1.1 Innledning

Regjeringen arbeider for å styrke konkurransekraften og effektiviteten i alle ledd slik at den jordbruksbaserte verdikjeden blir mindre politisk styrt og mer markedsrettet. Verdikjeden for jordbruk har store muligheter til å utvikle seg videre, og jordbruksnæringen må bidra til den grønne omstillingen det norske samfunnet er i gang med.

Jordbrukspolitikken skal legge til rette for økt matproduksjon, mer mangfold, økt effektivitet og styrket konkurransekraft for jordbruksnæringen og tilhørende verdikjede. Norsk matproduksjon har mange konkurransefortrinn som gjør produktene konkurransedyktige på kvalitet både innenlands og utenlands. Samtidig er Norge et høykostland med klima og topografi som påvirker økonomien i matproduksjonen. Disse kostnadsulempene medfører at norsk matproduksjon må bli mer effektiv for å være konkurransedyktig samtidig som vi ivaretar særpreget i norsk matproduksjon.

Det norske markedet påvirkes av utviklingen i internasjonale markeder og priser, samt endringer i handelsstrømmer som følge av nye handelsavtaler, også dem Norge ikke er part i. Det er derfor nødvendig å utvikle et sterkt og konkurransedyktig jordbruk med bærekraftige og konkurransedyktige arbeidsplasser i hele verdikjeden, som igjen vil legge grunnlag for jordbruk over hele landet.

Det er et mål å stimulere til økt volum og redusere myndighetskontrollerte begrensninger for den enkelte næringsutøver. Jordbruket skal styrkes gjennom forenkling av lover, regler og støtteordninger og ved å oppheve begrensninger som hindrer effektiv utnytting av kapasiteten på enkeltbruk. Eiendomsretten er en grunnleggende rettighet, og regjeringen vil styrke bondens rett til fritt å disponere egen eiendom.

En effektiv og forutsigbar råvareproduksjon er avgjørende for norsk jordbruksbasert næringsmiddelindustri. Samtidig må næringsmiddelindustrien være effektiv og innovativ for å møte endrede forbrukerpreferanser. Regjeringen ønsker sterkere konkurranse i næringsmiddelindustrien og vil derfor redusere konkurransebegrensningene på industrileddet gjennom endringer i markedsordningene.

Regjeringen har startet på en kursendring for norsk jordbruk. Regjeringens politikk vil styrke norsk jordbruks konkurransekraft og ivareta og videreutvikle særpreget i jordbruket og kvaliteten på norskproduserte råvarer. Stortingsmeldingen er en konkretisering av Sundvolden-plattformen, samarbeidserklæringen og merknader fra Stortinget siden regjeringsskiftet 2013, herunder en direkte oppfølging av flertallsmerknad fra samarbeidspartiene fra jordbruksoppgjøret 2014.

1.1.1 Målstruktur

Jordbrukets samfunnsoppdrag er lønnsom og trygg matproduksjon i tråd med forbrukernes interesser, produksjon av fellesgoder og bidrag til sysselsetting og verdiskaping i hele landet. Landbrukspolitikken har fire overordnede mål: matsikkerhet, landbruk over hele landet, økt verdiskaping og bærekraftig landbruk med lavere utslipp av klimagasser.

Matsikkerhet sikres gjennom nasjonal produksjon, handel og ivaretakelse av produksjonsgrunnlaget. Regjeringen har som mål å øke matproduksjonen og styrke jordbrukets konkurransekraft. Regjeringen vil prioritere sektorer med markedsmuligheter og underdekning i norsk produksjon når dette ikke er i konflikt med andre viktige samfunnsmål. Regjeringen prioriterer videre effektiv vareproduksjon høyt og har gjennomført flere tiltak og dereguleringer for å øke effektiviteten i vareproduksjonen.

All mat som selges i Norge, skal være trygg. Produksjon av trygg mat skaper tillit, sikrer avsetning av varer og legitimitet for et levende landbruk og for næringsmiddelindustrien. Regjeringen prioriterer å opprettholde den gode statusen plante- og dyrehelsen har i Norge.

Ressursgrunnlaget i Norge er spredt, og vilkårene for jordbruksdrift varierer. Regjeringen ønsker et sterkt og konkurransedyktig landbruk i alle deler av landet. Regjeringen vil legge til rette for at næringsutøvere i landbruket i størst mulig grad skal kunne utnytte de totale ressursene på landbrukseiendommen innenfor en bærekraftig ramme.

Potensialet for økt verdiskaping basert på jordbruksressursene er stort. Økt verdiskaping skal sikres gjennom konkurransedyktig råvareproduksjon og næringsmiddelindustri, samt gjennom lønnsom utnytting av gårdens samlede ressurser.

Bønder er selvstendig næringsdrivende, og det er et mål for regjeringen å gi den enkelte næringsutøver større frihet til å utnytte ressursene på gården mer effektivt. Innenfor det tradisjonelle jordbruket er det behov for modernisering av driften med mer rasjonelle driftsenheter og mer effektiv produksjon. Innenfor annen landbruksbasert næring er det behov for å stimulere til mer entreprenørskap og økt lønnsomhet og sysselsetting.

Bærekraft har en økonomisk, sosial og miljømessig dimensjon. Den økonomiske og sosiale dimensjonen ligger i målene om matsikkerhet og økt verdiskaping. Et miljømessig bærekraftig landbruk innebærer ivaretakelse av jordbrukets varierte og mangfoldige kulturlandskap med kulturverdier, naturmangfold og tilgjengelighet for allmennheten. Videre er redusert forurensning til vassdrag, reduserte utslipp av klimagasser, økt lagring av karbon og gode klimatilpasninger sentrale forutsetninger for å kunne oppnå et miljømessig bærekraftig jordbruk. Klimaendringene og press på ressursgrunnlaget utgjør en trussel mot målet om økt matproduksjon. Disse utfordringene krever gode tilpasninger i landbruket.

Riktig bruk av og vern om arealressursene er en forutsetning for å nå produksjonsmålet. Derfor er det viktig å ta vare på gode jordbruksareal og matjord gjennom å holde omdisponeringen av dyrket jord på et lavt nivå. Samtidig må jordvernet balanseres mot storsamfunnets behov.

De genetiske ressursene for husdyr og matvekster er en vesentlig del av det biologiske grunnlaget for økt matproduksjon. God forvaltning av de genetiske ressursene gjennom bruk og vern er viktig for god måloppnåelse i landbruket.

1.1.2 Effektivitet og konkurransekraft i det grønne skiftet

Jordbrukets produksjon av biomasse, sammen med biomasse fra skog og fisk, utgjør basisen i bioøkonomien. Regjeringens nasjonale bioøkonomistrategi, Kjente ressurser – uante muligheter, peker på potensialet i en samlet satsing for bedre utnyttelse av biologiske ressurser. Bioøkonomien skal bidra til næringsutvikling og et grønt skifte. Norge trenger mer effektiv, lønnsom og bærekraftig produksjon, uttak og utnyttelse av bioråvarer. Vi må bruke våre biologiske ressurser smartere og utvikle nye produkter som er mindre ressurskrevende og mer klima- og miljøvennlige.

Økt og mer helhetlig ressursutnyttelse vil både kunne øke verdiskapingen og konkurransekraften i eksisterende næringer og skape grunnlag for nye.

Del I Endring og utvikling

1.2 Verden i endring

Fortsatt internasjonalt samarbeid om velfungerende handelssystemer multilateralt, regionalt og bilateralt er viktig for global matsikkerhet.

Etterspørselen etter jordbruksvarer har økt kraftig det siste tiåret, hovedsakelig som følge av befolkningsvekst og økt velstand med endringer i kostholdet. I perioden 2011–2014 har de globale matvareprisene vært nedadgående, og de forventes å ligge under 2014-nivået de neste ti årene som følge av god tilgang på jordbruksvarer og lav oljepris.

En internasjonal avtale for klima ble vedtatt i Paris 12. desember 2015. Fortalen til Parisavtalen erkjenner blant annet at det å trygge matsikkerhet og stanse sult er grunnleggende prioriteringer i møte med klimaendringer, og viser til matproduksjonens særlige sårbarhet. Etter matkrisen i 2008 ble arbeidet med global matsikkerhet intensivert. Den senere tiden har oppmerksomheten om mattrygghet og samarbeidet om antibiotikaresistens mellom Verdens helseorganisasjon (WHO), Verdens dyrehelseorganisasjon (OIE) og FNs organisasjon for mat og landbruk (FAO) blitt trappet opp.

For Norge er det avgjørende at WTO beholder sin posisjon som hovedsete for internasjonale handelssamtaler. WTO bidrar til globale rammebetingelser for handel og økonomisk utvikling og til å gi norsk næringsliv stabile og forutsigbare rammevilkår. Høsten 2015 ble det klart at det på grunn av prinsipiell uenighet mellom medlemmene i WTO ikke var realistisk å avslutte Doha-runden på WTOs ministermøte i Nairobi. På ministermøtet ble det imidlertid enighet om utfasing av eksportsubsidier og innstramming av andre former for støtte til eksport av landbruksprodukter. Ministererklæringen fra Nairobi gir også retningslinjer for det videre arbeidet i WTO og forplikter medlemmene til fortsatte forhandlinger om blant annet landbruk, industrivarer, tjenester, regelverk og utvikling.

Bevaring og styrking av det multilaterale handelssystemet i WTO er en hovedprioritet i norsk handelspolitikk. Som et lite land med stor utenrikshandel er Norge avhengig av et åpent, regelbasert og velfungerende multilateralt handelssystem. Samtidig er det en erkjennelse at nye forhandlingsrunder om markedsadgang og jordbruksstøtte kan bli krevende for norsk jordbrukssektor.

Parallelt med den begrensede fremdriften i WTO-forhandlingene har det vært en økende interesse for å etablere handelssamarbeid gjennom bilaterale eller regionale handelsavtaler. Etablering av de regionale handelsavtalene innebærer en stor grad av liberalisering av tollvernet for landbruket for de land som er tilsluttet avtalene. Land som Japan, Sør-Korea, Canada og EU, som tradisjonelt har hatt beskyttelsesinteresser på landbruk, har dreid landbrukspolitikken i en mer liberal retning, og konkurransekraft i et mer åpent marked har blitt tillagt større vekt.

De siste 20 årene er det WTO-forpliktelsene som i størst grad har lagt føringer for utformingen av jordbrukspolitikken, mens det i første rekke er EØS-avtalen som har medført økt konkurranse fra importerte varer.

Importen av bearbeidede landbruksvarer (RÅK-varer) fra EU til Norge har økt med 5–10 pst. i verdi hvert år siden år 2000. I samme periode har verdien av norsk produksjon av RÅK-varer anslagsvis økt med i underkant av 6 pst. i gjennomsnitt hvert år. De bearbeidede varene har et betydelig innhold av råvarer som melk og korn. Dette medfører at importen i praksis også er i konkurranse med norsk råvareproduksjon så vel som norsk næringsmiddelindustri.

Stillstanden i WTO og fremveksten av regionale og bilaterale avtaler vil kunne medføre at disse avtalene i større grad enn tidligere vil bidra til å definere rammebetingelsene for norsk jordbruk.

Flere av landene som regjeringen vurderer som aktuelle for åpning av frihandelsforhandlinger, er eksportører av landbruksvarer, og vil ha offensive interesser på jordbruksområdet i eventuelle forhandlinger. Norge må derfor forvente å bli møtt med krav om tollreduksjoner og økninger i tollkvoter som kan bli krevende for norsk jordbruk. Som understreket i Meld. St. 29 (2014–2015) Globalisering og handel, må landbruksinteresser bli tillagt nødvendig vekt, og det vil bli gjort grundige utredninger før beslutning om iverksettelse av forhandlinger tas.

1.3 En forbrukerdrevet verdikjede

1.3.1 Dagligvaremarkedet

For at norske forbrukere skal ha både kvalitetsmessig god mat, et størst mulig vareutvalg og lavest mulig priser, er det avgjørende med en effektiv verdikjede med virksom konkurranse i alle ledd. Markedet for mat og drikkevarer omfatter tre salgskanaler; dagligvaremarkedet, servicemarkedet (kiosker og bensinstasjoner) og storhusholdningsmarkedet (hotell/restaurant, kantine/catering og institusjoner). I tillegg omsettes det mat- og drikkevarer gjennom direktesalg, Bondens marked og netthandel, men dette utgjør i dag en svært liten andel av det totale markedet.

Total omsetning i alle tre salgskanalene var på om lag 244 mrd. kroner i 2013. Det norske matmarkedet kjennetegnes av sterk markedskonsentrasjon i leverandør-, distribusjons- og dagligvareleddet, og Norge er blant landene i Europa med høyest konsentrasjon. Det er nå tre store dagligvarekjeder som kontrollerer om lag 93 pst. av markedet.

Utviklingen i verdikjeden viser at dagligvarekjedene i økende grad har integrert lenger bakover i verdikjeden, kjøpt opp industri og knyttet til seg leverandører og industri gjennom ulike typer avtaler. Disse oppkjøpene og avtalene gir kjedene eksklusiv rett til produktene. Andelen av egne merkevarer (EMV) er i jevn vekst og har økt til 14,7 pst. av samlet omsetning i dagligvaremarkedet i 2015.

Vertikal integrasjon har ført til søyledannelse i verdikjeden ved at hele varestrømmer blir knyttet til den enkelte dagligvarekjede. Slik tilknytning kan utfordre konkurransen, vareutvalget og tilgangen til produktene – med negativ effekt for forbrukeren. Når produkter blir eksklusive for en dagligvarekjede, blir forbrukernes tilgang til produktet begrenset av nærhet til den enkelte dagligvarekjede. Økende grad av differensiering gjennom EMV-produkter og eksklusivavtaler gjør det også vanskeligere for forbrukerne å sammenligne pris og kvalitet på varer. Handlingsrommet i jordbrukspolitikken kan påvirkes gjennom søyledannelsen. Dagligvarekjedene kan, med utgangspunkt i sine markedsanalyser og lønnsomhetskalkyler, legge føringer på prioriterte produkter, produksjonsmåter og produksjonsområder.

Verdikjeden for frukt, grønt og potet til konsum er den varestrømmen som er mest preget av vertikal integrasjon og søyledannelse. Primærprodusentene er avhengige av kontrakter med grossister som er eid og kontrollert av dagligvarekjedene. Kontraktene gir tilgang til markedet og styrer volum, kvalitet og leveringsbetingelser.

Sammen med grøntsektoren er fjørfekjøtt den sektoren hvor den vertikale integrasjonen har kommet lengst. Sektoren er dominert av kontraktproduksjon, og det har vært flere oppkjøp og sammenslåinger de siste årene. Fjørfeprodusentene har nå i hovedsak bare tre aktører som de kan levere til. Disse er igjen nært knyttet til hver sin dagligvarekjede gjennom leveringsavtaler og eierskap.

På storfe, sau og svin er det mindre vertikal integrasjon, og det er flere store og mellomstore aktører å velge mellom for primærprodusentene. Det gir også større bredde i utvalget til forbrukerne.

I verdikjeden for korn har det også vært en utvikling i retning av vertikal integrasjon. I tillegg til økende import har markedet for brød gjennomgått store strukturendringer. De tre dagligvarekjedene har i dag egne hovedleverandører av brød. Verdikjeden for melk er den verdikjeden hvor det har skjedd minst grad av integrasjon bakover, men også her finnes det EMV-produksjon og eneleverandøravtaler.

For regjeringen har det vært viktig å komme med treffsikre tiltak som møter det man ser av markedssvikt og konkurransemessige utfordringer i dagligvarebransjen. I tillegg til arbeidet med Dagligvareportalen arbeider regjeringen med tiltak som utvidet meldeplikt ved fusjoner og oppkjøp, ekstern utredning av etableringshindre samt vurdering av muligheter for å gi Konkurransetilsynet inngrepshjemmel for å hindre konkurranseskadelig atferd selv om aktørene ikke er dominerende.

1.3.2 Næringsmiddelindustrien

Den jordbruksbaserte næringsmiddelindustrien omsetter og bearbeider i hovedsak norske jordbruksråvarer. Produksjonskapasiteten er i stor grad dimensjonert ut fra tilgang på norskproduserte råvarer og salg til hjemmemarkedet.

Næringsmiddelindustrien er Norges største fastlandsindustri målt i omsetning, verdiskaping og antall sysselsatte, og den sysselsetter om lag hver femte ansatte i norsk industri. Av en samlet produksjonsverdi i norsk industri på 820 mrd. kroner i 2014 utgjorde produksjonsverdien i næringsmiddelindustrien 185 mrd. kroner.

Norsk næringsmiddelindustri er i hovedsak hjemmemarkedsbasert, men møter økende konkurranse fra internasjonale aktører. Fortsatt produktivitetsvekst og innovasjon vil derfor være viktig for å styrke konkurransekraften i hjemmemarkedet. For næringsmiddelindustrien (ekskl. fisk) har hjemmemarkedsandelen gått ned fra 88,2 pst. i 2003 til 79,8 pst. i 2014. Andelen av næringsmiddelindustriens produksjon som eksporteres, har i samme periode økt fra 3,6 pst. til 4,9 pst. Eksporten av meierivarer er redusert og forventes å bli ytterligere redusert som følge av vedtaket om å fase ut bruken av eksportstøtte. Utfasingen av eksportstøtten vil også få betydning for omfanget av eksporten av RÅK-varer. Bearbeidede varer som omfattes av ordningen med råvarepriskompensasjon (RÅK), er spesielt utsatt for økt importkonkurranse.

1.4 Mangfold i primærleddet

I 2015 var det jordbruksforetak i 418 av landets 428 kommuner. Gjennom aktiviteten i jordbruket, tilhørende foredlingsindustri og lokalmatproduksjon bidrar jordbruket til sysselsetting, bosetting og verdiskaping i hele landet. Jordbruket er slik et viktig bidrag til vekstkraftige distrikter. I alt var i overkant av 41 000 sysselsatt i jordbruket og om lag 48 000 i matindustrien (inkl. om lag 10 000 i fiskeindustrien) i 2014, noe som utgjør 3,4 pst. av landets totale sysselsetting.

1.4.1 Produksjon, geografisk fordeling, arealbruk

Flere forhold påvirker hvor i landet de ulike jordbruksproduksjonene foregår, og hvordan de endres. Topografien bestemmer hvor store og sammenhengende jordbruksarealer det er mulig å etablere i tilknytning til jordbruksbedriftene. Demografiske forhold påvirker tilgangen på arbeidskraft og avstanden til markedet. Teknologien er grunnlaget for hvor lett det er å drive under ulike forhold. Endelig gir jordbrukspolitikken økonomiske rammevilkår for driften.

En gjennomsnittlig jordbruksbedrift på landsbasis består av 235 dekar jordbruksareal. Internasjonalt er jordbruksbedriftene betraktelig større, med 420 dekar i Finland, 450 dekar i Sverige, 670 dekar i Danmark og 580 dekar i Tyskland. Selv om den gjennomsnittlige størrelsen på jordbruksbedriftene har vokst kontinuerlig de siste ti årene, har veksten vært vesentlig svakere i fylkene der brukene er relativt små.

Virkemiddelbruken har over tid lagt grunnlag for en effektiv fôr- og matkornproduksjon basert på en regional arbeidsdeling. Produksjonsfordelingen innebærer at korn- og grønnsaksproduksjon i hovedsak skjer på flatbygdene på Østlandet, Jæren og i Trøndelag, mens det i andre områder av landet i hovedsak drives grovfôrbaserte husdyrproduksjoner.

Jordbruksareal i drift nådde en topp i 2001 med 10,467 mill. dekar. Fra 2001 til 2014 er dette arealet redusert med 5,8 pst. Regjeringen ønsker å ta vare på god matjord. Omdisponeringen av dyrket mark er nå på det laveste nivået siden registreringene startet i 1976. I 2015 fastsatte Stortinget et nytt mål for omdisponering på maksimalt 4 000 dekar per år. Dette målet skal nås gradvis innen 2020.

Nydyrket areal gikk opp fra 14 500 dekar i 2013 til 18 500 dekar i 2014. Nydyrket areal var dermed mer enn tre ganger så stort som arealet som ble registrert omdisponert i 2014.

Beiting på innmark og utmark er en bærekraftig utnyttelse av nasjonale naturressurser. Beiting i utmark er eneste måte å utnytte fôrressursene til matproduksjon på og er viktigste fôrressurs i lammekjøttproduksjonen. Beiting bidrar også til vedlikehold av et åpent og artsrikt kulturlandskap på ugjødslede arealer og har god effekt på dyrevelferden. NIBIO har beregnet at under halvparten av nyttbart utmarksbeite til husdyr i Norge blir utnyttet i dag.

Strukturendringer i landbruket har størst innvirkning på beiting nasjonalt, men også gjenoppbyggingen av bestander av de fire store rovviltartene (bjørn, jerv, ulv, gaupe) er faktorer som påvirker dette i flere områder. Den todelte målsettingen i rovviltpolitikken, som innebærer at beitenæringenes interesser skal ivaretas samtidig som man forvalter rovviltet i henhold til fastsatte bestandsmål, videreføres. I områder prioritert for oppnåelse av bestandsmål for store rovdyr følger det av rovviltforliket 2011 at saueproduksjon og andre produksjoner basert på utmarksbeite skal tilpasses gjennom forebyggende tiltak, og omstilling og terskel for uttak av rovvilt er høy. Dette legger føringer også for jordbrukspolitikken.

Økningen i tap av sau på utmarksbeite på 1990- og 2000-tallet skyldes i hovedsak rovvilt. En betydelig del av tapene skjer i randsonene til rovviltområdene inn på prioriterte beiteområder. Dette aktualiserer økt vekt på bruk av midler til forebyggende tiltak i disse områdene, samt mer effektiv arrondering av beiteprioriterte og rovviltprioriterte områder i forvaltningsplanene for rovvilt.

1.4.2 Korn, melk, kjøtt, egg

Økningen i andelen matkorn har vært betydelig siden 1970-tallet og frem til i dag. I år med gode avlinger er Norge nå nesten selvforsynt med matkorn.

På Østlandet er en del kornareal lagt om til grasproduksjon de siste årene, delvis som følge av økt hold av ammeku og økt sauekjøttproduksjon. Å øke disse produksjonene har vært prioritert i flere av de siste års jordbruksoppgjør. For å opprettholde norsk matkornproduksjon er en ytterligere omlegging fra korn til gras ikke ønskelig. For å motvirke videre nedgang i kornarealet ble arealtilskudd til grovfôr redusert i de typiske kornområdene i jordbruksoppgjøret 2016. Økt arealproduktivitet vil ha stor betydning for å dekke hjemmemarkedets etterspørsel etter mat- og fôrkorn og bedre lønnsomheten i kornproduksjonen.

Produksjonen av kraftfôr i Norge er på rundt 2 mill. tonn per år. Andelen norske råvarer i kraftfôret var 55 pst. i 2015, en økning på 9 prosentpoeng fra 2014.

Melkeproduksjonen er en betydelig sektor i norsk jordbruk og står for om lag 27 pst. av de totale produksjonsinntektene i jordbruket i 2015 med en produksjonsverdi på rundt 8,7 mrd. kroner. Fra 2000 til 2015 er antall foretak redusert fra ca. 20 700 til 8 800. Tallet inkluderer også at mange inngikk i samdrifter som etter hvert ble ren kvoteleie. Gjennomsnittskvoten har økt fra ca. 89 000 liter til 170 000 liter. Om lag 8 pst. av norskprodusert melk blir eksportert i form av ulike meieriprodukter, i hovedsak merkevareeksport av Jarlsberg.

Storfekjøttproduksjonen står for om lag 13 pst. av de totale produksjonsinntektene i jordbruket, og produksjonsverdien i 2015 var på vel 4 mrd. kroner. Produksjonen av storfekjøtt i Norge er nært knyttet opp mot melkeproduksjonen. I 2015 var det 8 800 jordbruksforetak som søkte om tilskudd for melkekyr og 4 900 jordbruksforetak som søkte om tilskudd for ammekyr. Målt siden 1999 har det vært en nedgang i antall melkekyr med 40 pst., mens antallet ammekyr for spesialisert kjøttproduksjon er mer enn doblet i samme periode.

Det har vært underdekning av norskprodusert kjøtt i alle år siden 2001. Årsaken til nedgangen i produksjonen av storfekjøtt har vært redusert antall melkekyr. I jordbruksoppgjøret i 2016 ble det gjort endringer i kvalitetstilskuddet til storfekjøtt. Endringene er effektive for å oppnå økt produksjon av storfekjøtt med høy kvalitet.

Jordbrukets samlede produksjonsinntekter fra saue- og lammekjøtt utgjør om lag 4 pst. av de totale produksjonsinntektene i jordbruket, og produksjonsverdien i 2015 var på i underkant av 1,3 mrd. kroner. I 2015 var det om lag 14 300 som søkte om tilskudd til denne produksjonen. Det er potensial for økt salg av lammekjøtt dersom en får god produktutvikling og forlenger sesongen.

Svinekjøttsektoren står for snaut 12 pst. av de totale produksjonsinntektene i norsk jordbruk, og produksjonsverdien i 2015 var på rett i overkant av 3,7 mrd. kroner. Sektoren består av over 2 000 slaktegrisprodusenter som produserer nær 130 000 tonn svinekjøtt årlig. Strukturen i produksjonen er regulert gjennom grensene for konsesjonsfri produksjon per foretak. Det har i lengre perioder vært et betydelig overskudd av svinekjøtt. Slakting av gris utgjør hoveddelen av virksomheten ved norske slakterier.

Fjørfekjøttsektoren står for 6 pst. av de totale produksjonsinntektene i norsk jordbruk, og produksjonsverdien i 2015 var på 1,9 mrd. kroner. Strukturen i produksjonen er regulert gjennom grensene for konsesjonsfri produksjon per foretak. Gjeldende konsesjonsgrenser er 280 000 slakt for kylling og 60 000 slakt for kalkun. I 2015 var det 650 som drev med slakteproduksjon av kylling, og i underkant av 140 som drev med ender, kalkuner og gjess. Importen av fjørfekjøtt er liten og utgjør under 1 pst. av markedet. Storparten av kyllingproduksjonen skjer i regionene Østlandet, Rogaland og Trøndelag.

Eggsektoren står for om lag 3 pst. av de totale produksjonsinntektene i norsk jordbruk, og produksjonsverdien i 2015 var 1 mrd. kroner. Det er i overkant av 2 000 produsenter med verpehøner. Strukturen i produksjonen er regulert gjennom grensene for konsesjonsfri produksjon per foretak. Det har vært en sterk strukturutvikling i norsk eggproduksjon i perioden fra 1999 til 2015. Antall produsenter er nær halvert samtidig som hønetallet er økt med over 30 pst.

1.4.3 Pelsdyr, hest, andre landbruksbaserte næringer

Det er om lag 240 pelsdyrgårder i drift i Norge. Disse sysselsetter drøyt 300 årsverk i primærproduksjon og om lag 100 årsverk i produksjon og distribusjon av pelsdyrfôr. Verdiskapingen er om lag 250 mill. kroner i året.

Hestenæringen genererer store verdier, men tallene er usikre fordi man mangler god statistikk. Totalisatorspillet (brutto omsetning fra hestespill hos Norsk Rikstoto) utgjorde i 2015 ca. 3,7 mrd. kroner, som genererte inntekter på om lag 550 mill. kroner til norsk hestesport, hesteavl og hestehold. Vi har ikke sikre tall på antall hester i Norge i dag, men det antas at det finnes mellom 65 000 og 125 000. Et nasjonalt hesteregister skal etableres i Norge i 2017.

Produksjonen av frukt, bær, grønnsaker og poteter stod for om lag 11,5 pst. av produksjonsverdien i norsk jordbruk i 2015, i overkant av 3,6 mrd. kroner. Forbruket av frukt, bær og grønnsaker er stigende. De siste ti årene har nordmenns forbruk økt med omkring 20 pst. på engrosnivå. For mange produkter er økningen i forbruket dekket gjennom økt import.

Det har vært en markant strukturutvikling innenfor grøntsektoren det siste tiåret. Antallet jordbruksbedrifter med grønnsaker på friland er redusert med 40 pst. samtidig som arealet har økt med 10 pst. Tilsvarende for poteter er antallet jordbruksbedrifter halvert, mens arealet er redusert med bare 6 pst. For grønnsaker til industri er det i stor grad direkteavtaler mellom den enkelte produsent og industri. Poteter til industri utgjør over 50 pst. av den norske produksjonen, og også her er det egne kontrakter mellom produsent og industri.

Om lag 4 000 birøktere med til sammen 50 000 bikuber produserer årlig honning til en verdi av om lag 110 mill. kroner. Norsk produksjon av honning dekker om lag 50 pst. av den totale etterspørselen etter honning i det norske markedet. Etterspørselen både i hjemmemarkedet og på enkelte eksportmarkeder tilsier at det er stort potensial for økt honningproduksjon.

Total verdi av norsk blomsterproduksjon var i 2015 på i overkant av 1,4 mrd. kroner, tilsvarende 4,5 pst. av produksjonsverdien i norsk jordbruk. Den norske produksjonen foregår hovedsakelig i veksthus.

Norsk landbruk har lange tradisjoner for å tilby et mangfold av varer og tjenester ut over matproduksjon. Bevisst satsing over tid har bidratt til en positiv utvikling av slike landbruksbaserte næringer. Vekstpotensialet innenfor de landbruksbaserte næringene viser seg særlig i økningen i salg av lokalmat gjennom dagligvarehandelen de siste fem årene, med en årlig vekst mellom 6,7 pst. og 16,5 pst. Regjeringen har som ambisjon at samlet omsetning av lokalmat og -drikke skal vokse fra dagens 4,8 mrd. kroner til 10 mrd. kroner i 2025, jf. Meld. St. 31 (2014–2015). En samlet næring støtter opp om dette vekstmålet.

1.5 Jordbruksnæringen i endring og utvikling

1.5.1 Effektivisering i jordbruket, avl, foredling

Det har skjedd store endringer i strukturen i jordbruket de siste tiårene. Fra 1959 til 2015 er antall registrerte jordbruksbedrifter redusert fra 198 000 til 42 000, mens totalt jordbruksareal er knapt 2 pst. lavere enn i 1959. Dette innebærer at jordbruksbedriftene har vokst betydelig etter de fleste mål. Samlet sett innebærer utviklingen at jordbruket i langt mindre grad enn før bidrar til sysselsetting, og at etablering av en jordbruksbedrift er blitt vesentlig mer kapitalkrevende. Norsk jordbruk er helt avhengig av fortsatt produktivitetsvekst for å bedre lønnsomheten og konkurransekraften.

Jordbrukspolitikken er preget av en sammensatt målstruktur og et komplekst virkemiddelsystem som ofte har vært utformet ut fra andre hensyn og prinsipper enn å korrigere markedssvikt med lavest mulige kostnader.

Stortinget har de siste årene prioritert økt matproduksjon. Økt matproduksjon oppnås mest effektivt ved å ta bort begrensninger og la produsentene få muligheter til å produsere det de har potensial for. Om matproduksjonen skal øke, fordrer det i stor grad at etablerte produsenter øker sin produksjon.

Noen ordninger stimulerer til samfunnsøkonomisk ineffektive løsninger. Et eksempel er dagens system for markedsbalansering, som innebærer et samfunnsøkonomisk effektivitetstap knyttet til over- og underproduksjon. Markedsbalanseringen svekker også grunnlaget for etablering av nye kontrakts- og organisasjonsformer i verdikjeden og kan svekke insentivene til produktutvikling og innovasjon.

Norsk avls- og foredlingsarbeid har resultert i et plante- og dyremateriale av svært høy kvalitet som også er konkurransedyktig og internasjonalt ettertraktet. I det videre arbeidet med husdyravl og planteforedling vil klimaavtrykk og klimatilpasninger bli viktigere faktorer. I tillegg til at plante- og dyrematerialet er tilpasset lokale dyrkings- og produksjonsforhold, er formålet at materialet skal gi god avkastning, god plante- og dyrehelse, god dyrevelferd og godt lynne hos dyrene.

1.5.2 Forskning og innovasjon

Samlet har forskningsinnsatsen fra Landbruks- og matdepartementet økt med 17 mill. kroner fra 2013. Gjennom forskningsprogrammet BIONÆR finansieres forskning innen jordbruk, husdyrhold, mat og fôr. Målet om et bærekraftig landbruk i hele Norge, med vektlegging av matsikkerhet og økt verdiskaping, er viktig for forskning og innovasjon.

Foods of Norway er et senter for forskningsdrevet innovasjon (SFI) ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU). Senteret skal utvikle miljøvennlig og fremtidsrettet dyrefôr fra ressurser som i seg selv er uegnet som mat for mennesker. Utvikling av nye teknologier og produkter basert på jordbrukets ressurser vil være avgjørende for å ta ut næringens potensial i bioøkonomien og øke verdiskapingen. Både næring og myndigheter må satse på forskning og kompetanseutvikling som et konkurransefortrinn for norsk jordbruksbasert næringsmiddelindustri.

Norsk deltakelse i internasjonal forskning på jordbruks- og matområdet er nødvendig for å løse felles utfordringer, styrke kvaliteten på forskningen her i landet og for å kunne forstå og utnytte forskningsresultater fra andre land. Norske jordbruks- og matforskningsmiljøer er blant annet sterkt involvert i EUs rammeprogram for forskning og innovasjon (Horisont 2020) og andre felleseuropeiske forskningsarenaer.

Innen landbruks- og matsektoren har det de siste årene vært en betydelig økning i prosjekttildelingen innenfor Skattefunn, og det er viktig at denne positive utviklingen fortsetter. I 2015 var det 57 aktive forskningsprosjekt med budsjetterte kostnader på om lag 1 mrd. kroner. Dette er en økning i budsjetterte kostnader fra 450 mill. kroner i 2013.

For videreutvikling av bioøkonomien, hvor et av Norges fortrinn ligger i et tett samarbeid mellom blå og grønn sektor, vil samarbeid på tvers av fagområder og næringer være avgjørende.

NIBIO ble etablert i 2015. Instituttet skal utvikles til å bli det faglig ledende forsknings- og utviklingsmiljøet innen bioøkonomi. Samarbeid mellom NIBIO, Nofima, Veterinærinstituttet og NMBU vil bidra til etablering av Campus Ås som et forsknings- og kunnskapssentrum på høyt internasjonalt nivå. Sammen skal disse kunnskapsmiljøene bidra til å løse de globale problemene knyttet til matsikkerhet, klimagassutslipp, forurensning, ressursutnyttelse og ivaretakelse av naturmangfold.

Forskningsrådet, Innovasjon Norge og SIVA (Selskapet for industrivekst SF) samarbeider om etablering av kunnskapsklynger. Ordningen er særlig relevant for små og mellomstore bedrifters muligheter til å investere i forskning, innovasjon og kompetansebygging. Regjeringen vil legge til rette for tettere koblinger mellom forskningsmiljøer og industri gjennom samarbeidsarenaer, klynger og nettverk. Økende oppmerksomhet på miljø, dyrevelferd og stadig strengere krav om reduserte klimagassutslipp vil være viktige faktorer for næringsmiddelindustrien.

1.5.3 Fortrinn for norsk produksjon

1.5.4 Investeringer

Utviklingen med større jordbruksbedrifter, høyere produktivitet og bruk av ny teknologi stiller krav til økte investeringer.

Innovasjon Norge forvalter aktuelle virkemidler for investering- og bedriftsutvikling fra det offentliges side. Det mest målrettede virkemiddelet over jordbruksavtalen for å stimulere til økte investeringer er investerings- og bedriftsutviklingsmidler i landbruket (IBU-midler). Midlene har et todelt formål og skal bidra til effektivisering av produksjonen i det tradisjonelle landbruket og til økt sysselsetting i andre landbruksbaserte næringer. Tilskuddsmidlene fordeles fylkesvis. Pågangen etter IBU-midler er stor. Hovedtyngden av investeringstilskuddene til landbruk går til investeringer i basislandbruket (80 pst.) og særskilt til investeringer i melkeproduksjon. Innovasjon Norge tar i sine vurderinger hensyn til markedssituasjonen for ulike produksjoner, og i retningslinjene legges nasjonal markedssituasjon til grunn for støtte.

I tillegg til investerings- og bedriftsutviklingsmidlene i landbruket finansierer også jordbruksavtalen Utviklingsprogrammet for landbruks- og reindriftsbasert vekst og verdiskaping. I 2016 ble det over Landbruks- og matdepartementets budsjett bevilget totalt i overkant av 735 mill. kroner til bedriftsrettet støtte i landbruket forvaltet av Innovasjon Norge.

Lavrisikolåneordningen er en ordning over Nærings- og fiskeridepartementets budsjett og var på totalt 2,5 mrd. kroner i 2016. En betydelig del av låneporteføljen har tidligere vært landbrukslån (ca. 1/3). Siden 2014 har Innovasjon Norge hatt en ambisjon om reduksjon av utlånsvolumet til landbruk. God sikkerhet blant landbrukskundene og lave tapstall for landbrukslån tilsier at landbrukskunder er attraktive for private banker. Dette tilsier at det bør være større rom for at private finansieringsinstitusjoner kan yte mer lån til landbruksnæringen.

Innovasjon Norge viser i sin årsrapport for 2015 til at betydningen av investeringsvirkemidlene for lønnsomheten til brukene har økt kraftig de siste årene. I 2014 oppga 65 pst. av brukene som fikk finansiert et prosjekt av Innovasjon Norge innen tradisjonelt landbruk, at prosjektet i stor grad bedret lønnsomheten til gården. Det er en økning på 17 prosentpoeng fra 2012. Det har videre vært en stor økning i antall kunder som svarer at prosjektet ikke hadde blitt gjennomført uten støtte fra Innovasjon Norge.

1.6 Handelspolitiske rammevilkår

Den årlige importen av jordbruksvarer er mer enn fordoblet fra 26,2 mrd. kroner i 2006 til 59,1 mrd. kroner i 2015. I samme periode økte total produksjonsverdi i norsk jordbruk fra 21,3 mrd. kroner til 32,3 mrd. kroner. Selv om en betydelig andel av importøkningen har sin årsak i økt import av fôr til oppdrettsnæringen, er økningen i import av jordbruksvarer av et slikt omfang at endringer i de internasjonale markedene for jordbruksvarer i større grad enn tidligere vil ha betydning for norsk produksjon og marked. Importen omfatter produkter som går direkte til forbruker, innsatsvarer til industrien og innsatsvarer som inngår i produksjon av andre råvarer.

Regjeringen ser det som viktig at forbrukerne har valgmuligheter gjennom et mangfold i matvaremarkedet. Ved inngåelse av handelsavtaler er bredere utvalg av matvarer i det norske markedet et hensyn som regjeringen vektlegger. Regjeringen vil også i forvaltningen av importvernet sikre en fleksibilitet som kan bidra til produktmangfold til beste for forbrukerne.

1.6.1 Norges handelsavtaler

WTOs landbruksavtale og Norges forpliktelser slik de fremgår av bindingslistene legger viktige rammer for utformingen av virkemidlene i jordbrukspolitikken i form av regelverk og nivåbegrensninger for tollvern, internstøtte og eksportsubsidier. Inntil medlemslandene i WTO blir enige om nye forpliktelser, er Norge bundet av de eksisterende forpliktelsene som det ble enighet om i Uruguay-runden i 1994.

Norge har gjennom EFTA-samarbeidet forhandlet frem en rekke bilaterale handelsavtaler og har i dag 25 avtaler som omfatter 35 land. Det er en målsetting at disse avtalene blant annet skal gi bedre markedsadgang for industrivarer, inkludert fisk, og tjenester samtidig som jordbrukets interesser, både offensive og defensive, ivaretas. De bilaterale handelsavtalene, inkl. EØS-avtalen, gir Norge tollfri markedsadgang for mer enn 3/4 av total eksport av industrivarer, inkl. fisk.

Rammebetingelsene for handel med landbruksvarer mellom Norge og EU er regulert gjennom henholdsvis artikkel 19 og protokoll 3 til EØS-avtalen og legger til rette for en betydelig samhandel. Forhandlingene skal skje innenfor rammene av partenes respektive landbrukspolitikk. Norge og EU har tidligere inngått to artikkel 19-avtaler med virkning fra henholdsvis 1. juli 2003 og 1. januar 2012. Ost og kjøttvarer har vært sentrale elementer i de to forhandlingsrundene. I 2015 ble det startet opp en ny forhandlingsrunde om artikkel 19.

EØS-avtalens protokoll 3 regulerer handelen med bearbeidede landbruksvarer. Ordningen skal utjevne konkurransevilkårene i EØS-området og legge til rette for økt handel gjennom konkurranse på like vilkår. Gjeldende avtale ble iverksatt med virkning fra 1. november 2004.

1.6.2 Tollvernet for jordbruksvarer

Tollvernet er, sammen med importprisene, bestemmende for hvor høye norske priser kan være før norske varer møter konkurranse fra import. Tollsatsene gir dermed muligheter for at prisene på norskproduserte jordbruksprodukter kan ligge på et nivå som, sammen med budsjettstøtte, kompenserer for kostnadsulemper for norsk produksjon. Regjeringen legger vekt på at det eksisterende importvernet skal praktiseres på en måte som gir større mangfold i matvaremarkedet til beste for forbrukerne. Dette hensynet, og forholdet til våre handelspartnere, tilsier at det ikke vil være aktuelt å benytte handlingsrommet i WTO til å øke tollsatser.

Importen av meierivarer er økende. For flytende melk og noen harde oster har innføringen av prosenttoll gitt prismessig preferanse for norske varer. For ost er det imidlertid betydelige tollfrie importkvoter.

Det importeres betydelige mengder storfekjøtt innenfor tollfrie kvoter eller kvoter med sterkt redusert tollsats. Dette er kvoter som er gitt til EU, i WTO og til utviklingsland. Lammekjøtt importeres hovedsakelig innenfor WTO-kvotene, bilateral kvote til Island samt fra GSP-land. Som for storfekjøtt har tollsatsene blitt administrativt nedsatt i perioder der norsk produksjon og importkvoter ikke har vært tilstrekkelige til å møte etterspørselen.

Importen av kyllingkjøtt har vært liten både til ordinær toll og innenfor WTO-kvoten. EU-kvoten som ble etablert i 2012, har derimot i stor grad blitt utnyttet. Risiko for salmonellasmitte og antibiotikaresistens har i perioder påvirket etterspørselen etter både norsk og importert kylling. Tollsatsene for egg og eggprodukter gir generelt lav prismessig preferanse for norske varer. Hittil har norsk næringsmiddelindustri og norske forbrukere imidlertid foretrukket norske egg og eggprodukter fremfor importerte.

Gjeldende tollsatser og priser gir prismessig preferanse for norsk korn, mel og kraftfôr. Importen innenfor importkvoter med nedsatt tollsats er imidlertid betydelig.

1.6.3 Internstøtte og eksportstøtte

Norges forpliktelser for bruk av internstøtte fremgår av WTO-regelverket, inkludert landbruksavtalen, og den norske bindingslisten. For ordninger som anses som handelsvridende (AMS), er det satt en begrensning for hvor mye støtte som kan gis. For Norge er denne begrensningen på 11,449 mrd. kroner årlig. I 2015 utgjorde den norske AMS 94 pst. av tillatt nivå.

Det vil fremover være begrenset mulighet for endringer av støtte eller priser som resulterer i økning i AMS, uten at dette samtidig blir kompensert gjennom prisreduksjoner eller omlegging av støtte eller markedsordninger for flere sektorer. Norge må også være forberedt på at det ved enighet om en ny WTO-avtale kan bli reduksjoner i tillatt nivå for handelsvridende støtte.

Stortinget fattet i forbindelse med behandling av globaliseringsmeldingen vedtak om at eksportsubsidier for visse produkter skal fases ut i løpet av perioden frem til utgangen av 2020 i samsvar med WTOs ministererklæring.

Del II – Økt effektivitet og økt konkurransekraft for jordbruksnæringen

1.7 Avtalesystemet og inntekt

Sentrale deler av virkemidlene i jordbrukspolitikken utformes i jordbruksforhandlingene. Regjeringen og samarbeidspartiene vil opprettholde avtalesystemet, og det skal legges vekt på forutsigbarhet og reformer som kan gi økt lønnsomhet. Tilstrekkelig lønnsomhet i jordbruket er nødvendig for å nå de landbrukspolitiske målene og å sikre rekruttering til næringen. Slik de årlige forhandlingene er lagt opp, blir inntektsutviklingen avgjørende for avtalerammens økonomiske størrelse.

Oppgjørets påvirkning på inntektsdannelsen skjer i hovedsak på inntektssiden, gjennom mer eller mindre regulert prisdannelse og ved statstilskudd til driften. Siden tidlig på 90-talet har inntektsmålet vært formulert i varianter av å sikre eller legge til rette for at jordbruket skal ha en inntektsutvikling og sosiale vilkår på linje med andre grupper i samfunnet. Som figur 7.2 i meldingen viser, har det i alle oppgjør fra 2005 vært lagt til rette for en nivåheving ut over lik prosentvis vekst.

Regjeringen mener prinsipielt at inntekt ikke bør være et særskilt mål for jordbrukspolitikken. Å legge til rette for en tilstrekkelig inntektsutvikling er et virkemiddel for å nå samfunnets mål for jordbruket. Bønder er private næringsdrivende med betydelig ansvar for, og påvirkning på, det økonomiske resultatet de oppnår gjennom driften. Det offentlige kan bare gi muligheter, som bøndene selv må utnytte best mulig. Samtidig er de offentlig gitte rammebetingelsene viktige i inntektsdannelsen. Etter en samlet vurdering foreslår regjeringen derfor å videreføre inntektsmålet.

Men slik inntektsmålet brukes i dag, blir det i praksis et overordnet mål for jordbrukspolitikken som dimensjonerer rammen under forhandlingene, og som kan overstyre andre hensyn. Inntektsmålet bør i større grad vurderes på linje med andre målsettinger og i gitte situasjoner bli vektet annerledes enn i dag. I jordbruksoppgjøret bør det i større grad forhandles om overføringer mer uavhengig av inntektsutvikling og mer ut ifra hva som er nødvendig, sett fra samfunnets side, for å nå målene for politikken.

For å klargjøre og forenkle et teknisk komplisert grunnlagsmateriale til jordbruksforhandlingene mener regjeringen at inntektsutviklingen bør måles på nivå før skatt. Som følge av dette bør tillegget for verdi av jordbruksfradraget utgå både i totalkalkylen for jordbruket og i referansebruksberegningene.

1.8 Økt produksjon på norske ressurser

Regjeringen legger stor vekt på produksjonsmålet og mener at effektiv matproduksjon skal veie tungt i forhold til andre hensyn, men produksjonen må være bærekraftig. Denne prioriteringen innebærer at regjeringen vil videreføre arbeidet med å legge til rette for foretak som har muligheter til å utvikle produksjonen og redusere kostnadene per produsert enhet. Regjeringen legger stor vekt på den private eiendomsretten og vil kritisk vurdere begrensninger som hindrer det enkelte foretak i å effektivisere produksjonen og tilpasse den til sitt ressursgrunnlag.

Det er forbrukernes etterspørsel som gir produksjonsmulighetene. Når folketallet vokser, må produksjonen økes i takt med den endrede etterspørselen for å holde hjemmemarkedsandelene på samme nivå.

Selvforsyningsgraden er et mål for hvilken markedsandel matsektoren har her hjemme, og ikke et mål på forsyningsberedskapen. For matsikkerheten er handel og ivaretagelse av produksjonsressursene også avgjørende. Økt produktivitet og bedre konkurransekraft er nødvendig for å beholde markedsandelene og dermed selvforsyningsgraden oppe og for å holde kostnadene med politikken for skattebetalerne og forbrukerne nede.

Regjeringen vil legge til rette for økt produksjon og vil, i de løpende jordbruksavtalene, prioritere sektorer med størst markedspotensial i forhold til forbrukerens etterspørsel. Fortsatt økt matproduksjon krever at virkemidlene legger til rette for at de mest produktive arealene i stor grad brukes til produksjon av planteprodukter til mat, som matkorn, poteter og frukt, bær og grønnsaker. Samtidig må det grasbaserte husdyrholdet økes i grasområdene, med vekt på bedre grovfôr og bedre utnyttelse av beitearealer i inn- og utmark.

Ved behandlingen av de siste årenes jordbruksoppgjør har Stortinget lagt vekt på at økt produksjon, så langt som mulig, skal skje med grunnlag i norske ressurser. Regjeringen vil sikre grunnlaget for den geografiske produksjonsfordelingen og legge til rette for økt bruk av norske fôrressurser, herunder utmarksbeite. Videre vil regjeringen bidra til å holde fôrkostnadene på et nivå som legger grunnlag for et konkurransedyktig husdyrhold. Det er avgjørende både for å øke husdyrproduksjonen og bruke arealressursene over hele landet. En for høy kraftfôrpris vil redusere lønnsomheten også i det grasbaserte husdyrholdet og vil kunne bidra til færre bruk og redusert dyretall, med mindre bruk av grasarealene i distriktene som resultat.

1.9 Forenkling

Regjeringen mener det er viktig å forenkle ordningene i jordbrukspolitikken for å bidra til en mer effektiv og lønnsom sektor og sikre legitimiteten til ordningene. Et enklere virkemiddelsystem med færre ordninger basert på større individuell frihet innenfor et begrenset antall tilskuddsordninger skal være retningsgivende for politikken.

1.9.1 Et enklere virkemiddelsystem

Regjeringen oppnevnte i 2014 en arbeidsgruppe med mandat til å gjennomgå mulige forenklinger av jordbruksavtalens virkemidler. Arbeidsgruppen la frem en foreløpig rapport til jordbruksforhandlingene i 2015 og en avsluttende rapport den 11. januar 2016.

Regjeringen mener at de gjeldende hovedmål for landbrukspolitikken kan nås med et virkemiddelsystem i tråd med arbeidsgruppens «revolusjonsalternativ». Det tar utgangspunkt i hvilke tilskuddsordninger som ville ha blitt etablert hvis det i dag skulle utformes et virkemiddelsystem fra bunnen av. Syv tilskuddsordninger med mindre differensiering enn i dag vil i stor grad bidra til å oppnå de landbrukspolitiske målene, og i tillegg må dagens virkemidler som ivaretar nasjonalt ansvar og infrastruktur, videreføres.

Jordbruk er en næring basert på stor kapitalinnsats og langsiktig planlegging. Gårdsbruk er ofte i betydelig grad familiebedrifter der boligen er en del av landbrukseiendommen. Det forutsetter at næringen også må ha en viss stabilitet og forutsigbarhet i sine rammebetingelser. Dette tilsier at store omveltninger i virkemiddelbruken over kort tid er uheldig. Regjeringen vil derfor gjennomføre en gradvis forenkling av virkemidlene som er rettet mot jordbruksnæringen.

I meldingens kapittel 9 vises det til en rekke konkrete muligheter for forenkling med konsekvensvurderinger, som avtalepartene bør vurdere i de kommende jordbruksoppgjørene. Det vises for øvrig til forslagene og vurderingene i forenklingsgruppens rapport når det gjelder muligheter for ytterligere forenklinger. Regjeringen vil at avtalepartene i jordbruksoppgjøret skal vurdere og foreslå forenklinger ved hvert jordbruksoppgjør

1.9.2 Differensiering av struktur og geografi. Beiteordninger

Et hovedformål med de distriktsdifferensierte tilskuddene er å jevne ut inntekter koplet til geografiske ulikheter i produksjonskostnader og inntektsmuligheter. Flere av disse ordningene ble utformet i en tid da både priser og kostnader varierte betydelig mer enn i dag.

Produksjon av svinekjøtt, fjørfekjøtt og egg er i hovedsak basert på korn og kraftfôr. Foretakene trenger ikke eget areal ut over å disponere et tilstrekkelig spredeareal for gjødsel. Både av miljøhensyn, og for å redusere kostnadsnivået i produksjonen mener regjeringen at de kraftfôrbaserte produksjoner i hovedsak bør finne sin lokalisering som et resultat av markedsbaserte rammebetingelser og produsentenes egen ressursutnyttelse.

Heller ikke innenfor veksthussektoren er det lenger noen sterk kopling mot at foretakene også disponerer annet areal. Det vil være mer effektivt for samfunnet og enklere for både bønder, forvaltningen og samfunnet om distriktsdifferensieringen av tilskuddene ble samlet på færre ordninger.

I denne regjeringsperioden har strukturdifferensieringen av arealtilskuddene blitt avviklet. Utflating av arealtilskudd har gitt en vesentlig forenkling, både med kontroll og oppfølging av foretak som tilpasset seg i strid med regelverket.

De årlige tilskuddene til beiting har økt fra ca. 300 mill. kroner i 2005 til ca. 900 mill. kroner i 2015, mens antall beitedyr har vært relativt stabilt i hele perioden. Beiteordningene er evaluert, og hovedkonklusjonen i rapporten var at beitetilskuddene bidrar til mer beiting, men at effekten er relativt liten. Regjeringen mener det er viktig å utnytte landets betydelige beiteressurser, men at beitebruken på det enkelte bruk bør tilpasses ressursgrunnlaget og rammebetingelsene for øvrig. Som et ledd i forenklingen av virkemiddelbruken mener regjeringen at tiltakene for å stimulere til beiting bør samles på færre ordninger, og at tilskudd til beiting prioriteres til utnyttelse av utmarksressursene.

1.9.3 Endringer i velferdsordningene

For å gi produsentene reell valgfrihet i om tilskuddsmidlene skal benyttes til avløsning eller ikke, og av hensyn til forenkling, foreslås det å avvikle tilskudd til avløsning ved ferie og fritid. For å kompensere for dette må andre tilskuddsordninger økes innenfor samme økonomiske ramme. En mulig og relativt enkel måte å gjennomføre dette på er å øke husdyrtilskuddene. Avvikling av avløsertilskuddet og styrking av satsene for husdyrtilskuddet vil kun gi en begrenset omfordeling i samlet tilskuddsutbetaling mellom jordbruksforetakene.

Etter en samlet vurdering foreslår regjeringen ikke å avvikle tilskudd til avløsning ved sykdom og fødsel mv. For nærmere omtale vises det til kapittel 9.5.2 i meldingen.

Tidligpensjonsordningen for bønder har redusert oppslutning, svekket måloppnåelse, er mindre relevant grunnet endringer i folketrygden, og mange blir stengt ute av inntektsvilkårene. Det foreslås at ordningen avvikles for nye tilskuddsmottakere. De som allerede er inne i ordningen, skal fortsatt motta avtalt ytelse. Dette kan for enkelte av støttemottakerne gjelde inntil ti år fra det tidspunktet ordningen avvikles. Frigjorte midler forutsettes overført til tiltak over jordbruksavtalen som er rettet mot rekruttering. En slik endring av ressursbruken vil være mer målrettet og gi en sterkere stimulans til generasjonsskifter og rekruttering til næringen.

1.9.4 Stimulering til investeringer for fremtiden

Tilskuddsmidler kan lette byrdene ved investeringer når investeringsbehovet er stort, men bør ikke i seg selv være drivkraften for investeringsbeslutninger. Grunnlaget for investeringer må være basert på lønnsomhetsvurdering av investeringsprosjektene. Regjeringen har allerede gjennomført flere tiltak for mer forenkling og målretting av investeringsvirkemidlene og ønsker å gjøre ytterligere endringer. Regjeringen vil på dette grunnlag at det regionale partnerskapet ikke lenger skal ha mulighet til å utforme regelverk og detaljerte føringer for bruken av de bedriftsrettede midlene.

Det understrekes i meldingen at det regionale partnerskapet fortsatt skal ha en viktig strategisk rolle i utvikling av landbruket gjennom arbeidet med regionalt bygdeutviklingsprogram.

1.10 Markedsbalansering

Markedsbalanseringen har vært en sentral del av norsk landbrukspolitikk siden omsetningsloven ble vedtatt i 1930. Formålet med markedsbalansering av jordbruksråvarer er å sikre en stabil forsyning av varer i alle markeder til en tilnærmet lik pris. Den skal også sikre produsentene stabil avsetning og stabile priser i tråd med jordbruksavtalens bestemmelser.

1.10.1 Oppfølging av markedsbalanseringsutvalget

Landbruks- og matdepartementet satte våren 2014 ned et utvalg som skulle gjennomgå dagens system for regulering av råvaremarkedene i jordbruket. Utvalget ble ledet av professor Erling Hjelmeng.

24. juni 2015 leverte utvalget rapporten Evaluering av markedsbalansering i jordbruket. Konklusjonene i rapporten, som et samlet utvalg stiller seg bak, er i meldingen oppsummert slik:

• Markedsbalanseringssystemet bidrar til sikker avsetning og prisstabilitet for produsent.

• Det foreligger potensielle kilder til konkurransevridning og muligheter til strategisk utnyttelse av systemet. Reguleringen har i begrenset grad mekanismer for å forebygge konkurransevridende virkninger, men det påvises ikke konkurransevridende effekter av systemet i praksis, samlet sett.

• Mottaksplikt i ordningen ligger som en forutsetning for geografisk spredt produksjon, men svekker effektiviteten av produksjonsregulerende tiltak og stimulerer til overproduksjon.

• Forsyningsplikten har betydning for å sikre konkurranse på industrileddet i meieri-, kjøtt- og eggsektoren, men det kan reises spørsmål om det er behov for en mer detaljert styring av vilkårene

• Systemet innebærer samfunnsøkonomiske kostnader.

• Organiseringen og finansieringen av faglige tiltak og opplysningsvirksomhet skal gjennomgås.

Rapporten inneholder en grundig virkelighetsbeskrivelse og faglig evaluering av dagens markedsbalanseringssystem. Rapporten skisserer tre ulike alternativ til dagens system; styrket omsetningsråd, forenkling og markedsbasert balansering.

Regjeringen mener at de ulike sektorene er vesensforskjellige og dermed har ulike behov for markedsbalansering. Sektorene har også ulik betydning for å nå målsettingene for regjeringens jordbrukspolitikk. For de grasbaserte produksjonene er for eksempel mottaksplikten viktig for å opprettholde målet om landbruk over hele landet, mens denne plikten ikke har samme betydning i eggsektoren og kornsektoren. I regjeringens forslag til endringer er det benyttet vurderinger og analyser fra alle de tre alternativene i markedsbalanseringsrapporten, tilpasset de ulike sektorene.

Et samlet markedsbalanseringsutvalg mente at det var nødvendig å gjennomgå regelverket knyttet til markedsbalanseringen. Det er rom for å gjennomføre endringer i markedsbalanseringen innenfor ordlyden i gjeldende omsetningslov. Det forventes at Omsetningsrådet innen rimelig tid foretar en grundig gjennomgang av virkemiddelbruken og gjennomfører nødvendige endringer i bruken av avgiftsmidlene. I den grad endringene ikke anses å være tilstrekkelige, vil regjeringen komme tilbake med en proposisjon om endringer i omsetningsloven.

Det legges til grunn at endringene kan gjennomføres uten endringer i Hovedavtalen for jordbruket, og at jordbruksavtalesystemet skal videreføres.

1.10.2 Melk

1.10.3 Kjøttsektoren

Markedene for svin, storfe, sau og lam kjennetegnes ved at Nortura har en betydelig andel av førstehåndsomsetningen, at det er stor grad av videresalg til uavhengig foredlingsindustri, og at uavhengig industri har en relativt sett høy markedsandel i foredlingsleddet. Kjøttsektoren har den mest omfattende forsyningsplikten i markedsbalanseringssystemet. Den gjelder også ved underskudd av norske varer. Uten forsyningsplikt vil sikkerhet for jevne leveranser til industrien kunne bli svekket. Dette vil kunne føre til lavere investeringer i de uavhengige aktørenes foredlingsindustri og dermed svekket konkurranse.

Regjeringen mener at det er hensiktsmessig å opprettholde organiseringen av markedsbalanseringen i kjøttsektoren med Nortura som markedsregulator.

Det er avgjørende at markedsbalanseringen skjer konkurransenøytralt. Til forskjell fra sektorer som egg, melk og korn har markedsbalanseringssystemene for kjøtt ikke hatt bestemmelser om adgang for uavhengige aktører til å levere overskuddsvare til markedsregulators reguleringslager på gitte betingelser. Regjeringen vil derfor innføre en avgrenset mottaksplikt for Nortura fra uavhengige mottakere av slakt (dobbel mottaksplikt). Som i dag vil Omsetningsrådet måtte definere hvilke varer som omfattes av markedsbalanseringen, og med det hvilke varer som omfattes av den doble mottaksplikten.

I dag er svinekjøtt som det eneste kjøttslaget omfattet av målprismodellen. Innen utgangen av 2020 vil det ikke lenger være adgang til å subsidiere eksport av svinekjøtt. Regjeringen vil avvikle målprisen for svin og innføre en volummodell også for dette kjøttslaget. Overgang til volummodellen begrenser muligheten til å drive markedsbalansering ut over sesongvariasjoner ved at det settes et tak på reguleringslager. Avvikling av målprisen for svin vil medføre at den beregnede handelsvridende støtten (AMS) som rapporteres til WTO, blir redusert med i overkant av 2 mrd. kroner sammenlignet med rapportert nivå for 2014.

De uavhengige aktørene har over tid kritisert at Norturas dobbeltrolle som markedsregulator og kommersiell aktør gir Nortura en markedsfordel ved at de potensielt har bedre informasjonstilgang. Det er nødvendig at virkemiddelbruken i kjøttsektoren gjennomgås med den hensikt å gjøre ordningene mer transparente. Omsetningsrådet må foreta en grundig gjennomgang av virkemiddelbruken i kjøttsektoren og gjennomføre nødvendige endringer i bruken av avgiftsmidlene.

1.10.4 Fjørfekjøtt og egg

Fra og med 2007 ble fjørfesektoren tatt ut av markedsbalanseringssystemet, og en referanseprismodell som grunnlag for administrering av tollvernet ble etablert. Prisingen er markedsbasert, med beskyttelse gjennom importvernet. Aktørene styrer produsert kvantum gjennom kontrakter med produsentene.

I kyllingmarkedet er det ingen fellesfinansierte markedsbalanserende tiltak. Markedssituasjonen som oppstod i kyllingmarkedet i 2014, viste at aktørene i bransjen var i stand til å løse situasjonen, selv om det var krevende og fikk betydelig konsekvenser for noen produsenter.

Nortura er markedsregulator i eggsektoren og kan sette i verk ulike balanseringstiltak ved overskudd i markedet. Egg har fra 1. juli 2013 vært underlagt volummodellen. Ved innføring av volummodellen falt adgangen til reguleringseksport i praksis bort. Førtidsslakting som balanseringstiltak har som følge av dette blitt viktigere.

Siden omleggingen til nytt driftssystem (blant annet miljøbur) i 2012 har det vært overproduksjon av norske egg. Etter restruktureringen i 2012, endringene i markedet med relativt få produsenter og stor grad av vertikal integrasjon samt sterk konsentrasjon av eggproduksjonen, har mottaksplikten og forsyningsplikten i eggsektoren liten reell landbrukspolitisk funksjon. Regjeringen vil derfor avvikle markedsbalanseringen i eggsektoren.

De uavhengige aktørene mener ordningen med forsynings- og mottaksplikt gir Nortura konkurransefordeler, og har vært sterkt kritiske til gjennomføringen, særlig knyttet til beregningen av nasjonalt overskudd. Dersom alle elementene i dagens markedsbalansering avvikles, kan en effekt bli at aktørene legger seg på et lavere produksjonsnivå, og at forbrukstoppene av konsumegg og etterspørsel etter eggeplommeprodukter må dekkes av import. Det er imidlertid begrenset mulighet til å importere salmonellafrie egg. Det er på denne bakgrunn ønskelig å opprettholde noen av dagens virkemidler for å forsyne forbrukeren med norske egg gjennom hele året.

Omsetningsrådet skal på denne bakgrunn fremdeles kunne finansiere førtidsslakting og prisnedskriving av skilleprodukter gjennom omsetningsavgift, slik at det vil være mulig å opprettholde markedsdekningen av norske konsumegg. Regjeringen foreslår at Landbruksdirektoratet får oppgaven med å administrere ordningene. I dette ligger det at de også får ansvar for prognosering, noe som vil eliminere eventuelle konkurransefordeler Nortura har hatt.

1.10.5 Korn

Norske Felleskjøp SA er markedsregulator i kornsektoren. Det operative ansvaret er lagt til Felleskjøpet Agri, som i dag er eneste medlem av Norske Felleskjøp. Prisutviklingen på korn er underlagt målprissystemet, og målpriser avtales i jordbruksavtalen. Norske Felleskjøp har mottaksplikt på korn og oljefrø fra alle kornprodusenter og en betinget mottaksplikt fra uavhengige aktører, samt forsyningsplikt ved salg av reguleringsvare.

Regjeringen vil avvikle Norske Felleskjøps markedsregulatorrolle. Samtidig skal dagens avsetningstiltak (overlagring og prisnedskriving til fôr) videreføres, administrert av Landbruksdirektoratet. Endringene vil føre til mer markedsrettet produksjon og økt konkurranse.

I kornsektoren har forsynings- og mottaksplikten liten reell landbrukspolitisk funksjon. Det er ingen uavhengige møller som baserer produksjonen sin på forsyningsplikten. En avvikling av forsyningsplikten vil derfor ikke ha noen betydning. Importkvotene er viktigere enn mottaksplikten for å sikre produsentenes avsetningsmuligheter. Ved en avvikling av Felleskjøpets regulatorrolle vil norsk prisnivå og -utvikling i større grad være avhengig av kvotenes størrelse og tollsatsene som settes. Det er derfor en forutsetning at prognosene som settes for produksjon og forbruk, er av tilstrekkelig god kvalitet.

Omsetningsrådet skal, gjennom omsetningsavgift, fortsatt kunne finansiere balanserende tiltak. Landbruksdirektoratet får oppgaven med å administrere ordningene som kan gjennomføres ved anbudskonkurranser, der alle aktørene har anledning til å delta.

1.10.6 Hagebruksprodukter og poteter

Hagebrukssektoren har stort produkt- og kvalitetsmangfold. Det blir fastsatt målpriser for et fåtall produkter. Det er ingen markedsregulator, men markedsbalanseringstiltakene for epler av klasse 1 og matpoteter administreres av Grøntprodusentenes samarbeidsråd. Disse tiltakene finansieres over jordbruksavtalen.

Regjeringen vil la tilbuds- og etterspørselsforhold bestemme markedsbalansen for eple, og vil avvikle markedsbalanseringen for denne produksjonen. Også for matpotet vil regjeringen at tilbuds- og etterspørselsforholdene skal bestemme markedsbalansen.

1.10.7 Faglige tiltak og opplysningsvirksomhet

I tillegg til produksjonsregulering, lagring m.m. er også faglige tiltak og opplysningsvirksomhet elementer i markedsbalanseringen. Disse er i hovedsak finansiert over omsetningsavgiften.

Faglige tiltak omfatter blant annet avlsarbeid, arbeid mot antibiotikaresistens, kvalitetsforbedringer i verdikjeden og arbeid knyttet til bedre dyrevelferd og -helse. De er av forebyggende og langsiktig karakter og er i hovedsak rettet mot produsentene.

Mange av tiltakene ville i mange tilfeller ikke blitt finansiert uten en felles ordning. Slik de faglige tiltakene er organisert i dag, fremstår de som kostnadseffektive i det norske markedet. Regjeringen legger derfor opp til at Omsetningsrådet skal videreføre finansieringen av disse tiltakene over omsetningsavgiften.

Som en oppfølging av myndighetenes kostholdsråd mener regjeringen at finansieringen av opplysningsvirksomhet i grøntsektoren, som bevilges over jordbruksavtalen, bør fortsette. Dette vurderes i forbindelse med de årlige jordbruksforhandlingene. Øvrig generisk markedsføring i jordbruket bør ikke finansieres gjennom midler det offentlige krever inn, eller av det offentlige selv.

En avvikling av finansieringen vil føre til lavere omsetningsavgift for produsentene. Lavere omsetningsavgift vil derfor styrke økonomien for norsk jordbruk tilsvarende over 100 mill. kroner som årlig bevilges til opplysningsvirksomhet over omsetningsavgiften.

1.11 Rekruttering, utdanning og kompetanseheving

I etterkant av Stortingets behandling av jordbruksoppgjøret 2014 fikk en arbeidsgruppe bestående av representanter fra næringen og forvaltningen i mandat å vurdere hvordan det best kan tilrettelegges for at motivert ungdom vil etablere seg i næringen.

I arbeidsgruppens rapport «Økt rekruttering til landbruket. Mangfold og muligheter for framtiden», er det gjort en helhetlig drøfting av rekrutteringsspørsmålet. Gruppen ble spesielt bedt om å se på kompetansebehov, herunder behov for og muligheter til å stille kompetansekrav. Som en grunnleggende forutsetning fremhevet arbeidsgruppen at gode inntektsmuligheter og gode og forutsigbare rammebetingelser er avgjørende for rekrutteringen. Arbeidsgruppen pekte videre på at det er viktig å rekruttere til mangfold i norsk landbruk. Særskilt fire områder ble fremhevet som viktige:

• Betydningen av kompetanse

• Bonden som bedriftsutvikler – oppstartsutfordringer og muligheter

• Sosiale forhold, likestilling og familieliv

• Betydningen av næringens omdømme

Arbeidsgruppen foreslo flere tiltak innenfor disse områdene. De viktigste tiltakene er drøftet i kapittel 11 i meldingen.

I flere rapporter, blant annet i arbeidsgrupperapporten Økt rekruttering til landbruket, er det blitt foreslått at det etableres en nasjonal modell for voksenagronomutdanning som sikrer faglig og pedagogisk kvalitet og fleksibel tilrettelegging. I jordbruksoppgjøret 2016 ble man enige om å igangsette en utredning om innhold og format for en nasjonal modell for voksenagronomutdanning. Arbeidet foregår i samarbeid med utdanningsmyndighetene og næringen selv. Regjeringen vil komme tilbake til eventuell innføring av en slik modell når arbeidet er ferdigstilt.

Spørsmål om innføring av kompetansekrav for næringsutøverne i jordbruket har vært drøftet flere ganger. Arbeidsgruppen som så på rekrutteringsspørsmålene i landbruket, ble bedt om å vurdere behov for og muligheter til å stille kompetansekrav.

Regjeringen mener et pålagt myndighetsbestemt krav til kompetanse ikke er et målrettet rekrutteringstiltak. Innføring av et slikt krav vil føre til flere pålegg for næringen og høyere kostnader for det offentlige og den enkelte næringsutøver, samt at forvaltning og kontroll av et slikt krav vil være krevende. De som er innehavere av en landbrukseiendom, har allerede en plikt til å forvalte eierskapet gjennom å utnytte ressursene, jf. jordlovens krav om driveplikt. Et kompetansekrav vil følgelig innskrenke den private eiendomsretten gjennom å legge ytterligere begrensninger på den enkelte næringsutøvers frihet til å utnytte ressursene på egen gård.

Skal det stilles formelle, statlige kompetansekrav til næringsdrivende i landbruket, må dette begrunnes med vesentlig samfunnsmessige hensyn, som for eksempel hensynet til forbrukerne eller landbrukets påvirkning på miljøet. Regjeringen mener disse hensynene allerede ivaretas gjennom gjeldende regelverk.

Jordbruksavtalen i sin helhet er et bidrag til å legge til rette for god og stabil rekruttering til næringen. I forbindelse med Stortingets behandling av jordbruksoppgjøret 2014 fremhevet en samlet næringskomité at støtte til investeringer i landbruket er et sentralt rekrutteringsvirkemiddel. Arbeidsgruppen som drøftet rekrutteringsspørsmål i landbruket, fremhevet også særskilt investerings- og bedriftsutviklingsordningen som viktig, herunder risikolåneordningen. I jordbruksoppgjøret 2016 ble ordningen med investerings- og bedriftsutviklingsmidler særskilt prioritert med økt avsetning på 26,5 mill. kroner. I forbindelse med jordbruksoppgjøret 2016 ble satsen til generasjonsskiftetilskuddet hevet med 10 prosentpoeng. I tråd med anbefalingene fra arbeidsgrupperapporten Økt rekruttering til landbruket ble det også varslet en gjennomgang av vilkårene for risikolån over ordningen.

1.12 Miljø og klima

1.12.1 Miljø

Samlet har landets landbrukseiendommer over én million bygninger. De representerer store bruksressurser, men også utfordringer knyttet til det å forene bosetting og moderne gårdsdrift med gammel bygningsmasse og endret bruk. Mange av disse bygningene utgjør en mangfoldig og verdifull kulturarv, både som enkeltvise bygninger og helhetlige kulturmiljøer og som nøkkelelementer i jordbrukets kulturlandskap. Jordbrukets kulturlandskap og kulturarv står sentralt i bøndenes fellesgodeproduksjon for samfunnet.

Det er vesentlig å finne løsninger som kan bidra både til å beholde et åpent og levende jordbrukslandskap generelt og til å ivareta de spesielt verdifulle områdene og elementene i kulturlandskapet. En nøkkelfaktor er å stimulere til fortsatt jordbruksdrift i hele landet.

Over jordbruksavtalen er det innført flere økonomiske virkemidler som skal stimulere til å ta vare på et åpent og variert kulturlandskap og en levende kulturarv. Miljøforvaltningen har også virkemidler på dette området.

Miljøvirkemidlene over jordbruksavtalen har i dag først og fremst som formål å redusere utslipp til vann og ivareta jordbrukets kulturlandskap. De senere år er det blitt innført tilskudd også for å redusere utslipp av klimagasser til luft. Det er et behov for at miljøvirkemidlene i jordbruket i større grad videreutvikles til å møte klimautfordringene.

I 2004 ble alle miljøvirkemidlene i jordbruket samlet i Nasjonalt miljøprogram. Det overordnede formålet er å bidra til økt målretting av miljøarbeidet i jordbruket, og bedre synliggjøring av miljøinnsatsen i jordbruket både på nasjonalt og regionalt nivå. Miljøvirkemidlene har siden 2004 vært strukturert etter programmer på ulike forvaltningsnivå. Evalueringer og utredninger har vist at denne forvaltningsstrukturen har mange fordeler gjennom å ivareta både bredden i jordbrukslandskapet og de mer spesifikke miljøutfordringene. Regjeringen vil bygge videre på dagens modell hvor de økonomiske miljøvirkemidlene forvaltes på tvers av forvaltningsnivå, for å ivareta behovet for målretting av innsatsen.

Regjeringen vil:

• Videreføre oppfølgingen av jordbrukets sektoransvar for miljøtiltak i jordbruket gjennom miljøprogramsatsingen.

• Innlemme klima som et hovedtema under forurensningsformålet ved revidering av Nasjonalt miljøprogram i 2017 med virkning fra 2018.

• Arbeide videre med forenkling og målretting av Regionalt miljøprogram, herunder:

  • en gjennomgang av hovedområder og tiltak med tanke på ytterligere målretting og forenkling for forvaltning og bruker,

  • utarbeide revidert, nasjonal oversikt over RMP,

  • innføre en felles, nasjonal RMP-forskrift, til erstatning for de fylkesvise forskriftene og

  • jobbe for å oppnå miljømålene i henhold til vannforvaltningsplanene som ble godkjent i juli 2016.

1.12.2 Klima

Norge har i sin innmelding til Parisavtalen satt seg et mål om at utslippene av klimagasser skal reduseres med minst 40 pst. i perioden 1990–2030, jf. Meld. St.13 (2014–2015) Ny utslippsforpliktelse for 2030 – en felles løsning med EU.

Norge er i dialog med EU om en avtale om felles gjennomføring av utslippsmålet for 2030. I dag er over 80 pst. av Norges klimagassutslipp omfattet av EUs kvotesystem, ilagt avgifter eller begge deler. Det største unntaket er jordbrukets utslipp av metan og lystgass. I samarbeidet med EU vil Norge få et nasjonalt mål for ikke-kvotepliktig sektor. Utslipp fra jordbruket av metan og lystgass utgjør 1/6 av utslippene i ikke-kvotepliktig sektor. Utslippene i jordbruket er ikke ilagt kvoteplikt eller avgift. Innen jordbruket brukes positive insentiver som tilskudd og investeringsstøtte for å stimulere til klimagassreduserende tiltak.

Alle sektorer og næringer i ikke-kvotepliktig sektor må bidra til å nå det nasjonale utslippsmålet for 2030. Samtidig er økt og mer effektiv matproduksjon hovedmålet for regjeringens landbrukspolitikk. Det er derfor motsetninger mellom landbrukspolitiske mål og målene for klimapolitikken.

Det er et mål å produsere mat og utnytte fornybare ressurser på en slik måte at klimagassutslippene blir redusert på en kostnadseffektiv måte. Jordbrukssystemene gir samlet sett utslipp av klimagasser, men bidrar også til opptak av klimagasser og påvirker andre faktorer i klimasystemet. Det finnes derfor ikke noe eksakt mål på hvor mye klimagasser som slippes ut per produsert enhet matvare. En ensidig regulering av et produkt kan medføre at det oppstår alternative utslippskostnader et annet sted i systemet.

Dersom Norge inngår avtale med EU om felles gjennomføring av 2030-målet, vil Norge måtte forholde seg til den metodikken som anvendes i EU.

Dyrking av vegetabilske matvarer medfører lavere utslipp av klimagasser enn produksjon av animalske matvarer som melk og kjøtt. I store deler av Norge gjør imidlertid de naturgitte forholdene at arealene er lite egnet til annet enn produksjon av gras. Arealene som er brukbare til matproduksjon i Norge, er 11 mill. dekar. Av dette er ca. 9,8 mill. dekar i bruk. Litt mindre enn halvparten er egnet til kornproduksjon og resten til grasproduksjon. I 2014 var fordelingen mellom korn og gras henholdsvis 30 pst. og 67 pst. av jordbruksareal i drift, og grasarealene øker. De grovfôrbaserte husdyrproduksjonene (melk og rødt kjøtt) spiller med andre ord en svært sentral rolle i norsk matproduksjon og mottar om lag to tredjedeler av den samlede budsjettstøtten over jordbruksavtalen.

Regjeringen mener jordbrukspolitikken gradvis må legges om i en mer klimavennlig retning for å redusere klimagassutslippene fra jordbrukssektoren og samlet bidra til å oppnå norske utslippsforpliktelser.

I rapporten Landbruk og klimaendringer ble det vist til at det er et betydelig potensial for ytterligere utslippskutt, muligens 10–20 pst. utslippsreduksjon fra jordbruket med dagens produksjonsnivå og -sammensetning, fra i dag og frem til 2030. I rapporten ble det pekt på en rekke aktuelle tiltak som kan bidra til reduserte klimagassutslipp og økte opptak fra jordbrukssektoren, vist i kapittel 12.1 i meldingen. Kort omtale av de ulike tiltakene i rapporten finnes i kap. 12.2.9 i meldingen.

Det er ikke mulig å produsere mat uten utslipp av klimagasser, men utslippene varierer mellom ulike produksjoner og produkter. Jordbrukets produksjonsmulighet er å dekke etterspørsel fra markedet. Det er imidlertid viktig å redusere det samlede klimagassutslippet fra jordbruket. Allerede iverksatte tiltak bør videreføres og utvikles, både gjennom utvikling av kunnskap, gjennomgang av regelverk og de økonomiske støtteordningene som allerede er etablert. Det er spesielt behov for økt kunnskap om effekter av tiltak på den enkelte gård. For å kunne prioritere de riktige tiltakene bør utvikling av kunnskapsgrunnlaget prioriteres høyt. Det ble i jordbruksoppgjøret 2016 bestemt at det skal nedsettes et beregningsutvalg for klimautfordringer i jordbruket, som skal se nærmere på hvordan jordbrukets samlede utslippsregnskap kan videreutvikles og synliggjøres bedre.

I den grad endringer i produksjon og produksjonsmetoder har innvirkning på klimaavtrykket, bør man ved utformingen av jordbruksavtalens virkemidler vektlegge hvordan dette kan gjøres slik at man oppnår et lavest mulig klimagassutslipp fra norsk jordbruk.

Regjeringen vil:

• I lys av Norges 2030-forpliktelse arbeide for å redusere jordbrukets utslipp av klimagasser og gradvis legge om jordbrukspolitikken i en mer klimavennlig retning.

• Tillegge klimahensyn større vekt i jordbruksoppgjørene.

• Etter dialog med næringen utvikle en plan med konkrete tiltak og virkemidler for reduksjon av klimagassutslipp fra jordbruket, hvor ambisjonene for utslippsreduksjoner tallfestes. Planen må stå i forhold til våre klimaforpliktelser.

• I løpet av våren 2017 komme tilbake med konkrete tiltak for å redusere landbrukets klimagassutslipp og hvordan landbruket kan kompenseres innenfor sektoren.

• Legge til rette for økt produksjon av biogass basert på husdyrgjødsel og avfallsressurser i jordbruket.

• Prioritere kunnskapsoppbygging og forskning knyttet til jordbrukets muligheter til å redusere sine utslipp, om potensialet til lagring av karbon i jord og hvordan jordbruket kan tilpasse seg et klima i endring.

• Etablere et effektivt system for klimarådgivning på gårdsnivå.

• Innlemme klimatiltak på gårdsnivå som en del av Kvalitetssystemet i Landbruket (KSL).

• Ved behandling av søknader om investeringsstøtte skal energi, miljø- og klimavennlig teknologi inngå som en del av vurderingene.

• Arbeide for å ferdigstille en bransjeavtale med matvarebransjen om reduksjon i matsvinnet.

• Klimatiltak skal ikke innebære økte subsidier til jordbruket.

1.12.3 Problemstillinger knyttet til myr oppdyrket til jordbruksformål

Stortinget har i Innst. 304 S (2014–2015) bedt regjeringen om å omtale aktuelle problemstillinger knyttet til myr i forbindelse med stortingsmeldingen om jordbrukspolitikken.

Myr er et naturlig karbonlager på linje med olje og gass, bygd opp av dødt plantemateriale gjennom tusenvis av år. Myr bidrar også med et stort naturmangfold og kan virke flomdempende. I de senere årene har en blitt oppmerksom på at dyrket myr er en kilde til klimagassutslipp. Redusert vannstand ved drenering øker tilgang på oksygen slik at torven raskere brytes ned og karbonet i torven slippes ut som CO2 til atmosfæren.

Det er gjort lite systematisk forskning om klimaeffekter knyttet til dyrking av myr i Norge, og på hvor store naturlige klimagassutslipp fra naturlig myr er. Det er behov for økt kunnskap på området.

Landbruks- og matdepartementet har i samråd med Klima- og miljødepartementet fått utredet konsekvensene av ulike tiltak angående nydyrking av myr, med vekt på tiltakenes klimaeffekt og kostnader. Utredningsoppdraget ble gitt til NIBIO, som i mars 2016 la frem rapporten Kunnskapsgrunnlag om nydyrking av myr. Utredningen er et viktig grunnlag i det pågående arbeidet med å revidere nydyrkingsforskriften. Som varslet i Meld. St. 14 (2015–2016) Natur for livet vil regjeringen legge frem et forslag til endring av forskrift om nydyrking i etterkant av utredningen. Arbeidet med å revidere nydyrkingsforskriften er også omtalt i Innst. 304 S (2014–2015). Regjeringen vil prioritere forskning og utredning som kan bidra til økt kunnskap om klimaeffektene knyttet til dyrking av myr- og torvjord, og bidra til økt kunnskap om metoder, effekter og kostnader knyttet til å restaurere myr og våtmark.

1.13 Økologisk produksjon og forbruk

Økologisk produksjon bidrar til økt matmangfold og til at forbrukerne får tilgang på produkter de etterspør. I økologisk produksjon settes det ekstra krav til miljøhensyn og dyrevelferd. Økologisk produksjon kan dermed også bidra til at norsk jordbruk blir mer miljøvennlig og bærekraftig, ved at erfaringer fra økologiske driftsformer kan overføres til konvensjonelt jordbruk.

Dagens målsetting for økologisk produksjon og forbruk er ambisiøs. Regjeringen legger til grunn at utviklingen av økologisk produksjon og forbruk skal være etterspørselsdrevet, og mener derfor det ikke er naturlig å ha et tallfestet mål for utviklingen av økologisk produksjon og forbruk. Det kan likevel legges til rette for utvikling av økologisk jordbruksproduksjon.

Totalt har omsetningen av økologisk mat gjennom dagligvarehandelen økt fra ca. 500 mill. kroner i 2006 til nesten 2 mrd. kroner i 2015. Det er ulike årsaker til at forbrukerne velger å kjøpe økologisk mat. Forbrukere oppfatter blant annet at økologisk mat gir bedre dyrevelferd og at økologisk mat er mer miljøvennlig, har færre kunstige tilsetningsstoffer og har positive helsemessige effekter.

I februar 2016 ble Dokument 3:7 (2015–2016) Riksrevisjonens undersøking av arbeidet til styresmaktene for å nå måla om økologisk landbruk lagt frem for Stortinget, som har behandlet denne, jf. Innst. 297 S (2015–2016). Riksrevisjonen slår fast at utviklingen av økologisk produksjon og forbruk ikke er i samsvar med Stortingets mål på området. Stortinget viser til at den økologiske produksjonen er langt unna målet, og det vil vanskelig bli nådd innen tidsfristen i 2020.

Forhold i Norge som blant annet skyldes klima og jordsmonn, gjør det mer krevende å drive økologisk produksjon enn i mange andre land. Produksjonsfordelingen, der husdyr- og planteproduksjonen i stor grad skjer i ulike deler av landet, gjør utfordringene ekstra store.

I økologisk produksjon er det behov for mer areal per produserte enhet enn i konvensjonell produksjon. En sterk økning i økologiske arealer vil bidra til en nedgang i den totale matproduksjonen og dermed virke kontraproduktivt på målet om økt matproduksjon.

Regjeringen legger til grunn at utviklingen innen økologisk produksjon og forbruk skal være etterspørselsdrevet som for andre jordbruksvarer, og mener derfor at det ikke lenger bør være et konkret tallfestet mål for økologisk produksjon og forbruk. Den sterke veksten i omsetning som har vært de siste årene, gir muligheter for bønder som ønsker å produsere økologisk, og den gir grunnlag for økt økologisk produksjon i Norge. Dette kan skje selv uten et offentlig bestemt mål for økologisk produksjon.

Utarbeidelse av en strategi for økologisk jordbruk følger opp tidligere flertallsmerknader fra Stortinget og anbefalinger fra Riksrevisjonen, jf. Innst. 8 S (2014–2015), Dokument 3:7 (2015–2016) og Innst. 297 S (2015–2016). Strategien vil være et viktig tiltak som skal ligge til grunn for det videre arbeidet på området. Utviklingen av produksjon og forbruk av økologisk mat er avhengig av samarbeid i hele verdikjeden. Strategien vil derfor bli utarbeidet i samarbeid med relevante aktører i etterkant av Stortingets behandling av Meld. St. 11 (2016–2017).

1.14 Forvaltningssystem, produksjons- og avløsertilskudd

Det er vesentlige mangler ved forvaltningen av produksjons- og avløsertilskudd på landbruksområdet. Dette er også Riksrevisjonens konklusjon i Dokument 1 (2014–2015). Effekten er at viktige prinsipper som forutsigbarhet og likebehandling ikke blir tilstrekkelig ivaretatt, samtidig som betydelige beløp i statlige tilskuddsmidler ikke blir benyttet i tråd med det avtalepartene i jordbruksoppgjøret og Stortinget har forutsatt. Feilutbetalte tilskuddsbeløp som ikke kreves tilbake, belaster statsbudsjettet og svekker legitimiteten til overføringene til landbruket.

Kommunens nærhet til tilskuddssøker samt varierende kompetanse og ressursbruk er forhold som gjør at forvaltningen i dag ikke er god nok. Lokalkunnskap har vært ansett å være særlig viktig når kommunen skal utøve lokalpolitisk skjønn, og når kommunen skal prioritere knappe ressurser innenfor eget budsjett. Forvaltning av produksjonstilskuddene er imidlertid ikke en oppgave der lokalpolitiske forhold skal virke inn, men en regelstyrt oppgave der nærheten til brukeren har vist seg å være en ulempe. Tilskuddsmidlene ligger ikke på kommunens budsjett, og det er heller ikke kommunens oppgave å prioritere bruken av disse.

Landbruks- og matdepartementet og Landbruksdirektoratet har siden 2007 satt i verk, en rekke tiltak for å forbedre kvaliteten på forvaltningen av produksjonstilskuddene. De tiltak som er satt i verk, har imidlertid ikke vært tilstrekkelige for å redusere vesentlige mangler og å oppnå en tilfredsstillende forvaltning av sentrale virkemidler i den nasjonale landbrukspolitikken. For å få en forsvarlig forvaltning og på den måten følge opp Riksrevisjonens kritikk er det nødvendig med ytterligere tiltak, herunder å vurdere om endringer i organiseringen av forvaltningen av produksjonstilskuddene vil kunne imøtekomme utfordringene på området.

I kapittel 14.4 i meldingen gjennomgås tre ulike forvaltningsmodeller og mulige konsekvenser av disse. Modell én baserer seg på at kommunene fortsetter som førsteinstans, modell to at Fylkesmannen skal forvalte tilskuddene, mens det i modell tre er fem regionkontorer som vil være førsteinstans for tilskuddsforvaltningen. Det finnes også varianter innenfor disse alternativene, samt andre mulige modeller. Det tas i meldingen ikke stilling til hvilken av modellene som er best egnet. I forkant av eventuelle endringer vil det på vanlig måte måtte gjennomføres ytterligere utredninger og konsekvensanalyser.