12.1 Sammendrag
Nivået på offentlige
investeringer er høyt i Norge sammenlignet med de fleste andre land.
Investeringer utgjør 10 pst. av samlede offentlige utgifter, se
figur 1.11 A i meldingen. Det siste tiåret er investeringer i transportinfrastruktur
prioritert særlig høyt. Nivået er mer enn doblet som andel av BNP,
etter en periode med nedgang det foregående tiåret, se figur 1.11
B i meldingen. Regjeringen har prioritert å benytte økt oljepengebruk til
investeringer i kunnskap og infrastruktur, samt vekstfremmende skattelettelser.
Dette har vært i tråd med formålene som ble fremhevet da handlingsregelen
for finanspolitikken ble vedtatt.
Samfunnsøkonomisk
lønnsomme investeringer kan styrke vekstevnen i økonomien, og det
offentlige har en viktig rolle i å tilrettelegge for velferd og
vekst. En investering er samfunnsøkonomisk lønnsom hvis nyttevirkningene
for samfunnet samlet sett er høyere enn kostnadene. I vurderingen
må det tas hensyn både til næringslivets behov og virkninger for
innbyggerne og for miljøet. Offentlige og private investeringer
må bidra til oppnåelsen av bærekraftsmålene og overgangen til et lavutslippssamfunn.
Nytten ved en offentlig investering avhenger av formålet. For utdanningsinstitusjoner
kan det gjelde bedre forsknings- og utdanningsforhold, for IKT-prosjekter
redusert tidsbruk til oppfølging av offentlig regelverk, og for
samferdselsprosjekter redusert reisetid, økt trafikksikkerhet og
mindre forurensning. Typiske kostnader omfatter utgifter til investering
og drift i tillegg til eventuelle negative virkninger på naturmiljø
eller andre forhold.
Det er avgjørende
å velge de riktige investeringene og sørge for en god gjennomføring.
Investeringer med kostnader som ikke står i forhold til nytten de
gir innbyggerne, kan legge beslag på betydelige midler som burde
gått til andre formål. Når mange store prosjekter pågår samtidig,
kreves det god styring og ledelse for å opprettholde god kostnadskontroll.
Investeringer har
lang levetid, og beslutningstakerne må ta hensyn til fremtidens
behov og muligheter. Det er viktig å følge med på sentrale utviklingstrekk
i teknologi, økonomiske forhold, klimaendringer og klimamål, demografi
og befolkningsmønster.
Kriser og uventede
hendelser kan ha langsiktige virkninger som påvirker hvilke investeringer
samfunnet trenger. Det er for tidlig å vite hvilke langsiktige endringer
koronapandemien får og hvordan pandemien vil påvirke behovet for
offentlige investeringer. Håndteringen av koronapandemien har imidlertid
illustrert potensialet for mer bruk av digitale møteplasser og fleksibel
bruk av transportinfrastruktur og kontorbygg. På den annen side
har økt vekt på smittevern stilt transportsystemet overfor nye utfordringer.
Koronapandemien innebærer at eksperimentering, innovasjon og læring
på disse områdene har økt betraktelig over kort tid.
Planlegging i samferdselssektoren
utpeker seg som særlig utfordrende. Nye klimamål og muligheten for
automatiserte, samhandlende kjøretøy kan i løpet av noen tiår fullstendig
endre måten vi transporterer oss på, i tillegg til at digital samhandling
kan endre hvilke typer infrastruktur det er behov for. Samtidig
planlegges det investeringer som skal gi nytte i opptil 75 år. Ny teknologi
kan gi mer miljøvennlige løsninger, bedre mobilitet og reduserte
kostnader i transportsektoren. Samtidig kan bedret mobilitet gi
økt etterspørsel etter transport. Utviklingen endrer også hvilke
virkemidler som er best egnet til å løse samfunnsutfordringene.
En stigende andel nullutslippskjøretøy på veiene reduserer for eksempel
klimafordelen av investeringer i jernbane.
Det største potensialet
for forbedring av statlige investeringsprosjekter finnes trolig
i fasen før prosjektene legges frem for Stortinget for endelig beslutning
om gjennomføring. I planleggingsfasen oppstår mange store og kostbare
endringer i prosjektene. Over mange år har vi sett at prosjektkostnadene
i gjennomsnitt har økt med mer enn 40 pst. fra regjeringen har valgt
konseptuell løsning til planleggingen er gjennomført. Dersom kostnadene
i prosjektene øker uten at det står i forhold til nytten, gjør det
prosjektene mindre samfunnsøkonomisk lønnsomme. Kostnadsøkning i
planleggingsfasen kan innebære at politiske beslutninger tidlig
i planleggingsprosessen blir tatt på feil grunnlag.
Regjeringen har
gjennomført tiltak for at lave kostnader og høy nytte skal stå sentralt
gjennom hele planleggingsfasen og i gjennomføringsfasen av nye prosjekter.
Regjeringens strategi for bedre investeringer har fire punkter.
For det første
må vi ha gode utredninger. Utredninger skal få frem alternative
måter å løse konkrete samfunnsutfordringer på og gi kunnskap om
nytte og kostnader for samfunnet. Tydelige krav til utredning og
kvalitetssikring skal gi gode beslutningsgrunnlag slik at de beste
prosjektene kan identifiseres og velges.
For det andre må
hele planprosessen legge vekt på samfunnsøkonomisk lønnsomhet i
prosjektene. Kunnskapen vi har om driverne bak økte kostnader i
investeringsprosjekter, og utfordringer med å hente ut så mye nytte
som mulig fra offentlige prosjekter, viser at måten investeringer
planlegges og besluttes på er viktig for resultatet. Ved å planlegge
for lønnsomhet gjennom alle faser i utviklingen av offentlige tiltak,
vil man kunne ivareta viktige samfunnshensyn på en mer effektiv
måte. Virksomheter med ansvar for investeringer skal styres med
sikte på høyest mulig nytte til lavest mulig kostnad, og virksomhetene
skal ha insentiver til å planlegge for kostnadseffektive løsninger.
Regjeringen har tatt flere grep med dette som siktemål. Regjeringen
planlegger den neste nasjonale transportplanen for perioden 2022–2033
på en annen måte enn tidligere. Blant annet har Samferdselsdepartementet
bedt de statlige transportvirksomhetene om å vurdere all ressursbruk
med tanke på reduserte kostnader og økt nytte av ressursbruken i
sektoren. «Design to cost» er et virkemiddel som er benyttet for
å skape gode insentiver til å jobbe systematisk med å optimalisere
et prosjekt både i planleggings- og gjennomføringsfasen. For bygg
i statlig sivil sektor er det innført en egen modell rundt oppstart
av forprosjekt for å oppnå et mer gjennomarbeidet grunnlag etter
valg av konsept og tettere oppfølging gjennom videre planlegging.
Etableringen av Nye Veier AS er et annet eksempel på nye måter å
organisere statens oppgaver på som tar inn over seg denne kunnskapen.
For det tredje
har alle offentlige virksomheter som påvirker statlige investeringer,
et felles ansvar for kostnadseffektive løsninger. Behov og krav
fra fagmyndigheter og lokale myndigheter skal ivaretas på en kostnadseffektiv
måte. I tilfeller der nytten av en gitt endring tilfaller en begrenset
gruppe eller region, uten at mottakerne får økonomiske eller andre
typer forpliktelser, er det fare for kostbare endringer. Det kan
også være utfordrende for virksomheter som har et klart definert
sektormandat, å ta hensyn til virkningene deres investeringsbeslutninger
har på andre samfunnsområder. Når ulike hensyn veies mot hverandre,
må kostnadseffektivitet vektlegges i den samlede vurderingen. Det
vil gi bedre rammebetingelser for privat næringsliv og bidra til
å ivareta bærekraftige offentlige finanser.
For det fjerde
må de beste prosjektene prioriteres først. Langsiktig planlegging
skal kombineres med fleksibilitet til omprioritering i møte med
endringer i prosjektene og samfunnet, og samlet aktivitet skal kunne tilpasses
handlingsrommet i budsjettene. Koronapandemien har vist med stor
tydelighet at samfunnet kan utsettes for store og brå endringer.
Det illustrerer verdien av at investeringsplaner er fleksible og
oppdateres i lys av endringer i samfunnet. Vi vil få bedre investeringer
og mer igjen for pengene når den langsiktige planleggingen av statlige
investeringer er lagt opp slik at man kan ta hensyn endringer i
prosjektene eller rammebetingelsene, og når ressursbruken prioriteres
etter hva som gir høyest samfunnsmessig nytte i forhold til kostnadene.
Det vises til meldingens kapittel 12 for nærmere omtale.