Søk

Innhold

6. Særlige tilpasningsbehov som følge av Stortingets rolle og organisering

6.1 Tilpasninger som følge av særlige forhold ved Stortinget

6.1.1 Gjeldende rett

I Stortingets dokumentinnsynsregler er det flere bestemmelser som gjør unntak fra eller innebærer modifikasjoner fra det som ellers følger av offentleglova, som er begrunnet i Stortingets særlige rolle og organisering.

6.1.2 Utvalgets overordnede vurderinger

Utvalget peker på at offentleglova er utformet for å regulere dokumentinnsyn i forvaltningen og derfor er tilpasset forvaltningens oppgaver, organisering og særpreg. Stortinget har imidlertid en annen organisering og andre oppgaver enn forvaltningen, noe som gjør at enkelte bestemmelser i offentleglova ikke passer for Stortinget. Det er derfor behov for enkelte unntak og tilpasninger.

Stortingets organisering avviker også fra forvaltningen på måter som har betydning for innsynsreglene. Klageordningen i forvaltningen bygger på premisset om en hierarkisk struktur, som er ulik den i Stortinget, noe som har konsekvenser for hvordan en klageordning kan og bør utformes. Videre er Stortinget i plenum, presidentskapet, fagkomiteene og partigruppene ikke direkte sammenlignbare med organiseringen av sentralforvaltningen. Dagens regulering behandler «Stortinget» som flere ulike organer, der blant annet Stortinget som kollegialt organ, stortingskomiteene, presidentskapet og Stortingets administrasjon er definert som separate enheter i dokumentinnsynsreglene § 1. Denne organiseringen innebærer i utgangspunktet større åpenhet enn det som følger av forvaltningens organisering og adgangen til å bruke unntak for organinterne dokumenter i offentleglova.

I forvaltningen anses for eksempel et departement som ett organ, slik at faglige innspill fra embetsverket til politisk ledelse er interne dokumenter som kan unntas offentlighet etter offentleglova § 14. Begrunnelsen for dette unntaket er å sikre en åpen og fri dialog under saksbehandlingen samt unngå å skape forventninger om et bestemt utfall.

For Stortinget kunne det vært aktuelt med en annen definisjon av hva som utgjør ett og samme organ. En mulig modell kunne vært å samle politisk valgte eller oppnevnte organer innenfor Stortinget i én enhet, slik at Stortinget ble behandlet på samme måte som et departement. Man kunne også vurdert om Stortingets administrasjon burde defineres på tilsvarende vis som embetsverket i sentralforvaltningen, og dermed ikke anses som et separat organ, men snarere som en del av organene bestående av de folkevalgte representantene. En slik endring ville innebære at reguleringen av innsyn i Stortinget i større grad ville tilsvare innsynsordningen i sentralforvaltningen, spesielt med hensyn til adgangen til å unnta interne dokumenter innenfor det som defineres som ett organ. Dette kunne redusert behovet for en særskilt regulering av korrespondanse mellom ulike organer i Stortinget, slik som i dag følger av dokumentinnsynsreglene § 4.

En utvidelse av hva som anses som ett organ i Stortinget, ville imidlertid kunne føre til vesentlig mindre offentlighet rundt Stortingets virksomhet. Ettersom mer av korrespondansen da ville foregå internt innenfor samme organ, og ikke mellom adskilte organer slik som i dag, ville færre dokumenter være tilgjengelige for offentlig innsyn. Utvalget går derfor ikke inn for å endre dagens definisjon av hva som utgjør «organer» i Stortinget. Samtidig innebærer videreføringen av gjeldende definisjon også et fortsatt behov for enkelte unntak, særlig for dokumenter av saksforberedende karakter.

6.1.3 Presidentskapets merknader

Presidentskapet viser til at organiseringen i Stortinget, der komiteer, presidentskapet og administrasjonen anses som ulike organer etter dokumentinnsynsreglene, legger til rette for stor grad av åpenhet. Samtidig er presidentskapet enig med utvalget i at denne inndelingen medfører behov for enkelte særlige tilpasninger i innsynsreglene som skal gjelde for Stortinget.

6.2 Forholdet mellom et organ og dets sekretariat

6.2.1 Gjeldende rett

Etter dokumentinnsynsreglene § 4 andre punktum kan dokumenter som er utarbeidet av «sekretariatet for en stortingskomite, Stortingets presidentskap, en av Stortingets internasjonale delegasjoner eller et annet kollegialt organ som har sekretariat i Stortingets administrasjon, til bruk for organet», unntas fra innsyn. Etter offentleglova § 14 anses sekretariatsfunksjonen i et organ som en del av organet, slik at dokumenter som utveksles mellom disse, anses organinterne og kan unntas fra innsyn.

6.2.2 Utvalgets vurdering og forslag

Utvalget legger til grunn at den gjeldende adgangen til å unnta dokumenter utarbeidet av et sekretariat er i samsvar med reguleringen i offentleglova for forvaltningen. Ifølge offentleglova § 14 om interne dokumenter anses personer eller enheter som permanent utfører sekretariatsfunksjoner for et organ, som en del av dette organet, slik at unntaksadgangen gjelder tilsvarende. Dette gjelder også dersom sekretariatet i enkelte saker har fått myndighet til å treffe avgjørelser, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 131. Utvalget vurderer at unntaket for sekretariatsfunksjoner i Stortingets organer er godt begrunnet og bør videreføres.

Dagens regulering av innsyn i Stortingets dokumenter er imidlertid uklar når det gjelder sekretariatsfunksjoner i administrasjonen, for eksempel komitérådenes bistand til stortingskomiteene. Det er ikke alltid tydelig om disse funksjonene skal regnes som en integrert del av det aktuelle organet eller som en del av administrasjonen. Utvalget mener at dette bør presiseres i nye regler. Videre omfatter ordlyden i gjeldende bestemmelser kun dokumenter utarbeidet av sekretariatet for organet, men ikke dokumenter sendt fra organets medlemmer til sekretariatet.

For å sikre en regulering som er i samsvar med offentleglova, mener utvalget at sekretariatene bør anses som en del av det organet de bistår. Dette innebærer at dersom en komitéråd yter løpende sekretariatsbistand til en komité, skal komitéråden regnes som en del av komiteen. Korrespondansen mellom komiteen og sekretariatet vil da falle inn under komiteens interne dokumenter. Når sekretariatet regnes som en integrert del av organet, bortfaller behovet for et særskilt unntak for korrespondanse mellom sekretariatet og organet. Utvalget foreslår derfor at dette unntaket ikke videreføres.

6.2.3 Presidentskapets merknader

Presidentskapet deler utvalgets syn om at det etter gjeldende regler kan fremstå uklart i hvilken utstrekning dokumenter som utveksles mellom et sekretariat for organet og organet, kan unntas fra innsyn. Dette gjelder for eksempel dokumenter som utveksles mellom henholdsvis komité- eller delegasjonssekretariater og komité- og delegasjonsmedlemmer. Presidentskapet mener også at begrunnelsen for rekkevidden av dette unntaket i offentleglova § 14 gjør seg gjeldende for Stortinget på samme måte som for staten for øvrig, og at det derfor bør fremstå klart at unntaket har samme reelle rekkevidde for Stortinget. Presidentskapet støtter derfor klargjøringen som utvalget foreslår, altså at sekretariatet anses som del av det aktuelle organet, med den konsekvens at dokumenter som utveksles mellom disse, anses interne og kan unntas fra innsyn. Presidentskapet er videre enig med utvalget i at dette medfører at bestemmelsen i nåværende dokumentinnsynsregler § 4 andre punktum blir overflødig. Den foreslås derfor ikke videreført.

6.3 Administrasjonens bistand til Stortingets presidentskap

6.3.1 Gjeldende rett

Etter dokumentinnsynsreglene § 4 fjerde punktum kan et dokument som utveksles mellom Stortingets administrasjon og Stortingets presidentskap, unntas fra innsyn.

6.3.2 Utvalgets vurdering og forslag

Utvalget viser til at administrasjonens bistand til Stortingets presidentskap skiller seg fra sekretariatsfunksjonen for organer som komiteer, internasjonale delegasjoner eller utvalg. Ifølge forretningsordenen § 9 a har presidentskapet et overordnet ansvar for administrative saker, og saker av særlig viktighet skal drøftes med partigruppene. Presidentskapet kan også delegere myndighet til Stortingets direktør i administrative saker. Videre følger det av forretningsordenen § 9 b at Stortingets direktør fungerer som sekretær for presidentskapet, og at viktige administrative saker alltid skal forelegges presidentskapet.

Administrasjonen yter bistand til presidentskapet innen et bredt spekter av sakstyper, hvorav mange har en direkte tilknytning til parlamentariske prosesser. Dette inkluderer blant annet bistand til utforming av innstillinger til Stortinget fra presidentskapet. I slike tilfeller kan presidentskapet i stor grad sammenlignes med Stortingets fagkomiteer, særlig når det behandler saker oversendt fra Stortinget, for eksempel representantforslag om administrative forhold. Dette gjelder også når presidentskapet fremmer saker på eget initiativ. I disse prosessene utarbeider administrasjonen saksdokumenter i rollen som sekretariat for presidentskapet.

Med bakgrunn i presidentskapets rolle i Stortingets forretningsorden og den tilhørende bistanden fra administrasjonen anbefaler utvalget å videreføre unntaksadgangen for korrespondanse mellom Stortingets administrasjon og presidentskapet.

6.3.3 Presidentskapets merknader

Presidentskapet er enig med utvalget i at presidentskapets rolle tilsier at det er behov for å videreføre en særregel for dokumenter som utveksles mellom Stortingets administrasjon og Stortingets presidentskap, og at det også er behov for å videreføre en unntaksadgang for slike dokumenter. Slike dokumenter er et viktig premiss for presidentskapets interne drøftelser, og hensynene som underbygger unntaksadgangen for interne dokumenter etter offentleglova § 14, tilsier at slike dokumenter bør kunne unntas. Presidentskapet viser også til at det utvises meroffentlighet om presidentskapets endelige vedtak, der det ikke er særlige hensyn som tilsier behov for konfidensialitet. For øvrig viser presidentskapet til utvalgets vurdering og forslag.

6.4 Unntak for korrespondanse mellom organer

6.4.1 Gjeldende rett

Dokumenter som utveksles mellom organer i Stortinget, er som hovedregel offentlige, jf. dokumentinnsynsreglene § 4 første punktum, jf. § 1 første punktum. Korrespondanse der et organ ber et annet organ om uttalelse, kan likevel unntas fra innsyn, jf. dokumentinnsynsreglene § 4 tredje punktum.

6.4.2 Utvalgets vurdering og forslag

Utvalget anser at det kan være behov for å kunne unnta korrespondanse mellom Stortingets ulike organer, særlig i saksforberedende arbeid. I gjeldende regler er det unntaksadgang for korrespondanse der et organ ber et annet organ om uttalelse. Et slikt unntak kan for eksempel gjelde dersom en stortingskomité ber utredningsseksjonen om å lage en utredning, eller hvis en komité ber en annen komité om å uttale seg om et utkast til komitéinnstilling.

På samme måte som forvaltningen har Stortinget og de ulike organene i Stortinget behov for å kunne unnta dokumenter av saksforberedende karakter. Utvalget anser at den gjeldende unntaksadgangen for korrespondanse der et organ ber et annet organ om uttalelse, ivaretar dette behovet og bør videreføres. Som for andre unntaksregler vil det imidlertid ofte være grunn til å gi innsyn, for eksempel bør det normalt gis innsyn i en utredning bestilt av en komité etter at en sak er fremmet for Stortinget. Det er praksis at uttalelser fra andre komiteer til et utkast til komitéinnstilling tas inn i den endelige innstillingen til Stortinget. Dette henger sammen med reglene i forretningsordenen § 31 siste ledd, som fastslår at en innstilling ikke skal offentliggjøres før den er endelig avgitt. Derfor vil det i praksis som regel dreie seg om utsatt offentlighet frem til innstillingen er avgitt, og det vil kun unntaksvis være snakk om å unnta anmodninger om uttalelser eller uttalelser mellom organer i Stortinget fra offentlighet over tid.

For å understreke at det skal være en viss terskel for å kunne unnta korrespondanse mellom ulike organer i Stortinget, foreslår utvalget at det i bestemmelsen tas inn et vilkår om at unntak er nødvendig for å sikre en forsvarlig saksbehandling.

6.4.3 Presidentskapets merknader

Presidentskapet viser til at den klare hovedregelen i dag er at det praktiseres åpenhet når et organ for Stortinget innhenter en uttalelse fra et annet organ i Stortinget. Presidentskapet er derfor enig i at det innføres et kriterium om at slike dokumenter bare kan unntas så lenge det er nødvendig av hensyn til forsvarlig saksbehandling. Et eksempel på at unntak kan være nødvendig, er tilfeller der en fagkomité sender et utkast til innstilling til uttalelse hos en annen fagkomité. Her vil det av hensyn til Stortingets interne saksforberedelse være behov for et midlertidig unntak fra offentlighet frem til innstillingen er endelig avgitt, jf. også sammenhengen med Stortingets forretningsorden § 31 siste ledd om at det ikke er tillatt å offentliggjøre en innstilling før den er endelig avgitt. Når innstillingen er avgitt, vil uttalelsen fra den andre fagkomiteen være tatt inn i den avgitte innstillingen, slik at hensynet til transparens om Stortingets saksbehandling vil være ivaretatt.

6.5 Korrespondanse med ansatte

6.5.1 Gjeldende rett

Regler om rett til innsyn i Stortingets dokumenter § 4 gir adgang til å unnta dokumenter som utveksles mellom en ansatt i Stortingets administrasjon og Stortingets presidentskap eller Stortingets administrasjon. Bakgrunnen for dette unntaket er at korrespondanse mellom stortingsrepresentanter og administrasjonen tidligere ble unntatt offentlighet, jf. Innst. S. nr. 234 (1999–2000) punkt 2.5.2.

6.5.2 Utvalgets vurdering og forslag

Unntaket for korrespondanse mellom representantene/gruppene og presidentskapet/Stortingets administrasjon i tidligere dokumentinnsynsregler § 2 ble opphevet ved vedtakelsen av de gjeldende reglene i 2009. Det tilsvarende unntaket for ansatte i administrasjonen ble imidlertid ikke opphevet. Gjeldende regler for Stortingets ansatte gir en bredere unntaksadgang enn det som gjelder for ansatte i forvaltningen etter offentleglova. Etter at unntaket for representantene og partigruppene ble opphevet, anser utvalget at en slik ulikhet ikke er godt begrunnet, og foreslår at unntaket for ansatte i administrasjonen også bør oppheves. Det vil innebære at området reguleres av de relevante unntaksreglene i offentleglova, blant annet unntaket for tilsettingssaker og lønnsoppgaver i § 25, samt regler om unntak for taushetsbelagte opplysninger om personlige forhold.

6.5.3 Presidentskapets merknader

Presidentskapet viser til utvalgets vurdering og er enig i at det for Stortinget ikke er behov for et mer omfattende unntak for dokumenter som utveksles mellom ansatte i administrasjon og presidentskapet eller administrasjonen, enn det som til sammenligning gjelder for staten for øvrig. Presidentskapet støtter derfor at nåværende § 4 i dokumentinnsynsreglene ikke videreføres, og at innsyn i slike dokumenter i stedet reguleres av relevante bestemmelser i offentleglova samt unntaket for taushetsbelagte opplysninger.

6.6 Møteprotokoller fra kollegiale organer i Stortinget

6.6.1 Gjeldende rett

Etter dokumentinnsynsreglene § 5 kan møteprotokoll fra stortingskomiteene, Stortingets presidentskap, Stortingets internasjonale delegasjoner eller andre kollegiale organer med sekretariat i Stortingets administrasjon unntas fra innsyn.

6.6.2 Utvalgets vurdering og forslag

Utvalget viser til at unntaksadgangen etter offentleglova § 15 tredje ledd om møtereferat mv. i liten grad er overførbar til Stortingets virksomhet og organisering. Utvalget foreslår derfor å videreføre unntaksadgangen for møteprotokoller for de kollegiale organene i Stortinget.

6.6.3 Presidentskapets merknader

Presidentskapet er enig med utvalget i at offentleglova § 15 tredje ledd ikke passer for Stortingets virksomhet og organisering. Presidentskapet mener i likhet med utvalget at gjeldende § 5 dokumentinnsynsreglene innebærer en hensiktsmessig regulering, og foreslår at denne regelen videreføres.

Forrige kapittel
Neste kapittel