille kravene til utforming av en slik regel.

Dersom utvalget går videre med et slikt forslag, vil det være viktig å presisere flere forhold i forarbeidene.»

Utvalgets flertall mener at dette forslaget til ordlyd på en god måte ivaretar kryssende behov. Forslaget innebærer at beslutninger om å sende norske bidrag til internasjonale operasjoner som den klare hovedregel legges frem som en sak til votering for Stortinget i plenum. Samtidig vil Grunnloven ikke være til hinder for regjeringens mulighet til å handle raskt – også utenfor landets grenser – om dette skulle være nødvendig i den eksplisitte hensikt å sikre forsvaret av Norge, slik det blant annet er ivaretatt i den danske grunnloven. Stortingets samtykke er derfor etter forslaget ikke påkrevet dersom det er tvingende nødvendig for å forsvare landet.

Stortingets samtykke kan oppfylles både gjennom Stortingets samtykke til en traktat, gjennom et lovvedtak eller ved et plenarvedtak. Kravet om «Stortingets samtykke» kan oppfylles både ved et forutgående (stående) samtykke eller et samtykke som gis basert på et konkret forslag som regjeringen fremmer knyttet til en konkret oppstått situasjon.

Et forutgående samtykke fra Stortinget må blant annet anses å være gitt til at Norge kan delta i en artikkel 5-operasjon til forsvar av NATO-territorium ved at Stortinget har godkjent Norges tiltredelse til NATO-pakten og forutsetningen om at et angrep på én medlemsstat er å anse som et angrep på alle medlemsstatene. Et annet eksempel kan for eksempel være at Stortinget gir et forutgående samtykke (fullmakt) til at Norge kan ta del i en planlagt FN-operasjon, selv om FN selv enda ikke har fattet de formelle beslutningene om etablering av operasjonen. Det må presiseres at både en artikkel 5-situasjon og et forutgående samtykke til en FN-operasjon likevel kan innebære at regjeringens ansvar for å konsultere, eller den her foreslåtte samtykkeplikten, trer i kraft. NATO-paktens artikkel 5 kan utløses i ulike situasjoner, og det kan være et politisk vurderingsspørsmål hva som er riktig reaksjon fra norsk side.

Utvalgets flertall vil videre presisere at samtykkekravet kun gjelder norsk deltakelse i militære operasjoner i utlandet hvor bruk av væpnet makt ved norske styrker kan være aktuelt. Dette er viktig for å unngå at for eksempel utsending av norske militære styrker for trening, øving og utdanning i utlandet, deltakelse i søk- og redningsoperasjoner eller katastrofehåndtering etter naturkatastrofer må avvente samtykke fra Stortinget. Slike aktiviteter bør det klart og tydelig avgrenses mot i forarbeidene. Det samme gjelder etterretningsvirksomhet, cyber- og romforsvarsvirksomhet og lignende som etter sin natur er aktiviteter som i både fred, krise og krig løpende pågår utenfor rikets grenser.

I likhet med mindretallets forslag til ordlyd, som også benytter begrepet «utenfor rikets grenser», mener flertallet at begrepet ikke skal omfatte Forsvarets, inkludert Kystvaktens, operasjoner i norsk økonomisk sone, på sokkelen utenfor territorialgrensen eller på åpent hav eller i internasjonalt luftrom i norske nærområder.

Utvalgets flertall vil videre understreke at samtykket fra Stortinget skal konsentrere seg om den prinsipielle tilslutningen til at Norge deltar i en nærmere angitt militær operasjon i utlandet. De operative forholdene, som nøyaktig størrelse på styrkebidraget, senere justeringer av bidraget, nærmere angivelse av det geografiske virkeområdet for operasjonen, engasjementsregler med videre, ligger til regjeringens prerogativer, blant annet kommandomyndigheten som Grunnloven § 25 legger til regjeringen. Dersom samtykkebeslutningen blir for detaljert, vil beslutningen kunne komme i strid kommandomyndigheten i Grunnloven § 25 som Stortinget selv har lagt til regjeringen.

Utvalgets flertall vil også understreke at forslaget til endring av Grunnloven ikke nødvendigvis vil erstatte, men komplementere eventuelle orienteringer i den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Av hensyn til forutsigbarhet og klarhet må nødvendige presiseringer og unntak fra bestemmelsen utlegges i den videre prosessen for behandling av grunnlovsforslag, og slik inngå i bestemmelsens forarbeider.

Utvalgets flertall foreslår på denne bakgrunn at § 25 nytt fjerde ledd gis følgende ordlyd:

«Rikets forsvarsmakt må ikke brukes utenfor rikets grenser uten Stortingets samtykke, med mindre det er tvingende nødvendig for å forsvare landet.»

Utvalgets mindretall, lederen Ine Eriksen Søreide og medlemmet Eivind Vad Petersson, mener Stortinget ikke bør vedta en grunnlovsbestemmelse som innebærer at bruk av forsvarsmakten utenfor landets grenser må ha grunnlag i eget stortingsvedtak.

Etter disse medlemmers oppfatning vil en slik grunnlovsendring for det første representere noe nytt i vårt konstitusjonelle system og endre ansvars- og oppgavefordelingen mellom Stortinget og den utøvende makt. Regjeringen er gjennom Grunnloven tillagt særlige prerogativer til å handle på Norges vegne i utenriks- og sikkerhetspolitikken. Det er viktig for å ivareta Norges evne til hurtig og effektivt å kunne handle for å sikre våre utenriks- og sikkerhetspolitiske interesser, særlig i tidskritiske situasjoner.

I det norske systemet finnes det også en rekke andre mekanismer som rammer inn regjeringens myndighet, og som sikrer Stortinget tilgang på informasjon, medvirkning og mulighet til å gjennomføre kontroll med regjeringens beslutninger. Det kan her vises til konsultasjonsordningen, særskilte grunnlovsbestemmelser, Stortingets bevilgningsmyndighet, Stortingets kontroll med statsrådets protokoller og Stortingets generelle tilsyns- og kontrollmekanismer. Disse mekanismene sikrer en rimelig balanse mellom regjeringens behov for å kunne handle effektivt og raskt og Stortingets behov for overordnet innflytelse og kontroll med rammene for bruk av forsvarsmakten i utlandet. I tillegg vil disse medlemmer peke på de generelle parlamentariske virkemidlene og Grunnloven § 15, som forutsetter at regjeringen har Stortingets tillit til enhver tid. Dersom regjeringen handler i strid med Stortingets syn, inkludert i saker som gjelder internasjonale operasjoner, har Stortinget nødvendige virkemidler for å få gjennomslag for sitt syn.

Disse medlemmer vil videre påpeke at forslaget går langt videre enn den krigssituasjonen forslagsstillerne tar som utgangspunkt i sin begrunnelse. Forslagsstillerne vil grunnlovfeste en regel om at Stortingets samtykke i utgangspunktet alltid må innhentes på forhånd for at norske styrker kan delta i enhver internasjonal operasjon i utlandet. Det eneste unntaket flertallet oppstiller, er en situasjon der «det er tvingende nødvendig for å forsvare landet». En slik regel snur om på det systemet vi har i dag, som innebærer at forsvarsmakten ikke kan sendes ut av riket uten Stortingets samtykke dersom det innebærer en vesentlig svekkelse av Norges forsvarsevne.

Dernest vil en ordning hvor Stortinget i plenum skal gis fortrolig og gradert informasjon om en kommende operasjon, reise flere sikkerhetsmessige utfordringer. Slik informasjonsdeling vil kunne svekke sikkerheten til norske styrker på et kritisk tidspunkt i enhver operasjon – når den er under planlegging og like før iverksettelse.

Andre staters samtykkeordninger kan ikke direkte sammenlignes med det norske systemet. I det norske systemet har vi i over hundre år hatt en konsultasjonsordning som institusjonaliserer at egnede organer i Stortinget gis fortrolig informasjon og mulighet til å påvirke regjeringens beslutninger i forkant av iverksettelse. Et kjerneområde for konsultasjonsordningen har i mange tiår vært saker om Norges deltakelse i internasjonale operasjoner. Slike operasjoner vil bli konsultert i den utvidete utenriks- og forsvarskomiteen. Den utvidete utenriks- og forsvarskomiteen er etter disse medlemmers mening et mer egnet organ for drøftelse av kommende militære operasjoner som krever stor grad av skjerming for best mulig å beskytte norske og allierte styrkers liv, helse og deres mulighet for å kunne gjennomføre oppdragene på en vellykket måte.

Disse medlemmer viser til statsministerens brev 5. mars 2024, der det fremkommer at forslaget som er fremmet, vil kreve en rekke presiseringer og utdypinger i lovforarbeidene for å unngå at grunnlovsforslaget gis et annet innhold eller en annen rekkevidde enn det som er tilsiktet. Blant annet tar ikke forslaget stilling til når, hvordan og i hvilken form et samtykke må gis, eller hva som ligger i formuleringen «utenfor rikets grenser». Som påpekt i statsministerens brev, forstås begrepet «utenfor rikets grenser» normalt som alt utenfor landterritoriet og sjøterritoriet. Hvordan det forholder seg med Forsvarets, inkludert Kystvaktens og andre enheters, operasjoner i norsk økonomisk sone eller på åpent hav eller i internasjonalt luftrom i norske nærområder, er ikke tilstrekkelig utredet eller avgrenset.

De siste årene har Norge til enhver tid deltatt med militært personell i en lang rekke internasjonale operasjoner. Størrelsen på de norske bidragene varierer. I flere tilfeller er det snakk om deltakelse med kun et fåtall stabsoffiserer. Endringsforslaget setter ingen nedre terskel for hvor stort bidraget skal være før Stortingets samtykke må innhentes, og hvor lenge et eventuelt samtykke skal vare. Det finnes internasjonale operasjoner hvor Norge har deltatt i flere tiår. Norske militære styrker deltar dessuten på en rekke øvelser utenfor rikets grenser. Det er ikke avklart hvordan et eventuelt samtykkekrav skal gjelde Forsvarets internasjonale øvings- og treningsaktivitet.

Unntaket om at militærmakt likevel kan benyttes av regjeringen uten Stortingets samtykke dersom det er «tvingende nødvendig for å forsvare landet» vil måtte presiseres nærmere. Vilkåret kan, uten nærmere utdyping, fremstå som så åpent og uavklart at det kan åpne opp for rettslig usikkerhet og tvil på et avgjørende område. «Tvingende nødvendig» er rettslig sett et svært strengt kriterium.

En ny ordning der Stortinget fatter forutgående vedtak som godkjenner norsk deltakelse i militære operasjoner, vil gjøre ansvarslinjene mellom Stortinget og regjeringen uklare. Hensikten med regjeringens prerogativer på utenriks- og forsvarspolitikkens område er å gi regjeringen nødvendig myndighet til å kunne handle hurtig, effektivt og med nødvendig fortrolighet på Norges vegne overfor andre stater. Samtidig er denne vide fullmakten balansert av en tilsvarende ansvarsdimensjon. Regjeringen står fullt og helt ansvarlig overfor Stortinget for disposisjoner som er foretatt med utgangspunkt i prerogativene. Stortinget har omfattende verktøy for å føre kontroll og tilsyn med hvordan myndigheten er benyttet, og har sanksjonsmidler dersom Stortinget mener myndigheten er overskredet. Dersom Stortinget skal involveres i saksbehandlingen og vedtak på et område som tradisjonelt har vært ansett å ligge innenfor regjeringens prerogativer, vil det kunne bli vanskeligere for Stortinget å utøve et tilstrekkelig fritt og uavhengig kritisk tilsyn med bruken av myndigheten når Stortinget selv har tatt del i beslutningene på et tidligere tidspunkt. Dette vil kunne svekke de klare ansvarslinjene som i dag gjelder mellom de to statsmaktene.

Disse medlemmer vil foreslå at bestemmelsen om begrensninger i adgangen til å bruke forsvarsmakten utenfor riket uten Stortingets samtykke videreføres i Grunnloven § 25 nytt fjerde ledd, men at den gis en moderne språkdrakt som viderefører bestemmelsens formål, som er å bevare en viss grunnleggende forsvarsevne i riket. Dette innebærer at forsvarsmakten må sikre et visst territorielt forsvar av Norge til enhver tid, og at vesentlige styrkebidrag til utlandet som reelt svekker denne evnen, må godkjennes av Stortinget.

Disse medlemmer vil også vise til at Grunnloven må balansere hensynet til at regjeringen skal ha myndighet til å sende norske styrker til utlandet, med at Stortinget skal kunne sikre at forsvaret av Norges territorium bevares på et akseptabelt nivå, i det minste som et førstelinjeforsvar med en viss nasjonal forsvarsevne.

Disse medlemmer viser videre til at bestemmelsen må ses i sammenheng med den langvarige praksisen for at regjeringen drøfter alle beslutninger om å delta i internasjonale militære operasjoner med Stortinget gjennom konsultasjonsordningen etter Stortingets forretningsorden § 16.

Disse medlemmer vil også vise til at sammenlignet med land hvor parlamentet må samtykke i beslutninger om alle internasjonale militære operasjoner i utlandet, innebærer den norske ordningen at Stortinget har muligheten til å holde regjeringen ansvarlig for slike beslutninger. Der hvor parlamentet fatter beslutningen, er parlamentet medansvarliggjort, og parlamentets kontrollfunksjon får et annet fokus.

Disse medlemmer vil vise til at regjeringen har foreslått følgende formulering:

«Forsvarsmakten må ikke uten Stortingets samtykke sendes ut av riket dersom det medfører en vesentlig svekkelse av rikets forsvar.»

Disse medlemmer mener at denne formuleringen viderefører en reell terskel, samtidig som den gir nødvendig fleksibilitet.

Disse medlemmer viser til drøftelse ovenfor under kapittel 11.1.2 om forståelse av begrepet «forsvarsmakten». At bruk av «forsvarsmakten» underlegges Stortingets samtykke i forslaget, til forskjell fra «landvernet og de øvrige tropper som ikke kan henregnes til linjetroppene» i dagens ordlyd, er en saklig utvidelse av hvilke kapasiteter Stortinget eventuelt skal gi sitt samtykke til bruk av sammenlignet med reguleringen etter vernepliktsloven av 1953.

Vilkåret om «vesentlig svekkelse» er tatt inn for å vise at det sentrale spørsmålet ikke er hvilke kapasiteter som eventuelt sendes ut, men effektene utsendelsen har på den gjenværende nasjonale forsvarsevnen.

Disse medlemmer vil her vise til følgende avsnitt i brev fra statsministeren 5. mars 2024:

«Da det var aktuelt å sende en norsk hærbrigade som et norsk bidrag til sikringen av Tyskland etter krigen (Tysklandsbrigaden), ble det ansett nødvendig å innhente Stortingets samtykke, jf. St. prp. nr. 34 (194546). Et tilsvarende bidrag i dag ville også fordret Stortingets samtykke. Siden Hæren i dag er mindre enn tidligere kan terskelen for hva som utgjør en ‘vesentlig svekkelse av rikets forsvar’ måtte trekkes lavere enn tidligere. Styrkebidragets størrelse er imidlertid ikke alene avgjørende. Det vil være tale om en konkret helhetsvurdering hvor styrkebidragets størrelse relativt til den gjenværende forsvarsmakten vil ha betydning. Andre momenter kan være trusselnivået og den sikkerhetspolitiske situasjonen, hvor styrken sendes, hvor lang tid det vil ta å kalle den tilbake og om det er mulig å raskt utruste en tilsvarende styrke. Summen av allierte styrker på norsk jord på beslutningstidspunktet kan også ha betydning. Bestemmelsens innhold må også tolkes i lys av forventningen om at Forsvaret skal bidra ute, og at dette er en del av en internasjonal byrdefordeling som på lang sikt også skal bidra til å styrke forsvaret av Norge.»

Aktiviteter i norsk økonomisk sone, på sokkelen utenfor territorialgrensen, på åpent hav eller i internasjonalt luftrom i norske nærområder, vil i utgangspunktet ikke medføre en svekkelse av rikets forsvar selv om aktivitetene finner sted utenfor landterritoriet, territorialfarvannet eller norsk luftrom. Som eksempler kan nevnes de maritime overvåkningsflyenes operasjoner og Kystvaktens operasjoner. Dette gjelder også etterretningsvirksomhet og cyber- og romvirksomhet, som i sin natur er aktiviteter som skjer uten hensyn til territorielle grenser. For slike aktiviteter vil det ikke være nødvendig med Stortingets samtykke.

Disse medlemmer foreslår etter dette at § 25 nytt fjerde ledd får følgende ordlyd:

«Forsvarsmakten må ikke uten Stortingets samtykke sendes ut av riket dersom det medfører en vesentlig svekkelse av rikets forsvar.»

11.6 Forslag til § 25 nytt femte ledd (Ingen fremmede stridskrefter, unntatt allierte styrker, må gis adgang til riket uten Stortingets samtykke)

11.6.1 Bakgrunn

Grunnloven § 25 første ledd tredje punktum andre delsetning lyder:

«[…], og ingen fremmede makters krigsfolk, unntatt hjelpetropper imot fiendtlig overfall, må gis adgang til riket uten Stortingets samtykke.»

Regjeringen kan alltid avslå ethvert anløp av fremmede stridskrefter til norsk territorium, og ingen stat har rett til anløp til norsk territorium. Dette følger av det grunnleggende folkerettslige prinsippet om at en stat selv bestyrer sitt territorium og at territoriet er ukrenkelig.

Det sentrale formålet med bestemmelsen er å forhindre at andre stater er til stede med militære kapasiteter på norsk territorium, med mindre det er tale om allierte styrker, eller at Stortinget har gitt samtykke.

Alliert tilstedeværelse i forbindelse med trening, øving og operasjoner har vært en del av norsk sikkerhetspolitikk og fast og langvarig praksis helt siden innmeldelsen i NATO i 1949. Stortinget har sluttet seg til NATO-innmeldelsen og NATO SOFA-avtalen, som regulerer besøkende allierte styrker til Norge. Videre har Stortinget sluttet seg til forhåndslagringsavtalene samt bilaterale forsvarssamarbeidsavtaler som alle forutsetter alliert innreise, utreise og tilstedeværelse på norsk territorium på nærmere betingelser.

11.6.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget foreslår at bestemmelsen flyttes til § 25 nytt femte ledd, og at det gjøres noen språklige endringer i ordlyden i tråd med innspill fra regjeringen i brev fra statsministeren 5. mars 2024.

For det første foreslås det at «hjelpetropper» oppdateres til det innholdsmessig mer presise uttrykket «allierte styrker». Allierte kan også omfatte andre stater enn bare NATO-stater. Allierte vil i denne sammenheng kunne inkludere de stater og aktører som Norge til enhver tid har et sikkerhetspolitisk samarbeid med. Det vises også til utvalgets forståelse av begrepet «allierte» i omtalen av § 25 andre ledd ovenfor.

For det andre foreslås det at begrepet «imot fiendtlig overfall» tas ut. Det er praksis for at allierte styrker rutinemessig gis adgang til riket for både trening, øving og operasjoner, uten å knytte dette til en vurdering av om styrkene nå eller på lengre sikt må anses å være «imot fiendtlig overfall». Denne ordlyden har liten selvstendig verdi slik bestemmelsen har vært praktisert gjennom mange tiår. Det sentrale har vært at de besøkende styrkene anses som allierte styrker.

For det tredje foreslås det at «fremmede makters stridsfolk» erstattes med uttrykket «fremmede stridskrefter». Begrepet «stridsfolk» omfatter etter en naturlig språklig forståelse bare soldater og annet personell. En ny ordlyd bør inkludere materiell som skip, luftfartøy, kjøretøy, våpen mv. Dette er også i samsvar med forståelsen av dagens bestemmelse. Det foreslåtte uttrykket tar også høyde for autonome plattformer som droner samt autonome kjøretøy og fartøy hvor det någjeldende begrepet «stridsfolk» i enda mindre grad anses dekkende. Det foreslåtte begrepet «stridskrefter» vil tydeliggjøre at bestemmelsen omfatter både personell og materiell.

Når «fremmede makter» foreslås endret til «fremmede», innebærer det at også stridskrefter som ikke kan attribueres til en stat, omfattes.

Stortingets samtykke kan gis i form av godkjennelse av folkerettslige avtaler, gjennom plenarvedtak i enkeltsaker eller ved å gi lover som regulerer adgang til norsk territorium, som igjen gir regjeringen fullmakter til å håndheve lovene. Eksempler på dette i dag kan være adgangsreglene i territorialfarvannsloven og reglene om diplomatisk klarering av militære luftfartøy etter luftfartsloven.

Stortinget vil måtte gi sitt samtykke til å ta imot militære enheter til Norge dersom disse kommer fra stater som Norge ikke er alliert med og hvor det ikke skulle finnes hjemmel i lov eller annet stortingsvedtak til å innvilge anløpet, landingen eller overflygningen.

Utvalget foreslår at bestemmelsen gis følgende ordlyd:

«Ingen fremmede stridskrefter, unntatt allierte styrker, må gis adgang til riket uten Stortingets samtykke.»

11.7 Forslag til § 25 nytt sjette ledd (Kongen har ikke rett til å bruke militær makt mot innbyggerne uten etter lov)

11.7.1 Bakgrunn

Gjeldende grunnlov § 25 tredje ledd lyder:

«Regjeringen har ikke rett til å bruke militær makt mot innbyggerne uten etter lov, med mindre en forsamling forstyrrer den offentlige ro og ikke øyeblikkelig oppløses etter at de lovbestemmelser som angår opprør, tre ganger høyt og tydelig er opplest for forsamlingen av den sivile øvrighet.»

I den opprinnelige versjonen vedtatt i 1814 var det «Statens medlemmer» som var vernet etter bestemmelsen. Dette ble endret til «statens borgere» i bokmålsversjonen som ble vedtatt i 4. mai 2014, men ble deretter endret til «innbyggerne» i forbindelse med inkorporasjon av menneskerettighetene i Grunnloven 13. mai samme år.

Plasseringen av bestemmelsen har vært endret flere ganger. I grunnlovsteksten fra 17. mai 1814 var dette forbudet nedfelt i en egen bestemmelse i § 27. Sammen med §§ 25 og 26, som regulerte Kongens myndighet som henholdsvis militær øverstkommanderende og som feltherre, skulle disse tre bestemmelsene samlet sikre Stortinget kontroll med kongens bruk av militære styrker både internt og eksternt. Under trykkingen av den endrede grunnlovsteksten etter unionsforhandlingene med Sverige høsten 1814 ble imidlertid § 27 uteglemt. Forglemmelsen ble først oppdaget etter at trykkeprosessen var avsluttet, og ble håndtert slik at bestemmelsen ble innplassert som andre ledd i § 99 blant de alminnelige bestemmelsene i Grunnlovens siste del, slik at bare det siste bladet av lovteksten måtte trykkes om. Plasseringen i § 99 andre ledd lå deretter fast i 200 år.

Ved grunnlovsrevisjonen våren 2014 ble § 99 andre ledd både språklig oppdatert og flyttet til § 101 tredje ledd, som regulerer forsamlings- og foreningsfriheten. Ved revisjon i 2020 ble bestemmelsen igjen flyttet og bestemmelsen fikk sin nåværende plassering i § 25. Det ble blant annet vist til at en slik plassering ville gi Grunnloven en klarere indre systematikk, ved at bestemmelsene om utøvelse av militærmakt ble samlet i §§ 25 og 26.

Formålet med bestemmelsen kan sies å være todelt. Dels skal den ivareta konstitusjonelle makt- og kompetansefordelingshensyn mellom Kongen og Stortinget. Dels representerer kravet om legitimering av maktbruk gjennom lov en rettssikkerhetsgaranti.

Regler om maktbruk etter bestemmelsen følger i dag av lov om militær politimyndighet og den innarbeidede ordningen med bistand fra Forsvaret til politiet etter politiloven § 27 a og bistandsinstruksen.

11.7.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget foreslår at den nye bestemmelsen plasseres som et nytt sjette ledd i § 25, og at ordlyden forenkles. Utvalget vil blant annet vise til at de prosessuelle krav som i dag følger av Grunnloven § 25 tredje ledd «opplesning av de lovbestemmelser som angår opprør tre ganger høyt og tydelig for forsamlingen av den sivile øvrighet» er skrevet med henblikk på en annen tid. Den sentrale delen av bestemmelsen, at bruk av militær makt mot befolkningen alltid krever hjemmel i lov, opprettholdes.

Utvalget vil ellers vise til at legalitetsprinsippet vil kreve at hjemmelen er tilstrekkelig klar og utvetydig. De nærmere materielle og prosessuelle kravene til bruk av militær makt og begrensningene for maktbruk vil med utvalgets forslag følge av lov vedtatt av Stortinget.

For øvrig foreslås det å endre begrepet «Regjeringen» til «Kongen» for å sikre en gjennomgående og lovteknisk konsistent begrepsbruk.

Utvalget foreslår at § 25 sjette ledd gis følgende ordlyd:

«Kongen har ikke rett til å bruke militær makt mot innbyggerne uten etter lov.»

12.1 Forslag til endring av § 26 første ledd (Kongen har rett til å inngå og oppheve folkerettslige avtaler og til å sende og motta diplomatiske representanter)

12.1.1 Bakgrunn

Grunnloven § 26 første ledd lyder i dag:

«Kongen har rett til å innkalle tropper, begynne krig til forsvar av landet og slutte fred, inngå og oppheve forbund, sende og motta sendemenn.»

Bestemmelsen har med noen språklige endringer vært uendret siden 1814. Det er vanlig å si at denne bestemmelsen hjemler utenriksstyret. Det vises her til kapittel 2 med en nærmere omtale av utenriks- og forsvarsstyret.

12.1.2 Utvalgets vurderinger

Som det fremgår ovenfor, foreslås reguleringen av kongens kompetanse etter første delsetning flyttet til § 25 første ledd. Utvalget foreslår å videreføre reguleringen av kongens kompetanse i den siste del av setningen i § 26 første ledd.

Utvalget vil i tillegg foreslå enkelte språklige oppdateringer. Utvalget foreslår for det første at begrepet «forbund» erstattes med «folkerettslige avtaler». Dette er i tråd med innspill fra regjeringen, og gir et mer presist uttrykk for realiteten.

Det heter i brev fra statsministeren 5. mars 2024:

«Begrepet ’forbund’ har en annen alminnelig språklig forståelse enn det bestemmelsen sikter til. Det kan lett forstås som en forening, allianse eller organisasjon. En slik misforståelse kan enkelt forebygges ved i stedet å benytte uttrykket ’folkerettslige avtaler’. Det vil i tillegg bringe bokmålsversjonen og nynorskversjonen av Grunnloven nærmere hverandre. Nynorskversjonen bruker termen ’folkerettslege avtaler’. »

Utvalget vil i tillegg bemerke at å erstatte begrepet «forbund» med «folkerettslige avtaler» i bokmålsversjonen av Grunnloven er i tråd med anbefalingen fra Grunnlovsspråkutvalget om utarbeidelse av språklig oppdaterte tekstversjoner av Grunnloven på bokmål og nynorsk.⁷⁴

I tillegg til i § 26 andre ledd benyttes i dag uttrykket «forbund» i Grunnloven § 75 g om at det tilkommer Stortinget «å la seg meddele de forbund og traktater som kongen på statens vegne har inngått med fremmede makter». Av hensyn til konsekvent språkbruk i Grunnloven foreslår utvalget at også denne bestemmelsen oppdateres språklig, jf. omtale nedenfor.

Det tidligere uttrykket «Gesandter» ble erstattet med «sendemenn» ved moderniseringen av Grunnloven i 2014. Utvalget har merket seg at regjeringen nå foreslår at «sendemenn» endres til «diplomatiske representanter». Det heter i brev fra statsministeren 5. mars 2024:

«Utnevnelse av diplomatiske representanter som skal representere Norge utenriks ligger til den utøvende makt. Det gjelder både embetsmenn (ambassadører) som utnevnes av Kongen i statsråd jf. Grunnloven § 28 og øvrige diplomater som ikke utnevnes av Kongen i statsråd, men som følger reglene i statsansatteloven og utenrikstjenesteloven. Dersom terminologien endres, bør det presiseres i forarbeidene at det ikke er ment noen realitetsendring. Det vil fortsatt være opp til regjeringen å bestemme hvilke diplomatiske stillinger som skal besettes gjennom utnevning av Kongen i statsråd og hvilke stillinger som besettes på annen måte. Begrepet ‘diplomatiske representanter’ vil gjelde alle former for diplomatisk representanter, og vil også omfatte konsulære representanter etter Wien-konvensjonen om konsulært samkvem.

Når det gjelder andre staters ambassadører til Norge, følger det av internasjonal praksis og Wien-konvensjonen om diplomatisk samkvem at senderstaten søker Norges regjering om såkalt ‘agrément’ for personen den tar sikte på å utnevne. Kongen i statsråd behandler saken unntatt offentlighet, og beslutter å gi eller avslå søknaden om agrément. Endret terminologi endrer heller ikke på dette, eller Utenriksdepartementets godkjenning av øvrige diplomatiske eller konsulære representanter til Norge.»

Utvalget er enig i regjeringens forslag om å endre «sendemenn» til «diplomatiske representanter», og legger vekt på at sistnevnte alternativ er bedre i tråd med alminnelig språkbruk. Utvalget vil videre vise til at det i økende grad benyttes kjønnsnøytrale titler i lovgivningen. Utvalget vil understreke at endringen av ordlyd ikke er ment å innebære realitetsendringer.

Utvalget foreslår at § 26 første ledd gis følgende utforming:

«Kongen har rett til å inngå og oppheve folkerettslige avtaler og til å sende og motta diplomatiske representanter.»

12.2 Forslag til endring av § 26 andre ledd (Folkerettslige avtaler om saker som er av særlig stor viktighet, og i alle tilfeller folkerettslige avtaler hvis iverksettelse etter Grunnloven nødvendiggjør en ny lov eller stortingsbeslutning, blir først bindende når Stortinget har gitt sitt samtykke dertil)

12.2.1 Bakgrunn

§ 26 andre ledd lyder i dag:

«Traktater om saker som er av særlig stor viktighet, og i alle tilfeller traktater hvis iverksettelse etter Grunnloven nødvendiggjør en ny lov eller stortingsbeslutning, blir først bindende når Stortinget har gitt sitt samtykke dertil.»

Bestemmelsen kom inn i Grunnloven i 1931. Det er senere bare gjort språklige endringer uten betydning for bestemmelsens innhold.

12.2.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget foreslår å videreføre § 26 andre ledd uten materielle endringer.

Utvalget foreslår imidlertid språklige endringer for å gi større tekstlikhet i bestemmelsene og harmonisering mellom Grunnlovens nynorsk- og bokmålsversjoner.

Utvalget foreslår å endre begrepet «traktater» til «folkerettslige avtaler» for å bringe begrepsbruken i samsvar med utvalgets forslag til endring av § 26 første ledd og i samsvar med den vedtatte nynorsksversjonen av Grunnloven.

Utvalget foreslår i tillegg å endre «stortingsbeslutning» til «stortingsvedtak». Beslutninger som fattes av Stortinget i plenum, kalles i dag gjennomgående for «vedtak». Formen «vedtak» brukes i nyere grunnlovsbestemmelser på bokmål (§§ 54 og 72), i nynorskversjonen og i Stortingets forretningsorden.

Utvalget foreslår at § 26 andre ledd gis følgende utforming:

«Folkerettslige avtaler om saker som er av særlig stor viktighet, og i alle tilfeller folkerettslige avtaler hvis iverksettelse etter Grunnloven nødvendiggjør en ny lov eller stortingsvedtak, blir først bindende når Stortinget har gitt sitt samtykke dertil.»

12.3 Utvalgets forslag til endring av Grunnloven § 75 bokstav g

12.3.1 Bakgrunn

Det følger av Grunnloven § 75 bokstav g at det tilkommer Stortinget «å la seg meddele de forbund og traktater som kongen på statens vegne har inngått med fremmede makter». I nynorskversjonen benyttes «dei folkerettslege avtalene» i stedet for «forbund og traktater». Samlebegrepet «folkerettslege avtaler» omfatter både «forbund» og «traktater».⁷⁵

Bestemmelsen innebærer at Stortinget kan føre kontroll med at regjeringen ikke har inngått folkerettslige avtaler som skulle ha vært forelagt Stortinget på forhånd.

Fra 1814 og frem til i dag har bruken av bestemmelsen endret seg mye. Den var viktig fra den første tiden og frem mot siste halvdel av 1800-tallet, da den ble brukt for å etablere et grunnlag for Stortingets innvirkning på utenrikspolitikken. Deretter har den stort sett gitt en interessant oversikt over veksten i og endringene av traktater som en moderne vestlig stat blir med i.⁷⁶ Oversendelsen omtales i dag som «Traktatforelegget». Dette behandles av utenriks- og forsvarskomiteen.⁷⁷

Det vises også til omtale i punkt13.2 av den historiske ordningen med den hemmelige protokollkomiteen som eksisterte mellom 1911 og 1967.

12.3.2 Utvalgets vurderinger

Som en konsekvens av forslaget til oppdatering av ordlyden i § 26 andre ledd foreslår utvalget en korresponderende modernisering av ordlyden i § 75 bokstav g.

Utvalget foreslår at § 75 bokstav g gis følgende utforming:

«g) å la seg meddele de folkerettslige avtaler som kongen på statens vegne har inngått med fremmede makter;»

13.1 Innledning

Det følger av utvalgets mandat at det skal vurdere en eventuell kodifisering av dagens ordning med konsultasjoner mellom regjeringen og Stortingets organer før beslutninger fattes om militære utenlandsoperasjoner. Utvalget skal videre vurdere om en eventuell formalisering av dagens konsultasjonsordning bør skje i Grunnloven, lov eller i andre reglement som Stortingets forretningsorden eller regjeringsinstruksen.

Konsultasjonsordningen bygger på en over hundreårig fast og konsistent praksis, som går ut på at regjeringen konsulterer Stortinget før den treffer avgjørelser i viktige utenrikspolitiske saker. Ordningen er av stor betydning for forholdet mellom Stortinget og regjeringen, og for regjeringens beslutninger på utenriks- og forsvarsområdet.

Som utvalget viser til nedenfor er det gitt uttrykk for ulike syn på spørsmålet om konsultasjonsordningens formelle status, herunder om den utelukkende er forankret i konstitusjonell praksis, eller om den også må anses forankret i konstitusjonell sedvanerett og dermed har grunnlovs rang. For at en regel skal anses som konstitusjonell sedvanerett, må den bygge på en langvarig og konsistent praksis på grunnlag av en oppfatning om at det er en rettsregel (opinio juris) med grunnlovs rang. I vurderingen kommer det også inn hvorvidt sedvanen utgjør en god og fornuftig regel.

I det følgende gjennomgår utvalget Stortingets og regjeringens syn på konsultasjonsordningens formelle status og konstitusjonelle betydning over tid. Videre gir utvalget en oversikt over ulike synspunkter på spørsmålet om rettslig status i statsrettslig teori. Deretter gjør utvalget rede for hvorvidt konsultasjonsordningen bør grunnlovfestes, og i så fall hvordan. I spørsmålet om konsultasjonsordningen bør grunnlovfestes, har utvalget delt seg i et flertall og et mindretall. Flertallet foreslår en ny grunnlovsbestemmelse om konsultasjonsordningen i Grunnloven § 26 tredje ledd, og redegjør nærmere for hovedinnholdet i forslaget. Mindretallet mener at konsultasjonsordningen ikke bør grunnlovfestes.

13.2 Statsmaktenes syn på konsultasjonsordningens formelle status og konstitusjonelle betydning

I kapittel 7.3.3 har utvalget gitt en oversikt over enkelte offentlige kjente saker der det har fremkommet uttalelser om konsultasjonsordningen i Stortinget. I flere av disse sakene har Stortinget uttalt seg om konsultasjonsordningens formelle status og betydning.

I Øst-Grønlandssaken ble det avgitt innstilling til Stortinget fra både protokollkomiteen og den utvidete utenriks- og konstitusjonskomiteen, jf. hhv. Innst. O. XXX (1933) og Innst. S. nr. 166 (1933). For en nærmere fremstilling av saksforholdet i Øst-Grønlandssaken vises det til kapittel 7.3.3.

I den utvidete utenriks- og konstitusjonskomiteens innstilling drøftes først og fremst sakens politiske sider, men komiteen berører også normative spørsmål om konsultasjonsordningen. I innstillingen på s. 38 fremgår følgende om konsultasjoner med den daværende utvidete utenriks- og konstitusjonskomiteen, og dens regulering i Stortingets forretningsorden:

«Den er blitt et organ for Stortinget, men regjeringen har også sin rett og plikt ifølge reglementet. Det bestemmer at drøftelse bør – det vil i lovsproget si skal – finne sted før viktige beslutninger fattes, det vil si: før regjeringen fatter viktige utenrikspolitiske beslutninger. Det skal finne sted. Det er ordren både til komiteen og til regjeringen.

Denne reglementsbestemmelse ble ikke møtt med protest fra regjeringens side og må ansees stadfestet ved konstitusjonell praksis.»

Dernest, på s. 53, viser komiteen til at den har:

«påvist hvorledes Stortingets og regjeringens opfatning av behandlingsmåten for utenrikske spørsmål har festnet sig siden 1905.»

Komiteen konstaterer at regjeringens fremgangsmåte innebar et brudd med konstitusjonell praksis, men overlater til protokollkomiteen å gå nærmere inn på sakens konstitusjonelle sider, jf. innstillingen på s. 67:

«At regjeringen foretok dette skritt uten å innbringe saken for Stortinget, betegner et helt brudd med den konstitusjonelle praksis som i de siste 28 år er utformet i Norge og må betegnes som særdeles lite overveiet. Men nærværende komite går ut fra at den konstitusjonelle side av saken vil bli behandlet av protokollkomiteen og vil derfor innskrenke seg til å uttale at regjeringens handlemåte synes politisk og parlamentarisk uforståelig.»

I protokollkomiteens innstilling uttalte komitéflertallet følgende på s. 5:

«I den parlamentariske praksis blev fastslått at nasjonalforsamlingen overensstemmende med almindelige parlamentarisk-demokratiske prinsipper skulde ha ikke bare konstitusjonell kontrollrett, men direkte avgjørelsesrett i særlige viktige utenrikske spørsmål. Regjeringen må selvsagt ha ledelsen i utenrikske saker d.v.s retten og plikten til å forberede sakene og komme med forslag til nasjonalforsamlingen. Og ifølge sakens natur må regjeringen innrømmes mer frihet på det utenrikske enn på det innenrikspolitiske område til å innlede og føre forhandlinger som lett vil kunne lide skade hvis de kommer frem for offentligheten på et for tidlig tidspunkt. Men når der skal treffes en for landet bindende viktig avgjørelse, må saken forelegges nasjonalforsamlingen som forfatningens tyngdepunkt, i vårt som i andre parlamentarisk styrte land (se Innst. S. nr. 166 side 40 om forholdet i Danmark og Sverige).»

I sin sluttbemerkning på s. 25 uttalte komitéflertallet følgende:

«Efter det som foran er fremholdt finner flertallet at regjeringen Kolstad ved okkupasjonen av Eirik Raudes land, og regjeringen Hundseid ved okkupasjonen av Sydøstgrønland samt ved sin handlemåte i forliksspørsmålet, har tilsidesatt sine konstitusjonelle plikter overfor Stortinget.

Under hensyn til de betydelige interesser det gjaldt, sakens forhistorie og tidligere behandling i Stortinget og til de øvrige omstendigheter som tilsa at saken måtte vært forelagt Stortinget, må komiteen alvorlig påtale at dette ikke blev gjort.

[…]

Efter flertallets opfatning av sakens konstitusjonelle side antar man at regjeringens handlemåte ved foran nevnte anledning vilde kunne rammes av lovgivningens bestemmelse om straffeansvar for medlemmer av statsrådet.»

Komiteen innstilte likevel ikke på påtale for Riksretten. I stedet innstilte komiteen på kritikk mot regjeringen for ikke å ha forelagt saken for Stortinget før den besluttet okkupasjonen av Øst-Grønland.

I behandlingen av Øst-Grønlandssaken gis det klart uttrykk for at konsultasjonsordningen er forankret i konstitusjonell praksis og Stortingets forretningsorden på en slik måte at ordningen anses som en etablert og fast del av det konstitusjonelle systemet. Om det som fremkommer i behandlingen, også kan anses som uttrykk for at konsultasjonsordningen har grunnlag i konstitusjonell sedvanerett, og dermed har grunnlovs rang, er derimot mindre klart. Bruken av termen «sedvane» og henvisninger til at regjeringen «skal» konsultere, er tvetydige i den forstand at de kan gjenspeile både en praksisbasert politisk pliktnorm og en rettslig pliktnorm, eller begge deler. At betydningen ikke er presisert, kan nok også ses i sammenheng med at distinksjonen heller ikke da hadde så stor praktisk betydning i vårt parlamentariske system. For så vidt gjelder uttalelsen om konstitusjonelt ansvar, er det verdt å merke seg at konstitusjonelt ansvar på dette tidspunktet ikke nødvendigvis forutsatte brudd på en regel med grunnlovs rang, slik som etter riksrettsreformen i 2007. Dermed kan heller ikke dette tas utvetydig til inntekt for at ordningen ble ansett rettslig forankret på grunnlovs nivå.

Det fremkom også uttalelser om konsultasjonsordningen i forbindelse med nedleggelsen av protokollkomiteen for hemmelige saker i 1966. Protokollkomiteen for hemmelige saker ble opprettet i 1911 ved at Grunnloven § 75 bokstav f og g fikk en tilføyelse om at statsrådsprotokollene for hemmelige utenrikssaker skulle fremlegges for Stortinget. Komiteen hadde som oppgave å føre kontroll med statsrådsbehandlingen av hemmelige utenrikssaker, og skulle sikre kontroll med regjeringens utenrikspolitikk og kommandomyndighet. Denne funksjonen viste seg etter hvert å få mindre praktisk betydning, først som følge av opprettelsen av den første utenrikskomiteen i 1917, og deretter som følge av etableringen av den utvidete utenriks- og konstitusjonskomiteen i 1923. Kontrollordningen med den hemmelige utenrikskomité ble avskaffet ved grunnlovsvedtak i 1967. I Innst. S. nr. 274 (1965–66) om grunnlovsforslaget fremgår følgende på s. 483:

«Opprettelsen av utenriks- og konstitusjonskomiteen og senere av den utvidede utenriks- og konstitusjonskomite reduserte behovet for den spesielle protokollkomite av 1911. Den første utenrikskomite ble opprettet i 1917, i første omgang som et kontaktorgan mellom storting og regjering i utenrikske anliggender, og hadde ikke til oppgave å avgi innstillinger til Stortinget. I 1923 kom ordningen med den utvidede utenriks- og konstitusjonskomite. Medlemmene av begge disse komiteer ble pålagt spesiell taushetsplikt. Det ble slått fast at regjeringen skulle ha plikt til å drøfte alle saker av ‘større betydning’ med utenrikskomiteen, ‘før viktige beslutninger’ ble fattet.»

Forslaget om endring av Grunnloven § 75 bokstav f og g ble vedtatt i samsvar med innstillingen. På bakgrunn av det ovenstående kan det hevdes at en av flere forutsetninger for grunnlovsendringen var at regjeringen hadde en plikt til å konsultere den utvidete utenriks- og konstitusjonskomiteen. På den andre siden synes det som at opphevelsen av den hemmelige protokollkomiteen først og fremst berodde på at den hadde utspilt sin praktiske funksjon, som ikke nødvendigvis forutsetter at konsultasjonsordningen er forankret i en rettslig forpliktelse. Uttalelsen er likevel relativt klar, og den inngår i grunnlaget for et grunnlovsvedtak, noe som tilsier at det er et moment i retning av at Stortinget mente at regjeringen hadde en rettslig konsultasjonsplikt. Innstillingen sier imidlertid ikke noe om hvilken trinnhøyde plikten har.

En annen sentral sak der Stortinget uttaler seg mer prinsipielt om konsultasjonsordningen, er Crotale-saken fra 1973. Saksforholdet er beskrevet i kapittel 7.3.3. Et av spørsmålene som ble behandlet av Stortinget, var hvorvidt regjeringen hadde overholdt konsultasjonsplikten. I Innst. S. nr. 352 (1972–1973) fra den utvidete utenriks- og konstitusjonskomité om «Crotale»-saken uttalte Arbeiderpartiets fraksjon følgende på s. 1191:

«Disse medlemmer vil slå fast at selv om forhandlinger med fremmede stater er Regjeringens ansvarsområde, er det konstitusjonell sedvane at Regjeringen i forhandlinger av denne art rådfører seg med Stortingets organer både om opplegget av forhandlingene og om forhandlingenes gang.»

Etter en nærmere gjennomgang av saksforholdet, konkluderer Arbeiderpartiets fraksjon slik, på samme side:

«På denne bakgrunn konstaterer disse medlemmer at Stortinget ikke er blitt informert i samsvar med vanlig praksis og konstitusjonell sedvane.»

Regjeringsfraksjonen, bestående av Senterpartiet, Venstre og Kristelig folkeparti, uttalte seg slik om spørsmålet i innstillingen på s. 1193:

«Disse medlemmer mener at det er Regjeringens ansvar å vurdere hvilke informasjoner den bør gi Stortinget under viktige forhandlinger med andre land. Konsultasjoner skal foretas med den utvidede utenriks- og konstitusjonskomitéen når man står foran viktige avgjørelser.»

Høyres fraksjon uttalte følgende i innstillingen på s. 1194:

«På bakgrunn av dette mener disse medlemmer at Regjeringen burde ha drøftet sitt planlagte initiativ med den utvidede utenriks- og konstitusjonskomité, selv om det neppe besto noen i egentlig forstand konstitusjonell forpliktelse til det.»

Også i denne saken kritiserte Stortinget regjeringen for ikke å ha konsultert Stortinget. Heller ikke uttalelsene i Crotale-saken er helt entydige. Termen «konstitusjonell sedvane» kan forstås som konstitusjonell praksis eller kutyme, eller som en oppfatning om at konsultasjonsordningen er forankret i konstitusjonell sedvanerett og dermed har grunnlovs rang. Likevel kan nok sammenhengen og kontrasten med Høyres uttalelse nettopp tilsi at termen «konstitusjonell sedvane» er ment å bety en plikt med grunnlovs rang. I alle tilfeller er det klart også i Crotale-saken at konsultasjonsordningen blir ansett som en sentral og etablert del av det konstitusjonelle systemet, som regjeringen skal etterleve overfor Stortinget, om det så er på rettslig eller politisk grunnlag.

I nyere tid er det særlig Libya-saken som er av en viss interesse. Utenriksministeren og forsvarsministeren redegjorde for Stortinget om Libya-utvalgets rapport, og redegjørelsen ble deretter behandlet i Stortinget. I Libya-utvalgets rapport på s. 88 fremgår følgende om konsultasjonsordningens formelle status og forankring:

«Det har vært uttrykt ulike syn på spørsmålet om regjeringen har en rettslig plikt til å konsultere DUUFK. Det er likevel ikke tvil om at det er en klar forventning at regjeringen skal konsultere Stortinget i viktige utenriks- og sikkerhetspolitiske spørsmål, og unnlatelse av å gjennomføre konsultasjon er blitt møtt med skarp kritikk fra Stortinget. I den forstand er det klart at regjeringen har en konsultasjonsplikt selv om det har vært delte meninger om plikten er av konstitusjonell karakter eller ikke. Konsekvensene av at plikten ikke overholdes, er først og fremst politiske og kan resultere i alvorlig kritikk fra Stortinget. Det kan også potensielt føre til mistillitsvedtak og i helt ekstraordinære situasjoner konstitusjonelt ansvar.»⁷⁸

Denne forståelsen blir ikke imøtegått i utenriksministerens eller forsvarsministerens redegjørelse, og generelt harmonerer redegjørelsene med det Libya-utvalget la til grunn. Utenriksministeren sa følgende i sin redegjørelse til Stortinget:

«Vår ordning knyttet til norsk deltakelse i internasjonale operasjoner er at Stortinget konsulteres om regjeringas beslutning, men det kreves ikke samtykke fra eller vedtak i Stortinget. Denne ordningen følger også av en klar ansvarsfordeling mellom storting og regjering, som jeg mener er riktig, og som bør ligge fast. Samtidig er det viktig at det gjennomføres en reell konsultasjon med Stortinget, og at Stortinget holdes løpende oppdatert. Det er en lang, ubrutt og god praksis at norske regjeringer legger avgjørende vekt på bred støtte i Stortinget i viktige utenriks- og sikkerhetspolitiske spørsmål.»

Videre sa forsvarsministeren følgende:

«Jeg er derfor glad for at utvalget konkluderer med at regjeringens beslutningsprosesser i 2011 oppfylte alle konstitusjonelle krav, og at de formelle prosedyrene for konsultasjon med Stortinget ble fulgt. Det er viktig. Det handler om tilliten til vårt politiske system.»⁷⁹

I denne sammenhengen er det verdt å merke seg at hverken regjeringsmedlemmene eller Stortinget adresserer Libya-utvalgets standpunkt om at brudd på konsultasjonsplikten i helt ekstraordinære situasjoner kan føre til konstitusjonelt ansvar, noe som forutsetter at iallfall en kjerne av konsultasjonsordningen har grunnlovs rang, jf. Grunnloven § 86. Dette spørsmålet ble imidlertid ikke aktualisert i saken, og ettersom det ikke ble kommentert i den politiske debatten, kan det neppe tillegges særlig vekt.

Redegjørelsen ble behandlet i Stortinget, og i Innst. 226 S (2018–2019) fra utenriks- og forsvarskomiteen på s. 2 fremgår følgende:

«Komiteen viser til at selv om beslutningen om norsk deltakelse i Libya-operasjonene i 2011 ble tatt på svært kort tid, ble det foretatt konsultasjoner med Stortinget. Utvalgets gjennomgang har vist at selv om konsultasjon med Stortinget fungerte tilfredsstillende og fleksibelt for sentrale aktører, indikerer de offentlige reaksjonene på beslutningsprosessen at det utenfor kretsen av sentrale aktører oppsto usikkerhet om hvorvidt regjeringen hadde opptrådt konstitusjonelt riktig overfor Stortinget. Et spørsmål i den offentlige debatten var om konsultasjonen ble gjennomført i tide når norske styrkebidrag alt var annonsert, og norske fly var sendt ut av landet. Komiteen mener det ikke ville vært unaturlig med et møte i den utvidede utenriks- og forsvarskomiteen i tråd med tidligere praksis for slike saker. Komiteen mener en god konsultasjonsordning kan være med på å gi større tillit i befolkningen til kritiske og viktige beslutninger om deltakelse i internasjonale operasjoner. Komiteen vil samtidig fremheve at utvalget konkluderer med at de formelle prosessene som ledet fram til beslutningen om å delta med norske styrker, oppfylte alle konstitusjonelle krav, selv om regjeringens beslutning om å delta ble tatt på svært kort tid.

[…]

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, viser til at det følger en klar ansvarsfordeling mellom storting og regjering knyttet til norsk deltakelse i internasjonale operasjoner. Flertallet mener det er riktig at ansvarsfordelingen ligger fast, der det er regjeringen som den utøvende makt som beslutter eventuell norsk deltakelse i internasjonale operasjoner. Flertallet viser til at det ikke kreves vedtak fra Stortingets side. Flertallet mener det er viktig at det gjennomføres en reell konsultasjon med Stortinget, men flertallet understreker samtidig at dette ikke fratar regjeringen det fulle ansvaret for beslutningen. Flertallet vil likevel understreke den positive og lange praksis fra ulike regjeringer med at det legges avgjørende vekt på bred støtte i viktige utenriks- og sikkerhetspolitiske spørsmål.»

Hverken Stortinget eller regjeringen tar i uttalelser til Stortinget helt klart stilling til om konsultasjonsordningen anses som konstitusjonell sedvanerett og har grunnlovs rang, eller om den på annet grunnlag innebærer rettslige forpliktelser for regjeringen. Det er likevel gjennomgående fra både Stortinget og regjeringen at konsultasjonsordningen er en sentral og fast etablert del av det konstitusjonelle systemet, og at den har en klart normativ valør. Fra begge statsmaktenes side er det klart at regjeringen skal konsultere Stortinget før den treffer viktige avgjørelser på utenriks- eller forsvarsområdet, og det synes å være sammenfallende syn på betydningen av dette og hvilke hensyn som understøtter ordningen. I alle tilfeller er det en felles forståelse av at etterlevelsen av konsultasjonsordningen blir kontrollert av Stortinget, og at det er nærliggende med parlamentariske reaksjoner hvis regjeringen ikke konsulterer Stortinget i samsvar med etablert praksis og Stortingets forretningsorden § 16.

Statsministeren har i brev til utvalget 5. januar 2024 og 5. mars 2024 gitt uttrykk for at regjeringen ikke har en rettslig forpliktelse til å konsultere Stortinget før den treffer viktige avgjørelser i utenriks- eller forsvarspolitiske saker, hverken i medhold av Stortingets forretningsorden eller konstitusjonell sedvanerett. Statsministeren legger likevel til grunn at

«En regjering som ikke etterlever disse forventningene vil risikere å få et parlamentarisk flertall mot seg og en påfølgende plikt til å tre av. Konsultasjonene i DUUFK finner med andre ord sted innenfor rammen av en overordnet parlamentarisk forpliktelse.»⁸⁰

Statsministerens syn synes å være i samsvar med tidligere regjeringers syn på den utvidete utenriks- og forsvarskomités sentrale konstitusjonelle funksjon på utenriks- og forsvarsområdet for forholdet mellom Stortinget og regjeringen.

13.3 Statsrettslig teori

Spørsmålet om det normative grunnlaget for konsultasjonsordningen er relativt utførlig behandlet i juridisk teori. En nærmere gjennomgang av ulike juridiske forfatteres tilnærming til spørsmålet er tatt inn som vedlegg til rapporten. Problemstillingen er behandlet på ganske forskjellige måter, med til dels ulike tilnærminger til spørsmålet. Vurderingene preges også av ulike grunnsyn på sentrale spørsmål, som Stortingets instruksjonsmuligheter overfor regjeringen, prerogativlæren og konstitusjonell sedvanerett.

Ett syn er at konsultasjonsordningen ikke er utslag av en rettslig forpliktelse, men kun er en politisk forpliktelse, hvis etterlevelse kontrolleres og håndheves med parlamentariske virkemidler. Standpunktet bygger på litt ulike begrunnelser, men grunnes på et felles premiss om at konsultasjonsordningen ikke har grunnlag i konstitusjonell sedvanerett. En tilnærming er at Grunnloven §§ 25 og 26 er til hinder for å pålegge regjeringen en konsultasjonsplikt ved alminnelig stortingsvedtak.⁸¹ En annen tilnærming er at Grunnloven §§ 25 og 26 trolig ikke er til hinder for det, men at ordlyden «bør» i Stortingets forretningsorden tilsier at ordningen ikke er en rettslig forpliktelse.⁸²

Et annet syn er at bestemmelsen om konsultasjonsordningen i Stortingets forretningsorden oppstiller en rettslig konsultasjonsplikt for regjeringen. Dette forutsetter at det kongelige prerogativet i Grunnloven §§ 25 og 26 om utenriks- og forsvarsstyret ikke er til hinder for at Stortinget kan pålegge regjeringen denne typen prosessforpliktelser, og at Stortinget kan pålegge regjeringen rettslige forpliktelser ved alminnelige stortingsvedtak etter Stortingets forretningsorden.⁸³ En konsekvens av at konsultasjonsplikten kun har grunnlag i Stortingets forretningsorden, er at brudd på konsultasjonsplikten trolig ikke vil innebære brudd på regjeringens «konstitusjonelle plikter», jf. Grunnloven § 86 første ledd. I så fall vil brudd på konsultasjonsplikten kunne medføre parlamentarisk ansvar, men ikke konstitusjonelt straffansvar.

Et tredje syn er at regjeringen har en konsultasjonsplikt på grunnlag av konstitusjonell sedvanerett, og at plikten da bygger på en regel med grunnlovs rang. Med dette standpunktet synes det å være enighet om at regelen med grunnlovs rang kun omfatter kjernen i konsultasjonsordningen, og dermed har et snevrere virkeområde enn det som følger av ordlyden i Stortingets forretningsorden, men at Stortinget har kompetanse til å utlegge innholdet i forpliktelsen ved alminnelig stortingsvedtak. Det er imidlertid ulike syn på hvorvidt regjeringen etter gjeldende rett samtidig har en rettslig konsultasjonsplikt i medhold av Stortingets forretningsorden.⁸⁴

Et fjerde syn er at spørsmålet om en rettslig konsultasjonsplikt ikke kan løses generelt ut fra praksis, men også i det enkelte tilfellet må ses i sammenheng med andre konstitusjonelle regler og systemhensyn, herunder parlamentarismen, Stortingets kontrollfunksjon, opplysningsplikten og kravet om Stortingets samtykke for inngåelse av viktige traktater. Denne tilnærmingen synes å medføre en noe mer fragmentert regel. Det er mer situasjonsbestemt om det foreligger en rettslig konsultasjonsplikt eller ikke, herunder om plikten kan overholdes ved kun å konsultere den utvidete utenriks- og forsvarskomité, eller om plikten tilsier at Stortinget som sådan må konsulteres eller informeres.⁸⁵

Det mest utbredte synspunktet i nyere juridisk teori synes å være at regjeringen har en rettslig plikt til å konsultere med Stortinget før den treffer avgjørelser i viktige utenrikspolitiske saker. Synspunktene er imidlertid delte for så vidt gjelder spørsmålet om plikten har grunnlag i konstitusjonell sedvanerett eller i Stortingets forretningsorden, herunder hvilken del av plikten som har rettslig forankring, og hvilken del av den som kun bygger på politisk kutyme. Utvalget bemerker videre at kildene som ligger til grunn for de ulike standpunktene, ikke synes å gi grunnlag for entydige slutninger om hvorvidt konsultasjonsordningen innebærer en rettslig plikt.

13.4 Utvalgets overordnede vurderinger

På bakgrunn av det foregående konstaterer utvalget at det er omdiskutert hvorvidt konsultasjonsordningen, eller deler av den, anses som en rettslig plikt forankret i Stortingets forretningsorden eller konstitusjonell sedvanerett. Hverken Høyesterett eller Riksretten har uttalt seg om spørsmålet. Den uklarhet om spørsmålet som har kommet til uttrykk i juridisk teori, må i noen grad leses som en konsekvens av at det er ulike vurderinger om hvilke krav som stilles til hvordan statsmaktene over tid må uttrykke en rettsoppfatning. Regjeringens brev av 5. januar 2024 gir klart uttrykk for at regjeringen i dag mener at den ikke har en rettslig forankret konsultasjonsplikt, og dette er ifølge regjeringen i tråd med den utøvende myndighets etablerte oppfatning gjennom det århundret ordningen har vært praktisert. At den utøvende makt såpass tydelig gir uttrykk for at den er av den oppfatning at det ikke foreligger en rettslig konsultasjonsplikt, har ikke vært reflektert i tidligere drøftelser av spørsmålet, hverken i Stortinget eller i juridisk teori.

For utvalget er det ikke nødvendig å ta uttrykkelig stilling til om konsultasjonsordningen er rettslig bindende eller ikke. Konsultasjonsordningen har vært behandlingsmåten i utenriks- og forsvarsspørsmål siden 1917 og utgjør en konstitusjonell praksis som både storting og regjering har oppfattet som en riktig og god behandlingsmåte.

Under dagens politiske forhold har spørsmålet om konsultasjonsordningen bygger på en rettslig eller politisk forpliktelse neppe særlig praktisk betydning for hvorvidt konsultasjoner skjer i tråd med praksis og som foreskrevet i Stortingets forretningsorden § 16. Dersom den praksisen ikke skulle være fulgt i behandlingen av en sak før regjeringen fatter sitt vedtak, vil det uansett ikke føre til at vedtaket blir ugyldig. I tillegg gir parlamentarismen Stortinget sanksjonsmidler overfor regjeringen, uavhengig av om et normbrudd er rettslig eller politisk. Stortinget kan altså treffe vedtak om kritikk eller mistillit dersom regjeringen ikke opptrer i tråd med konsultasjonsordningen, selv om den kun er politisknormativt forankret.

Uavhengig av om konsultasjoner helt eller delvis er en rettslig forpliktelse for regjeringen, konstaterer utvalget at regjeringen i tråd med langvarig og konsistent praksis har en klar og uomtvistet politisk forpliktelse til å konsultere Stortinget som foreskrevet i Stortingets forretningsorden § 16. Utvalget viser også til at Stortinget over lang tid har ført en relativt intensiv kontroll med regjeringens overholdelse av konsultasjonsplikten, og at det er lav terskel for at brudd på konsultasjonsplikten aktualiserer parlamentariske reaksjoner. Med grunnlag i en over hundreårig konsistent praksis, og med en nærmere regulering i Stortingets forretningsorden, mener utvalget at konsultasjonsordningen står i en særstilling som politisk og konstitusjonell norm for samhandling mellom Stortinget og regjeringen.

Utvalget har vurdert at dersom man regulerer konsultasjonsordningen ytterligere, finnes det ulike alternative reguleringsformer. Ordinær lovs form vil etter norsk rettstradisjon ikke være hensiktsmessig å bruke for bestemmelser som utelukkende regulerer forholdet mellom statsmaktene. Regjeringsinstruksen, som er fastsatt med hjemmel i Kongens instruksjonsmyndighet overfor forvaltingen, vil ikke være egnet til å regulere spørsmål som gjelder forhold mellom Stortinget og regjeringen. Instruksen synes dessuten å være foreldet, og har i dag liten praktisk betydning for det løpende arbeidet i regjeringsapparatet. Som det fremgår nedenfor, er utvalget delt i et flertall og et mindretall. Utvalgets flertall foreslår en kombinasjon av grunnlovfesting og utfyllende bestemmelser i Stortingets forretningsorden, mens utvalgets mindretall foreslår at Stortingets forretningsorden gjennomgås og tilpasses.

13.5 Flertallets vurderinger

Utvalgets flertall, medlemmene Audun Lysbakken, Åsne Julsrud og Siri Gloppen, viser til statsmaktenes praksis, som tilkjennegir at konsultasjonsordningen i lang tid har vært en sentral del av det konstitusjonelle systemet for å treffe viktige utenriks- og forsvarspolitiske avgjørelser som tilkommer regjeringen. Både Stortinget og regjeringen har i over hundre år forholdt seg til ordningen. Dette, sammenholdt med konsultasjonsordningens viktige funksjon på utenriks- og forsvarsområdet, tilsier etter disse medlemmers syn at kjernen i konsultasjonsordningen kommer til uttrykk i Grunnloven.

Flertallet har merket seg at den utøvende makt tydelig gir uttrykk for at det ikke foreligger en rettslig konsultasjonsplikt. Forutsatt at dette også har vært tidligere regjeringers syn, har tidligere regjeringer vært tilbakeholdne med å uttrykke seg klart om hvorvidt de har en plikt til å konsultere Stortinget eller ikke, noe Stortinget også har tatt til inntekt for at regjeringen passivt har akseptert at den har en plikt, jf. Innst. S. nr. 166 (1933) s. 38, sitert over, uten at oppfatningen den gang ble forsøkt korrigert fra regjeringens side. Det kan imidlertid være grunn til å utvise forsiktighet med å trekke slutninger fra tidligere regjeringers passivitet. Når regjeringen nå uttrykker sitt standpunkt såpass klart, gir det Stortinget en foranledning til å overveie spørsmålet, som kan bidra til avklaring.

Flertallet mener at det mest aktuelle alternativet for ytterligere kodifisering av konsultasjonsordningen i den utvidete utenriks- og forsvarskomité er en overordnet og generell bestemmelse i Grunnloven, som gir rom for betydelig politisk fleksibilitet, som i dag, kombinert med en videreføring av utfyllende regler i Stortingets forretningsorden.

Flertallet mener at de mest sentrale elementene i statsstyret, herunder om forholdet mellom Stortinget og regjeringen, bør fremgå av Grunnloven. I praksis spiller konsultasjonsordningen en vel så viktig rolle for forholdet mellom Stortinget og regjeringen på utenriks- og forsvarsområdet som bestemmelser i Grunnloven §§ 25 og 26 andre ledd, som forutsetter Stortingets samtykke i spesifikke situasjoner. Konsultasjonsordningen er både hyppig brukt og funksjonelt viktig, idet den innenfor det parlamentariske systemet gir Stortinget innflytelse og avklarer regjeringens politiske handlingsrom. Disse medlemmer mener derfor at Grunnloven bør gi uttrykk for kjernen i denne normen og også synliggjøre Stortingets faktiske rolle i forsvars- og utenrikspolitikken. Disse medlemmer mener også at kjernen i konsultasjonsordningen som samhandlingsform for Stortinget og regjeringen på utenriks- og forsvarsområdet bør gis et vern mot å bli avviklet uten grunnlovsendring. På denne bakgrunn foreslår disse medlemmer at kjernen i konsultasjonsordningen grunnlovfestes.

Flertallet har merket seg at statsministeren i sitt brev til utvalget av 5. januar 2024 mener at konsultasjonsordningen ikke bør forankres i Grunnloven. Basert på premisset om at konsultasjonsordningen ikke allerede har en rettslig forankring på grunnlovs nivå, fremholder statsministeren at en grunnlovfesting vil reise flere nye spørsmål. Til dette vil disse medlemmer først bemerke at det i dag er omdiskutert om konsultasjonsordningen er forankret på grunnlovs nivå, og i så fall hvor langt den rettslige plikten rekker i forhold til den politisk forankrede konsultasjonsplikten. I dette ligger det at de fleste spørsmålene som kan oppstå som følge av en grunnlovfesting av konsultasjonsordningen, allerede ligger der i dag, uten at de synes å ha aktualisert seg i særlig grad. Hvilke eventuelle nye spørsmål som vil oppstå som følge av en grunnlovfesting av konsultasjonsordningen, vil bero på hvordan konsultasjonsordningen grunnlovfestes.

Statsministeren har i sitt brev til utvalget datert 5. januar 2024 særlig advart om at en grunnlovfesting av konsultasjonsordningen kan få en uheldig effekt i form av rettsliggjøring, og viser til ulike mulige konsekvenser av dette, blant annet mindre politisk fleksibilitet. Disse medlemmer mener at konsultasjonsordningen kan grunnlovfestes uten at det medfører slike effekter, og viser særlig til at konsekvensene av en grunnlovfesting igjen vil bero på hvordan konsultasjonsordningen grunnlovfestes. En relevant sammenligning og erfaring er grunnlovfestingen av regjeringens opplysningsplikt i 2007. Hvorvidt regjeringen har overholdt sin opplysningsplikt blir fortsatt behandlet først og fremst som et politisk, og ikke et rettslig, spørsmål. Konsultasjonsordningen har åpenbare likhetstrekk, som tilsier at den fleksibiliteten som en politisk, og i mindre grad rettslig, tilnærming innebærer, kan videreføres. Utvalget viser også til at konsultasjonsordningen i dag blir praktisert på grunnlag av Stortingets forretningsorden § 16, som fastsetter ordningen i en rettslig form, uavhengig av om ordningen etterleves på grunnlag av en politisk eller rettslig normoppfatning. Når denne bestemmelsen fortsatt vil gi uttrykk for en strengere konsultasjonsnorm enn den som følger av utvalgets grunnlovsforslag, og vil forbli det anvendte regelverket for konsultasjoner, som i dag, er det for disse medlemmer vanskelig å se at en grunnlovfesting vil medføre at praktiseringen av ordningen blir mer rettslig orientert og rigid.

Flertallet viser til at selv om ordningen i Stortingets forretningsorden § 16 hittil har vært respektert av både flertalls- og mindretallsregjeringer, må Grunnloven ta høyde for at det i fremtiden kan oppstå et annet politisk klima, særlig i krigs- og krisetider. En grunnlovfesting av konsultasjonsplikten vil sikre at opposisjonspartiene har innflytelse i utenriks- og forsvarspolitikken, med mindre Stortinget med to tredjedels flertall skulle vedta å endre Grunnloven, jf. Grunnloven § 121. Dette er nødvendig for at det konstitusjonelle systemet skal være forutsigbart og stabilt. Konsultasjonsordningen er helt sentral for forholdet mellom Stortinget og regjeringen, og den bør derfor ikke kunne avskaffes eller vesentlig endres uten å følge prosedyren for grunnlovsendringer, som nettopp understøtter stabiliteten i det konstitusjonelle og politiske systemet. Til dette kommer det at konsultasjonsordningen vil kunne være særlig viktig i en krisetid, der den også kan risikere å bli utsatt for mest press.

Flertallet mener at en grunnlovfesting kan bidra til å sikre at fleksibiliteten og fortroligheten som kjennetegner norsk parlamentarisk praksis på dette feltet, og som gjør Norges ordning unik og konsensusbyggende, bevares også for fremtiden.

13.6 Flertallets grunnlovsforslag

13.6.1 Generelt

Utvalgets flertall, medlemmene Audun Lysbakken, Åsne Julsrud og Siri Gloppen, foreslår at konsultasjonsordningen grunnlovfestes, og viser til forslagene som omtales under punkt 13.6.2 til 13.6.7 nedenfor.

Flertallets forslag innebærer ikke endringer i konsultasjonsordningens innhold, men er ment å synliggjøre kjernen i konsultasjonsordningen i Grunnloven, som en mekanisme for hvordan Stortinget og regjeringen samhandler i viktige beslutningsprosesser på utenriks- og forsvarsområdet. Utvalget forutsetter også at kontrollen med etterlevelsen fortsatt skjer på parlamentarisk grunnlag. Forslaget er heller ikke ment å endre eller forrykke kompetansedelingen mellom Stortinget og regjeringen i utenriks- og forsvarssaker, som er redegjort for i kapittel 2. Flertallet vil derfor klargjøre at manglende eller mangelfulle konsultasjoner ikke har betydning for gyldigheten av regjeringens beslutninger eller vedtak som er innenfor rammen av regjeringens eksklusive myndighet og ansvarsområde etter Grunnloven §§ 25 og 26. Konsultasjoner med Stortinget eller dets organer er heller ikke betingende for at regjeringen kan treffe beslutninger og vedtak i viktige utenriks- eller forsvarssaker.

Flertallets forslag innebærer en grunnlovfesting av konsultasjoner som samhandlingsform mellom Stortinget og regjeringen på utenriks- og forsvarsområdet. Bestemmelsen gir dermed en helt overordnet beskrivelse av ordningen, men oppstiller ikke i seg selv selvstendige rettslige krav til i hvilke tilfeller regjeringen skal konsultere Stortinget eller dets organer, og i så fall når eller hvordan. Dette overlates som i dag til regulering i Stortingets forretningsorden, samt praksis og det løpende politiske samspillet mellom statsmaktene. Bestemmelsen viderefører dagens ordning der Stortinget fastsetter nærmere bestemmelser i Stortingets forretningsorden om innslagspunktet, sakstyper, formen for konsultasjonene, saksbehandling, herunder om taushetsplikt og fortrolighet, mv., tilsvarende gjeldende § 16. Grunnlovsbestemmelsen vil dermed ikke være til hinder for at disse elementene i konsultasjonsordningen endres, men den vil være til hinder for at konsultasjonsmekanismen, som generell samhandlingsform for Stortinget og regjeringen på utenriks- og forsvarsområdet, avvikles uten grunnlovsvedtak. Selv om det på denne måten kun er endringer i den overordnede formen som krever grunnlovsvedtak, forutsetter likevel formen et visst innhold. Bestemmelsen vil dermed også innebære en skranke mot at konsultasjonsordningen som samhandlingsform blir innholdsløs. Særlige viktige utenriks- og forsvarssaker bør alltid følge denne foreskrevne behandlingsmåten. Flertallet understreker likevel at den foreslåtte grunnlovsbestemmelsen gir et betydelig rom for tilpasninger i konsultasjonsordningens innhold.

At bestemmelsen gir såpass mye fleksibilitet, har særlig sammenheng med at ordningen skal kunne stå seg over tid, og endrede sikkerhetspolitiske forhold kan kreve endringer i organets sammensetning eller arbeidsform.

13.6.2 Diskresjonær eller deskriptiv form

For flertallet er det et spørsmål om grunnlovsbestemmelsen bør gis en deskriptiv eller diskresjonær form, henholdsvis om bestemmelsen deskriptivt bør fastslå at regjeringen konsulterer Stortinget eller dets organer, eller om det bør fremgå at regjeringen «kan» eller «bør» konsultere Stortinget eller dets organer. Hva som oppfattes mest hensiktsmessig og treffende, vil nok blant annet bero på om og eventuelt i hvilket omfang konsultasjonsordningen allerede i dag anses for å ha grunnlovs rang, og om regjeringen dermed allerede har en rettslig plikt til å konsultere Stortinget i visse tilfeller.

Ved kodifiseringen av en langvarig konstitusjonell praksis der det i lys av Stortingets forretningsorden § 16 beror på et betydelig politisk skjønn i hvilke tilfeller det skal konsulteres, og der praksis kan utvikle seg videre på grunnlag av den løpende samhandlingen mellom Stortinget og regjeringen, kan det være grunn til at grunnlovsbestemmelsen bør begrense seg til å beskrive ordningen. Termer som «kan», «skal» eller «bør» vil etter flertallets syn kunne bidra til å skape uklarhet om videreføringen av tidligere praksis, samt om Stortingets adgang til å gi nærmere bestemmelser om konsultasjonsordningen i Stortingets forretningsorden.

Statsministeren har i sitt brev til utvalget 5. mars 2024 i punkt 3.4 foreslått at Kongen «kan» rådføre seg med Stortinget. Språklig tilsier dette at det er valgfritt for regjeringen å konsultere med Stortinget, selv innenfor kjernen av konsultasjonsordningen. Selv om det er et betydelig politisk skjønn i vurderingen av om Stortinget skal konsulteres eller ikke, vil det kunne gi uttrykk for en realitetsendring i forhold til gjeldende praksis, i retning av å svekke konsultasjonsordningen. I særlig viktige saker vil en bestemmelse som gir uttrykk for at det er opp til regjeringen selv å avgjøre om det skal konsulteres, kunne føre til et brudd med en fast konstitusjonell norm for behandlingsmåten, der regjeringen har en forpliktelse til å konsultere i saker av viktighet.

Disse medlemmer mener at konsultasjonsordningen bør grunnlovfestes i en deskriptiv form, altså at «Kongen rådfører seg med Stortinget […]». Flertallet mener at dette gjenspeiler og ivaretar fleksibiliteten i dagens ordning, samtidig som det gir ordningen et visst grunnlovsmessig vern mot å bli de facto avviklet eller innholdsløs. Etter flertallets syn gjenspeiler også den deskriptive formen det som har vært en fast og omforent praksis i mer enn hundre år.

13.6.3 Fortrolighet

Et grunntrekk ved konsultasjonene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité er at de foregår i fortrolighet. Dette er også en forutsetning for hvordan ordningen fungerer i dag. For flertallet er det derfor et spørsmål om dette bør gjenspeiles i en grunnlovsbestemmelse om konsultasjonsordningen, og i så fall hvordan.

Statsministeren har i sitt brev av 5. mars 2024 punkt 3.4 foreslått at det i en eventuell grunnlovsbestemmelse om konsultasjonsordningen bør fremgå at konsultasjonene skjer i «fortrolighet». Ordlyden som er foreslått, er: «Kongen kan i fortrolighet rådføre seg med Stortinget […]». Rent språklig kan forslaget til ordlyd leses slik at enhver konsultasjon om utenriks- og forsvarspolitiske forhold er fortrolig. En innsigelse mot dette er at det potensielt vil kunne leses som et krav om større grad av hemmelighold enn det etter gjeldende praksis og regelverk er grunnlag for. For det første forekommer det at regjeringen konsulterer Stortinget som sådan om utenriks- og forsvarspolitiske forhold i form av stortingsmeldinger, proposisjoner og redegjørelser. Slike saker behandles normalt for åpne dører i Stortinget, i full offentlighet, jf. Grunnloven § 84. I disse sakene er det ikke grunnlag for hemmelighold i utgangspunktet, og det vil være uheldig hvis Grunnloven språklig gir uttrykk for at også slike saker skal behandles fortrolig. For det andre forutsetter heller ikke Stortingets forretningsorden § 16 at konsultasjoner i den utvidete utenriks- og forsvarskomité nødvendigvis må skje i fortrolighet. Etter § 16 femte ledd kan komiteen uttrykkelig beslutte at forhandlingene ikke er underlagt taushetsplikt. Videre er ordningen at Stortinget tar stilling til om saken skal behandles for åpne eller lukkede dører dersom en konsultasjon i den utvidete utenriks- og forsvarskomité bringes inn for Stortinget i medhold av Stortingets forretningsorden § 16. For det tredje er det i forlengelsen dette, av hensyn til Stortinget og offentligheten, et viktig og tungtveiende hensyn at fortrolige drøftelser begrenses til saker der det er nødvendig med hemmelighold på konsultasjonstidspunktet. Det vises i denne sammenhengen til Innst. 176 S (2021–2022) s. 7:

«Komiteen understreker at hensynet til offentlig debatt og innsyn i utenriks- og sikkerhetspolitiske saker tilsier at DUUFK kun må brukes slik formålet tilsier, og i saker som på konsultasjonstidspunktet ikke kan legges frem for Stortinget på annen måte.»

På bakgrunn av dette mener disse medlemmer at ordlyden i grunnlovsforslaget ikke bør gi uttrykk for at enhver konsultasjon mellom Stortinget og regjeringen i utenriks- og forsvarssaker er fortrolig.

Disse medlemmer mener imidlertid at grunnlovsbestemmelsen bør gjenspeile at det store flertallet av konsultasjonene med den utvidete utenriks- og forsvarskomité skjer i fortrolighet, og at dette i praksis er en helt sentral forutsetning for ordningen. Hensynet til sammenhengen med Grunnloven §§ 84 og 100 fjerde ledd tilsier også at bestemmelsen om konsultasjonsordningen selv gir en klar hjemmel på grunnlovs nivå for hemmelighold av konsultasjonene, som innebærer at avgjørelsen om fortrolighet ligger til komiteen eller Stortinget, avhengig av hvem som konsulteres. Flertallet mener at disse hensynene kan ivaretas ved en egen setning i bestemmelsen om at «Konsultasjonene kan skje i fortrolighet». Dette korresponderer også med dagens regulering i Stortingets forretningsorden § 16 og Grunnloven § 84, der det er opp til henholdsvis komiteen og Stortinget å avgjøre hvorvidt konsultasjonene skal skje i fortrolighet. Forslaget innebærer ikke at komiteen eller Stortinget må ta særskilt stilling til om den enkelte konsultasjon skal være fortrolig. Det er forenelig med en ordning som i dag, der hovedregelen etter Stortingets forretningsorden er at konsultasjoner i den utvidete utenriks- og forsvarskomité skjer i fortrolighet, med mindre noe annet bestemmes av komiteen. For øvrig innebærer bestemmelsen en videreføring av gjeldende praksis. For konsultasjoner med Stortinget i plenum vil hovedregelen som i dag være motsatt, slik at det kreves særskilt vedtak for at konsultasjonene skal skje i fortrolighet, jf. Grunnloven § 84. Grunnlovsbestemmelsen som foreslås, innebærer ikke begrensninger i hvilke bestemmelser som ellers kan gis om hemmelighold og fortrolighet, og forutsetter heller ikke endring av gjeldende praksis som er basert på at drøftelsene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité holdes i fortrolighet.

13.6.4 Kongen rådfører seg med

«Kongen» betyr i denne sammenhengen regjeringen, i praksis regjeringen ved ett eller flere av dets medlemmer.

At Kongen «rådfører seg med», vil, som i dag, innebære at regjeringen både informerer og fremlegger sitt syn på en sak, samt at medlemmene i organet og regjeringens representanter deretter gjensidig kan utveksle vurderinger, synspunkter og drøfte handlingsalternativer – konsultere – om saken som legges frem. Det innebærer at regjeringen legger frem opplysninger om saken slik den ligger an, samt den tentative avgjørelsen eller eventuelle avgjørelsesalternativer, og mottar synspunkter på dette.

Ordlyden «rådfører seg med» må forstås i sammenheng med at det skal skje før en viktig avgjørelse eller beslutning. En sak som det er nærliggende at kan lede frem til en viktig avgjørelse, drøftes med Stortinget eller dets organer før avgjørelsen eventuelt treffes av regjeringen. Det er opp til regjeringen om og hvordan den eventuelt vil hensynta synspunktene fra Stortinget eller dets organer, og det er opp til Stortinget på parlamentarisk grunnlag hvordan det vil forholde seg til regjeringens oppfølging av drøftelsene i den endelige avgjørelsen.

Uttrykket «rådføre seg med» vil kunne romme både muntlig og skriftlig kommunikasjon. Dette vil forankre den praksisen som i dag gjelder for muntlighet i konsultasjonene, til forskjell fra den skriftlige kommunikasjonsformen som er vanlig i andre saker som regjeringen bringer til Stortinget. Men skriftlighet vil ikke være utelukket. De praktiske ordningene om kommunikasjonsformen vil kunne reguleres nærmere i Stortingets forretningsorden, og detaljer om for eksempel graderte sambands- og kommunikasjonssystemer kan avtales nærmere mellom Stortinget og regjeringen.

13.6.5 Stortinget eller dets organer

Som beskrevet i kapittel 5 kan regjeringen konsultere både Stortinget i plenum og Stortingets organer i utenriks- og forsvarssaker, i praksis den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Den utvidete utenriks- og forsvarskomités kan også beslutte at en konsultasjonssak som behandles der, overføres til behandling i Stortinget. På denne bakgrunn mener flertallet at «Stortinget eller dets organer» gir den mest presise angivelsen av hvem regjeringen konsulterer med.

På samme måte som i dag, er det opp til regjeringen i første omgang om den vil konsultere Stortinget eller den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Videre åpner formuleringen for fremtidige endringer i hvilket stortingsorgan regjeringen kan konsultere med, og i hvilke saker, samt regler for overføring av en konsultasjonssak fra et stortingsorgan til Stortinget.

Flertallet har merket seg at det i brev fra statsministeren 5. mars 2024, er beskrevet et alternativ som er basert på at det i andre punktum fastsettes at «Stortinget oppnevner et egnet organ som står tilgjengelig for slike drøftelser». Disse medlemmer mener at en slik tilføyelse ikke er nødvendig, og viser til at nærmere regulering kan gjøres i Stortingets forretningsorden.

13.6.6 Viktige avgjørelser i utenriks- og forsvarssaker

Betegnelsen «utenriks- og forsvarssaker» er foreslått som en overordnet og generell tematisk beskrivelse av kjernen av saker som faller inn under konsultasjonsordningen. Ordlyden vil romme alle de sakstypene som regjeringen i dag kan bringe til den utvidete utenriks- og forsvarskomité for konsultasjoner, og gir nødvendig fleksibilitet for fremtiden. Sakstypene kan beskrives mer detaljert i Stortingets forretningsorden. Forretningsordenen lister i dag opp «viktige spørsmål vedrørende utenrikspolitikk, handelspolitikk, sikkerhetspolitikk og beredskap, herunder terrorberedskap». En slik lengre opplisting er unødvendig og vil bli for omstendelig i Grunnloven. Betegnelsen «utenriks- og forsvarssaker» er også foreslått, fordi det samsvarer best med det særskilte organets fulle navn: «Den utvidete utenriks- og forsvarskomité» (DUUFK).

Avgrensningen til «utenriks- og forsvarssaker» er ikke til hinder for at Stortinget i Stortingets forretningsorden innfører konsultasjonsordninger på andre saksområder enn de som er nevnt i Grunnloven, for eksempel den gjeldende konsultasjonsordningen i Europautvalget. Den saklige angivelsen i Grunnloven vil heller ikke være til hinder for at de konkrete saksområdene i Stortingets forretningsorden ikke dekker den saklige angivelsen i Grunnloven fullt ut, eller at det utvikler seg en praksis der konsultasjoner ikke skjer på alle områder som tematisk er «utenriks- og forsvarssaker». Disse medlemmer legger til grunn at det her vil være en betydelig fleksibilitet som på politisk grunnlag anpasses etter behov, i første rekke av Stortinget, men i samråd med regjeringen.

Konsultasjonsordningen begrenser seg til at regjeringen konsulterer Stortinget før den treffer «viktige» avgjørelser på utenriks- og forsvarsområdet. Viktigheten av avgjørelsen beror primært på viktigheten av saken, og hvilken betydning den aktuelle avgjørelsen har for utfallet av saken. Hvilke saker som er viktige, beror i utpreget grad på et politisk skjønn innenfor rammen av Stortingets forretningsorden § 16, samt konsultasjonspraksis, som vil være retningsgivende. Det vises til redegjørelsen for dette i kapittel 7. Slik flertallet ser det, vil kjernen være regjeringens forestående avgjørelser som vil ha stor betydning for Norges folkerettslige forpliktelser, Norges relasjoner til andre land, norsk beredskap, forsvar av landet eller andre viktige samfunnsinteresser. Beslutninger om bruk av militære styrker i utlandet er et eksempel på et saksforhold som normalt vil ligge innenfor kjernen av konsultasjonsordningen.

13.6.7 Rådføring før viktige avgjørelser tas

I praksis brukes den utvidete utenriks- og forsvarskomité som et forum både for orienteringer om utenriks- og forsvarspolitiske forhold, og som et forum for konsultasjoner før regjeringen treffer viktige avgjørelser. Kjernen i konsultasjonsordningen er at regjeringen konsulterer Stortinget eller dets organer før den treffer viktige avgjørelser, og det er derfor kun dette som foreslås grunnlovfestet. Dette er ikke ment å innebære endringer i dagens praksis der den utvidete utenriks- og forsvarskomité også i en viss utstrekning brukes for å orientere om saker.

Formålet med konsultasjonene er blant annet å gi Stortinget innflytelse på regjeringens avgjørelse, og å gi regjeringen visshet om hvorvidt en fremtidig avgjørelse har parlamentarisk støtte, eventuelt mulighet til å endre kurs på grunnlag av Stortingets tilbakemeldinger. Formålet forutsetter at konsultasjonene skjer på et egnet tidspunkt i avgjørelsesprosessen. Dette er formulert slik i Innst. 176 S (2021–2022) på s. 7:

«Komiteen understreker at konsultasjonene må foregå på en måte og på et tidspunkt i beslutningsprosessen som ivaretar at konsultasjonene er egnet til å ha reell betydning for regjeringens beslutning. Det betyr at konsultasjoner skal skje før det er truffet beslutninger eller iverksatt prosesser som vil være vanskelige å reversere.»

Slik flertallet ser det, gjenspeiler dette kjernen i den gjeldende praksisen for konsultasjoner. Innenfor rammen av disse føringene, er det imidlertid opp til regjeringen å vurdere på hvilket konkret stadium i beslutningsprosessen det er hensiktsmessig å be om konsultasjoner. Tilsvarende er det opp til Stortinget på parlamentarisk grunnlag å reagere mot regjeringen hvis Stortinget mener at regjeringen har konsultert på feil stadium i beslutningsprosessen, f.eks. hvis Stortinget mener at regjeringen allerede har tatt steg som gjør det praktisk svært vanskelig å hensynta Stortingets synspunkter i konsultasjonene.

Flertallet vil også understreke at regjeringen ikke kan anses forpliktet til å konsultere Stortinget i svært alvorlige og tidskritiske situasjoner der det må ageres umiddelbart, og tidsforsinkelsen ved å gjennomføre konsultasjoner vil kunne føre til vesentlig tap eller skade for norske interesser. I så fall må regjeringen i ettertid snarest mulig orientere Stortinget om saken, og ta opp eventuelle gjenstående avgjørelser til drøfting.

13.7 Mindretallets vurderinger

Utvalgets mindretall, lederen Ine Eriksen Søreide og medlemmet Eivind Vad Petersson, mener at konsultasjonsordningen mellom regjeringen og Stortinget i viktige utenrikspolitiske saker ikke bør rettsliggjøres gjennom å innta bestemmelser om ordningen i Grunnloven. Disse medlemmer kan derfor ikke støtte flertallets forslag til en slik lovfesting i Grunnloven.

Disse medlemmer mener at dagens ordning bør bevares som en politisk og parlamentarisk ordning, og ikke omdannes til et juridisk instrument. Dagens ordning har fungert godt i over hundre år, og har utviklet seg i takt med skiftende epoker i utenriks- og sikkerhetspolitikken. Ordningen fremmer informasjonsdeling, konsensus, fleksibilitet og politiske løsninger under parlamentarisk kontroll.

Det er flere grunner til at disse medlemmer anbefaler å opprettholde dagens ordning.

Dagens konsultasjonsordning er et resultat av en unik parlamentarisk tradisjon som har tjent Norge godt i over hundre år. Ordningen er innarbeidet som en viktig del av det politiske samvirket mellom Stortinget og den utøvende makt, hvor saker av stor betydning for landet kan diskuteres i fortrolighet. Ordningen kom inn i vår statsskikk i 1917 – da første verdenskrig pågikk i våre nærområder – på bakgrunn av et ønske om å sikre en fastere struktur for fortrolige konsultasjoner mellom Stortinget og regjeringen i krevende tider, og for å sikre en bred forankring av Norges utenrikspolitikk.

Konsultasjonsordningen sikrer at en kjerne stortingsrepresentanter til enhver tid har større innsikt i utenriks- og sikkerhetspolitiske forhold enn det som er mulig for Stortinget som helhet, på grunn av behovet for skjerming av til dels høyt graderte opplysninger og fortrolige utenrikspolitiske posisjoner. Ordningens grunnleggende formål er å fremme bred politisk forankring av utenrikspolitikken på tvers av partigrensene. Ordningen har bidratt til å bygge forståelse, innsikt, konsensus og ikke minst bred forankring i viktige utenrikspolitiske spørsmål. Det styrker Norge internasjonalt, fordi vi utad og overfor omverdenen kan stå mer samlet på tvers av partier i saker av stor utenriks- og sikkerhetspolitisk betydning.

Etter disse medlemmers oppfatning vil det kunne få klare, uheldige konsekvenser å grunnlovfeste en konstitusjonell konsultasjonsplikt for regjeringen i viktige utenrikspolitiske saker. Det er ikke rettslig grunnlag for å konkludere med at en slik juridisk plikt finnes i dag, fordi det ikke er noen bestemmelse i Grunnloven som kan tolkes å innebære en slik regel. Det er heller ikke grunnlag for å hevde at en konstitusjonell sedvanerettsregel med slikt innhold har blitt etablert. Det er en høy terskel for etablering av en konstitusjonell sedvanerettsregel, og det krever en bred og etablert rettsoppfatning og, ikke minst, praksis blant de tre statsmaktene. Den etablerte ordningen for å endre Grunnloven, nedfelt i Grunnloven § 121, innebærer meget stramme rammer for etablering av konstitusjonelle sedvanerettsregler: 3/4 flertall med stortingsvalg imellom. En klar forutsetning for dannelsen av konstitusjonelle sedvanerettsregler må være en bred og klar rettsoppfatning blant de tre statsmaktene, ikke minst i en sak som denne, som også berører grunnlovfestede prerogativer.

Dette underbygges av at det fra Stortingets side aldri har vært uttrykt en omforent oppfatning om at regjeringen har en sedvanerettslig plikt til å konsultere Stortinget i viktige saker på utenriks- og sikkerhetspolitikkens område. Det var ikke noe ønske fra Stortinget, hverken i 1917 eller da ordningen ble inntatt i Stortingets forretningsorden i 1922, at det skulle etableres en rettslig plikt for regjeringen til å komme til Stortinget. I stedet ble det fra ulike hold advart mot å innføre en praksis som kunne skape uklarhet rundt regjeringens hele og fulle ansvar for beslutninger i utenriks- og sikkerhetspolitikken. Det ble blant annet pekt på at dette kunne gjøre Stortinget medansvarlig for regjeringens beslutninger og vanskeliggjøre utøvelsen av Stortingets kontroll med regjeringens beslutninger i ettertid. Dette er hensyn som fortsatt gjør seg gjeldende.

Høyesterett har heller ikke tatt stilling til spørsmål om eksistensen av en konstitusjonell sedvanerettslig plikt for regjeringen til å konsultere Stortinget i viktige saker på utenriks- og sikkerhetspolitikkens område.

Den utøvende makt har vært meget klar i sin oppfatning av at det ikke gjelder en sedvanerettslig konstitusjonell plikt med slikt innhold, jf. statsministerens brev til utvalget datert 5. januar 2024.

Det samlede bildet av statsmaktenes rettsoppfatninger, både over tid og i dag, viser etter disse medlemmers oppfatning at det ikke eksisterer en konstitusjonell sedvanerettsregel som gir regjeringen en juridisk forpliktelse til å konsultere Stortinget i viktige saker på utenriks- og sikkerhetspolitikkens område. Å innta en bestemmelse i Grunnloven som fastsetter en rettslig plikt for regjeringen til å konsultere Stortinget i viktige utenriks- og sikkerhetspolitiske saker, vil derfor ikke medføre en kodifisering av eksisterende ordning, men en klar endring av rettstilstanden. Det vil også fravike de forutsetningene som lå til grunn ved etableringen av ordningen, og som siden har vært lagt til grunn i statsmaktenes praksis.

Det er samtidig viktig å understreke at selv om regjeringen ikke har en sedvanebasert rettslig plikt til å konsultere Stortinget i viktige utenriks- og sikkerhetspolitiske saker, innebærer ikke dette at konsultasjonsordningen eksisterer løsrevet fra parlamentariske og konstitusjonelle plikter. Vår parlamentariske ordning, nedfelt i Grunnloven § 15, innebærer at en regjering alltid står parlamentarisk ansvarlig overfor Stortinget. Den må gå av dersom den får et parlamentarisk flertall mot seg, for eksempel fordi den ikke har etterlevd Stortingets forventninger til hvordan konsultasjonsordningen bør praktiseres. På denne måten bestemmer i praksis Stortinget kravene til hvordan konsultasjonsordningen skal etterleves, men mekanismene er i utgangspunktet politiske, ikke rettslige. Stortinget har, slik utvalgets rapport viser, flere ganger vist til at regjeringen har en parlamentarisk plikt til å etterleve Stortingets forventninger om konsultasjoner i viktige utenriks- og sikkerhetspolitiske saker. Regjeringen har vist til det samme, herunder også i statsministerens brev til utvalget av 5. januar 2024 og 5. mars 2024.

Etter disse medlemmers syn følger det av argumentasjonen over at et forslag om å regulere konsultasjonsordningen i Grunnloven § 26, med formuleringer som kan tolkes som, eller er ment å uttrykke, at det eksisterer en rettslig plikt for regjeringen til å konsultere Stortinget, ikke vil gi uttrykk for gjeldende rett. Det vil i stedet innebære at det etableres en ny pliktrelasjon i vårt konstitusjonelle system for styring av utenriks- og sikkerhetspolitikken.

En slik endring av Grunnloven vil etter disse medlemmers oppfatning endre konsultasjonsordningen fra det fleksible, politiske verktøyet den er, til et tydelig juridisk instrument. Det vil blant annet innebære behov for å avklare hvilke saker som rettslig sett krever konsultasjon, under hvilke betingelser konsultasjoner kan sies å ha funnet sted, hvem som må være representert i konsultasjonene, når konsultasjoner må finne sted, og om det kan tenkes unntak fra konsultasjoner i særskilte situasjoner hvor tidsmessige eller sikkerhetsmessige forhold kan sette viktige interesser i fare.

En endring av konsultasjonsordningen til et juridisk instrument reiser også prinsipielle spørsmål om ansvarsforholdet mellom regjeringen og Stortinget på det utenriks- og sikkerhetspolitiske området. Dagens ordning, hvor konsultasjoner fungerer som et politisk verktøy bundet opp i de overordnede parlamentariske forpliktelsene forankret i Grunnloven § 15, gjør at det er klarhet om de konstitusjonelle ansvarsrelasjonene for de beslutningene som fattes. Dersom Stortinget selv, gjennom formelt etablerte, juridiske ordninger, skal ta del i saksforberedelsen av en sak før regjeringen fatter sitt endelige vedtak, er det risiko for at Stortingets selvstendige og uavhengige kontroll med regjeringen svekkes. Stortingets forretningsorden § 16 gir anvisning for at regjeringens drøftelser med Stortinget «bør finne sted før viktige beslutninger fattes». Det innebærer at det er klarhet både om tidspunktet for konsultasjonen og ansvarsforholdene mellom regjeringen og Stortinget.

En endring av konsultasjonsordningen fra et politisk til et juridisk instrument kan også føre til en reduksjon i omfanget av konsultasjoner. Ved eventuelt å konsultere Stortinget i saker som ligger under terskelen for «viktige saker», vil regjeringen kunne frykte at den gjennom praksis senker terskelen for konsultasjoner og senere også må konsultere i alle andre saker av samme art og omfang. Et regeltolkningsperspektiv vil bli avgjørende for vurderingen av i hvilke saker Stortinget konsulteres og hvilke saker som av presedenshensyn ikke blir det. En utvikling som risikerer å innsnevre omfanget av konsultasjoner, vil virke mot hele formålet med konsultasjonsordningen slik den har virket i over hundre år: Å tilrettelegge for en rask, fleksibel og fortrolig drøfting mellom Stortinget og regjeringen av viktige saker knyttet til den utenriks- og sikkerhetspolitiske utviklingen.

Disse medlemmer mener videre at dagens regulering av konsultasjonsordningen i Stortingets forretningsorden er velfungerende, og at det ikke er tjenlig å endre gjeldende situasjon ved å innta en regel i Grunnloven. Stortinget har selv etablert et egnet organ (den utvidete utenriks- og forsvarskomité) som står klart til konsultasjoner med regjeringen i viktige saker på utenriks- og sikkerhetspolitikkens område. Den utvidete utenriks- og forsvarskomité er satt sammen slik at hensynet til fortrolighet og nødvendig operasjonssikkerhet kan ivaretas. Dette rammeverket muliggjør fortrolige konsultasjoner. Denne ordningen forener hensynet til pragmatisk parlamentarisk praksis, Stortingets behov for informasjon og drøftelser, og fortsatt klarhet om den prinsipielle ansvarsfordelingen mellom statsmaktene slik den følger av Grunnloven.

Enhver formulering som eventuelt tas inn i Grunnloven, også en såkalt deskriptiv regel, vil være en rettsregel, og den vil bli tolket til å inneholde rettigheter og plikter. Over tid vil juridiske fortolkninger kunne utvikle seg og binde opp ordningen. Dette innebærer at konsultasjonsordningen blir et juridisk instrument, og ikke lenger et fleksibelt, politisk verktøy.

Den reguleringen vi i dag har av konsultasjonsordningen, har stått seg gjennom et århundre, har vist seg tilpasningsdyktig og har bidratt til å fremme bred forankring av norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk. Et land på Norges størrelse er tjent med fleksible politiske mekanismer som tilrettelegger for informasjonsdeling, bred forankring og ro om de store spørsmålene overfor utlandet. Disse medlemmer mener at det hverken er nødvendig eller ønskelig å rettsliggjøre dette systemet gjennom endringer i Grunnloven.

Disse medlemmer vil på denne bakgrunn ikke anbefale at konsultasjonsordningen grunnlovfestes. Disse medlemmer vil likevel anbefale at Stortingets forretningsorden gjennomgås og eventuelt tilpasses, slik at nødvendige presiseringer som klargjør Stortingets forventninger til ordningen, kan komme tydeligere til uttrykk.

Statsministerens kontor har utarbeidet egne retningslinjer om «Regjeringens forhold til Stortinget» («gult hefte»). Den utvidete utenriks- og forsvarskomité er i siste utgave av retningslinjene bare kort omtalt med en henvisning til Stortingets forretningsorden § 16. Disse medlemmer vil oppfordre regjeringen og Statsministerens kontor til å utvide omtalen i denne offentlige publikasjonen av hvordan regjeringen forholder seg til den utvidete utenriks- og forsvarskomité og konsultasjonsordningen, for å utdype regjeringens politiske forpliktelse til konsultasjonsordningens plass i vårt politiske og parlamentariske system.

14.1 Utvalgets forslag til endring av Grunnloven

14.1.1 Endringer i Grunnloven § 25

Utvalget foreslår at Grunnloven § 25 første til tredje ledd, og nytt femte og sjette ledd skal lyde slik på bokmål:

«Kongen har høyeste befaling over rikets forsvarsmakt.Kongen har rett til å mobilisere forsvarsmakten, begynne krig til forsvar av landet og slutte fred.

Forsvarsmakten må ikke overlates til fremmede makter, men begrenset kommandomyndighet kan tildeles rikets allierte for den tid riket deltar i en operasjon sammen med allierte.

Forsvarsmakten må ikke forøkes eller forminskes uten Stortingets samtykke

[…]

Ingen fremmede stridskrefter, unntatt allierte styrker, må gis adgang til riket uten Stortingets samtykke.

Kongen har ikke rett til å bruke militær makt mot innbyggerne uten etter lov.»

Utvalget foreslår at Grunnloven § 25 første til tredje ledd, og nytt femte og sjette ledd skal lyde slik på nynorsk:

«Kongen har høgste befalinga over forsvarsmakta til riket.Kongen har rett til å mobilisere forsvarsmakta, byrje krig til forsvar av landet og slutte fred.

Forsvarsmakta må ikkje overlatast til framande makter, men avgrensa kommandoråderett kan gjevast til allierte av riket for den tid riket er med i ein operasjon saman med allierte.

Forsvarsmakta må ikkje aukast eller minkast utan samtykke frå Stortinget.

[…]

Ingen framande stridskrefter, så nær som allierte styrkar, må dragast inn i riket utan samtykke frå Stortinget.

Kongen har ikkje rett til å nytte militær makt mot innbyggjarane utan etter lov.»

Utvalgets flertall, medlemmene Audun Lysbakken, Åsne Julsrud og Siri Gloppen, foreslår at Grunnloven § 25 nytt fjerde ledd skal lyde slik på bokmål:

«Rikets forsvarsmakt må ikke brukes utenfor rikets grenser uten Stortingets samtykke, med mindre det er tvingende nødvendig for å forsvare landet.»

Utvalgets flertall, medlemmene Audun Lysbakken, Åsne Julsrud og Siri Gloppen, foreslår at Grunnloven § 25 nytt fjerde ledd skal lyde slik på nynorsk:

«Forsvarsmakta til riket må ikkje brukast utanfor grensene til riket utan samtykke frå Stortinget, om det ikkje er tvingande naudsynt for å forsvare landet.»

Utvalgets mindretall, lederen Ine Eriksen Søreide og medlemmet Eivind Vad Petersson, foreslår at Grunnloven § 25 nytt fjerde ledd skal lyde slik på bokmål:

«Forsvarsmakten må ikke uten Stortingets samtykke sendes ut av riket dersom det medfører en vesentlig svekkelse av rikets forsvar.»

Utvalgets mindretall, lederen Ine Eriksen Søreide og medlemmet Eivind Vad Petersson, foreslår at Grunnloven § 25 nytt fjerde ledd skal lyde slik på nynorsk:

«Forsvarsmakta må ikkje utan samtykke frå Stortinget sendast ut av riket dersom det fører med seg ei monaleg svekking av forsvaret av riket.»

Utvalget foreslår at Grunnloven § 26 første og andre ledd skal lyde slik på bokmål:

«Kongen har rett til å inngå og oppheve folkerettslige avtaler og til å sende og motta diplomatiske representanter.

Folkerettslige avtaler om saker som er av særlig stor viktighet, og i alle tilfeller folkerettslige avtaler hvis iverksettelse etter Grunnloven nødvendiggjør en ny lov eller stortingsvedtak, blir først bindende når Stortinget har gitt sitt samtykke dertil.»

Utvalget forslår at Grunnloven § 26 første og andre ledd skal lyde slik på nynorsk:

«Kongen har rett til å inngå og seie opp folkerettslege avtaler og til å sende og motta diplomatiske representantar.

Folkerettslege avtaler om særleg viktige saker blir fyrst bindande når Stortinget har gjeve samtykke til det. Det same gjeld alle folkerettslege avtaler som etter konstitusjonen ikkje kan setjast i verk utan ei ny lov eller eit nytt stortingsvedtak.»

Utvalgets flertall, medlemmene Audun Lysbakken, Åsne Julsrud og Siri Gloppen, foreslår at Grunnloven § 26 nytt tredje ledd skal lyde slik på bokmål:

«Kongen rådfører seg med Stortinget eller dets organer før viktige avgjørelser tas i utenriks- og forsvarssaker. Konsultasjonene kan skje i fortrolighet. »

Utvalgets flertall, medlemmene Audun Lysbakken, Åsne Julsrud og Siri Gloppen, foreslår at Grunnloven § 26 nytt tredje ledd skal lyde slik på nynorsk:

«Kongen rådfører seg med Stortinget eller eit stortingsorgan før viktige avgjerder blir tekne i utanriks- og forsvarssaker. Konsultasjonane kan skje i trumål.»

Utvalget foreslår at Grunnloven § 75 bokstav g skal lyde slik på bokmål:

«å la seg meddele de folkerettslige avtaler som kongen på statens vegne har inngått med fremmede makter;»

Utvalget foreslår ikke endringer i Grunnloven § 75 g på nynorsk ettersom «dei folkerettslege avtalene» allerede benyttes i nynorskversjonen.

14.2 Utvalgets forslag til endring av Stortingets forretningsorden

§ 16 første ledd andre punktum skal lyde:

«Utenriks- og forsvarskomiteens valgte leder, jf. § 20 første ledd, er den utvidete utenriks- og forsvarskomités leder.»

Nåværende andre punktum blir nytt tredje punktum.

15.1 Merknader til Grunnloven § 25

15.1.1 Generelt

Bestemmelsen er ny, men viderefører i all hovedsak gjeldende rett etter nåværende § 25 i Grunnloven. Bestemmelsen er ment å gi et mer dekkende språklig uttrykk for gjeldende rett, og erstatter blant annet en del kasuistiske og utdaterte uttrykk med generelle termer som passer bedre for dagens situasjon, og som er bedre egnet til å dekke fremtidige forhold. Av hensyn til tematisk sammenheng er også en del av den nåværende Grunnloven § 26 første ledd flyttet inn i bestemmelsen. Dette bidrar til et tydeligere skille mellom Grunnloven §§ 25 og 26, der førstnevnte primært gjelder forsvarsstyret og sistnevnte primært gjelder utenriksstyret.

15.1.2 Første ledd første punktum

Ordlyden «rikets forsvarsmakt» er ment å gi et mer dekkende språklig uttrykk for rettstilstanden som følger av den nåværende ordlyden «rikets land- og sjømakt». Etter gjeldende rett er det klart at Kongen har øverste kommandomyndighet over hele Forsvaret, med de til enhver tid eksisterende forsvarsgrenene, ikke bare land- og sjøforsvaret. Det vises også til at ordlyden samsvarer med den allerede gjeldende § 25 første ledd i nynorskversjonen av Grunnloven. Formuleringen viderefører rettstilstanden etter gjeldende § 25 første ledd første punktum, og innebærer ikke endringer i gjeldende rett. Det vises til punkt 11.1.

15.1.3 Første ledd andre punktum

Bestemmelsen er innholdsmessig lik bestemmelsen som nå står i Grunnloven § 26 første ledd. Ordlyden «mobilisere forsvarsmakten» erstatter den gjeldende ordlyden «innkalle tropper» for å gi et mer dekkende språklig uttrykk for rettstilstanden, som også harmonerer med endringen i første ledd første punktum. Det vises til punkt 11.2.

15.1.4 Andre ledd

Bestemmelsen viderefører gjeldende § 25 første ledd tredje punktum om begrensninger i adgangen til overføring av Kongens kommandomyndighet etter § 25 første ledd.

Tillegget i bestemmelsen om at «begrenset kommandomyndighet kan tildeles rikets allierte for den tid riket deltar i en operasjon sammen med allierte», er ment å klargjøre at det i tråd med gjeldende rett ikke gjelder et absolutt forbud mot enhver kommandooverføring, som den nåværende bestemmelsen rent språklig kan synes å gi uttrykk for. Bestemmelsen synliggjør med dette den praktisk viktige regelen om adgangen til begrenset kommandooverføring. Det vises til i punkt 11.3.

15.1.5 Tredje ledd

Bestemmelsen viderefører Grunnloven § 25 første ledd andre punktum, og innebærer ikke endringer i gjeldende rett. Av hensyn til sammenhengen i Grunnloven § 25 er «Den» i någjeldende bestemmelse endret til «Forsvarsmakten», uten at dette har noen realitetsbetydning. Det vises til punkt 11.5.

15.1.6 Flertallets forslag til fjerde ledd

Flertallets forslag til fjerde ledd erstatter nåværende § 25 andre ledd, og opphever skillet mellom «landvernet» og «linjetroppene» som avgjørende for hvorvidt Stortingets samtykke er nødvendig for å bruke norske styrker utenfor riket. Bestemmelsen oppstiller et generelt krav om Stortingets samtykke for å bruke norske styrker utenfor riket hvor bruk av væpnet makt er aktuelt. Virkeområdet for samtykkekravet omfatter eksempelvis ikke deltakelse i øvelser utenfor riket, søk- og redningoperasjoner eller katastrofehåndtering etter naturkatastrofer. Unntak gjelder bare dersom bruk av styrker utenfor riket er tvingende nødvendig for å forsvare landet. Det vises til punkt 11.6.

15.1.7 Mindretallets forslag til fjerde ledd

Mindretallets grunnlovsforslag erstatter nåværende § 25 andre ledd, og opphever skillet mellom «landvernet» og «linjetroppene» som avgjørende for hvorvidt Stortingets samtykke er nødvendig for å bruke norske styrker utenfor riket. Formålet med bestemmelsen er å sikre mot at Norge blir stående uten en viss nasjonal forsvarsevne som følge av at Kongen i medhold av kommandomyndigheten sender norske styrker ut av landet, gjennom i så fall å kreve Stortingets samtykke. For å operasjonalisere dette i dagens og fremtidig kontekst, foreslås de nå utdaterte og kasuistiske angivelsene av landvernet og linjetroppene erstattet med en generell standard som innebærer at Stortingets samtykke er nødvendig dersom utsendelse av norske styrker «medfører en vesentlig svekkelse av rikets forsvar». Det vises til punkt 11.6.

15.1.8 Femte ledd

Bestemmelsen viderefører hovedtrekkene i Grunnloven § 25 første ledd tredje punktum om forbudet mot å gi fremmede styrker adgang til riket uten Stortingets samtykke. Bestemmelsen er først og fremst endret for i større grad å gjenspeile den gjeldende rettstilstanden, men også for å ivareta de hensynene den nåværende bestemmelsen hviler på, ut fra dagens og fremtidige behov. Det vises til punkt 11.7.

15.1.9 Sjette ledd

Bestemmelsen innebærer en forenkling og viss endring sammenlignet med den gjeldende bestemmelsen i Grunnloven § 25 tredje ledd. Unntaket fra kravet om hjemmel i lov for å bruke militær makt mot innbyggerne gjennom opplesning av de lovbestemmelser som angår opprør, tre ganger høyt og tydelig for forsamlingen, fremstår i dag arkaisk og uegnet til å fremme bestemmelsens formål, og dette unntaket er derfor sløyfet i bestemmelsen. Det vises til punkt 11.8.

15.2 Merknader til Grunnloven § 26

15.2.1 Første ledd

Bestemmelsen gjelder Kongens traktatkompetanse og kompetansen til å sende og motta diplomatiske representanter. For disse kompetanseområdene innebærer bestemmelsen en videreføring av gjeldende rett, men i modernisert språkdrakt. Endringen fra «forbund og traktater» til «folkerettslige avtaler» og endringen fra «sendemenn» til «diplomatiske representater» innebærer ingen realitetsendring og er en videreføring av gjeldende rett. Det vises til punkt 12.1.

15.2.2 Andre ledd

Bestemmelsen viderefører gjeldende § 26 andre ledd, men med en gjennomgående språklig oppdatering fra «traktater» til «folkerettslige avtaler», som ikke innebærer noen endring i gjeldende rett. Det vises til punkt 12.2.

15.2.3 Flertallets forslag til tredje ledd

Bestemmelsen grunnlovfester konsultasjonsordningen, som innebærer at regjeringen rådfører seg med Stortinget før den treffer viktige avgjørelser, iverksetter viktige tiltak eller foretar viktige handlinger på utenriks- og forsvarsområdet. Bestemmelsen viderefører konsultasjonsordningen slik den har vært praktisert, i en beskrivende form. Bestemmelsen gir et vern mot at konsultasjoner som samhandlingsform på utenriks- og forsvarsområdet blir gjort innholdsløs eller helt avvikles uten grunnlovsvedtak. Grunnlovfestingen innebærer ellers ikke begrensninger i mulighetene for tilpasninger og endringer i ordningen, gjennom Stortingets forretningsorden, eller gjennom omforent utvikling i statsmaktenes praksis. På samme måte som i dag vil praktiseringen av ordningen måtte bero på et politisk skjønn. Kontroll med etterlevelsen av konsultasjonsordningen skal fortsatt skje på parlamentarisk grunnlag. Bestemmelsen innebærer ikke at konsultasjoner er betingende for regjeringens lovlige utøvelse av myndighet på utenriks- og forsvarsområdet, og manglende konsultasjoner medfører ikke i seg selv at regjeringens avgjørelser blir ugyldige eller at tiltak eller handlinger anses grunnlovsstridige. For en nærmere redegjørelse av bestemmelsens innhold vises det til flertallets drøfting og redegjørelse i punkt 13.4 og 13.5.

15.3 Merknader til Grunnloven § 75 g

Bestemmelsen gir grunnlag for Stortingets kontroll med folkerettslige avtaler som regjeringen inngår. Endringen fra «forbund og traktater» til «folkerettslige avtaler» innebærer en videreføring av gjeldende rett og ingen realitetsendring. Det er en språklig modernisering som også harmonerer med forslaget til språklig oppdatering av Grunnloven § 26 andre ledd. Det vises til punkt 12.3.