I det følgende gis det en helt kort oversikt over de sentrale
konstitusjonelle utgangspunktene for utenriks- og forsvarsstyret.
Det er i denne konteksten utvalgets nærmere redegjørelser og vurderinger
i de følgende kapitler inngår.
Stortinget er lovgivende, bevilgende og kontrollerende myndighet,
mens regjeringen er utøvende myndighet. Denne generelle kompetanse-
og funksjonsfordelingen gjelder også på utenriks- og forsvarsområdet. Regjeringens
myndighetsutøvelse foregår innenfor rammene som følger av Grunnloven,
lovgivningen og stortingsvedtak, herunder budsjettvedtak. Regjeringen er
parlamentarisk og konstitusjonelt ansvarlig for myndighetsutøvelsen
overfor Stortinget.
Grunnloven §§ 25 og 26 gir særlige bestemmelser om kompetansedelingen
mellom Stortinget og regjeringen i utenriks- og forsvarssaker. Bestemmelsene
fastsetter at det er regjeringen som har øverste kommandomyndighet
over Forsvaret, og at det samlede utenriksstyret tilligger regjeringen,
herunder myndigheten til å representere Norge utad og inngå folkerettslige
avtaler. Samlet sett gir disse bestemmelsene regjeringen omfattende
myndighet på forsvars- og utenriksområdet.
Regjeringen er imidlertid ikke enerådende i myndighetsutøvelsen
på utenriks- og forsvarsområdet. For enkelte sentrale avgjørelser
er Stortingets medvirkning nødvendig. Traktater som regjeringen
inngår, må i stor utstrekning godkjennes av Stortinget, jf. Grunnloven § 26
andre ledd og § 115. Videre er det visse typer bruk av forsvarsmakten
som krever Stortingets samtykke, jf. Grunnloven § 25 og utvalgets
drøftelser i kapittel 11.
Grunnloven §§ 25 og 26 er videre forstått slik at regjeringen
har en viss eksklusiv kompetanse på utenriks- og forsvarsområdet.
Utenriks- og forsvarsstyret omtales derfor som regjeringens prerogativ,
som innebærer at kompetansen alene ligger hos regjeringen, med tilsvarende
begrensninger i hva Stortinget kan bestemme. Paragrafene fastsetter
altså ikke bare regjeringens kompetanse og funksjoner, de innebærer
også begrensninger i Stortingets adgang til å treffe rettslig bindende
vedtak om regjeringens utøvelse av myndighet på utenriks- og forsvarsområdet,
som Stortinget ikke kan gripe inn i uten grunnlovsendring. Bestemmelsene
legger altså visse begrensninger på Stortingets myndighet til å
treffe ellers bindende vedtak overfor regjeringen på utenriks- og
forsvarsområdet. På denne bakgrunn har utenriks- og forsvarsstyret
tradisjonelt blitt betegnet som regjeringens prerogativ. Den rettslige
grenseoppgangen mellom regjeringens og Stortingets myndighet på
utenriks- og forsvarsområdet er imidlertid ikke helt klar. Etter
at inndelingen av Forsvaret i landvern og linjetropper er opphevet,
er det for eksempel ikke klart i hvilke tilfeller Stortingets samtykke
kan være nødvendig for bruk av forsvarsmakten til væpnede oppdrag
utenfor riket.
Hovedtrekkene i Grunnloven §§ 25 og 26 går tilbake til Grunnloven
slik den opprinnelig ble vedtatt i 1814, og bygger dermed på en
forutsetning om en klarere maktfordeling mellom Stortinget og den
utøvende makt enn det som er tilfellet etter innføringen av parlamentarismen
fra begynnelsen av 1900-tallet. Med innføringen av parlamentarismen
er regjeringen avhengig av Stortingets tillit, og Stortinget kan
når som helst og på hvilket som helst grunnlag avsette regjeringen,
jf. Grunnloven § 15. Med dette bakteppet er de mer presise rettslige
grensene for Stortingets adgang til å øve innflytelse på utenriks-
og forsvarsområdet av mindre praktisk betydning. Stortinget kan
treffe vedtak eller legge føringer som regjeringen ikke er rettslig
forpliktet til å overholde, men som likevel vil være parlamentarisk
forpliktende, i den forstand at Stortinget kan kritisere eller avsette
regjeringen hvis den ikke etterlever eller følger opp vedtakene.
Hvis regjeringen helt eller delvis motsetter seg å følge opp Stortingets
vedtak, skal den meddele dette til Stortinget, og i ytterste konsekvens
kan regjeringen bli henvist til å stille kabinettspørsmål. Hvorvidt
Stortinget bør styre regjeringen på denne måten, er et politisk
spørsmål. Samtidig er det klart at Stortingets parlamentariske styring
av regjeringen på utenriks- og forsvarsområdet aktualiserer hensynet
til en hensiktsmessig og effektiv funksjonsfordeling mellom Stortinget
og regjeringen. I forlengelsen av dette har omfanget av parlamentarisk
styring også betydning for ansvarsfordelingen mellom statsmaktene,
og grunnlaget for Stortingets etterfølgende kontroll med regjeringen.
Selv om Grunnloven §§ 25 og 26 også i dag inneholder visse rettslige
skranker for Stortingets involvering i regjeringens myndighetsutøvelse
på utenriks- og forsvarsområdet, kan nok bestemmelsene i dag særlig
ses som uttrykk for en hensiktsmessig funksjonsfordeling mellom Stortinget
og regjeringen. Dette gjenspeiles også i at normalordningen i de
fleste land er at den utøvende makt har ansvaret for utenriksstyret
og forsvarsmakten, men med ulike ordninger for krav til den folkevalgte
forsamlingens involvering, jf. kapittel 4 nedenfor.
Selv om de rettslige grensene for Stortingets involvering på
utenriks- og forsvarsområdet ikke er helt klare, og i mange tilfeller
ikke har så stor praktisk betydning, er det likevel enkelte viktige
hovedelementer som ligger fast, og som også fungerer som rettesnor
for samhandlingen mellom statsmaktene innenfor vårt parlamentariske
system. I kontroll- og konstitusjonskomiteens Innst. 176 S (2021–2022)
om Dokument 21 (2020–2021) kapittel 9, på s. 6, fremgår følgende:
«Komiteen viser til at regjeringens prerogativ etter Grunnloven
§§ 25 og 26 regulerer den formelle vedtaksmyndigheten og det påfølgende
ansvaret. Ut over dette legger prerogativet ikke begrensninger på
Stortingets involvering i og behandling av utenriks- og sikkerhetspolitiske
spørsmål. Komiteen understreker at Grunnloven stiller krav om Stortingets
samtykke på en rekke viktige områder.
Komiteen støtter utvalgets vurderinger om at Stortinget kan behandle
saker som gjelder utenriks- og sikkerhetspolitikken, av eget tiltak
eller på grunnlag av redegjørelser, meldinger og proposisjoner fra
regjeringen. Stortinget kan også treffe politisk forpliktende anmodningsvedtak
som gjelder regjeringens utøvelse av utenriks- og sikkerhetspolitikken.
Hvis regjeringen ikke følger opp slike vedtak, kan Stortinget vedta
kritikk eller i ytterste konsekvens mistillit. At utenriks- og sikkerhetspolitikken
er regjeringens prerogativ, medfører heller ikke begrensninger i
Stortingets kompetanse til å føre kontroll med regjeringen.»
En viktig rettslig skranke er at den formelle beslutningsmyndigheten
etter Grunnloven §§ 25 og 26 tilligger regjeringen, sammen med det
parlamentariske og konstitusjonelle ansvaret. Stortinget kan ikke
uten grunnlovsendring frata regjeringen utenriks- og forsvarsstyret.
Stortinget kan for eksempel ikke ved lov eller stortingsvedtak fastsette
at stortingspresidenten eller en stortingskomité skal ha den overordnede
kommandomyndigheten, eller kunne inngå folkerettslige traktater
på vegne av Norge.
At den formelle beslutningsmyndigheten ligger hos regjeringen,
har imidlertid ikke blitt ansett til hinder for at Stortinget kan
vedta organisatoriske og prosessuelle bestemmelser på utenriks-
og forsvarsområdet, som er rettslig bindende for den utøvende makt.
Tilsvarende gjelder for materiell lovgivning, altså generelle regler, som
innskrenker hva regjeringen kan treffe beslutning om, for eksempel
om salg eller overføring av våpen til land i krig, eller om bruk
av forsvarsmakten. På utenriksområdet innebærer kravet om Stortingets
samtykke for inngåelse av traktater som krever lovendring, at Stortinget
ved lov og nektelse av samtykke i realiteten kan fastsette materielle
skranker for hvilke traktater regjeringen kan inngå.
En praktisk viktig styringsmekanisme for Stortinget er bevilgningsmyndigheten,
jf. Grunnloven § 75 bokstav d. Gjennom bevilgningsvedtak fastsetter
Stortinget de økonomiske rammene for regjeringens myndighetsutøvelse
på utenriks- og forsvarsområdet, herunder hvordan bevilgningene
kan og skal brukes. Det er antatt at Stortingets bevilgningsvedtak
i stor grad kan spesifiseres, slik at regjeringen ikke bare kan,
men også har plikt til, å bruke bevilgningene til helt konkrete
formål som Stortinget angir. Samtidig setter trolig Grunnloven §§ 25
og 26 visse grenser for hvor langt Stortinget kan gå i å bruke bevilgningsmyndigheten
til å gi regjeringen rettslig bindende pålegg på utenriks- og forsvarsområdet:
«For øvrig gjelder her som ellers at stortingets beslutningsmyndighet
ikke må utøves på en slik måte at kongen berøves noen del av den
myndighet som grunnloven uttrykkelig har henlagt ham. Stortinget
vil f.eks. ikke kunne pålegge kongen å sammenkalle et alminnelig
landsmøte for statskirkens prester, selv om beslutningen hadde som
formelt innhold at et pengebeløp skulle anvendes til dette formål.
En slik beslutning vil nemlig gripe inn på kongens myndighetsområde
etter grunnlovens § 16. Og det kan, som før nevnt, heller ikke anses
stemmende med grunnloven at stortinget tvinger regjeringen til å
utnevne en person til et embete, som stortinget oppretter som en
stilling for denne bestemte person.»
På bakgrunn av det foregående om forståelsen av Grunnloven §§ 25
og 26 må dette trolig innebære at Stortinget kan bruke bevilgningsmyndigheten
til å gi regjeringen pålegg, som i realiteten gjør at regjeringen
på utenriks- og forsvarsområdet må treffe eller unnlate å treffe
beslutninger med et visst innhold. Samtidig kan ikke pålegget om
anvendelsen av midler frata regjeringen selve beslutningsmyndigheten,
slik at det fortsatt er regjeringen som treffer beslutningen, selv
om bevilgningsvedtaket gjør beslutningen mer eller mindre nødvendig.
Som eksemplifisert i sitatet fra Castberg, må det trolig også gå
en grense mot de konkrete enkeltavgjørelsene som tilligger regjeringen
etter Grunnloven §§ 25 og 26, men det er uklart nøyaktig hvor denne
grensen går.
Det som i hovedsak står igjen som rettslig beskyttet mot Stortingets
inngripen, er regjeringens enkeltavgjørelser og løpende styring,
innenfor de generelle rammene som Stortinget har fastsatt gjennom
lov, generelt normerende stortingsvedtak samt bevilgningsvedtak.
Stortinget er heller ikke avskåret fra å utføre etterfølgende
kontroll på det utenriks- og sikkerhetspolitiske området, enten
selv eller gjennom Stortingets eksterne organer, jf. kapittel 9
hvor utvalget drøfter hvorvidt disse skal ha tilgang til referater
fra møter i den utvidete utenriks- og forsvarskomité.
Bestemmelsen i Grunnloven § 75 f om at Stortinget skal la seg
forelegge statsrådets protokoller, gjelder for beslutninger regjeringen
har truffet i medhold av §§ 25 og 26. Statsrådets protokoller er
en fellesbetegnelse på de såkalte «referatprotokollene», som utarbeides
av det enkelte fagdepartement og som inneholder departementenes
kongelige resolusjoner, og «vedtaksprotokollene», som inneholder
tilrådingen i alle saker som er behandlet i statsråd. Rutinemessig
oversendes protokollene Stortinget en gang i halvåret, hvor de behandles
av kontroll- og konstitusjonskomiteen som avgir innstilling til
Stortinget. Stortinget kan også til enhver tid kreve protokollene
oversendt. Når det gjelder kongelige resolusjoner om deltakelse
i militære operasjoner i utlandet, mente Libya-utvalget at de må
uformes på en måte som gir Stortinget et konkret og klart grunnlag
for etterfølgende kontroll. Utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon
viser til Libya-utvalgets anbefalinger, som etter dette utvalgets
syn er en konkretisering av gjeldende konstitusjonell rett, og innebærer
at slike statsrådsforedrag blant annet må inneholde vurderinger
av de folkerettslige og konstitusjonelle sidene ved deltakelsen,
samt målsettinger og varigheten av innsatsen. Stortinget har i behandlingen av
Libya-utvalgets rapport, jf. Innst. 226 S (2018–2019) og behandlingen
av rapporten til utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon,
jf. Innst. 176 S (2021–2022), enstemmig støttet opp om disse kravene.
Utvalget konstaterer at dette er fulgt opp av både regjeringen Solberg
og regjeringen Støre.
I tillegg fastsetter Grunnloven § 75 g at Stortinget skal la
seg meddele de forbund og traktater som kongen på statens vegne
har inngått med fremmede makter. Denne bestemmelsen var frem til
midten av 1800-tallet viktig for å etablere et grunnlag for Stortingets
inngripen i utenrikspolitikken, men har dag begrenset praktisk betydning
for Stortingets kontroll med regjeringen sammenholdt med andre virkemidler
for parlamentarisk kontroll. Bestemmelsen er nærmere omtalt i kapittel
12 i forbindelse med utvalgets forslag til modernisering av ordlyden
i Grunnloven.
Som redegjørelsen over viser, er det et visst spenningsforhold
mellom parlamentarismen og Grunnlovens opprinnelige maktfordeling,
som Grunnloven §§ 25 og 26 er tuftet på. Det parlamentariske systemet gir
i realiteten Stortinget mulighet til å styre utenriks- og forsvarspolitikken,
mens §§ 25 og 26 vesentlig begrenset mulighetene for dette før innføringen
av parlamentarismen. Den særlige konsultasjonsordningen mellom Stortinget
og regjeringen i viktige utenrikspolitiske saker kan plasseres i
denne konstitusjonelle konteksten. Den ivaretar langt på vei de
kryssende hensynene som parlamentarismen og den opprinnelige maktfordelingen
aktualiserer, herunder hensynet til demokratisk forankring og effektiv
styring.