6.1 Innledning

Stortingets forretningsorden § 16 regulerer virksomheten i den utvidete utenriks- og forsvarskomité. (DUUFK).

Bestemmelsen lyder slik:

«§ 16 Den utvidete utenriks- og forsvarskomité

Den utvidete utenriks- og forsvarskomité består av de ordinære medlemmene av utenriks- og forsvarskomiteen, Stortingets president og lederne i partigruppene (med mindre de allerede er medlemmer av komiteen). Valgkomiteen kan, etter anmodning fra en gruppe, oppnevne ytterligere medlemmer dersom den finner at hensynet til gruppenes forholdsmessige representasjon tilsier det.

Den utvidete utenriks- og forsvarskomité har til oppgave å drøfte med regjeringen viktige spørsmål vedrørende utenrikspolitikk, handelspolitikk, sikkerhetspolitikk og beredskap, herunder terrorberedskap. Slik drøftelse bør finne sted før viktige beslutninger fattes. I særlige tilfeller kan komiteen avgi innstilling til Stortinget.

Stortingets første visepresident er varamedlem for Stortingets president, og nestlederne i partigruppene er varamedlemmer for lederne i partigruppene. Dersom lederen for partigruppen allerede er medlem av komiteen, kan partiet i tillegg til nestleder utpeke ytterligere ett varamedlem. Presidentskapet kan, etter anmodning fra vedkommende gruppe, bestemme at en vararepresentant som møter i utenriks- og forsvarskomiteen, skal møte også i den utvidete utenriks- og forsvarskomité.

Lederen kaller sammen komiteen når vedkommende mener det er nødvendig, eller når statsministeren, utenriksministeren eller en tredjedel av komitémedlemmene anmoder om det. Tilsvarende gjelder når forsvarsministeren anmoder om det i viktige beredskapsmessige spørsmål, eller når justisministeren anmoder om drøftelse av spørsmål vedrørende terrorberedskap.

Forhandlingene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité er underlagt taushetsplikt med mindre noe annet uttrykkelig bestemmes. Det samme gjelder innkallelsen til og dagsordenen for møtet.

Den utvidete utenriks- og forsvarskomité kan beslutte å holde fellesmøter med andre komiteer. Femte ledd gjelder også for slike fellesmøter. Tredje ledd annet punktum gjelder tilsvarende for varamedlemmer i komiteer som det holdes fellesmøte med.

En sak skal legges frem for Stortinget når minst seks komitémedlemmer krever det i et møte i den utvidete utenriks- og forsvarskomité hvor saken står på dagsordenen. Komiteen prøver om vilkårene for stortingsbehandling etter første punktum foreligger, og legger i så fall saken frem for presidentskapet. Komiteen kan beslutte å fortsette behandlingen av saken i samme møte eller i senere møte selv om det er fremsatt krav i samsvar med første punktum. Stortinget avgjør i møte for lukkete dører om behandlingen i Stortinget skal holdes for åpne eller lukkete dører. Behandlingen i Stortinget innledes med en redegjørelse av et regjeringsmedlem. Stortinget beslutter om debatt skal holdes umiddelbart etter redegjørelsen eller i et senere møte. Forslag fremsatt i forbindelse med Stortingets behandling av en slik sak kan ikke sendes til behandling i en komité.»

I dette kapittelet beskrives den praktiske innretningen av arbeidet i den utvidete utenriks- og forsvarskomité.

6.2 Historisk bakgrunn

Gjeldende ordning er utviklet over en periode på mer enn hundre år på grunnlag av praktiske erfaringer og behov, særlig knyttet til kriser eller situasjoner med et høyt internasjonalt spenningsnivå.

Ordningen med et eget organ for konsultasjoner i utenrikspolitikken ble først etablert i 1917 som en provisorisk ordning i forbindelse med den spente situasjonen under første verdenskrig. I flere lukkete møter i Stortinget redegjorde utenriksministeren for den farlige stillingen landet befant seg i. Den spente situasjonen gjorde det nødvendig for regjeringen å konsultere med Stortinget. En provisorisk ordning der regjeringen kunne drøfte saker med presidentskapet og lederne for partiene på Stortinget, kom dermed i stand. Med bakgrunn i dette foreslo regjeringen Knudsen at Stortinget kunne opprette en mer tilfredsstillende ordning i form av en spesialkomité for utenrikssaker. Forslaget ble fulgt opp av stortingspresident Mowinckel.

Komiteens oppgave skulle være «sammen med regjeringen at drøfte landets utenrikspolitiske stilling og andre i forbindelse dermed staaende spørsmaal» (Stortingstidende 1917, s. 61). Ansvaret for utenrikspolitikken skulle fortsatt ligge hos regjeringen, og hensikten var ikke å skape en ordning som skulle sørge for tilstrekkelig vakthold fra alle kanter. Men ordningen ville øke «vor felles moralske styrke overfor utlandet – og overfor indlandet», som Mowinckel uttrykte det (s. 54). Etter en kort debatt besluttet Stortinget, mot én stemme, å opprette spesialkomiteen.

Spesialkomiteen for utenrikske anliggender hadde 17 medlemmer, valgt av Stortinget. Komiteen var i en særstilling. Den skulle ikke, som fagkomiteene, levere innstilling til Stortinget, men skulle være et mellomledd mellom regjeringen og Stortinget – eller til betryggelse for regjeringen og allmennheten, som statsminister Knudsen uttalte det i debatten 20. januar 1917 (s. 59). Regjeringen kunne drøfte de utenrikspolitiske linjene med Stortinget og holde Stortinget oppdatert på begivenhetenes gang, i full fortrolighet. Men det konstitusjonelle ansvaret for utenrikspolitikken lå fortsatt hos regjeringen.

I 1922 ble det etter forslag fra presidentskapet etablert en utenrikskomité bestående av 15 medlemmer valgt av Stortinget, og med formannen i konstitusjonskomiteen. Men heller ikke denne komiteen var underlagt de samme plikter for åpenhet som de øvrige fagkomiteer på Stortinget. Blant annet hadde komiteen i sitt reglement en bestemmelse om at utenriksministeren kunne avgjøre om møtene skulle holdes hemmelig eller ikke. I presidentskapets innstilling Dokument nr. 1 (1922) ble det i stor grad bygget på en fyldig utredning av tilsvarende spørsmål i Sverige.

Det ble nye diskusjoner i Stortinget, og allerede i 1923 ble det besluttet å oppheve utenrikskomiteen og overføre utenrikssakene til konstitusjonskomiteen, som ble forsterket med fem medlemmer. Dette medførte at saker om utenrikspolitiske forhold fikk en helt regulær komitébehandling. Fra 1925 ble komiteens navn endret til utenriks- og konstitusjonskomiteen. Fortrolige saker, som av hensyn til nasjonale interesser måtte unntas offentlighet, ble drøftet i den såkalte utvidete utenriks- og konstitusjonskomiteen, der fagkomiteen ble supplert med presidentskapet og de parlamentariske lederne.

På lik linje med en rekke andre statsorganer var den utvidete utenriks- og konstitusjonskomiteen oppløst under andre verdenskrig.

Under innledningen til den kalde krigen fra våren 1947 ble det sett på som en sikkerhetsrisiko dersom representanter fra Norges Kommunistiske Parti skulle delta i den utvidete utenrikskomités drøftinger. Det ble derfor 9. april 1948 gjort vedtak i Stortinget om å opprette en spesialkomité for å drøfte slike spørsmål med regjeringen. Etter stortingsvalget i 1949, da Norges Kommunistiske Parti falt ut av Stortinget, ble spesialkomiteen avviklet, og den utvidete utenriks- og konstitusjonskomité gjenopprettet.

I 1965 fikk komiteen en egen paragraf i Stortingets forretningsorden (i dag § 16, mens det frem til revisjonen av forretningsorden i 2012 var § 13).

Utenriks- og konstitusjonskomiteen ble omorganisert i 1993, og konstitusjonsspørsmålene ble overtatt av kontroll- og konstitusjonskomiteen. Oppgavene som konsultasjonsorgan for regjeringen i viktige utenriks- og sikkerhetspolitiske spørsmål ble videreført i det som fra 1993 til 2009 het den utvidete utenrikskomité.

I 2009 ble utenrikskomiteen og forsvarskomiteen slått sammen, og samtidig skiftet den utvidete utenrikskomité navn til den utvidete utenriks- og forsvarskomité.

Møtehyppigheten i den utvidete utenriks- og forsvarskomité har variert over tid.

Fredrik Sejersted skriver i 2014 følgende om møtehyppigheten:

«Møtehyppigheten i Den utvidede har ikke økt i takt med utviklingen i norsk utenrikspolitikk. Tvert imot. perioden 1947 – 1963 var det i snitt mer enn 20 konsultasjoner i året. Deretter gikk antallet ned, men med store årlige variasjoner. På 1970-tallet lå snittet på rundt 15 møter i året, med en topp i 1973 da den såkalte Crotale-saken medvirket til at det var 24. På 1980-tallet var snittet 7 møter i året, på 1990-tallet var det på drøyt 10, og på 00-tallet 8. Enkelte år har det vært ned i 4-5 møter, andre år langt flere. I1989 var det 18 møter, og i 1990-91 var det 25. I 2011 var det 13, men i 2012 bare 6. Variasjonene viser at komiteen ved siden av konsultasjoner om den løpende utenrikspolitikken også i perioder har vært brukt aktivt til å drøfte særlig vanskelige enkeltsaker. På 2000-tallet har det vært mindre av dette.»²²

I de siste årene har det på bakgrunn av den sikkerhetspolitiske utviklingen vært en betydelig høyere møtefrekvens.

6.3 Sammensetningen og ledelsen av den utvidete utenriks- og forsvarskomité

Reglene om sammensetningen av den utvidete utenriks- og forsvarskomité gjenspeiler at konsultasjonene skal ha faktisk politisk legitimitet.

Den utvidete utenriks- og forsvarskomité består i dag av de ordinære medlemmene av utenriks- og forsvarskomiteen, Stortingets president og lederne i partigruppene (med mindre de allerede er medlemmer av komiteen). Valgkomiteen kan, etter anmodning fra en gruppe, oppnevne ytterligere medlemmer dersom den finner at hensynet til gruppenes forholdsmessige representasjon tilsier det.

Sammensetningen har blitt endret over tid. En viktig omlegging skjedde i 2005.²³ Før dette besto komiteen av utenrikskomiteen, Stortingets president og visepresident, samt forsvarskomiteens leder og inntil elleve medlemmer oppnevnt av valgkomiteen. I stedet for elleve medlemmer oppnevnt av valgkomiteen ble lederne for partigruppene og samtlige medlemmer av forsvarskomiteen faste medlemmer av komiteen. Stortingets visepresident var heller ikke lenger fast medlem av komiteen. Videre ble nevnte ordning hvor valgkomiteen etter anmodning fra en gruppe kan oppnevne ytterligere medlemmer dersom den finner at hensynet til gruppenes forholdsmessige representasjon tilsier det, innført.

Det fremgår av innstillingen til Stortinget fra utvalget som hadde foreslått endringen, at utvalget mente at den sikkerhetspolitiske utviklingen gjorde det naturlig å vurdere en nærmere organisatorisk kobling mellom utenrikssakene og forsvarssakene. Det ble videre vist til at utvalget måtte ha en viss størrelse for å være representativt. Når det gjaldt muligheten til å anmode valgkomiteen om å oppnevne ytterligere medlemmer, ble det antatt at en slik supplering bare er aktuelt der det er et tydelig misforhold mellom sammensetningen i Stortinget og sammensetningen av den utvidete utenrikskomité, og ikke ved ethvert avvik fra forholdsmessighetsprinsippet. Utvalget pekte også på at på at det også må tas hensyn til behovet for at komiteen ikke skal være for stor.²⁴

Reglene om sammensetningen i den utvidete utenriks- og forsvarskomité gjenspeiler også at drøftelsene er hemmelige og foregår i fortrolighet. Utgangspunktet er at vararepresentanter trer inn for fast møtende representanter, men vararepresentanter som møter i den ordinære utenriks- og forsvarskomiteen, blir ikke automatisk medlem av utvidete utenriks- og forsvarskomité. Bakgrunnen er at den utvidete utenriks- og forsvarskomité i hovedsak behandler hemmelige og fortrolige opplysninger, og at den utvidete utenriks- og forsvarskomité derfor ikke bør ha medlemmer som kun møter i en kortere periode. Etter etablert praksis må vararepresentanten som hovedregel møte i minst seks uker for å få presidentskapets tillatelse til å delta i den utvidete utenriks- og forsvarskomité.

Bestemmelsen om varamedlemmer for lederne av partigruppene ble endret i 2017 for å legge til rette for at samtlige politiske partier kan møte.²⁵ Før dette kunne bare nestlederne i partigruppene være varamedlemmer for lederne av partigruppene. Det ble ved revisjonen av bestemmelsen innført en ny regel om at dersom lederen for partigruppen allerede er medlem av utenriks- og forsvarskomiteen, kan partiet i tillegg til nestleder utpeke ytterligere ett varamedlem. Bakgrunnen var at det ikke var uvanlig at partilederen allerede var medlem av komiteen, og for mindre partigruppers vedkommende også eneste medlem. Dersom verken medlem eller nestleder i partigruppen kunne stille, ville partiet være uten representasjon, noe som ville være uheldig i lys av komiteens særlige oppgave. For å unngå for store variasjoner i deltakelsen, ble det lagt til grunn at partiene oppnevner et fast varamedlem.

Den utvidete utenriks- og forsvarskomité kan beslutte å holde fellesmøter med andre komiteer. Dette er for eksempel praksis for at justiskomiteens medlemmer deltar når justis- og beredskapsministeren drøfter spørsmål som gjelder terrorberedskap med komiteen.

Det fremkommer ikke direkte av Stortingets forretningsorden hvem som er leder for den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Etter etablert praksis er imidlertid lederen for utenriks- og forsvarskomiteen også er leder for den utvidete utenriks- og forsvarskomité.

I tillegg til komiteens medlemmer og medlemmer av regjeringen, er det praksis for at utenriks- og forsvarskomiteens komitéråder og referenter fra Stortingets administrasjon er til stede under møtene. Medlemmer av regjeringen kan ha med seg representanter fra embetsverket som ledsagere. Ansatte i gruppesekretariatene på Stortinget har ikke anledning til å delta på møtene.

6.4 Regler om beslutningsdyktighet

Det er ikke fastsatt noen nedre grense i forretningsorden for hvor mange medlemmer som må være til stede for at det kan gjennomføres drøftelser i den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Det må ses i sammenheng med at det er den faktiske representasjonen som har betydning for både Stortingets styringsmuligheter i konsultasjonene og grunnlaget for etterfølgende kontroll, samt for i hvilken grad regjeringen oppnår reell politisk ryggdekning for sine planer.

Det følger av Stortingets forretningsorden § 26 at et komitévedtak er gyldig når minst tre femtedeler av medlemmene har vært til stede og avgitt stemme. Det er sjelden at det gjennomføres avstemminger i den utvidete utenriks- og forsvarskomité, så spørsmålet om beslutningsmyndighet for komitévedtak blir sjelden aktuelt. I den grad komiteen avgir en innstilling til Stortinget, slik § 16 annet ledd siste punktum åpner for, må det imidlertid legges til grunn at de ordinære reglene om beslutningsdyktighet gjelder. Tilsvarende må antas å gjelde i andre saker hvor komiteen treffer formelle beslutninger, for eksempel der den prøver om vilkårene for å bringe en sak inn for plenum etter siste ledd er oppfylt, eller beslutter å bestemme at taushetsplikten ikke skal gjelde, jf. § 16 femte ledd.

6.5 Konsultasjonstemaene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité

Oppgaven for den utvidete utenriks- og forsvarskomité slik Stortingets forretningsorden i dag er formulert, er å drøfte pågående saker om utenrikspolitikk, handelspolitikk, sikkerhetspolitikk og beredskap, herunder terrorberedskap, med regjeringen. Som det fremgår nedenfor, har saksområdet for konsultasjoner blitt noe justert over tid som følge av endrede behov.

Utenrikspolitikken er det tradisjonelle kjerneområdet for konsultasjoner i den utvidete utenriks- og forsvarskomité. «Utenrikspolitikk» må forstås i relativt vid forstand, og har siden opprettelsen av konsultasjonsordningen også omfattet sikkerhetspolitiske og forsvarspolitiske spørsmål.

Den utvidete utenriks- og forsvarskomités ansvarsområde kan etter sin ordlyd synes noe overlappende med ansvaret til Europautvalget for så vidt gjelder spørsmål om europapolitikk og handelspolitikk, jf. Stortingets forretningsorden § 17. Det vises her til nærmere omtale av Europautvalgets ansvarsområde i kapittel 5.2.2.

Beredskap ble tatt inn som eget konsultasjonstema i 2009 i forbindelse med sammenslåing av utenrikskomiteen og forsvarskomiteen. Det ble den gang lagt til grunn at fullmakten som forsvarskomiteen tidligere hadde hatt til å følge tiltak på det beredskapsmessige området, mest hensiktsmessig kunne ivaretas i den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Den tidligere forsvarskomiteen hadde en egen fullmakt som lød:

«Komiteen skal følge de tiltak som blir gjort på det beredskapsmessige område i henhold til gitte fullmakter og bevilgninger.»

Denne ordlyden hadde stått tilnærmet uendret siden den ble innført som en fullmakt for den daværende militærkomiteen i 1951. Fullmakten var en del av en omforent løsning knyttet til spørsmålet om det burde opprettes en egen beredskapskomité, og det fremgår av innstillingen at fullmakten dreide seg om den militære beredskap.

Terrorberedskap ble tatt inn som eget konsultasjonstema i 2011. I innstillingen²⁶ uttaler presidentskapet følgende:

«Presidentskapet viser til at spørsmål om terrorberedskap kan relateres til så vel sikkerhetspolitikk som militær beredskap, i tillegg til det politifaglige området. Det er av stor viktighet at Stortinget er tilstrekkelig informert om regjeringens håndtering av spørsmål i forbindelse med forebygging og bekjempelse av terrorhandlinger, herunder ressursbehovet for å kunne opprettholde en tilfredsstillende terrorberedskap. Presidentskapet mener at konsultasjoner med regjeringen om dette temaet hensiktsmessig kan ivaretas av den utvidete utenriks- og sikkerhetskomité, og foreslår å klargjøre dette ved en presisering av FO § 13 annet ledd.

Presidentskapet vil i denne forbindelse peke på at det kan vurderes å etablere en mer systematisk praksis for at justisministeren redegjør for spørsmål knyttet til terrorberedskap, for eksempel i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet eller revidert nasjonalbudsjett.»

Når det gjelder forholdet til justiskomiteen, peker presidentskapet i innstillingen på at justiskomiteen har ansvar for saker vedrørende politiet, også Politiets sikkerhetstjeneste (PST). Presidentskapet understreker at de drøftelser som måtte finne sted om terrorberedskap i den utvidete utenriks- og forsvarskomité, vil komme i tillegg til den ordinære saksbehandling som tilligger justiskomiteen på dette området. Presidentskapet viser også til adgangen den utvidete utenriks- og forsvarskomité har til å avholde fellesmøter med andre komiteer.

Det er for eksempel blitt praksis at den utvidete utenriks- og forsvarskomité holder et fellesmøte med justiskomiteen om etterretnings- og sikkerhetstjenestenes årlige trusselvurderinger.

6.6 Innkalling og dagsorden til møte i den utvidete utenriks- og forsvarskomité

Både Stortinget og regjeringen kan ta initiativ til møter i den utvidete utenriks- og forsvarskomité.

Lederen av den utvidete utenriks- og forsvarskomité innkaller til møte på eget initiativ når det er «nødvendig», eller etter anmodning fra enten en tredjedel av komitémedlemmene, statsministeren, utenriksministeren, forsvarsministeren i «viktige beredskapsmessige spørsmål» eller justis- og beredskapsministeren «om drøftelse av spørsmål vedrørende terrorberedskap».

Til møter i den utvidete utenriks- og forsvarskomité blir det sendt møteinnkalling til medlemmene. Det blir også omdelt dagsorden for møtet. I de aller fleste tilfeller blir dagsorden gjort tilgjengelig for medlemmene før møtet. Unntaksvis blir dagsorden utdelt ved begynnelsen av møtet.

Generelt gir møteinnkallingen begrenset eller overordnet informasjon om temaet for møtet. Også dagsordenen for møtet er normalt knapp. Ofte vil temaet kun være angitt med stikkord eller helt korte beskrivelser. Hvor utførlig dagsordenen er, vil blant annet bero på hvor sensitivt konsultasjonstemaet er, om det er et saksforhold i bevegelse, og hvor lang tid det er fra innkalling til møte. De samme momentene vil også ha betydning for om dagsordenen blir utdelt før møtet eller ved møtestart.

Sakene som behandles i den utvidete utenriks- og forsvarskomité, har varierende grad av viktighet, sensitivitet, kompleksitet og kan være mer eller mindre tidskritiske. Det er også ulikt i hvilken grad saker legges frem til orientering eller til drøftelse. Hvilket graderingsnivå sakene har, vil også variere.

6.7 Adgangen til å gi innstillinger til Stortinget

Det fremgår av Stortingets forretningsorden § 16 andre ledd siste punktum at komiteen i særlige tilfeller kan avgi innstilling til Stortinget. Denne muligheten har sjelden vært benyttet i praksis. Eksempler på innstillinger fra den utvidete utenrikskomité til Stortinget er Innst. S. nr. 16 for 1950 – Innstilling om ratifikasjon av «våpenhjelpavtalen» mv. og Innst. S. nr. 352 for 1972–73 om Crotale-saken. Sistnevnte sak er nærmere omtalt i kapittel 7.3.3.

6.8 Adgangen til å bringe en sak inn for plenum – særlige mindretallsrettigheter

Stortingets forretningsorden § 16 sjuende ledd gir et mindretall på minst seks medlemmer (endret fra fire medlemmer i 2001) rett til å kreve en sak brakt inn for plenum på nærmere bestemte vilkår. Denne bestemmelsen brukes relativt sjelden i praksis.²⁷

Stortinget avgjør selv ved møtestart om debatten om den innbrakte saken skal holdes for åpne eller lukkete dører. Behandlingsmåten avgjøres først i møte for lukkete dører. Ved de to siste anledningene hvor saker har blitt brakt inn for Stortinget etter bestemmelsen, vedtok Stortinget at debatten skulle foregå for åpne dører.

Etter at Stortinget har truffet vedtak om behandlingsmåten, innledes den videre behandlingen med en redegjørelse fra et medlem av regjeringen etterfulgt av en debatt.

Da plenumsbehandling må anses som en fortsettelse av komiteens behandling, vil formålet med behandlingen i plenum i utgangspunktet være det samme som i komiteen, nemlig å drøfte saken med regjeringen før denne fatter sin beslutning. Stortinget må behandle saken ved å debattere den i plenum. Det er lagt til grunn at Stortinget ikke kan ha anledning til f.eks. å sende saken til komité med henblikk på at en innstilling senere skal debatteres i plenum.

Det fremgår av bestemmelsens siste punktum at det er adgang til å fremme forslag, men at det ikke er adgang til å sende forslagene til komité. Det er imidlertid lagt til grunn at det er adgang til å utsette hele eller deler av debatten med eventuell votering til et senere møte.

En rettslig virkning av at en sak bringes inn for plenum, vil være at Stortinget som organ anses informert, jf. nærmere omtale av opplysningsplikten i kapittel 7.4.

6.9 Regler om taushetsplikt for konsultasjoner i den utvidete utenriks- og forsvarskomité

6.9.1 Generelt

Det følger av utvalgets mandat at utvalget skal beskrive hvordan hensynet til beskyttelse av sensitiv informasjon historisk sett har vært ivaretatt.

I det følgende omtales de regler som gjelder om taushetsplikt for konsultasjoner i den utvidete utenriks- og forsvarskomité. I de tilfeller hvor konsultasjoner gjennomføres i Stortingets plenum, for eksempel gjennom en muntlig redegjørelse eller behandling av en sak til Stortinget, gjelder Stortingets generelle regler for behandling av sensitiv informasjon, herunder bestemmelser om taushetsplikt og behandling av gradert informasjon i Stortingets forretningsorden §§ 75, 75 a og 75 b. Disse er nærmere omtalt i vedlegg 1 til rapporten.

Det følger av Stortingets forretningsorden § 16 femte ledd at forhandlingene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité er underlagt taushetsplikt med mindre noe annet uttrykkelig bestemmes. Det samme gjelder innkallingen til og dagsordenen for møtet. Denne taushetsplikten gjelder i tillegg til taushetsplikten etter § 75.

Frem til 1965 var forhandlingene i prinsippet åpne, men utenriksministeren kunne kreve at forhandlingene i den utvidete utenrikskomité helt eller delvis skulle holdes hemmelige, noe som i praksis ofte ble gjort. I forbindelse med at det ble tatt inn en egen paragraf om den utvidete utenrikskomité i forretningsordenen i 1965, ble dette endret slik at forhandlingene skulle holdes hemmelige, med mindre noe annet uttrykkelig bestemmes. Spørsmålet om en eventuell endring av bestemmelsen i retning av mer åpenhet ble vurdert av reglementskomiteen i 2017, men komiteen foreslo ikke endringer.²⁸

Tidligere var den formelle regelen at lederen kunne bestemme at dagsordenen til møtet skulle være underlagt taushetsplikt, og dette ble også regelmessig gjort. I 2021 ble det på bakgrunn av forslag fra reglementskomiteens flertall vedtatt en endring i forretningsordenen som presiserer at også innkallingen og dagsordenen til møtene er underlagt taushetsplikt med mindre noe annet bestemmes.²⁹ Endringen i 2021 innebar at hovedregelen i forretningsordenen ble brakt i samsvar med det som var etablert praksis i komiteen.

Tidligere benyttet forretningsordenen betegnelsen «hemmelige» også om forhandlingene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité, men dette ble endret i 2019 i forbindelse med gjennomgangen av bestemmelsene om behandling av gradert informasjon i forretningsordenen for å unngå sammenblanding med graderingen «Hemmelig» etter sikkerhetsloven.

Det er ikke uvanlig at informasjon som gis i den utvidete utenriks- og forsvarskomité, er gradert etter sikkerhetsloven eller beskyttelsesinstruksen. I denne forbindelse gjelder i tillegg sikkerhetslovens og beskyttelsesinstruksens krav til beskyttelse av informasjon, som representantene og komiteene er pålagt å følge i medhold av Stortingets forretningsorden § 75 a om behandling av gradert informasjon samt § 75 annet ledd om taushetsplikt for gradert informasjon.

Hvis det formidles informasjon fra forhandlinger i den utvidete utenriks- og forsvarskomité, er dette å anse som et brudd på taushetsplikten, med mindre komiteen uttrykkelig har bestemt at informasjonen kan offentliggjøres. Bestemmelsen om at komiteen kan bestemme at informasjon kan offentliggjøres, må imidlertid ses i sammenheng med reglene om taushetsplikt om gradert informasjon etter §§ 75 og 75 a i forretningsordenen. Komiteen kan ikke selv beslutte å offentliggjøre gradert informasjon fra forhandlingene. Eventuell offentliggjøring av gradert informasjon må følge de særlige prosedyrene som gjelder avgradering, jf. nærmere omtale nedenfor.

Det er etablert særskilte graderte møterom som benyttes når komiteen møtes, og det er også etablert egne retningslinjer og rutiner for produksjon, oppbevaring og tilgang til av de stenografiske referatene.

Nåværende medlemmer av Stortinget som er eller har vært medlem av den utvidete utenriks- og forsvarskomité, har adgang til referatene fra komiteens møter i det tidsrom de har vært medlemmer av komiteen. Det er videre lagt til grunn at komiteens leder og komitérådene har en generell tilgang til tidligere referater.³⁰

I Stortingets forretningsorden § 75 a andre ledd andre punktum fremgår det at Stortinget fastsetter reglement for avgradering av dokumenter i Stortinget. Det gjeldende reglementet ble vedtatt 20. juni 2019 og bygger i hovedsak på tidligere ordning. Selv om uttrykket «avgradering» benyttes, omfatter reglement all informasjon som er behandlet for lukkete dører, ikke bare informasjon behandlet etter sikkerhetsloven eller beskyttelsesinstruksen.³¹ Dette omfatter derfor også de referater fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité som ikke inneholder gradert informasjon. For nærmere omtale av dette regelverket vises det til vedlegg 1 pkt. 1.8.

6.9.2 Avklaringer og drøfting med egen partigruppe

Taushetsplikten for medlemmer som deltar i forhandlingene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité, gjelder som det fremgår over etter ordlyden i Stortingets forretningsorden § 16 femte ledd, overfor alle som blir kjent med innholdet i forhandlingene. Det må legges til grunn at den særskilte taushetsplikten etter § 16 også gjelder dersom informasjon deles med medlemmer fra samme partigruppe og politiske rådgivere.

Premisset for den utvidete utenriks- og forsvarskomité er at regjeringen og Stortinget skal kunne drøfte viktige utenrikspolitiske spørsmål før regjeringen treffer sin beslutning, særlig for å sikre at beslutningen regjeringen til slutt treffer, har støtte i Stortinget. Avhengig av saken kan dette vanskelig realiseres uten at medlemmene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité har en viss adgang til å drøfte og forankre standpunkter i egen partigruppe. På bakgrunn av dette er følgende lagt til grunn i Innst. 176 S (2021–2022) fra kontroll- og konstitusjonskomiteen på s. 7:

«Komiteen støtter utvalgets understreking av at taushetsplikten i DUUFK ikke kan være til hinder for at komiteens medlemmer drøfter generelle problemstillinger i sine partigrupper eller gjengir egne utsagn offentlig, såfremt disse ikke avslører graderte opplysninger eller informasjon fra forhandlingene.»

Hvorvidt et medlem i den utvidete utenriks- og forsvarskomité har behov for å drøfte eller forankre standpunkter i egen partigruppe, vil variere avhengig av saken, herunder om partiet har et avklart standpunkt i spørsmålet, eller om møtet i den utvidete utenriks- og forsvarskomité har mer karakter av orientering eller faktisk drøftelse. Muligheten for å avklare eller drøfte i egen gruppe vil også være avhengig av hvordan saken er lagt opp, herunder hva som fremgår i innkallingen, og om det avholdes flere møter om konsultasjonstemaet. Hvis den utvidete utenriks- og forsvarskomité innkalles på svært kort varsel og det kun avholdes ett møte, vil det ikke være særlige praktiske muligheter for å drøfte med egen gruppe.

Muligheten for en viss overordnet drøftelse av aktuelle konsultasjonstemaer i partigruppen understøtter på den ene siden formålet med den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Det bidrar til reell avklaring av hvorvidt en forestående beslutning, eller et beslutningsalternativ, har støtte i Stortinget. På den andre siden kan det hevdes å bryte med forutsetningen om den utvidete utenriks- og forsvarskomité som et forum for deling av sensitiv informasjon og fortrolige drøftelser, der det er et mål i seg selv at det kun er den utvidete utenriks- og forsvarskomités medlemmer som får kjennskap til informasjonen og utvekslingene. I alle fall tilsier forholdet mellom disse hensynene at et medlems drøftelser med egen gruppe bør foregå i en fortrinnsvis generell form som innebærer minst mulig deling av ellers taushetsbelagt informasjon, og bare der det er strengt nødvendig for avklaringer.

Til dette bildet hører det også med at alle representanter i gruppen har taushetsplikt om opplysninger de får kjennskap til gjennom gruppeinterne drøftelser eller avklaringer med medlemmet i den utvidete utenriks- og forsvarskomité, jf. Stortingets forretningsorden § 16 femte ledd og § 75. De er også underlagt reglene for behandling av gradert informasjon i Stortingets forretningsorden § 75 a, herunder å bruke særlig sikret møterom ved muntlige drøftelser. Dette tilsier at taushetsplikten for forhandlinger i den utvidete utenriks- og forsvarskomité, og taushetsplikt etter Stortingets forretningsorden § 75, trolig ikke kan anses til hinder for at et medlem av den utvidete utenriks- og forsvarskomité drøfter eller avklarer enkelte spørsmål internt i sin partigruppe.

Utvalget viser i denne forbindelse til at utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon legger følgende til grunn:

«At ‘forhandlingene’ i DUUFK er underlagt taushetsplikt, kan ikke anses til hinder for at komitémedlemmene drøfter og avklarer generelle problemstillinger og standpunkt i sine partigrupper. Det er heller ikke til hinder for at et medlem kan gjengi egne utsagn offentlig. Slike drøftinger eller gjengivelse av egne utsagn må ikke avsløre informasjon fra forhandlingene eller graderte opplysninger, noe som vil være brudd på taushetsplikten i medhold av fo. § 75. Normalt vil også innkalling og dagsorden være underlagt taushetsplikt.»³²

Som det fremgår ovenfor, støtter kontroll- og konstitusjonskomiteen i Innst. 176 S (2021–2022) på s. 7 denne oppfatningen.

6.9.3 Forholdet til offentligheten

Det er klart at taushetsplikten gjelder fullt ut overfor offentligheten. Det forekommer imidlertid at regjeringen går ut offentlig etter møter i den utvidete utenriks- og forsvarskomité og meddeler sin beslutning i en sak, og viser til at Stortingets organer har blitt konsultert. I slike tilfeller er det alminnelig antatt at komiteens medlemmer kan gi uttrykk for sitt partis standpunkt eller holdning til saken på generelt grunnlag. Det kan imidlertid ikke refereres fra drøftelsene i komiteen, utover å redegjøre for eget standpunkt.

I forbindelse med oppslag i pressen forekommer det at spørsmål om etterlevelse av taushetsplikten i den utvidete utenriks- og forsvarskomité tas opp i Stortinget. Et eksempel er skriftlig spørsmål fra representanten Michael Tetzschner etter Stortingets forretningsorden § 69 til Stortingets presidentskap 14. desember 2020:

«Hvordan vurderer Presidentskapet tendensen til enkeltrepresentanters tilsidesettelse av underskrevne taushetserklæringer, brudd på forretningsordenen § 75, jf. blant annet § 16 om den utvidede utenriks- og forsvarskomité, og hvilke tiltak, reglementsendringer, ev. revisjon av dagens retningslinjer, bør overveies for bedre å ivareta Stortingets integritet?»

Spørsmålet ble besvart av stortingspresident Tone Wilhelmsen Trøen i stortingsmøte 19. januar 2021. I forlengelsen av dette sendte presidentskapet ut et brev til representantene med en påminnelse om regler for taushetsplikt og de særskilte reglene som gjelder for behandling av sikkerhetsgradert informasjon i Stortinget.

I dag er det en viss praksis for at det ved slutten av møtet i den utvidete utenriks- og forsvarskomité avklares forhold omkring rekkevidden av taushetsplikten.

6.9.4 Taushetsplikt ved overføring av saken til Stortinget

Hvis komiteen beslutter at saken skal legges frem for Stortinget, avgjør Stortinget i lukket møte hvorvidt saken skal behandles for åpne eller lukkete dører, jf. Stortingets forretningsorden § 16 syvende ledd, jf. Grunnloven §§ 84 og 100 fjerde ledd. Representantene har generell taushetsplikt om saker Stortinget behandler for lukkete dører, jf. Stortingets forretningsorden § 75 første ledd, første punktum.

Det er ikke taushetsplikt om stortingsforhandlinger for åpne dører.

Stortingsbehandling for lukkete dører av saker som er overført fra den utvidete utenriks- og forsvarskomité, vil i dag normalt bare være aktuelt der konsultasjonen innebærer behandling av taushetsbelagte opplysninger, i praksis informasjon som er gradert etter sikkerhetsloven eller beskyttelsesinstruksen. Trolig må Grunnloven § 84 tolkes i lys av Grunnloven § 100 femte ledd om møteoffentlighet i folkevalgte organer, slik at Stortinget ikke kan gjennomføre forhandlinger for lukkete dører uten at det foreligger et aktuelt og tungtveiende behov for det, f.eks. beskyttelse av nasjonale sikkerhetsinteresser eller utenrikspolitiske forhandlingsposisjoner mv.

Forhandlingene i Stortinget er en fortsettelse av forhandlingene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Dermed oppstår spørsmålet om overføringen av saken til Stortinget medfører at taushetsplikten for de foregående forhandlingene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité oppheves. Den særlige taushetsplikten i Stortingets forretningsorden § 16 femte ledd gjelder «Forhandlingene i den utvidete utenriks- og forsvarskomiteen». Isolert sett tilsier dette at taushetsplikten også gjelder der saken overføres til Stortinget, slik at medlemmene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité ikke kan avsløre innholdet i de forutgående forhandlingene overfor Stortinget, typisk i debatten. For så vidt gjelder møtereferatet fra den forutgående behandlingen i den utvidete utenriks- og forsvarskomité, fremgår følgende i Innst. S. nr. 285 (2000–2001) fra Stortingets presidentskap på s. 3:

«Presidentskapet trekker den slutning av gjeldende regler at når en sak fra den utvidede utenrikskomite blir innbrakt for Stortinget, kan referat av forhandlingene i komiteen ikke omdeles til stortingsrepresentantene uten at komiteen selv har bestemt dette. Det kan være grunn til å understreke at komiteen bør være tilbakeholden med å treffe slik beslutning. Det skulle heller ikke være behov for slik omdeling når behandlingen i Stortinget innledes med en redegjørelse av et medlem av regjeringen.»

Ut fra dette skal referatet fra det forutgående møtet holdes hemmelig med mindre komiteen selv har bestemt noe annet. Forutsetningsvis har medlemmene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité også taushetsplikt om referatet, og dermed også om de forutgående forhandlingene. Presidentskapets rettsoppfatning i innstillingen må nok likevel modifiseres noe, idet Stortinget kan treffe vedtak om at referatet skal omdeles, eventuelt ved vedtak om å fravike forretningsordenen etter Stortingets forretningsorden § 79. Det samme må gjelde innkalling og dagsorden, som ut fra samme resonnement heller ikke kan omdeles til representantene uten komiteens beslutning, hvis saken bringes inn for Stortinget. De umiddelbare betenkelighetene ved at Stortinget ikke blir gjort kjent med innholdet i de forutgående drøftelsene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité, avhjelpes gjennom regjeringsmedlemmets innledende redegjørelse, som er underlagt sannhetsplikten i Grunnloven § 82. Trolig kan heller ikke dette forstås like strengt der saken behandles for lukkete dører i Stortinget.

Hvis en konsultasjon for åpne dører i Stortinget sporer over i temaer underlagt taushetsplikt, kan Stortinget vedta å videreføre forhandlingene for lukkete dører. Likeledes kan forhandlinger som i utgangspunktet går for lukkete dører, åpnes hvis det viser seg at det ikke er behov for hemmelighold, for eksempel for deler av forhandlingene. En kan også se for seg at forhandlingene gjennomføres med en lukket og en åpen del.

6.10 Utvalgets vurderinger

Utvalget viser til at Stortingets forretningsorden § 16 justeres jevnlig for å ivareta konkrete behov som oppstår. Utvalget mener på denne bakgrunn at den formelle reguleringen av gjeldende ordning i hovedsak fungerer bra.

Utvalget vil foreslå at det presiseres i forretningsorden at det er utenriks- og forsvarskomiteens leder som også er leder av den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Det foreslås på denne bakgrunn at følgende presisering tas inn i første ledd nytt annen punktum:

«Utenriks- og forsvarskomiteens valgte leder, jf. § 20 første ledd, er den utvidete utenriks- og forsvarskomités leder.»

Utvalget vil imidlertid, som det også ble påpekt i rapporten fra utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon og i den etterfølgende behandlingen i kontroll- og konstitusjonskomiteen,³³ understreke at hensynet til offentlig debatt og innsyn i utenriks og sikkerhetspolitiske saker tilsier at den utvidete utenriks- og forsvarskomité må brukes slik formålet tilsier, og i saker som på konsultasjonstidspunktet ikke kan legges frem for Stortinget på annen måte. Det er også viktig at regjeringen fortløpende vurderer om informasjon og/eller konsultasjon i en sak kan gjøres i åpenhet, og i så fall velger å ta opp det aktuelle spørsmålet med Stortinget på annen måte enn gjennom den utvidete utenriks- og forsvarskomité.

Utvalget vil også peke på muligheten til å gjøre noen mindre justeringer i den utvidete utenriks- og forsvarskomités praksis. I enkelte situasjoner er det ønskelig at representantene får tilgang til noe mer informasjon i forkant av møtene enn i dag. Dette vil kunne sette medlemmene bedre i stand til å forberede begrunnede standpunkter og innspill til regjeringen. Ved endring av forretningsorden i 2021 ble det, som det fremgår ovenfor, presisert at også innkalling og dagsorden er underlagt taushetsplikt.

Både innkallingen og dagsordenen er i dag kortfattede. Dette har blant annet sammenheng med at utsendelse skjer ved bruk av ugraderte kommunikasjonssystemer. Utvalget viser til at utvalget i kapittel 8 forslår enkelte tiltak for at den utvidete utenriks- og forsvarskomité kan møtes i tidskritiske situasjoner, herunder fremtidig bruk av graderte kommunikasjonsløsninger. Dersom graderte kommunikasjonsløsninger på sikt gjøres tilgjengelig for utvalgets medlemmer, vil det også kunne være mulig å sende ut noe mer informasjon i forkant av møtene.

I situasjoner hvor det er ønskelig at medlemmene gis utfyllende informasjon i forkant av møtene, kan det også være et alternativ å gjøre en mer utfyllende dagsorden tilgjengelig for medlemmene i et gradert møterom. I saker som ikke er tidskritiske, er det også en mulighet å behandle en sak i flere møter, slik at medlemmene får mulighet til å forankre sine standpunkter i sine respektive partigrupper eller gruppeledelse.

For å gi en indikasjon på forberedelsesbehovet kan det også være hensiktsmessig at det i dagsordenen fremgår hvorvidt formålet er å informere eller å konsultere, eventuelt om det er mulig å gi noen flere holdepunkter for hva saken handler om enn hva som av og til er tilfellet i dag.