11.1 Forslag til § 25 første ledd første punktum («Kongen har høyeste befaling over rikets forsvarsmakt»)

11.1.1 Bakgrunn

Paragraf 25 første ledd første punktum i gjeldende grunnlov lyder:

«Kongen har høyeste befaling over rikets land- og sjømakt.»

Med unntak av språklige moderniseringer har bestemmelsen som gir Kongen (i praksis regjeringen ved Kongen i statsråd) kommandomyndigheten over Forsvaret, stått uendret siden 1814.

I nynorskversjonen av Grunnloven, som ble vedtatt i 2014, fremgår det imidlertid at «Kongen har høgste befalinga over forsvarsmakta til riket». Isolert sett favner ordlyden her noe videre enn i bokmålsversjonen av Grunnloven. Det er likevel på det rene at meningsinnholdet er det samme.

Bestemmelsen må leses i sammenheng med gjeldende § 26 første ledd første delsetning: «Kongen har rett til å innkalle tropper, begynne krig til forsvar av landet og slutte fred, […]». Bestemmelsene i Grunnloven §§ 28, 30 og 31 om egentlige militære kommandosaker viser også hvordan myndigheten over Forsvaret og for militære saker er lagt til den utøvende makt ved regjeringen. Det vises ellers til utvalgets omtale av utenriks- og forsvarsstyret i kapittel 2 og til nærmere redegjørelse for kommandomyndighet nedenfor. Paragrafen må også leses i sammenheng med Grunnloven § 119 om verneplikten.

Bestemmelsen innebærer at Forsvaret står under politisk kontroll. Regjeringen er ansvarlig overfor Stortinget for hvordan kommandomyndigheten benyttes og for hvordan andre som har fått tildelt kommandomyndighet av regjeringen, benytter denne myndigheten.

11.1.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget foreslår at bestemmelsens plassering i Grunnloven videreføres.

Den eneste språklige endringen som foreslås av utvalget, er at formuleringen «rikets land- og sjømakt» erstattes med formuleringen «rikets forsvarsmakt». Dette representerer kun en kodifisering av gjeldende forståelse, ettersom bestemmelsen også i dag forstås slik at Kongen har den høyeste befalingsmyndighet og kommandomyndighet over hele Forsvaret. Dette omfatter alle forsvarsgrener og krigføringsdomener, samt andre deler av forsvarsmakten selv om disse formelt skulle være organisatorisk plassert som egne etater under Forsvarsdepartementet. Denne endringen innebærer dessuten at det blir bedre samsvar mellom bokmålsversjonen og nynorskversjonen. Sistnevnte benytter som nevnt allerede i dag formuleringen «forsvarsmakta til riket».

Utvalget foreslår etter dette at § 25 første ledd skal lyde:

«Kongen har høyeste befaling over rikets forsvarsmakt.»

11.2 Forslag til § 25 første ledd andre punktum («Kongen har rett til å mobilisere forsvarsmakten, begynne krig til forsvar av landet og slutte fred»)

11.2.1 Bakgrunn

Grunnloven § 26 første ledd første delsetning lyder:

«Kongen har rett til å innkalle tropper, begynne krig til forsvar av landet og slutte fred, […]»

Bestemmelsen ble tatt inn i Grunnloven i mai 1814, og var opprinnelig en rettighet lagt til kongen personlig. I november 1814 fikk imidlertid bestemmelsen en tilføyelse om at kongen måtte konsultere med både det norske og svenske statsrådet, men denne bestemmelsen ble tatt ut etter unionsoppløsningen. I november 1814 ble også krigsretten begrenset ved at norske tropper ikke kunne brukes til angrepskrig uten Stortingets samtykke gjennom en egen bestemmelse i § 25. Kravet om Stortingets samtykke ved angrepskrig ble tatt ut av Grunnloven i 1917. Samtidig ble ordlyden om «krig til forsvar av landet» tatt inn i § 26. Ordlyden har deretter ligget fast siden 1917.

11.2.2 Utvalgets vurderinger

Bestemmelsen foreslås flyttet fra § 26 første ledd til § 25 første ledd andre punktum.

I tillegg vil utvalget, på bakgrunn av innspill fra regjeringen, foreslå at begrepet «innkalle tropper» endres til «mobilisere forsvarsmakten». Det vises til følgende begrunnelse i brev fra statsministeren 5. mars 2024.

«Begrepet ‘tropper’ (jf. engelsk ‘troops’) er en noe foreldet term for soldater eller formasjoner av soldater. Ordlyden ‘tropper’ er også noe snevert for formålet med bestemmelsen. Hensikten med bestemmelsene er å gi regjeringen myndigheten til å mobilisere hele Forsvaret, ikke bare tropper, men alt personell, materiell, logistikk, støttefunksjoner og elementer fra totalforsvaret.

Bestemmelsen bør, slik forståelsen også er i dag, fortolkes slik at regjeringen kan beslutte å gjøre Forsvarets personell, materiell, logistikk og støtte fra totalforsvaret klar til å møte en trussel mot riket. En slik beslutning er av naturlige årsaker lagt til den utøvende makt. Det er den utøvende makt som har tilgang til etterretningsinformasjon og situasjonsforståelse som er grunnlaget for en slik beslutning. Dessuten må en beslutning om mobilisering kunne iverksettes hurtig og effektivt. Regjeringen bør også ha en betydelig handlefrihet til å bestemme hva beslutningen skal gå ut på og hvordan mobiliseringen skal skje for å sikre at forsvarskampen innrettes mest mulig effektivt. Videre må relevante skjermingshensyn kunne ivaretas.

Et overordnet uttrykk for å gjøre riket og forsvarsmakten klar til forsvar mot angrep vil være ‘å mobilisere’. Slike tiltak vil ofte ha form av en ‘mobiliseringsordre’. Begrepet har også en viss historisk klang og referanse, ved at regjeringen den 9. april 1940 ‘utstedte ordre om alminnelig mobilisering’.»

Når det gjelder forståelsen av uttrykket «forsvarsmakten», vises det til omtalen av utvalgets forslag til endring av § 25 første ledd første punktum.

Uttrykket «mobilisere» vil blant annet kunne omfatte endringer i beredskapsnivåer, overgang til ulike faser i et planverk og iverksettelse av både synlige og usynlige tiltak i hele totalforsvarets bredde. Det kan innebære iverksettelse av tiltak som har begrenset omfang, men også tiltak som har særdeles betydelige samfunnsmessige og økonomiske virkninger, som å masseinnkalle reservister og vernepliktige som i utgangspunktet er sivile og som til daglig ikke er en del av forsvarsmakten. Det omfatter også iverksettelse av tiltak etter beredskapsloven.

Utvalget har ellers merket seg at i praksis er regjeringens myndighet til å mobilisere forsvarsmakten delvis delegert til forsvarssjefen og andre etter planverk og etter Beredskapssystem for forsvarssektoren («BFF»). Dette er gjort nettopp for å sikre hensynet til å kunne treffe øyeblikkelige og umiddelbare tiltak dersom det oppstår en plutselig krigsfare. Kongelig resolusjon av 10. juni 1949 Direktiver for militære befalingsmenn og militære sjefer ved væpnet angrep på Norge (også kalt «Plakaten på veggen») er tilsvarende en stående delegering av mobiliseringsmyndighet og myndighet til å bekjempe væpnet angrep på landet. Myndigheten er tildelt militære sjefer ved overraskende angrep mot riket.

Utvalget legger til grunn at gjeldende delegeringer til forsvarssjefen og andre kan ligge fast, slik at det fortsatt er mulig å sikre handlefrihet og hurtige beslutninger når det er nødvendig.

Utvalget foreslår at formuleringen «begynne krig til forsvar av landet» opprettholdes uendret, og viser til følgende forståelse av formuleringen i brev fra statsministeren 5. mars 2024:

«Formuleringen har en lang tradisjon og får frem at regjeringens myndighet kun gjelder retten til å anvende krigsmidler til forsvar av landet, og ikke hjemmel til å starte angrepskrig. Bestemmelsen begrenser samtidig ikke bruk av forsvarsmakten til selvforsvar eller bekjempelse av trusler som ikke umiddelbart truer norsk territoriell integritet eller selvstendighet, eksempelvis norsk deltakelse i et kollektivt selvforsvar av andre stater i tråd med FN-paktens regler, eller deltakelse i operasjoner som har folkerettslig grunnlag i et mandat fra FNs sikkerhetsråd.

Etter Norges inntreden i NATO og snart 80 år med alliansetilhørighet basert på prinsippet om at angrep på én stat er å anse som et angrep på alle, er det viktig å understreke at å ‘begynne krig til forsvar av landet’, også gir myndighet til å bruke norsk militærmakt til forsvar av NATO-territorium dersom et annet NATO-land er angrepet og Norge deltar i en operasjon for å forsvare staten i tråd med NATO-pakten artikkel 5. Det samme gjelder situasjoner der Norge deltar i en konflikt etter mandat fra FNs sikkerhetsråd.»

Begrepet «slutte fred» foreslås videreført uendret i både ordlyd og meningsinnhold. Formuleringen vil, som i dag, innebære at Kongen har myndighet til å inngå folkerettslige avtaler og gjennomføre utenrikspolitiske disposisjoner som fører til opphør av krigshandlinger. Hvorvidt Stortingets samtykke er påkrevet etter andre bestemmelser i Grunnloven, for eksempel § 26 andre ledd om at traktater av særlig viktighet krever Stortingets samtykke eller § 115 om overføring myndighet til en internasjonal sammenslutning som Norge er tilsluttet eller slutter seg til, vil være betinget av fredslutningsavtalens materielle innhold. Fredsslutningsmyndigheten må også forstås i tråd med Grunnloven § 1 om rikets selvstendighet og udelelighet, samt ligge innenfor Grunnloven. Den må også forstås lys av at det bare er Stortinget som kan endre Grunnloven i tråd med prosedyrene i Grunnloven § 121.

Utvalget foreslår at § 25 første ledd andre punktum skal lyde:

«Kongen har rett til å mobilisere forsvarsmakten, begynne krig til forsvar av landet og slutte fred.»

11.3 Forslag til § 25 andre ledd («Forsvarsmakten må ikke overlates til fremmede makter, men begrenset kommandomyndighet kan tildeles rikets allierte for den tid riket deltar i en operasjon sammen med allierte»)

11.3.1 Bakgrunn

Utgangspunktet i Grunnloven § 25 første ledd første punktum er at Kongen, det vil si regjeringen, har «høyeste befaling» over forsvarsmakten. Videre sier første ledd tredje punktum at disse styrkene ikke må «overlates i fremmede makters tjeneste».

Bestemmelsen har, med unntak av språklige endringer, stått uendret siden Eidsvoll-grunnloven av 1814. Historisk var formålet med forbudet mot å overlate norske styrker i «fremmede makters tjeneste» å forby den tidligere praksisen med utleie av soldater til andre stater.

Grunnloven § 25 første ledd første punktum bestemmer at kommandomyndigheten over rikets forsvarsmakt er lagt til Kongen, det vil si regjeringen, jf. utvalgets drøftelse av denne bestemmelsen ovenfor. Alle andre som gis kommandomyndighet over Forsvaret, må få myndigheten tildelt fra regjeringen. For eksempel er forsvarssjefen tildelt kommandomyndighet over Forsvaret ved delegering fra regjeringen.

Kommandooverføring brukes som betegnelse når det skjer overføring av operativ kommando og kontroll over norske styrker som Norge stiller til disposisjon for for eksempel for NATO, FN, EU, koalisjonsoperasjoner eller andre internasjonale koalisjoner eller sammenslutninger som Norge deltar i. Kommandooverføring kan også skje i forbindelse med trening og øving. I NATO-sammenheng blir kommandooverføring ofte benevnt som Transfer of Authority («TOA»). I NATO-operasjoner og andre koalisjoner Norge deltar i, vil det være en multinasjonal kommandostruktur som styrer operasjonen.

Kommandooverføring for internasjonale operasjoner, innsats eller trening og øving er ikke en overføring av den grunnlovsbestemte kommandomyndigheten som tilligger Kongen, men dreier seg om en midlertidig og avgrenset delegering av rett til å føre operativ kommando og ledelse over en nærmere avgrenset del av den norske forsvarsmakten for bestemte formål. Som regel vil den være avgrenset i både formål, tid, rom, volum og virkemidler. Styrken vil være norsk og bære norske flagg, og den vil også være underlagt norsk disiplinærmyndighet og lovgivning og norske folkerettslige forpliktelser. En kommandomyndighet kan kalles tilbake på et hvilket som helst tidspunkt. Andre land kan også legge sine styrker under norsk kommandomyndighet.

Ut fra både formålet med forbudet mot at norske styrker «overlates i fremmede makters tjeneste», statsrettslig teori og langvarig praksis fra Stortinget, er det klart at Grunnloven ikke forbyr slik kommandooverføring, forutsatt at visse vilkår er oppfylt. Dette har sammenheng med at det historiske formålet bak bestemmelsen ikke rammer de ordningene hvor norske soldater settes under utenlandsk kommando for å fremme norske interesser – enten som et ledd i kollektivt selvforsvar eller for å gjennomføre oppdrag for organisasjoner som Norge er medlem av. I en internasjonal militæroperasjon under ledelse av en styrkesjef fra en annen stat utfører norske styrker oppdrag på vegne av og innenfor rammer fastlagt av norske myndigheter.

Dette standpunktet er konsekvent lagt til grunn i norsk konstitusjonell teori helt tilbake til 1800-tallet, samt i praksis fra regjering og storting. Siden 1945 har Norge en rekke ganger bidratt med styrker i internasjonale militæroperasjoner under utenlandsk kommando uten at dette har vært ansett å være i strid med Grunnloven.

Aschehoug skriver allerede i 1892 i sin fremstilling av norsk statsrett at forbudet mot å overlate krigsmakten i fremmede tjenester

«selvfølgelig ikke er til hinder for at Kongen yder en alliert Stat Hjælp mot en felles Fiende, selv om det derved blev nødvendiget at sætte nogen Deel af den norske Krigsmakt under Commando af den allierede Stats Feltherre.»⁶⁰

Tilsvarende formuleringer finner en hos Morgenstierne i 1927:

«Forbudet mot å overlate krigsmakten i fremmede staters tjeneste kan ikke gjælde samvirke med en alliert makt, selv om norske tropper derunder stilles under en fremmed generals kommando.»⁶¹

I forbindelse med tiltredelse til FN-pakten i 1945 vises det til eventuelle norske troppers innsats ikke ville være «i fremmede Magters Tjeneste».⁶² Man så det slik at formålet med aksjonene ville være å trygge FN, dvs. hele verdens fred og sikkerhet. Det ble også lagt en viss vekt på at de land som oppfordres til å stille tropper til disposisjon, ville delta i Sikkerhetsrådets beslutninger om anvendelsen av styrkene.

Hvordan dette forbudet i Grunnloven § 25 første ledd tredje punktum er å forstå, ble videre inngående drøftet i 1951 forbindelse med opprettelsen av felles kommandostyrker og felles forsvarsstyrker for Atlanterhavspaktens (NATOs) medlemsland. Professor Frede Castbergs betenkning til Stortinget er inntatt som vedlegg til Innst. S. nr. 40 (1951) fra den utvidete utenriks- og konstitusjonskomiteen. Castberg viste til det historiske formålet, og bygget på at det i konstitusjonell praksis var akseptert både av Stortinget og regjering at norske styrker deltok i internasjonale operasjoner, så lenge det dreide seg om en internasjonal ordning som Norge var del i, og som norske myndigheter hadde sluttet seg til ut ifra en vurdering av hva som tjener Norges interesser. Det fremgår av vedlegg til ovennevnte innstilling at professor Johs Andenæs erklærte seg enig i professor Castbergs standpunkt.

I forbindelse med Gulf-krigen i 1991 deltok Norge med sanitetsstøtte til gjennomføring av FNs sikkerhetsråds resolusjon 678. Det fremgår av regjeringens fremlegg til Stortinget at denne aksjonen adskilte seg noe fra tidligere praksis ved at FN hverken formelt eller reelt hadde noen beslutningsmyndighet med hensyn til de forskjellige militære operasjonene i konflikten. FN anmodet derimot alle stater om å yte egnet støtte til de tiltak som ble iverksatt for å gjennomføre sikkerhetsrådets resolusjoner. Selv om det i dette konkrete tilfellet ikke var tale om å overføre kommandomyndighet, bare taktisk kontroll, fremgår det av proposisjonen at Justisdepartementet på prinsipielt grunnlag hadde vurdert forholdet til Grunnloven § 25 første ledd under den forutsetning av at det skjer en overføring av militær kommandomyndighet til britiske kommandoorganer. ⁶³

11.3.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget foreslår at bestemmelsen flyttes til § 25 andre ledd, og at ordlyden justeres slik at denne speiler praksis og gjeldende tolkning av Grunnloven.

Regjeringen har foreslått at bestemmelsen gis følgende utforming:

«Forsvarsmakten må ikke overlates til fremmede makter, men begrenset kommandomyndighet kan tildeles rikets allierte for den tid riket deltar i en operasjon sammen med allierte.»

Første delsetning videreføres kun med den endringen at «Forsvarsmakten» erstatter «Den». Når det gjelder forståelsen av begrepet «forsvarsmakten», vises det til drøftelse ovenfor.

Utvalget mener at regjeringens forslag til formulering av andre delsetning på en god måte gir uttrykk for gjeldende rett. Utvalget viser til den nærmere redegjørelsen for forslaget i statsministerens brev 5. mars 2024:

«Forslaget viderefører det absolutte forbudet mot at Norges forsvarsmakt kan tilbys som leiesoldatvirksomhet. Både begrepet ‘begrenset kommandomyndighet’, at overføringen kun kan skje til ‘rikets allierte’ og bare i forbindelse med operasjoner vi deltar i ‘sammen med allierte’, viser dette.

Forslaget innebærer at det kun er ‘begrenset kommandomyndighet’ som kan tildeles til rikets allierte. Dette må leses i sammenheng med § 25 første ledd som legger den høyeste befaling over forsvarsmakten til Kongen, det vil si regjeringen. Den ‘høyeste befaling’ og den grunnlovsbestemte, fulle kommandomyndigheten kan ikke delegeres til en annen stat, utenlandsk styrkesjef eller til en internasjonal organisasjon.

Begrepet ‘rikets allierte’ bør tolkes vidt, og det bør forstås slik at det er tilstrekkelig at Norge har et interessefellesskap med andre stater som grunnlag for at vi velger å stille styrker sammen til en felles, flernasjonal operasjon. Uttrykket ‘rikets allierte’ krever ikke at det må foreligge en formell allianseavtale, traktat eller lignende mellom Norge og den staten eller den internasjonale organisasjonen det er aktuelt å kommandooverføre til, selv om det ofte vil være tilfellet. Man kan tenke seg at Norge deltar i en operasjon med nøytrale enkeltstater, for eksempel likesinnede, men nøytrale land i andre verdensdeler. Uttrykket ‘allierte’ kan være noe misvisende for FN-operasjoner hvor målsetningen om at FN skal være en organisasjon for alle verdens nasjoner – uavhengig av allianser – står sentralt. Det er likevel klart at begrenset kommandomyndighet over norske styrker kan tildeles i forbindelse med FN-operasjoner.

Begrepet ‘operasjon’ må tolkes tilstrekkelig vidt. Det vil, slik praksis også er i dag, være adgang til å tildele begrenset kommandomyndighet i forbindelse med trening, øving og andre aktiviteter sammen med allierte, uavhengig av om dette defineres som en militær operasjon. Siden kommandomyndighet kan overføres for å gjennomføre skarpe operasjoner, legges det til grunn at det også kan overføres kommando over norske stryker i forbindelse med trening, øving og annen type innsats.

Dessuten presiseres det at begrepet ‘operasjon’ i forslaget også er ment å romme aktiviteter og internasjonal innsats som for eksempel søk- og redningsoperasjoner og operasjoner for håndtering av naturkatastrofer som tsunami, flom eller jordskjelv. Det samme kan gjelde en antiterroraksjon i utlandet eller i internasjonalt farvann som formelt anses som kriminalitetsbekjempelse, men hvor militære enheter inngår. Andre eksempler kan være kystvaktsamarbeid, miljøovervåkning og lignende hvor militær kapasiteter benyttes og legges inn under en utenlandsk kommando- og ledelsesstruktur.

Det presiseres at kommandooverføring kan være aktuelt både på norsk territorium og utenfor norsk territorium. Rutinemessig kommandooverføres norske styrker under alliert kommando ved større internasjonale øvelser i Norge. Tilsvarende blir utenlandske styrker kommandooverført under norsk kommando både i og utenfor Norge når det er bestemt at Norge eller norsk styrkesjef skal lede aktiviteten.

Forsvar av Norge i en krigssituasjon vil forutsette kommandooverføring av norske styrker for å kunne oppnå et samordnet og effektivt forsvar av riket. Slik kommandooverføring kan også innebære at andre stater kommandooverfører sine styrker inn under norsk kommandomyndighet. Innskrenkninger i muligheten til å ta imot kommandomyndighet eller å kommandooverføre norske styrker til alliert eller felles kommandostruktur kan i verste fall medføre svekket militær evne og evne til å gjennomføre operasjoner i fellesskap med allierte for å beskytte Norge. Regjeringen legger til grunn at den også i fortsettelsen skal ha en betydelig handlefrihet i spørsmål om kommandooverføring av norske styrker.»

Utvalget deler regjeringens ovennevnte synspunkter, men vil for fullstendighetens skyld påpeke at Grunnloven § 115 i prinsippet åpner for at Stortinget med tre fjerdedels flertall og på et saklig og begrenset område kan samtykke i at en internasjonal sammenslutning som Norge er tilsluttet eller slutter seg til, kan gis rett til å utøve «den høyeste befaling» etter Grunnloven § 25 første ledd.

Utvalget foreslår at Grunnloven § 25 andre ledd gis følgende ordlyd:

«Forsvarsmakten må ikke overlates til fremmede makter, men begrenset kommandomyndighet kan tildeles rikets allierte for den tid riket deltar i en operasjon sammen med allierte.»

11.4 Forslag til § 25 nytt tredje ledd («Forsvarsmakten må ikke forøkes eller forminskes uten Stortingets samtykke»)

11.4.1 Bakgrunn

Gjeldende grunnlov § 25 første ledd andre punktum lyder:

«Den [rikets land- og sjømakt] må ikke forøkes eller forminskes uten Stortingets samtykke.»

Bestemmelsen ble tatt inn i november-grunnloven i 1814 og har stått uendret siden.

I mange tilfeller vil en forøkelse eller forminskelse av forsvarsmakten også kreve lov- eller bevilgningsendringer, som krever Stortingets samtykke uavhengig av bestemmelsen i § 25 første ledd andre punktum. Bestemmelsen kan imidlertid også få selvstendig betydning.

Castberg skriver om dette:

«Selv om en forminskelse kan skje uten noen krenkelse av de bestemmelser stortinget måtte ha truffet om hærordningen, og selv om en forøkelse hverken strider mot stortingets beslutninger eller påfører staten nye utgifter, er kongen altså avskåret fra å treffe en bestemmelse av denne art på egen hånd. Dette gjelder hva enten støtten til det norske forsvar skyldes hjelp fra internasjonale organisasjoner eller gave fra en fremmed stat. Og hvis private individer vil forære staten f.eks. et krigsskip til innlemmelse i marinen, kan kongen ikke motta gaven på statens vegne uten stortingets samtykke.»⁶⁴

11.4.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget foreslår at bestemmelsen plasseres som tredje ledd i § 25.

Med unntak av at begrepet «forsvarsmakten» foreslås satt inn i stedet for «den», anbefales bestemmelsen videreført som i dag.

Utvalget vil ikke foreslå noen endring i meningsinnholdet, men har merket seg at statsministeren i brev 5. mars 2024 viser til at praksis de siste tiårene, blant annet knyttet til donasjonene til Ukraina, kan bidra til å belyse hvordan gjeldende rett knyttet til begrepet «forøke» og «forminske» skal tolkes. Det heter i brevet:

«Det er viktig å understreke i forarbeidene at ‘Stortingets samtykke’ kan innhentes på flere måter. Samtykke kan for eksempel anses å følge sammen med et budsjettvedtak hvor Stortinget bevilger midler til å erstatte en eksisterende militær kapasitet med nytt, tilsvarende materiell. Dersom forutsetningen er at det nye materiellet skal erstatte det gamle materiellet, må det forstås slik at det samtidig er gitt samtykke til å avhende eller utfase det gamle materiellet fra det tidspunkt det nye materiellet er faset inn i forsvarsstrukturen.

En bevilgning vedtatt av Stortinget til for eksempel etablering av en ny bataljon vil implisitt også være en godkjennelse etter § 25 til at forsvarsmakten forøkes – det vil normalt være selve formålet med bevilgningen å forøke forsvarsmakten.

Samtykke kan også tenkes gitt gjennom et ordinært plenarvedtak eller et lovvedtak. Det kan også følge av Stortingets samtykke til inngåelse av en traktat. Et eksempel kan være at Stortinget samtykker til inngåelse av en traktat som forbyr en viss våpentype i det norske arsenalet (for eksempel anti-personellminer). Et slikt vedtak om å binde Norge folkerettslig til å forby oppbevaring og beholdninger av en viss våpentype, vil samtidig måtte forstås som et samtykke til at regjeringen avhender (‘forminsker’) våpentypen fra det norske arsenalet fra det tidspunkt forbudet trer i kraft for Norge.

I sum kan en rekke vedtak etter en nærmere tolkning forstås slik at Stortinget har samtykket til en forøkning eller forminskning av forsvarsmakten.

Det antas å være en viss terskel for når forsvarsmakten ‘forminskes’ eller ’forøkes’ i Grunnlovens forstand. Innenfor den rammen har regjeringen adgang til å organisere, omfordele og prioritere Forsvarets materiell og beholdninger.

Av nyere praksis vises det til Stortingets vedtakelse av Nansen-programmet, se Prop. 44 S (2022-2023) og Innst. 218 S (2022-2023) og samtykket som Stortinget der har gitt til donasjoner til Ukraina.

Det presiseres at i en krisesituasjon hvor et krigsutbrudd anses nærliggende eller allerede har inntrådt, har regjeringen fullmakt i Stortingets bevilgningsreglement § 11 annet ledd annet punktum til å pådra utgifter uten budsjettmessig dekning, herunder til å hasteanskaffe materiell og derved forøke forsvarsmakten. Regjeringen kan ikke se at kravet om samtykke i § 25 er til hinder for dette. Terskelen i § 25 må etter regjeringens syn forstås dynamisk, og regjeringen vil i en nødsituasjon ha et betydelig spillerom innenfor bestemmelsen. Regjeringen vil også kunne anvende konstitusjonelle nødrettsbetraktninger som grunnlag for å gjøre hasteanskaffelser uten å innhente Stortingets samtykke dersom vilkårene for det er oppfylt.»

Utvalget mener at det på en god måte presiserer den gjeldende forståelsen av begrepene «forøke» og «forminske». Utvalget foreslår at § 25 tredje ledd gis følgende ordlyd:

«Forsvarsmakten må ikke forøkes eller forminskes uten Stortingets samtykke.»

11.5 Forslag til § 25 nytt fjerde ledd (Flertallets forslag: «Rikets forsvarsmakt må ikke brukes utenfor rikets grenser uten Stortingets samtykke, med mindre det er tvingende nødvendig for å forsvaret landet»/Mindretallets forslag: «Forsvarsmakten må ikke uten Stortingets samtykke sendes ut av riket dersom det medfører en vesentlig svekkelse av rikets forsvar»)

11.5.1 Bakgrunn

Grunnloven § 25 andre ledd lyder:

«Landvernet og de øvrige tropper som ikke kan henregnes til linjetroppene, må aldri uten Stortingets samtykke brukes utenfor rikets grenser.»

Formuleringene om landvern og linjetropper kom inn i november-grunnloven i 1814. Opprinnelig var det et absolutt forbud mot å bruke landvernet og øvrige tropper som ikke kan henregnes til linjetroppene utenfor landets grenser, men i 1908 ble bestemmelsen endret, slik at også slike tropper kan benyttes i utlandet, forutsatt at Stortingets samtykke innhentes.

Bestemmelsen har alltid vært forstått slik at den på den annen side innebærer at Kongen ikke trenger Stortingets samtykke for å anvende tropper som er å anse som «linjetropper», utenfor landets grenser.

Begrepene «landvern» og «linjetropper» viser til den organisatoriske inndelingen av Hæren i 1814, som var basert på at Forsvaret var inndelt i såkalte «oppbud». Inndelingen gjenspeilet den operative og organisatoriske inndelingen av Hæren, og var et grunnlag for å dele inn vernepliktmassen etter årsklasser. Tanken var at den svenske Kongen ikke uten Stortingets samtykke skulle kunne trekke de norske forsvarstroppene ut av landet til bruk for unionelle interesser, slik at Norge ble liggende fullstendig uten forsvar. Det var bare den egentlige felthæren, som besto av de yngste årsklassene vernepliktige, Kongen kunne skrive ut til militærtjeneste utenfor landet.

I løpet av 1800-tallet gjennomgikk vernepliktsordningen mange endringer. Inndelingen i linjen og landvernet ble imidlertid beholdt, og gjenspeilte i all hovedsak Forsvarets faktiske organisering. Linjen omfattet de yngste, best utstyrte og best trente soldatene. I unionstiden med Sverige utgjorde linjen den såkalte unionskontingenten. Det vil si den delen av hæren som kunne disponeres av Kongen, også utenfor Norges grenser.

Etter hærordningen av 1909 ble begrepene «linjen» og «landvernet» i stadig mindre grad relevante betegnelser for Forsvarets organisasjon. Ved lovendring i 1953 ble linjetroppene utvidet fra 13 til hele 25 årsklasser.⁶⁵ Landvernet bestod fra og med 1953 kun av de ti eldste årsklassene, det vil si tjenestepliktige fra det året de fyller 34 til det året de fyller 43 år. Linjen omfattet de årsklassene som var yngre enn dette.

I Ot.prop. nr. 40 (1953) ble forholdet til Grunnlovens forutsetninger om inndeling i oppbud utførlig drøftet. Det fremgår her blant annet:

«Denne bestemmelsen forutsetter i allfall at ‘Rigets Landmagt’ er oppdelt i to såkalte ‘oppbud’: linjen og landvernet. […]

En tilsvarende forutsetning om inndeling oppbud med forskjellig anvendelsesområde kan ikke antas å følge av Grunnloven § 25 for Sjøforsvarets vedkommende, og det kan derfor uten hinder av Grunnloven § 25 brukes hvor som helst, også utenfor landets grenser. […]

Luftforsvaret, som Grunnloven naturlig nok ikke nevner, kan heller ikke anses underlagt noen begrensning i denne henseende fra Grunnlovens side.»

Heimevernet ble regulert i egen lov, og heller ikke Heimevernet var inndelt i oppbud. Om forholdet til Grunnloven skriver departementet i proposisjonen at Heimevernet som særlig utpregede lokaltropper ikke kan anses som linjetropper.⁶⁶ Befalingsmenn ble unntatt fra oppbudsinndelingen ved lovendring i 1954.⁶⁷ Denne inndelingen i landvern og linjetropper ble deretter beholdt uendret frem til 2016, da vernepliktsloven av 1953 § 2 ble opphevet av Stortinget gjennom vedtakelsen av den nye forsvarsloven.⁶⁸ Om forholdet til Grunnloven uttaler Forsvarsdepartementet i Prop. 102 L (2015–2016) til Stortinget:

«Forslaget til bestemmelsen om organiseringen av Forsvaret ble i høringsnotatet begrunnet slik:

[…]

’Forsvarets inndeling i oppbud er ikke relevant for dagens organisering av Forsvaret og Forsvarets operative struktur. En regulering av dette i dagens lov har liten hensikt. Grunnloven § 25 andre ledd bygger på et skille mellom linjen og landvernet, men krever ikke et slikt skille. Departementet mener derfor at dette ikke må reguleres i en ny lov. Slik dagens lov er formulert, har Stortinget en formell vetorett når det gjelder bruk av de eldste årsklassene ved krigføring utenfor riket. Når bestemmelsen om inndelingen i oppbud ikke videreføres, vil det teoretisk sett kunne øke Kongens mulighet til å sende eldre årsklasser av vernepliktige til krig utenfor riket. Departementet mener imidlertid at dette vil ha liten praktisk betydning. For å synliggjøre i loven at Kongen ikke kan bruke de eldste årsklassene utenfor Norge uten Stortingets samtykke, kan dette eventuelt sies uttrykkelig i loven. Hensikten med dette, var at landet ikke skulle tømmes for militære styrker hvis linjen ble brukt utenfor riket.’»

Forholdet til Grunnloven § 25 ble ikke kommentert i utenriks- og forsvarskomiteens innstilling eller under debatten i Stortinget 13. juni 2016.⁶⁹ Et slikt mulig forbud som departementet antydet i høringsnotatet, om at de ti øverste årsklasser ikke kan brukes utenfor Norge uten Stortingets samtykke, ble ikke tatt inn i loven.

Det eneste eksempelet utvalget har funnet på at det uttrykkelig er vist til Grunnloven § 25 andre ledd i et stortingsvedtak, er fra 1991. Da samtykket Stortinget i at Forsvarsdepartementet ble gitt fullmakt til å sende et sanitetskompani til Saudi-Arabia og at det i denne sammenheng kunne brukes personell tilhørende landvernet utenlands.⁷⁰

Bakgrunnen for at regjeringen ba om Stortingets samtykke, var at det til denne operasjonen kunne være aktuelt å velge ut personell i de øverste årsklassene:

«Det er fra Regjeringens side en forutsetning at kun frivillig personell skal inngå i sanitetskompaniet. Utover dette mener den at Forsvaret må stå fritt til å velge ut det best kvalifiserte personell i søkermassen uavhengig av alder. Dette vil innebære at også personell tilhørende landvernet vil komme i betraktning. Regjeringen ber med dette, i henhold til Grunnloven § 25, om samtykke til også å kunne benytte personell fra landvernet i forbindelse med tjenestegjøring i dette sanitetskompaniet.»

Det har også i enkelte andre tilfeller forekommet at Stortinget har samtykket i bruk av militære styrker i utlandet. I forbindelse med behandling av deltakelse i Tysklandsbrigaden i 1946 ble problemstillingen om disponering av norske styrker i utlandet ville kunne svekke norsk forsvarsberedskap, drøftet.⁷¹ Så vidt utvalget kan se av den avgraderte proposisjonen, hvor det ble anmodet om Stortingets samtykke, samt de avgraderte møtereferatene, ble ikke forholdet til Grunnloven § 25 andre ledd uttrykkelig drøftet.

Det har også forekommet at Stortinget har truffet vedtak om samtykke til deltakelse i militære operasjoner i utlandet i forbindelse med at det samtidig er gitt fullmakter til å dekke de utgifter som påløper.⁷²

Forståelsen av Grunnloven § 25 ble gjenstand for debatt i Stortinget i møte 5. desember 2001. Saken gjaldt bidrag av norske styrker i Afghanistan, som hadde vært gjenstand for konsultasjoner i den utvidete utenrikskomité og som ble brakt inn for Stortingets plenum av Sosialistisk Venstreparti i medhold av forretningsorden § 13 siste ledd (nå § 16 siste ledd). Den rådende oppfatningen blant flertallet i Stortinget var at en beslutning fra regjeringens side om norsk deltakelse i operasjoner i eller ved Afghanistan under disse forutsetninger ville være i samsvar med Grunnloven § 25. Det ble imidlertid også vist til at det er sikker praksis for at regjeringen på forhånd konsulterer den utvidete utenrikskomité om spørsmål som gjelder styrkebidrag til militære operasjoner i utlandet.⁷³

11.5.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget viser til at begrepene «landvern» og «linjetropper» i dag er uten meningsinnhold. Dette innebærer at det i dag er uklart i hvilke tilfeller Stortingets samtykke er nødvendig.

Et samlet utvalg mener at en bestemmelse om begrensninger i adgangen til å bruke forsvarsmakten utenfor riket uten Stortingets samtykke bør videreføres i Grunnloven § 25 nytt fjerde ledd, og at bestemmelsen bør gis en moderne språkdrakt. Utvalget er imidlertid delt i spørsmålet om i hvilke tilfeller Stortingets samtykke skal være nødvendig.

Utvalgets flertall, medlemmene Audun Lysbakken, Åsne Julsrud og Siri Gloppen, mener at det bør innføres et konstitusjonelt krav om at Stortingets samtykke som hovedregel vil være nødvendig for å sende styrker eller forsvarsmakten til militære operasjoner i utlandet.

Å gå til krig er det mest alvorlige en stat kan foreta seg. I Norge er det etablert praksis at regjeringen vedtar om Norge skal delta i krigføring på fremmed territorium og slutte seg til internasjonale militære operasjoner, uten plikt til å involvere Stortinget i åpen debatt eller åpne vedtak. Konsultasjoner gjøres i hemmelige, lukkede møter med et utvalg av nasjonalforsamlingen. Beslutningsgrunnlaget er derfor ikke nødvendigvis kjent for allmennheten. Svekkede debattvilkår medfører en legitimitetsutfordring gjennom at befolkningen og folkevalgte har liten kunnskap om bakgrunnen og begrunnelsene for særlig viktige vedtak. Mangel på åpen og bred kunnskapsinnhenting før beslutningen skal tas, medfører at viktige innsigelser og risikomomenter først blir åpenbare i etterkant av krigsdeltakelsen.

Erfaringene fra de siste tjue årene, hvor norske tropper, med henvisning til Grunnloven §§ 25 og 26, har blitt sendt til en rekke utenlandskriger og internasjonale operasjoner uten et aktivt vedtak i parlamentet bak seg, tilsier at det er behov for en endret praksis og en sterkere demokratisk kontroll over beslutningen om å gå til krig. Et krav om behandling i Stortinget i plenum vil sikre to viktige hensyn: en klarere etablering av et parlamentarisk flertall bak beslutningen enn gjennom en konsultasjonsprosess alene, og mer åpenhet. Det siste er viktig både for å sikre demokratisk debatt og tillit i befolkningen, og for å sikre at eventuell uenighet på Stortinget får komme fram.

Utvalgets flertall vil videre vise til rapportens kapittel 3 med utvalgets beskrivelse av nasjonale beslutningsprosedyrer for disponering av militære styrker i utlandet i andre land. I motsetning til Norge har regjeringene både i Sverige og Danmark en klart definert plikt til å innhente samtykke fra nasjonalforsamlingen, nettopp for å ivareta hensyn til kritisk åpenhet og legitimitet rundt beslutninger om deltakelse i krig. Disse konstitusjonelle sikkerhetsventilene har stor og tverrpolitisk støtte i våre naboland. En innvending mot plikt til samtykke vil være at dette tar mer tid enn konsultasjon gjennom den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Flertallet viser i denne forbindelse til Danmarks beslutning om å bidra til NATOs operasjon i Libya i 2011, hvor behandling i Folketinget i plenum ikke var til hinder for at den danske regjeringen kunne melde inn sine bidrag omtrent like raskt som den norske.

Utvalgets flertall viser til at et forslag til en ny bestemmelse i Grunnloven § 25 som stiller krav om at norsk deltagelse i militære operasjoner i utlandet må ha grunnlag i stortingsvedtak, nylig har vært fremsatt. I Dokument 12:22 (2019–2020) ble det fremmet følgende forslag:

«Rikets forsvarsmakt må ikke brukes utenfor rikets grenser uten Stortingets samtykke, med mindre det er tvingende nødvendig for å forsvare landet.»

Forslaget har vært forelagt Statsministerens kontor, og statsministeren har uttalt følgende i brev til utvalget av 5. mars 2024:

«Denne formuleringen vil etter regjeringens vurdering lovteknisk sett tilfredsstille kravene til utforming av en slik regel.

Dersom utvalget går videre med et slikt forslag, vil det være viktig å presisere flere forhold i forarbeidene.»

Utvalgets flertall mener at dette forslaget til ordlyd på en god måte ivaretar kryssende behov. Forslaget innebærer at beslutninger om å sende norske bidrag til internasjonale operasjoner som den klare hovedregel legges frem som en sak til votering for Stortinget i plenum. Samtidig vil Grunnloven ikke være til hinder for regjeringens mulighet til å handle raskt – også utenfor landets grenser – om dette skulle være nødvendig i den eksplisitte hensikt å sikre forsvaret av Norge, slik det blant annet er ivaretatt i den danske grunnloven. Stortingets samtykke er derfor etter forslaget ikke påkrevet dersom det er tvingende nødvendig for å forsvare landet.

Stortingets samtykke kan oppfylles både gjennom Stortingets samtykke til en traktat, gjennom et lovvedtak eller ved et plenarvedtak. Kravet om «Stortingets samtykke» kan oppfylles både ved et forutgående (stående) samtykke eller et samtykke som gis basert på et konkret forslag som regjeringen fremmer knyttet til en konkret oppstått situasjon.

Et forutgående samtykke fra Stortinget må blant annet anses å være gitt til at Norge kan delta i en artikkel 5-operasjon til forsvar av NATO-territorium ved at Stortinget har godkjent Norges tiltredelse til NATO-pakten og forutsetningen om at et angrep på én medlemsstat er å anse som et angrep på alle medlemsstatene. Et annet eksempel kan for eksempel være at Stortinget gir et forutgående samtykke (fullmakt) til at Norge kan ta del i en planlagt FN-operasjon, selv om FN selv enda ikke har fattet de formelle beslutningene om etablering av operasjonen. Det må presiseres at både en artikkel 5-situasjon og et forutgående samtykke til en FN-operasjon likevel kan innebære at regjeringens ansvar for å konsultere, eller den her foreslåtte samtykkeplikten, trer i kraft. NATO-paktens artikkel 5 kan utløses i ulike situasjoner, og det kan være et politisk vurderingsspørsmål hva som er riktig reaksjon fra norsk side.

Utvalgets flertall vil videre presisere at samtykkekravet kun gjelder norsk deltakelse i militære operasjoner i utlandet hvor bruk av væpnet makt ved norske styrker kan være aktuelt. Dette er viktig for å unngå at for eksempel utsending av norske militære styrker for trening, øving og utdanning i utlandet, deltakelse i søk- og redningsoperasjoner eller katastrofehåndtering etter naturkatastrofer må avvente samtykke fra Stortinget. Slike aktiviteter bør det klart og tydelig avgrenses mot i forarbeidene. Det samme gjelder etterretningsvirksomhet, cyber- og romforsvarsvirksomhet og lignende som etter sin natur er aktiviteter som i både fred, krise og krig løpende pågår utenfor rikets grenser.

I likhet med mindretallets forslag til ordlyd, som også benytter begrepet «utenfor rikets grenser», mener flertallet at begrepet ikke skal omfatte Forsvarets, inkludert Kystvaktens, operasjoner i norsk økonomisk sone, på sokkelen utenfor territorialgrensen eller på åpent hav eller i internasjonalt luftrom i norske nærområder.

Utvalgets flertall vil videre understreke at samtykket fra Stortinget skal konsentrere seg om den prinsipielle tilslutningen til at Norge deltar i en nærmere angitt militær operasjon i utlandet. De operative forholdene, som nøyaktig størrelse på styrkebidraget, senere justeringer av bidraget, nærmere angivelse av det geografiske virkeområdet for operasjonen, engasjementsregler med videre, ligger til regjeringens prerogativer, blant annet kommandomyndigheten som Grunnloven § 25 legger til regjeringen. Dersom samtykkebeslutningen blir for detaljert, vil beslutningen kunne komme i strid kommandomyndigheten i Grunnloven § 25 som Stortinget selv har lagt til regjeringen.

Utvalgets flertall vil også understreke at forslaget til endring av Grunnloven ikke nødvendigvis vil erstatte, men komplementere eventuelle orienteringer i den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Av hensyn til forutsigbarhet og klarhet må nødvendige presiseringer og unntak fra bestemmelsen utlegges i den videre prosessen for behandling av grunnlovsforslag, og slik inngå i bestemmelsens forarbeider.

Utvalgets flertall foreslår på denne bakgrunn at § 25 nytt fjerde ledd gis følgende ordlyd:

«Rikets forsvarsmakt må ikke brukes utenfor rikets grenser uten Stortingets samtykke, med mindre det er tvingende nødvendig for å forsvare landet.»

Utvalgets mindretall, lederen Ine Eriksen Søreide og medlemmet Eivind Vad Petersson, mener Stortinget ikke bør vedta en grunnlovsbestemmelse som innebærer at bruk av forsvarsmakten utenfor landets grenser må ha grunnlag i eget stortingsvedtak.

Etter disse medlemmers oppfatning vil en slik grunnlovsendring for det første representere noe nytt i vårt konstitusjonelle system og endre ansvars- og oppgavefordelingen mellom Stortinget og den utøvende makt. Regjeringen er gjennom Grunnloven tillagt særlige prerogativer til å handle på Norges vegne i utenriks- og sikkerhetspolitikken. Det er viktig for å ivareta Norges evne til hurtig og effektivt å kunne handle for å sikre våre utenriks- og sikkerhetspolitiske interesser, særlig i tidskritiske situasjoner.

I det norske systemet finnes det også en rekke andre mekanismer som rammer inn regjeringens myndighet, og som sikrer Stortinget tilgang på informasjon, medvirkning og mulighet til å gjennomføre kontroll med regjeringens beslutninger. Det kan her vises til konsultasjonsordningen, særskilte grunnlovsbestemmelser, Stortingets bevilgningsmyndighet, Stortingets kontroll med statsrådets protokoller og Stortingets generelle tilsyns- og kontrollmekanismer. Disse mekanismene sikrer en rimelig balanse mellom regjeringens behov for å kunne handle effektivt og raskt og Stortingets behov for overordnet innflytelse og kontroll med rammene for bruk av forsvarsmakten i utlandet. I tillegg vil disse medlemmer peke på de generelle parlamentariske virkemidlene og Grunnloven § 15, som forutsetter at regjeringen har Stortingets tillit til enhver tid. Dersom regjeringen handler i strid med Stortingets syn, inkludert i saker som gjelder internasjonale operasjoner, har Stortinget nødvendige virkemidler for å få gjennomslag for sitt syn.

Disse medlemmer vil videre påpeke at forslaget går langt videre enn den krigssituasjonen forslagsstillerne tar som utgangspunkt i sin begrunnelse. Forslagsstillerne vil grunnlovfeste en regel om at Stortingets samtykke i utgangspunktet alltid må innhentes på forhånd for at norske styrker kan delta i enhver internasjonal operasjon i utlandet. Det eneste unntaket flertallet oppstiller, er en situasjon der «det er tvingende nødvendig for å forsvare landet». En slik regel snur om på det systemet vi har i dag, som innebærer at forsvarsmakten ikke kan sendes ut av riket uten Stortingets samtykke dersom det innebærer en vesentlig svekkelse av Norges forsvarsevne.

Dernest vil en ordning hvor Stortinget i plenum skal gis fortrolig og gradert informasjon om en kommende operasjon, reise flere sikkerhetsmessige utfordringer. Slik informasjonsdeling vil kunne svekke sikkerheten til norske styrker på et kritisk tidspunkt i enhver operasjon – når den er under planlegging og like før iverksettelse.

Andre staters samtykkeordninger kan ikke direkte sammenlignes med det norske systemet. I det norske systemet har vi i over hundre år hatt en konsultasjonsordning som institusjonaliserer at egnede organer i Stortinget gis fortrolig informasjon og mulighet til å påvirke regjeringens beslutninger i forkant av iverksettelse. Et kjerneområde for konsultasjonsordningen har i mange tiår vært saker om Norges deltakelse i internasjonale operasjoner. Slike operasjoner vil bli konsultert i den utvidete utenriks- og forsvarskomiteen. Den utvidete utenriks- og forsvarskomiteen er etter disse medlemmers mening et mer egnet organ for drøftelse av kommende militære operasjoner som krever stor grad av skjerming for best mulig å beskytte norske og allierte styrkers liv, helse og deres mulighet for å kunne gjennomføre oppdragene på en vellykket måte.

Disse medlemmer viser til statsministerens brev 5. mars 2024, der det fremkommer at forslaget som er fremmet, vil kreve en rekke presiseringer og utdypinger i lovforarbeidene for å unngå at grunnlovsforslaget gis et annet innhold eller en annen rekkevidde enn det som er tilsiktet. Blant annet tar ikke forslaget stilling til når, hvordan og i hvilken form et samtykke må gis, eller hva som ligger i formuleringen «utenfor rikets grenser». Som påpekt i statsministerens brev, forstås begrepet «utenfor rikets grenser» normalt som alt utenfor landterritoriet og sjøterritoriet. Hvordan det forholder seg med Forsvarets, inkludert Kystvaktens og andre enheters, operasjoner i norsk økonomisk sone eller på åpent hav eller i internasjonalt luftrom i norske nærområder, er ikke tilstrekkelig utredet eller avgrenset.

De siste årene har Norge til enhver tid deltatt med militært personell i en lang rekke internasjonale operasjoner. Størrelsen på de norske bidragene varierer. I flere tilfeller er det snakk om deltakelse med kun et fåtall stabsoffiserer. Endringsforslaget setter ingen nedre terskel for hvor stort bidraget skal være før Stortingets samtykke må innhentes, og hvor lenge et eventuelt samtykke skal vare. Det finnes internasjonale operasjoner hvor Norge har deltatt i flere tiår. Norske militære styrker deltar dessuten på en rekke øvelser utenfor rikets grenser. Det er ikke avklart hvordan et eventuelt samtykkekrav skal gjelde Forsvarets internasjonale øvings- og treningsaktivitet.

Unntaket om at militærmakt likevel kan benyttes av regjeringen uten Stortingets samtykke dersom det er «tvingende nødvendig for å forsvare landet» vil måtte presiseres nærmere. Vilkåret kan, uten nærmere utdyping, fremstå som så åpent og uavklart at det kan åpne opp for rettslig usikkerhet og tvil på et avgjørende område. «Tvingende nødvendig» er rettslig sett et svært strengt kriterium.

En ny ordning der Stortinget fatter forutgående vedtak som godkjenner norsk deltakelse i militære operasjoner, vil gjøre ansvarslinjene mellom Stortinget og regjeringen uklare. Hensikten med regjeringens prerogativer på utenriks- og forsvarspolitikkens område er å gi regjeringen nødvendig myndighet til å kunne handle hurtig, effektivt og med nødvendig fortrolighet på Norges vegne overfor andre stater. Samtidig er denne vide fullmakten balansert av en tilsvarende ansvarsdimensjon. Regjeringen står fullt og helt ansvarlig overfor Stortinget for disposisjoner som er foretatt med utgangspunkt i prerogativene. Stortinget har omfattende verktøy for å føre kontroll og tilsyn med hvordan myndigheten er benyttet, og har sanksjonsmidler dersom Stortinget mener myndigheten er overskredet. Dersom Stortinget skal involveres i saksbehandlingen og vedtak på et område som tradisjonelt har vært ansett å ligge innenfor regjeringens prerogativer, vil det kunne bli vanskeligere for Stortinget å utøve et tilstrekkelig fritt og uavhengig kritisk tilsyn med bruken av myndigheten når Stortinget selv har tatt del i beslutningene på et tidligere tidspunkt. Dette vil kunne svekke de klare ansvarslinjene som i dag gjelder mellom de to statsmaktene.

Disse medlemmer vil foreslå at bestemmelsen om begrensninger i adgangen til å bruke forsvarsmakten utenfor riket uten Stortingets samtykke videreføres i Grunnloven § 25 nytt fjerde ledd, men at den gis en moderne språkdrakt som viderefører bestemmelsens formål, som er å bevare en viss grunnleggende forsvarsevne i riket. Dette innebærer at forsvarsmakten må sikre et visst territorielt forsvar av Norge til enhver tid, og at vesentlige styrkebidrag til utlandet som reelt svekker denne evnen, må godkjennes av Stortinget.

Disse medlemmer vil også vise til at Grunnloven må balansere hensynet til at regjeringen skal ha myndighet til å sende norske styrker til utlandet, med at Stortinget skal kunne sikre at forsvaret av Norges territorium bevares på et akseptabelt nivå, i det minste som et førstelinjeforsvar med en viss nasjonal forsvarsevne.

Disse medlemmer viser videre til at bestemmelsen må ses i sammenheng med den langvarige praksisen for at regjeringen drøfter alle beslutninger om å delta i internasjonale militære operasjoner med Stortinget gjennom konsultasjonsordningen etter Stortingets forretningsorden § 16.

Disse medlemmer vil også vise til at sammenlignet med land hvor parlamentet må samtykke i beslutninger om alle internasjonale militære operasjoner i utlandet, innebærer den norske ordningen at Stortinget har muligheten til å holde regjeringen ansvarlig for slike beslutninger. Der hvor parlamentet fatter beslutningen, er parlamentet medansvarliggjort, og parlamentets kontrollfunksjon får et annet fokus.

Disse medlemmer vil vise til at regjeringen har foreslått følgende formulering:

«Forsvarsmakten må ikke uten Stortingets samtykke sendes ut av riket dersom det medfører en vesentlig svekkelse av rikets forsvar.»

Disse medlemmer mener at denne formuleringen viderefører en reell terskel, samtidig som den gir nødvendig fleksibilitet.

Disse medlemmer viser til drøftelse ovenfor under kapittel 11.1.2 om forståelse av begrepet «forsvarsmakten». At bruk av «forsvarsmakten» underlegges Stortingets samtykke i forslaget, til forskjell fra «landvernet og de øvrige tropper som ikke kan henregnes til linjetroppene» i dagens ordlyd, er en saklig utvidelse av hvilke kapasiteter Stortinget eventuelt skal gi sitt samtykke til bruk av sammenlignet med reguleringen etter vernepliktsloven av 1953.

Vilkåret om «vesentlig svekkelse» er tatt inn for å vise at det sentrale spørsmålet ikke er hvilke kapasiteter som eventuelt sendes ut, men effektene utsendelsen har på den gjenværende nasjonale forsvarsevnen.

Disse medlemmer vil her vise til følgende avsnitt i brev fra statsministeren 5. mars 2024:

«Da det var aktuelt å sende en norsk hærbrigade som et norsk bidrag til sikringen av Tyskland etter krigen (Tysklandsbrigaden), ble det ansett nødvendig å innhente Stortingets samtykke, jf. St. prp. nr. 34 (194546). Et tilsvarende bidrag i dag ville også fordret Stortingets samtykke. Siden Hæren i dag er mindre enn tidligere kan terskelen for hva som utgjør en ‘vesentlig svekkelse av rikets forsvar’ måtte trekkes lavere enn tidligere. Styrkebidragets størrelse er imidlertid ikke alene avgjørende. Det vil være tale om en konkret helhetsvurdering hvor styrkebidragets størrelse relativt til den gjenværende forsvarsmakten vil ha betydning. Andre momenter kan være trusselnivået og den sikkerhetspolitiske situasjonen, hvor styrken sendes, hvor lang tid det vil ta å kalle den tilbake og om det er mulig å raskt utruste en tilsvarende styrke. Summen av allierte styrker på norsk jord på beslutningstidspunktet kan også ha betydning. Bestemmelsens innhold må også tolkes i lys av forventningen om at Forsvaret skal bidra ute, og at dette er en del av en internasjonal byrdefordeling som på lang sikt også skal bidra til å styrke forsvaret av Norge.»

Aktiviteter i norsk økonomisk sone, på sokkelen utenfor territorialgrensen, på åpent hav eller i internasjonalt luftrom i norske nærområder, vil i utgangspunktet ikke medføre en svekkelse av rikets forsvar selv om aktivitetene finner sted utenfor landterritoriet, territorialfarvannet eller norsk luftrom. Som eksempler kan nevnes de maritime overvåkningsflyenes operasjoner og Kystvaktens operasjoner. Dette gjelder også etterretningsvirksomhet og cyber- og romvirksomhet, som i sin natur er aktiviteter som skjer uten hensyn til territorielle grenser. For slike aktiviteter vil det ikke være nødvendig med Stortingets samtykke.

Disse medlemmer foreslår etter dette at § 25 nytt fjerde ledd får følgende ordlyd:

«Forsvarsmakten må ikke uten Stortingets samtykke sendes ut av riket dersom det medfører en vesentlig svekkelse av rikets forsvar.»

11.6 Forslag til § 25 nytt femte ledd (Ingen fremmede stridskrefter, unntatt allierte styrker, må gis adgang til riket uten Stortingets samtykke)

11.6.1 Bakgrunn

Grunnloven § 25 første ledd tredje punktum andre delsetning lyder:

«[…], og ingen fremmede makters krigsfolk, unntatt hjelpetropper imot fiendtlig overfall, må gis adgang til riket uten Stortingets samtykke.»

Regjeringen kan alltid avslå ethvert anløp av fremmede stridskrefter til norsk territorium, og ingen stat har rett til anløp til norsk territorium. Dette følger av det grunnleggende folkerettslige prinsippet om at en stat selv bestyrer sitt territorium og at territoriet er ukrenkelig.

Det sentrale formålet med bestemmelsen er å forhindre at andre stater er til stede med militære kapasiteter på norsk territorium, med mindre det er tale om allierte styrker, eller at Stortinget har gitt samtykke.

Alliert tilstedeværelse i forbindelse med trening, øving og operasjoner har vært en del av norsk sikkerhetspolitikk og fast og langvarig praksis helt siden innmeldelsen i NATO i 1949. Stortinget har sluttet seg til NATO-innmeldelsen og NATO SOFA-avtalen, som regulerer besøkende allierte styrker til Norge. Videre har Stortinget sluttet seg til forhåndslagringsavtalene samt bilaterale forsvarssamarbeidsavtaler som alle forutsetter alliert innreise, utreise og tilstedeværelse på norsk territorium på nærmere betingelser.

11.6.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget foreslår at bestemmelsen flyttes til § 25 nytt femte ledd, og at det gjøres noen språklige endringer i ordlyden i tråd med innspill fra regjeringen i brev fra statsministeren 5. mars 2024.

For det første foreslås det at «hjelpetropper» oppdateres til det innholdsmessig mer presise uttrykket «allierte styrker». Allierte kan også omfatte andre stater enn bare NATO-stater. Allierte vil i denne sammenheng kunne inkludere de stater og aktører som Norge til enhver tid har et sikkerhetspolitisk samarbeid med. Det vises også til utvalgets forståelse av begrepet «allierte» i omtalen av § 25 andre ledd ovenfor.

For det andre foreslås det at begrepet «imot fiendtlig overfall» tas ut. Det er praksis for at allierte styrker rutinemessig gis adgang til riket for både trening, øving og operasjoner, uten å knytte dette til en vurdering av om styrkene nå eller på lengre sikt må anses å være «imot fiendtlig overfall». Denne ordlyden har liten selvstendig verdi slik bestemmelsen har vært praktisert gjennom mange tiår. Det sentrale har vært at de besøkende styrkene anses som allierte styrker.

For det tredje foreslås det at «fremmede makters stridsfolk» erstattes med uttrykket «fremmede stridskrefter». Begrepet «stridsfolk» omfatter etter en naturlig språklig forståelse bare soldater og annet personell. En ny ordlyd bør inkludere materiell som skip, luftfartøy, kjøretøy, våpen mv. Dette er også i samsvar med forståelsen av dagens bestemmelse. Det foreslåtte uttrykket tar også høyde for autonome plattformer som droner samt autonome kjøretøy og fartøy hvor det någjeldende begrepet «stridsfolk» i enda mindre grad anses dekkende. Det foreslåtte begrepet «stridskrefter» vil tydeliggjøre at bestemmelsen omfatter både personell og materiell.

Når «fremmede makter» foreslås endret til «fremmede», innebærer det at også stridskrefter som ikke kan attribueres til en stat, omfattes.

Stortingets samtykke kan gis i form av godkjennelse av folkerettslige avtaler, gjennom plenarvedtak i enkeltsaker eller ved å gi lover som regulerer adgang til norsk territorium, som igjen gir regjeringen fullmakter til å håndheve lovene. Eksempler på dette i dag kan være adgangsreglene i territorialfarvannsloven og reglene om diplomatisk klarering av militære luftfartøy etter luftfartsloven.

Stortinget vil måtte gi sitt samtykke til å ta imot militære enheter til Norge dersom disse kommer fra stater som Norge ikke er alliert med og hvor det ikke skulle finnes hjemmel i lov eller annet stortingsvedtak til å innvilge anløpet, landingen eller overflygningen.

Utvalget foreslår at bestemmelsen gis følgende ordlyd:

«Ingen fremmede stridskrefter, unntatt allierte styrker, må gis adgang til riket uten Stortingets samtykke.»

11.7 Forslag til § 25 nytt sjette ledd (Kongen har ikke rett til å bruke militær makt mot innbyggerne uten etter lov)

11.7.1 Bakgrunn

Gjeldende grunnlov § 25 tredje ledd lyder:

«Regjeringen har ikke rett til å bruke militær makt mot innbyggerne uten etter lov, med mindre en forsamling forstyrrer den offentlige ro og ikke øyeblikkelig oppløses etter at de lovbestemmelser som angår opprør, tre ganger høyt og tydelig er opplest for forsamlingen av den sivile øvrighet.»

I den opprinnelige versjonen vedtatt i 1814 var det «Statens medlemmer» som var vernet etter bestemmelsen. Dette ble endret til «statens borgere» i bokmålsversjonen som ble vedtatt i 4. mai 2014, men ble deretter endret til «innbyggerne» i forbindelse med inkorporasjon av menneskerettighetene i Grunnloven 13. mai samme år.

Plasseringen av bestemmelsen har vært endret flere ganger. I grunnlovsteksten fra 17. mai 1814 var dette forbudet nedfelt i en egen bestemmelse i § 27. Sammen med §§ 25 og 26, som regulerte Kongens myndighet som henholdsvis militær øverstkommanderende og som feltherre, skulle disse tre bestemmelsene samlet sikre Stortinget kontroll med kongens bruk av militære styrker både internt og eksternt. Under trykkingen av den endrede grunnlovsteksten etter unionsforhandlingene med Sverige høsten 1814 ble imidlertid § 27 uteglemt. Forglemmelsen ble først oppdaget etter at trykkeprosessen var avsluttet, og ble håndtert slik at bestemmelsen ble innplassert som andre ledd i § 99 blant de alminnelige bestemmelsene i Grunnlovens siste del, slik at bare det siste bladet av lovteksten måtte trykkes om. Plasseringen i § 99 andre ledd lå deretter fast i 200 år.

Ved grunnlovsrevisjonen våren 2014 ble § 99 andre ledd både språklig oppdatert og flyttet til § 101 tredje ledd, som regulerer forsamlings- og foreningsfriheten. Ved revisjon i 2020 ble bestemmelsen igjen flyttet og bestemmelsen fikk sin nåværende plassering i § 25. Det ble blant annet vist til at en slik plassering ville gi Grunnloven en klarere indre systematikk, ved at bestemmelsene om utøvelse av militærmakt ble samlet i §§ 25 og 26.

Formålet med bestemmelsen kan sies å være todelt. Dels skal den ivareta konstitusjonelle makt- og kompetansefordelingshensyn mellom Kongen og Stortinget. Dels representerer kravet om legitimering av maktbruk gjennom lov en rettssikkerhetsgaranti.

Regler om maktbruk etter bestemmelsen følger i dag av lov om militær politimyndighet og den innarbeidede ordningen med bistand fra Forsvaret til politiet etter politiloven § 27 a og bistandsinstruksen.

11.7.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget foreslår at den nye bestemmelsen plasseres som et nytt sjette ledd i § 25, og at ordlyden forenkles. Utvalget vil blant annet vise til at de prosessuelle krav som i dag følger av Grunnloven § 25 tredje ledd «opplesning av de lovbestemmelser som angår opprør tre ganger høyt og tydelig for forsamlingen av den sivile øvrighet» er skrevet med henblikk på en annen tid. Den sentrale delen av bestemmelsen, at bruk av militær makt mot befolkningen alltid krever hjemmel i lov, opprettholdes.

Utvalget vil ellers vise til at legalitetsprinsippet vil kreve at hjemmelen er tilstrekkelig klar og utvetydig. De nærmere materielle og prosessuelle kravene til bruk av militær makt og begrensningene for maktbruk vil med utvalgets forslag følge av lov vedtatt av Stortinget.

For øvrig foreslås det å endre begrepet «Regjeringen» til «Kongen» for å sikre en gjennomgående og lovteknisk konsistent begrepsbruk.

Utvalget foreslår at § 25 sjette ledd gis følgende ordlyd:

«Kongen har ikke rett til å bruke militær makt mot innbyggerne uten etter lov.»