Meld feil

Merknad

Dokumentet er midlertidig, ikke korrekturlest.

9. Eksterne organers tilgang til referater fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité

9.1 Bakgrunn

Utvalget skal vurdere om Stortingets eksterne organer som ledd i sin kontrollvirksomhet skal gis tilgang til referater fra konsultasjoner i den utvidete utenriks- og forsvarskomiteen.

Problemstillingen om Stortingets eksterne organers tilgang til referater fra konsultasjoner i den utvidete utenriks- og forsvarskomiteen oppsto så vidt utvalget er kjent med første gang i 2019.

Riksrevisjonen søkte 29. mai 2019 om innsyn i relevante referater fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité for tidsrommet 2008 til dags dato som gjaldt lisenssaker om eksport av forsvarsmateriell. Som begrunnelse viste Riksrevisjonen til at Utenriksdepartementet i sine årlige stortingsmeldinger om eksportkontroll skriver at det er en etablert praksis å konsultere Stortingets egne organer hvis en sak anses å kreve særlig politisk forankring. Riksrevisjonen ba derfor om innsyn i referatene fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité for å få en oversikt over i hvilke eksportlisenssaker Utenriksdepartementet har konsultert Stortingets organer, og grunnlaget for konsultasjonene.

På bakgrunn av en enstemmig tilråding fra Stortingets avgraderingsutvalg avslo presidentskapet søknaden i september 2019. Det ble derimot besluttet at utvalgets sekretær kunne gi Riksrevisjonen informasjon om i hvilke møter og i hvilke saker regjeringen har konsultert Stortinget om eksportlisenssaker.

Spørsmålet ble deretter vurdert av utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon (Harberg-utvalget):

«Riksrevisjonen fører kontroll med forvaltningen, herunder deler av forvaltningen som utøver utenriks- og sikkerhetspolitikken. Et sentralt tema i Riksrevisjonens kontroll vil ofte være om regjeringen har informert Stortinget om aktuelle forhold som undersøkes. Fordi møtereferatene i DUUFK er hemmelige i 30 år, har det i praksis vært et problem at Riksrevisjonen ikke har kunnet gjøre seg kjent med om og hvordan Stortinget er informert. Riksrevisjonen kan søke om innsyn i møtereferatene i DUUFK i medhold av reglement for avgradering og avgjørelse av spørsmål om innsyn i møtereferater, protokoller og innstilling i saker som er behandlet for lukkete dører i Stortinget og komiteene fastsatt 19. juni 2019. I medhold av dette regelverket kan Stortingets presidentskap, etter tilråding fra Stortingets avgraderingsutvalg, samtykke i at Riksrevisjonen gis innsyn. Gitt Riksrevisjonens særlige rolle er det, slik utvalget ser det, ikke avgjørende hensyn som taler mot at Riksrevisjonen kan gis innsyn i møtereferatene fra DUUFK forutsatt at det påhviler Riksrevisjonen taushetsplikt om disse. Utvalget mener at det ved avgjørelsen av om Riksrevisjonen skal gis innsyn må tas særlig hensyn til Riksrevisjonens rolle og i hvilken grad informasjonstilgangen er konkret begrunnet og nødvendig for kontrollarbeidet.»⁵¹

Kontroll- og konstitusjonskomiteen uttalte følgende ved behandlingen av rapporten:

«Komiteen støtter utvalgets vurdering av at det ikke er avgjørende hensyn som taler mot at Riksrevisjonen kan gis innsyn i møtereferatene fra DUUFK, forutsatt at det påhviler Riksrevisjonen taushetsplikt om disse.» ⁵²

Kontroll- og konstitusjonskomiteens utkast til innstilling ble sendt utenriks- og forsvarskomiteen til uttalelse. Komiteen kommenterte ikke dette punktet.

Riksrevisjonen søkte på denne bakgrunn våren 2023 på nytt om tilgang til referater fra konsultasjoner i den utvidete utenriks- og forsvarskomité i forbindelse med oppfølging av Dokument 3:11 (2018–2019) Riksrevisjonens undersøkelse av infrastruktur og støttefunksjoner for kampflyvåpenets operative evne. Denne gangen ble det bedt om innsyn i referater fra tidsrommet 2020 til 2022 og eventuelt andre relevante møter som omhandlet infrastruktur og støttefunksjoner for den operative evnen til kampflyvåpenet. Søknaden ble 15. juni 2023 avslått av presidentskapet etter tilråding fra Stortingets avgraderingsutvalg, men sekretær for avgraderingsutvalget ble samtidig bedt om å informere Riksrevisjonen om at spørsmål knyttet til kampflyvåpenets operative evne hadde vært behandlet i den utvidete utenriks- og forsvarskomité.

Presidentskapet besluttet i samme møte å be utvalget, som en del av mandatet, om å vurdere hvorvidt Stortingets eksterne organer som ledd i sin kontrollvirksomhet skal gis tilgang til referater fra konsultasjoner i den utvidete utenriks- og forsvarskomité.

Når det gjelder møter for lukkede dører i Stortinget som gjelder behandlingen av saker fra Riksrevisjonen, herunder møter for lukkede dører i plenum om behandling av dokumenter som Riksrevisjonen har oversendt Stortinget og referater fra lukkede kontrollhøringer i slike saker – har praksis vært at Riksrevisjonen har blitt innvilget innsyn i referater ut fra et tjenstlig behov. I andre høringer enn kontrollhøringer tas det ikke stenografiske referater med mindre presidentskapet har gitt særlig samtykke. Dette gjelder selv om høringen gjennomføres for lukkede dører, jf. Stortingets forretningsorden § 27 åttende ledd.

51. Dokument 21 (2020–2021) kapittel 9

52. Innst. 176 S (2021–2022)

9.2 Stortingets eksterne organer, deres kontrollområder og rett til innsyn i forvaltningens dokumenter

Stortinget har fem eksterne organer: Riksrevisjonen, Sivilombudet, Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåknings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget), Ombudsnemnda for Forsvaret og Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM). I det følgende gjøres det kort rede for organenes kontrollområder samt reguleringen av organenes innsynsrett. Sistnevnte viser hvilke avveininger Stortinget tidligere har gjort når det gjelder de eksterne kontrollorganenes behov for innsyn i politiske beslutningsprosesser.

Riksrevisjonen skal som en del av sitt mandat blant annet kontrollere departementenes oppfølgning av Stortingets vedtak og utforming av beslutningsgrunnlag for Stortinget.⁵³ Som en del av sin forvaltningsrevisjon skal Riksrevisjonen gjennom systematiske undersøkelser av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra Stortingets vedtak og forutsetninger fremskaffe relevant informasjon til Stortinget om iverksettelse av og virkninger av offentlige tiltak e.l., herunder skal Riksrevisjonen undersøke om beslutningsgrunnlaget fra regjeringen til Stortinget er tilstrekkelig.⁵⁴

I medhold av riksrevisjonsloven § 12 kan Riksrevisjonen overfor forvaltningen, uten hinder av taushetsplikt, kreve enhver opplysning, redegjørelse eller ethvert dokument og foreta de undersøkelser som den finner nødvendig for å gjennomføre oppgavene.

Selv om det ikke følger direkte av ordlyden, har det etter gjeldende lov vært lagt til grunn at innsynsretten ikke omfatter de øverste politiske beslutningsprosessene, dvs. regjeringsnotater, referater fra regjeringskonferanser mv. Dette er uttrykt som følger i lovens forarbeider.⁵⁵

«Flertallet har merket seg at det er en uttalt oppfatning både hos Riksrevisjonen og Regjeringen at inn synsretten ikke omfatter regjeringsnotater, dagsordener, protokoller, referater, utkast til regjeringsnotater og håndnotater utarbeidet til statsrådene til saker som står på dagsorden. Flertallet legger betydelig vekt på denne enigheten og felles forståelse mellom Riksrevisjonen og regjering om hvor grensen for innsynsretten skal gå og slutter seg til en slik felles forståelse for hvor grensen for innsynsretten skal gå.»

Utvalget til å utrede Riksrevisjonens virksomhet, som nylig har lagt frem forslag til ny lov om Riksrevisjonen, nyanserer dette standpunktet noe i sitt forslag til ny lov:

«Avgjørende for utvalgets standpunkt er likevel det prinsipielle utgangspunktet at Riksrevisjonen skal ha tilgang på alle opplysninger som er relevante og nødvendige for å kunne gjennomføre sine revisjonsoppgaver, og at det må være opp til Riksrevisjonen å definere hva det er behov for å få innsyn i. Utvalget slutter seg til uttalelsen fra flertallet i kontroll- og konstitusjonskomiteen om Sivilombudets innsynsrett – jf. Innst. 247 L (2021–2022) sitert ovenfor, og mener dette bør gjelde tilsvarende for Riksrevisjonen. Dette innebærer at Riksrevisjonen kun skal be om regjeringens dokumenter ’helt unntaksvis i tilfeller hvor det er absolutt nødvendig for å kunne utføre sine oppgaver etter loven’, og at tilgangen ikke innebærer at Riksrevisjonen skal føre noen form for politisk kontroll av forvaltningen.»⁵⁶

I sin høringsuttalelse av 15. mars 2024 tar regjeringen til orde for at Riksrevisjonens oppgaver er av en slik art at det kan være grunn til å vurdere å lovfeste at Riksrevisjonens informasjonsrett ikke skal omfatte regjeringsdokumenter.

EOS-utvalget fører kontroll med virksomheter som driver såkalt EOS-tjeneste (Politiets sikkerhetstjeneste, Etterretningstjenesten, Forsvarets sikkerhetsavdeling og Nasjonal sikkerhetsmyndighet), men kontrollerer ikke departementene eller regjeringen som sådan (dog med et unntak for saker som gjelder klarering og autorisasjon av personer og bedrifter).

Ifølge EOS-kontrolloven § 8 kan EOS-utvalget for å utføre sitt verv kreve innsyn i og adgang til forvaltningens arkiver og registre, lokaler, installasjoner og anlegg av enhver art.

Når det gjelder statsrådene og departementene, er dette utgangspunktet imidlertid modifisert i lovens § 10. Reglene i §§ 8 og 9 (forklarings- og møteplikt) gjelder ikke statsrådene, departementene og deres embets- og tjenestemenn, unntatt i forbindelse med klarering og autorisasjon av personer og bedrifter for behandling av graderte opplysninger. Utvalget kan ikke kreve innsyn i departementenes interne dokumenter, og dersom EOS-utvalget ønsker opplysninger eller uttalelser fra et departement eller dets personell i andre saker enn slike som gjelder departementets befatning med klarering og autorisasjon av personer og bedrifter, innhentes disse skriftlig fra departementet.

Sivilombudets mandat er å føre kontroll med forvaltningen og alle i dens tjeneste for å hindre at det utøves urett mot den enkelte og for å bidra til at forvaltningen respekterer og sikrer menneskerettigheter. Ombudet kan undersøke og uttale seg om klager mot forvaltningen, forhold ombudet selv tar opp og alle tilfeller hvor noen kan være underlagt offentlig frihetsberøvelse for å forebygge tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff (forebyggingsmandatet).

Sivilombudet kan, uten hinder av taushetsplikt, pålegge forvaltningen å gi enhver opplysning og ethvert dokument som er nødvendig for å utøve sine oppgaver etter loven. Det var lenge omtvistet hvorvidt Sivilombudet kunne kreve innsyn i regjeringsnotater. I forbindelse med behandling av Rapport fra utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon⁵⁷ vedtok Stortinget å tilføye følgende unntak fra Sivilombudets innsynsrett i sivilombudsloven § 20:

«Unntatt fra dette er regjeringsnotater og dokumenter direkte knyttet til disse.»

Dette unntaket ble opphevet etter stortingsvalget i 2021. Kontroll- og konstitusjonskomiteen understreket likevel ved behandlingen av saken:

«Flertallet vil understreke at regjeringsnotater og dokumenter direkte knyttet til disse, som protokoll fra regjeringskonferanse, utkast til regjeringsnotat, merknader, oversendelsesbrev og håndnotater er avgjørende for beslutningene regjeringen gjør i regjeringskonferansene. Det er derfor viktig at regjeringen gjennom disse dokumentene kan ha en fortrolig dialog som er bevart for ettertiden. Flertallet vil derfor understreke at Sivilombudet bare skal be om denne typen dokumenter helt unntaksvis i tilfeller hvor det er absolutt nødvendig for å kunne utføre sine oppgaver etter loven. Flertallet legger til grunn at Sivilombudet vil fortsette å være svært tilbakeholdne med å kreve slike dokumenter framlagt, slik de var før sivilombudsloven ble vedtatt i 2021. I likhet med Harberg-utvalget mener flertallet at ombudets eventuelle tilgang til regjeringens dokumenter ikke innebærer at ombudet skal føre noen form for politisk kontroll av forvaltningen, og at ombudet bør være spesielt varsomt med å be om innsyn i regjeringens dokumenter som ledd i undersøkelser av eget tiltak. Flertallet vil også understreke at selv om Sivilombudet får tilgang til slike dokumenter, blir de ikke offentlige. Ombudet skal behandle dokumentene etter regler om gradert og taushetsbelagt informasjon.»⁵⁸

Ombudsnemnda for Forsvaret har Forsvaret som kontrollområde og skal fremme og beskytte rettighetene og interessene til personer som har tjenesteplikt etter forsvarsloven, og personer som har tjenestegjort i internasjonale operasjoner. Nemnda skal også ved sitt arbeid søke å medvirke til å effektivisere Forsvaret.

Innenfor sitt ansvarsområde etter forsvarsombudsloven § 1 har Ombudsnemnda for Forsvaret, uten hinder av taushetsplikt og opp til og med sikkerhetsgraden KONFIDENSIELT, rett til enhver opplysning og ethvert dokument som er nødvendig for å ivareta Ombudsnemndas oppgaver etter loven. Ombudsnemnda har i samme utstrekning tilgang til steder under Forsvarets kontroll, med mindre tungtveiende sikkerhetsmessige hensyn ikke tillater det. Forsvaret skal tilrettelegge for at Ombudsnemnda får opplysninger og tilgang som nevnt i andre ledd. Ombudsnemnda har rett til å motta forklaringer fra stedlig personell.

Nemnda skal ikke søke et mer omfattende innsyn i graderte opplysninger eller tilgang til de steder underlagt Forsvarets kontroll der særlige sikkerhetsmessige hensyn gjør seg gjeldende, enn det som er nødvendig ut fra nemndas formål og mandat. I den utstrekning opplysninger eller dokumenter som etterspørres, er gradert høyere enn KONFIDENSIELT, skal Forsvaret gjøre en konkret vurdering av om innsyn kan gis og opplysninger nedgraderes i lys av ombudets ansvar etter § 1.

Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) har som hovedoppgave å fremme og beskytte menneskerettighetene i tråd med Grunnloven, menneskerettsloven og den øvrige lovgivning, internasjonale traktater og folkeretten for øvrig, herunder overvåke og rapportere om menneskerettighetens stilling i Norge, rådgi Stortinget, regjeringen og Sametinget og andre offentlige organer, informere om menneskerettighetene, fremme opplæring, legge til rette for samarbeid med relevante offentlige myndigheter og andre. NIM har ikke særskilte bestemmelser om innsynsrett i forvaltningens dokumenter, men forvaltningen har etter NIM-loven § 10 en generell plikt til å yte bistand til at NIM kan gjennomføre sine oppgaver etter loven.

53. Innst. O. nr. 54 (2003–2004) s. 15.

54. Instruks om Riksrevisjonens virksomhet § 9 første ledd.

55. Instruks om Riksrevisjonens virksomhet § 9 første ledd, bokstav e).

56. Dokument 19 (2023–2024) s. 228.

57. Dokument 21 (2020–2021) kapittel 10, jf. Innst. 409 L (2020–2021)

58. Innst. 247 L (2021–2022) s. 3

9.3 Synspunkter fra henholdsvis regjeringen og Riksrevisjonen

I regjeringens høringsuttalelse til ny lov om Riksrevisjonen 15. mars 2024 uttales det om spørsmålet på s. 18:

«Regjeringen har merket seg at spørsmålet om Riksrevisjonens tilgang til notater og referater fra Den utvidede utenriks- og forsvarskomiteen (DUUFK) er tatt inn i mandatet til et stortingsutvalg som skal vurdere mulige endringer i Grunnloven §§ 25 og 26 mv. Regjeringen mener at Riksrevisjonen ikke bør ha tilgang til referatene fra Den utvidede utenriks- og forsvarskomiteen. Det er tale om særlig fortrolig og sensitiv informasjon og rådslagning mellom regjeringen og et utvalg parlamentarikere, og det er tale om rådslagning på et politisk nivå. Innsyn for Riksrevisjonen i disse dokumentene kan også tale i retning av at Riksrevisjonen også utfører kontroll med Stortingets egne organer og politiske prosesser. Det vil i så tilfelle representere noe nytt.»

Utvalget har i brev 14. mars 2024 bedt om en nærmere begrunnelse for behovet fra Riksrevisjonen. Riksrevisjonens svar forelå 23. mars 2024. Brevet følger som vedlegg til utvalgets rapport. Nedenfor siteres Riksrevisjonens oppsummering:

«Oppsummert er det vårt syn at Riksrevisjonen, for å kunne oppfylle sitt mandat, helt unntaksvis har behov for innsyn i referater fra møtene i DUUFK for å kunne ivareta sin oppgave med å legge til rette for Stortingets kontroll med forvaltningen. Behovet er særlig knyttet til arbeidet med å undersøke om informasjonsgrunnlaget fra regjeringen til Stortinget er tilstrekkelig. Behovet kan imidlertid være knyttet til andre sider av Riksrevisjonens mandat, for eksempel når kontroll- og konstitusjonskomiteen etterspør hvilken informasjon Stortinget har fått om et sakskompleks. Behovet for innsyn i referatene fra DUUFK har sammenheng med særegenheter knyttet til behandling av de sakene som er gjenstand for konsultasjoner i DUUFK. Nettopp disse særegenhetene kan gjøre Riksrevisjonens kontroll særlig verdifull og viktig. Riksrevisjonens informasjonsbehov kan etter omstendighetene oppfylles på annen måte enn gjennom direkte innsyn, slik fremgangsmåten i saken om eksportkontroll kan illustrere. Det vil kunne variere med omstendighetene hvor detaljert denne informasjonen må være, og i hvilken form informasjonen bør gis, for å møte Riksrevisjonens informasjonsbehov.»

9.4 Vurdering av ulike hensyn som gjør seg gjeldende når det gjelder eksterne organers tilgang til referater fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité

9.4.1 Hensyn som taler for at eksterne organer kan få tilgang til referater fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité

Hensyn som taler for at eksterne organer kan få tilgang til referater fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité, er for det første den prinsipielle tilnærmingen om at det er kontrollorganet selv som best kan vurdere hvilken informasjon det har behov for.

Hensynet til at Stortingets kontrollorgan skal kunne gjennomføre en effektiv kontroll kan også tale for at kontrollorganer gis tilgang til referatene fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Hvis kontrollorganet ikke får tilgang til referatene, mangler den innblikk i en side av kommunikasjonen mellom regjeringen og Stortinget, og undersøkelsene kan da bli ufullstendige. Dette kan igjen skape visse politiske utfordringer når kontroll- og konstitusjonskomiteen får en sak fra kontrollorganet til behandling, for eksempel dersom komiteen gir uttrykk for kritikk for et forhold som statsråden har forankret politisk i den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Kontroll- og konstitusjonskomiteen har uttrykt dette om problemstillingen:

«Komiteen har merket seg Riksrevisjonens påpeking av begrenset rapportering til Stortinget. Komiteen er enig i at saken kunne vært viet betydelig mer oppmerksomhet. Komiteen vil imidlertid vise til at Den utvidende utenriks- og forsvarskomite (DUUFK) spiller en aktiv rolle i samspillet mellom storting og regjering i spørsmål av utenriks- og forsvarspolitisk karakter. Kontakten om helikopterkjøpet mellom Stortinget og regjeringen i DUUFK har ikke vært omfattet av Riksrevisjonens undersøkelse. Det vanskeliggjør komiteens mulighet for å få en fullstendig oversikt over hvilken informasjon som er tilflytt Stortinget, noe komiteen finner lite tilfredsstillende.»⁵⁹

Manglende innsyn i drøftelsene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité vil også innebære at kontrollorganet ikke vil kunne verifisere eventuelle forklaringer fra departementsansatte om hvordan Stortinget har vært konsultert.

Det finnes videre eksempler på at regjeringsoppnevnte evalueringsutvalg har fått tilgang til referater fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité (Afghanistan-utvalget og Libya-utvalget – oppnevnt på bakgrunn av et anmodningsvedtak fra Stortinget). Når regjeringsoppnevnte utvalg får tilgang, kan det hevdes at det er lite konsekvent at Stortingets egne kontrollorganer ikke får tilgang.

59. Innst. 237 S (2018–2019) fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om Riksrevisjonens undersøkelse av anskaffelsen og innfasingen av maritime helikoptre til Forsvaret (NH90)

9.4.2 Hensyn som taler mot at kontrollorganet får innsyn i referater fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité

Et viktig hensyn som taler imot at det gis innsyn, og som står i en viss motstrid til hensynet om at det er det er kontrollorganet selv som bør avgjøre hvilken informasjon det har behov for, er at det er informasjonseier som avgjør graderingsnivå og som derfor bør kunne avgjøre i hvilken utstrekning informasjon kan deles.

Et annet viktig hensyn som taler mot at Stortingets eksterne organer får innsyn i referater fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité, er behovet for å bevare fortrolighet om drøftelsene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Det er i utgangspunktet etablert et meget strengt regime for å beholde fortrolighet rundt drøftelsene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Det er for eksempel lagt til grunn at stortingsrepresentanter som ikke er representert i den utvidete utenriks- og forsvarskomité, ikke har rett til innsyn i den informasjonen regjeringen gir utvalget. Dersom kontrollorganet får innsyn i referater fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité, reiser det spørsmål om hvordan informasjonen kan benyttes i neste omgang, for eksempel i organets rapport til Stortinget, som behandles i kontroll- og konstitusjonskomiteen og i Stortingets plenum. Selv om de eksterne organene har taushetsplikt om et forhold, har dette ikke vært ansett til hinder for at informasjon bringes videre til Stortinget.

En usikkerhet om hvordan informasjonen som formidles i den utvidete utenriks- og forsvarskomité i ettertid benyttes for helt andre formål enn konsultasjoner, for eksempel som grunnlag for en revisjon fra Riksrevisjonen noen år etter at konsultasjonene fant sted, kan innebære at regjeringen får en høyere terskel for hvilken informasjon som deles i dette organet. Innsyn i referater vil således kunne påvirke regjeringens vilje til å dele informasjon med den utvidete utenriks- og forsvarskomité og dermed svekke Stortingets informasjonstilgang. Innsyn i referatene vil i tillegg kunne påvirke drøftelsene i komiteen. I tillegg til statsrådenes redegjørelse inneholder referatene innlegg fra komiteens medlemmer. Dersom det i ettertid gis innsyn i referatene til bruk for Riksrevisjonens kontrollvirksomhet, vil dette også kunne medføre endringer i den frie meningsutvekslingen.

Den utvidete utenriks- og forsvarskomité er i seg selv et virkemiddel for Stortingets kontroll med regjeringen, selv om kontrollen i større grad har karakter av forhåndskontroll enn etterfølgende kontroll. Det kan derfor settes spørsmålstegn ved om eksterne organer som hjelpeorganer for Stortinget har behov for tilgang til informasjon fra en arena hvor Stortinget selv utøver direkte kontroll.

Det kan også settes spørsmålstegn ved det faktiske behovet for innsyn i politiske konsultasjoner i kontrollen med forvaltningen. Det treffes ikke vedtak i den utvidete utenriks- og forsvarskomité, men konsultasjonene har en viktig funksjon for at regjeringen skal kunne informere om og forankre sine posisjoner i utenriks- og sikkerhetspolitiske spørsmål før den treffer en viktig beslutning. I denne forbindelse er det et moment at statsråders redegjørelser i den utvidete utenriks- og forsvarskomité gjerne vil ha nær sammenheng med behandlingen av et spørsmål i regjeringskonferanse eller regjeringens sikkerhetsutvalg (RSU). I en del tilfeller vil konsultasjoner i den utvidete utenriks- og forsvarskomité skje mellom første og annen gangs behandling av en sak i regjeringen eller regjeringens sikkerhetsutvalg. Først vil statsråden forankre innholdet i en redegjørelse for den utvidete utenriks- og forsvarskomité i regjeringen eller RSU, og etter at synspunkter fra medlemmene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité er innhentet, vil regjeringen treffe sin endelige beslutning i et nytt møte. Stortinget har, som det fremgår ovenfor, generelt vært tilbakeholdne når det gjelder å anerkjenne kontrollorganenes behov for innsyn i politiske dokumenter som regjeringsnotater mv.

Behovet for innsyn må i tillegg vurderes i lys av at Riksrevisjonen kan søke innsyn i relevant informasjon i forvaltningen. For eksempel vil Riksrevisjonen hos berørte departementer kunne kreve tilgang til relevant informasjon som er gitt Stortinget. Ved at det søkes innsyn direkte i forvaltningen, ivaretas prinsippet om at det er informasjonseier som tar stilling til hvorvidt informasjon skal utleveres.

Hvorvidt det er nødvendig med innsyn i referater fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité må dessuten vurderes i lys av at den utvidete utenriks- og forsvarskomité ikke behandler saker som regjeringen legger frem for Stortinget til beslutning, og i lys av at Stortinget i plenum ikke rettslig sett anses informert gjennom den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Dersom for eksempel Riksrevisjonen skal vurdere hvorvidt regjeringens beslutningsgrunnlag i en proposisjon til Stortinget har vært tilstrekkelig, vil det ut ifra en forståelse av gjeldende rett rettslig sett ikke være relevant hvorvidt den utvidete utenriks- og forsvarskomité i tillegg har vært informert eller konsultert, selv om dette vil kunne ha betydning for innretningen av en eventuell kritikk av regjeringen på politisk grunnlag.

9.5 Utvalgets vurderinger

Utvalget konstaterer at mandatet prinsipielt gjelder tilgangen til referater fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité for samtlige eksterne organer for Stortinget, men vil vise til at problemstillingen i lys av de ulike organenes kontrollområder i praksis er mest aktuell for Riksrevisjonen. Utvalget har merket seg at Riksrevisjonen gir uttrykk for at et behov for innsyn i referater fra møtene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité bare vil foreligge «helt unntaksvis».

Utvalget mener at dagens ordning, der Stortingets presidentskap treffer beslutning om hvorvidt det skal gis tilgang, etter tilråding fra Stortingets avgraderingsutvalg, bør videreføres. Utvalget ber imidlertid presidentskapet vurdere om avgraderingsutvalget skal være sammensatt av et større antall representanter, med bredere politisk tilhørighet enn i dag.

Når det gjelder hvilken praksis avgraderingsutvalget og Stortingets presidentskap bør følge, mener utvalget at Stortingets eksterne organer ikke bør gis alminnelig tilgang til referater fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité. De eksterne organene bør som den klare hovedregel ikke gis tilgang til referater fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité i ordinære kontrollsaker. Etter utvalgets syn er streng fortrolighet en forutsetning for at den utvidete utenriks- og forsvarskomité skal kunne fungere effektivt som et konsultasjonsorgan for Stortinget og regjeringen i viktige utenriks- og forsvarspolitiske saker, som ofte er svært sensitive.

Utvalget viser også til at det er Stortinget selv som har primæransvaret for å føre kontroll med regjeringen og forvaltningen, også på utenriks- og forsvarsområdet. Kontrollmandatet til Stortingets eksterne organer er begrunnet i Stortingets egen kontrollfunksjon. På utenriks- og forsvarsområdet ivaretas en del av Stortingets kontrollfunksjon gjennom den utvidete utenriks- og forsvarskomité, i den direkte dialogen mellom den utvidete utenriks- og forsvarskomité og regjeringen. En sentral forutsetning som følger av innretningen i den utvidete utenriks- og forsvarskomité, er at Stortinget ikke anses formelt informert om forhold som regjeringen kun har opplyst til den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Stortinget er heller ikke bundet av standpunkt eller råd som er formidlet fra den utvidete utenriks- og forsvarskomiteens medlemmer til regjeringen. Selv om regjeringen har konsultert den utvidete utenriks- og forsvarskomité i en sak, så har fortsatt regjeringen det fulle parlamentariske og konstitusjonelle ansvaret for sine beslutninger og handlinger på utenriks- og forsvarsområdet. At den utvidete utenriks- og forsvarskomité er konsultert i en sak, har dermed ikke formell betydning for Stortingets etterfølgende kontroll eller grunnlaget for å vedta eventuelle kontrollsanksjoner mot regjeringen. I korthet har det prinsipielt sett liten betydning for de eksterne organenes kontrollvirksomhet hvilken informasjon og hvilke drøftelser som har funnet sted mellom den utvidete utenriks- og forsvarskomités medlemmer og regjeringen.

Samtidig vil utvalget vise til at det er en viss praksis for at granskings- og evalueringsutvalg i særlige tilfeller har blitt gitt tilgang til referater fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Til forskjell fra Riksrevisjonen og andre eksterne organer under Stortinget, som i utgangspunktet selv avgjør hvilke forhold de skal undersøke, har granskings- og evalueringsutvalgene et politisk bestemt og avgrenset mandat der opplysninger fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité kan være konkret relevante. Allerede ved fastsettelsen av et slikt mandat vil det kunne fremstå nærliggende at forhold rundt den utvidete utenriks- og forsvarskomité er relevante, og dermed vil innsynet være forankret i en konkret beslutning fra det politiske miljøet selv. Dette skiller seg fra tilfellet at eksterne organer under Stortinget skal ha en mer generell tilgang til referater fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Utvalget ser imidlertid at det kan oppstå spesielle situasjoner der referater fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité er relevante for kontrollen som utføres av Stortingets eksterne organer, i praksis særlig for Riksrevisjonen. Unntak kan derfor vurderes i spesielle tilfeller, for eksempel dersom kontrollorganet gjennomfører en kontroll på bakgrunn av et særlig vedtak i Stortinget og tilgang til informasjon fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité er nødvendig for å oppfylle oppdraget, eller der det på bakgrunn av allerede gjennomførte undersøkelser foreligger konkrete holdepunkter for at opplysninger fra drøftelser i den utvidete utenriks- og forsvarskomité vil være av avgjørende betydning for kontrollorganets vurderinger av et saksforhold.

Spørsmålet om det skal gis tilgang til referater fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité, og i så fall til hvilke, avgjøres i disse tilfellene etter en konkret vurdering av Stortingets presidentskap etter tilråding fra Stortingets avgraderingsutvalg.

Utvalget vil understreke at både avgraderingsutvalget og presidentskapet i disse tilfellene må ta høyde for at det kan være tilfeller der det foreligger et reelt og tungtveiende behov for innsyn i referater fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité eller deler av slike referater. Selv om terskelen for å gi innsyn i referatene fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité skal være svært høy, kan det i konkrete tilfeller likevel være grunn til å gi slikt innsyn. For at det skal kunne foretas en reell vurdering i det enkelte tilfellet, er det etter utvalgets syn viktig at anmodningen om innsyn er konkret begrunnet og så avgrenset og målrettet som mulig, og at det ikke gis innsyn i mer informasjon enn det som er nødvendig i det konkrete tilfellet. Der det gjøres unntak i spesielle tilfeller, må forutsetningen være at opplysningene gis mot taushetsplikt og at de kun gjøres kjent for personer i organet med tjenstlig behov.

Utvalget har ellers merket seg at Riksrevisjonen nevner som en mulighet at informasjon fra møtene kan formidles til Riksrevisjonen på annet, egnet måte, og utvalget legger til grunn at dette må inngå i vurderingene ved om det bør gis innsyn i de stenografiske referatene. En mulighet kan for eksempel være at Riksrevisjonen hos berørt fagdepartement ber om innsyn i manuskriptet til statsrådens redegjørelse eller gjennomfører intervjuer med vedkommende statsråd.

Forrige kapittel

Neste kapittel