Søk

Innhold

13. Klagebehandling

13.1 Gjeldende rett

Den gjeldende klageordningen er regulert i dokumentinnsynsreglene § 9. Etter bestemmelsen er det Stortingets direktør som er klageinstans hvis den påklagde avgjørelsen er truffet av en underordnet ansatt i Stortingets administrasjon. Hvis avgjørelsen er truffet av direktøren i første instans, er det Stortingets presidentskap som er klageinstans. Klageinstansens avgjørelse er i begge tilfellene endelig og kan ikke påklages videre. I de fleste klagesakene er det direktøren som er klageinstans.

13.2 Utvalgets vurdering og forslag

Når det gjelder spørsmålet om klageordning, mener utvalget at dagens ordning, der samme organ som behandlet innsynskravet i første instans, også behandler klage over avslag på innsyn, er lite tillitvekkende. Utvalget mener det er behov for en endring som i større grad tilrettelegger for en ny og uavhengig saksbehandling ved klager over avslag på innsyn. Ved siden av å beholde dagens klageordning har utvalget vurdert tre alternative modeller for utforming av en ny klageordning:

  1. Presidentskapet som eneste klageorgan, kombinert med organisatoriske tiltak i administrasjonen.

  2. Presidentskapet som eneste klageorgan, kombinert med et nytt uavhengig organ som avgir rådgivende uttalelser under saksforberedelsen.

  3. Etablering av et nytt uavhengig klageorgan som med bindende virkning avgjør klager.

Utvalget har i tillegg vurdert et alternativ som innebærer å gi Sivilombudet en rolle i klagebehandlingen overfor Stortinget.

Utvalget mener avgjørelsesmyndigheten fortsatt bør ligge i Stortinget, men at det er grunn til å endre kompetansen til å behandle klagesaker innenfor Stortinget, slik at klager blir behandlet av Stortingets presidentskap. Utvalget viser særlig til at presidentskapet innenfor de rammer som er vedtatt av Stortinget, har et overordnet ansvar for administrative saker etter forretningsordenen § 9 a. Presidentskapet må også vurdere hvilke saker som skal forankres i plenum, ettersom det er plenum som fastsetter rammene for presidentskapets fullmakter. Ved å legge avgjørelsesmyndighet i alle klagesaker til presidentskapet forankres ansvaret for klagebehandlingen direkte hos folkets valgte representanter.

Når det gjelder den nærmere utformingen av en ny klageordning, er utvalget delt i et flertall og et mindretall.

Utvalgets flertall mener det bør etableres et eksternt organ som skal avgi rådgivende uttalelser til presidentskapet i klagesaker. Åpenhet og offentlighet har stor betydning for tilliten til Stortinget som institusjon, jf. også innstillingen fra Stortingets presidentskap til utvalgets mandat (Innst. 476 S (2022–2023)). Selv om Stortinget består av flere enheter som i noen henseende opererer uavhengig av hverandre, fremstår Stortinget utenfra som ett og samme organ.

Uansett hvor uavhengig man forsøker å organisere en klagesaksforberedelse i Stortinget, vil det gis et inntrykk av at klagebehandlingen ikke er reell. Et rådgivende innsynsutvalg vil bidra til å skape større avstand mellom førsteinstansen og klageinstansen og styrke tilliten til at prosessen for behandling av innsynsklager er tilstrekkelig uavhengig og reell.

Flertallet viser også til Tromsø-konvensjonen behandlet i kapittel 11.2 i Dokument 21 (2023–2024). Uten etablering av et rådgivende organ vil klager enten måtte betale for en dyr domstolsbehandling eller nøye seg med at en innsynssak både avgjøres, forberedes og klagebehandles internt på Stortinget. Uavhengig av om konvensjonen stiller et konkret krav om uavhengig klageinstans, er det ingen tvil om at en større grad av uavhengig klagebehandling vil være mest i tråd med konvensjonens formål og intensjon.

Flertallet mener et innsynsutvalg bør kunne prøve alle sider av saken, inkludert merinnsynsvurderingen. Flertallet mener organets uttalelser bør utformes slik at de kan være offentlige, og slik at allmennheten får kjennskap til hvilken anbefaling som er gitt Stortingets presidentskap i den enkelte saken. Det rådgivende organet bør ha tre medlemmer, som oppnevnes av Stortinget. I utvalget bør ett medlem ha juridisk kompetanse, ett medlem ha god kjennskap til Stortingets virksomhet, og ett medlem oppnevnes etter forslag fra pressens organer.

Utvalgets mindretall mener også at avgjørelsesmyndigheten i klager over innsyn fortsatt bør ligge i Stortinget, men at kompetansen til å avgjøre klager bør legges til presidentskapet som overordnet organ, med saksforberedelse i Stortingets administrasjon. En slik ordning vil også være i tråd med normalordningen i forvaltningen, der klagen går til overordnet organ etter saksforberedelse av underinstansen. Ved å beholde saksforberedelse og avgjørelsesmyndigheten i Stortinget legges det til rette for full overprøving av også merinnsynsvurderinger. For å sikre en ny og uavhengig gjennomgang ved saksforberedelsen av klagesaker foreslår mindretallet også organisatoriske tiltak for å styrke tilliten til saksbehandlingen, hvor saksforberedelsen bør legges til en enhet som ikke har vært involvert i den opprinnelige vurderingen av innsynsbegjæringen.

Når det gjelder spørsmålet om etablering av en ordning med rådgivende organ i klagesaker, viser mindretallet til at Stortingets regler om innsyn så langt det er hensiktsmessig bør tilsvare reglene i offentleglova. Dette taler mot at Stortinget etablerer en avvikende ordning. Også den begrensede saksmengden av klagesaker og hensynet til rask saksbehandling taler mot å opprette et nytt organ som skal involveres i klagesaksbehandlingen. Selv om et eksternt organ bare er rådgivende, vil det skapes en forventning om at presidentskapet vil følge organets forslag til avgjørelse. Det vil innebære at avgjørelsesmyndighet i slike saker i praksis flyttes ut av Stortinget. Ved å legge avgjørelsesmyndigheten i klagesaker til presidentskapet uten involvering av et eksternt organ forankres ansvaret for klagebehandlingen direkte hos folkets valgte representanter.

13.3 Presidentskapets merknader

Presidentskapet er enig i at det er behov for endringer i dagens klageordning for å styrke uavhengigheten i klagebehandlingen og tilliten til at klagebehandlingen er objektiv og upartisk. Utvalget har gjort grundige vurderinger av tre alternative ordninger.

Et samlet presidentskap foreslår at avgjørelsesmyndigheten i klagesaker legges til Stortingets presidentskap. Ved saksforberedelsen legges det opp til at administrasjonen må gjøre en fornyet vurdering av avslaget før klagen legges frem for presidentskapet. Det foreslås også at administrasjonen helt eller delvis kan gi medhold i klagen. Dersom administrasjonen mener at avslaget i sin helhet kan omgjøres, og saken heller ikke reiser prinsipielle problemstillinger som presidentskapet bør ta stilling til, kan klagesaken med dette avsluttes uten at presidentskapet involveres.

Presidentskapets flertall, alle unntatt femte visepresident Ingrid Fiskaa, ser at et rådgivende utvalg vil kunne gi større grad av uavhengighet i saksforberedelsen, men at en slik ordning har betydelige ulemper. Utvalget vil ha begrenset innsikt i den spesifikke konteksten for de ulike dokumentene og opplysningene det vurderer, samt interne forhold i Stortinget som kan være avgjørende for vurderingene, særlig når det gjelder spørsmål om merinnsyn. Trolig vil den også medføre en betydelig økning i saksbehandlingstiden for klagesaker. Det finnes ingen tilsvarende ordning i resten av statsforvaltningen.

Flertallet mener at mindretallets forslag, alternativ 1, vil gi en mer uavhengig og tillitvekkende saksbehandling sammenlignet med dagens ordning. Alternativet fremstår som relativt enkelt å gjennomføre og effektivt, uten at det forventes å medføre økt saksbehandlingstid eller behov for flere ressurser. Klagebehandlingen vil i større grad ligne på den som skjer i forvaltningen, med en klarere ansvarslinje for avgjørelser. I tillegg gir denne modellen bedre forutsetninger for å vurdere mulige skadevirkninger for Stortinget ved innsyn, noe som er særlig viktig ved vurderinger av meroffentlighet.

Flertallet foreslår på denne bakgrunn en klageordning i samsvar med mindretallets forslag, alternativ 1, som beskrevet ovenfor.

Flertallet viser ellers til at utvalgets mindretall også foreslår organisatoriske tiltak for å styrke tilliten til saksbehandlingen, hvor saksforberedelsen bør legges til en enhet som ikke har vært involvert i den opprinnelige vurderingen av innsynsbegjæringen. Flertallet forutsetter at Stortingets direktør organiserer arbeidet slik at klagesaker som legges frem for presidentskapet, underlegges en ny og uhildet faglig vurdering av andre fagpersoner enn de som har foretatt den opprinnelige vurderingen, og at direktøren vurderer hva som vil være de best egnede organisatoriske tiltakene for å ivareta dette på en hensiktsmessig måte.

Femte visepresident, Ingrid Fiskaa, er enig med utvalgets flertall i at et eksternt innsynsutvalg skal gi råd til presidentskapet i klagesaker. Åpenhet og offentlighet har stor betydning for tilliten til Stortinget som institusjon. Uansett hvor uavhengig man forsøker å organisere en klagesaksforberedelse i Stortinget der klagen avgjøres av presidentskapet, vil det samlede inntrykket utenfra kunne være at klager over avslag på innsyn ikke får en reell behandling. Et rådgivende organ vil bidra til å skape større avstand mellom førsteinstansen og klageinstansen og styrke tilliten til at prosessen er tilstrekkelig uavhengig og reell, samtidig som Stortinget ikke fraskriver seg myndighet og ansvar som er lagt til Stortinget. Innsynsutvalget bør ha tre medlemmer som oppnevnes av Stortinget etter innstilling fra presidentskapet. Ett medlem skal ha juridisk kompetanse, ett medlem skal ha god kjennskap til Stortingets virksomhet, og ett medlem oppnevnes etter forslag fra pressens organer.

Dette medlem fremmer følgende forslag:

«Stortingets regler om dokumentinnsyn § 14 fjerde ledd skal lyde:

Før en klage oversendes Stortingets presidentskap for avgjørelse, skal en rådgivende uttalelse innhentes fra Stortingets innsynsutvalg, jf. § 15.

Stortingets regler om dokumentinnsyn § 15 skal lyde:

§ 15 Stortingets innsynsutvalg

Stortingets innsynsutvalg avgir rådgivende uttalelser til Stortingets presidentskap i klagesaker etter disse reglene.

Stortingets innsynsutvalg oppnevnes av Stortinget etter innstilling fra Stortingets presidentskap for et tidsrom på inntil fire år. Et medlem kan gjenoppnevnes én gang og maksimalt inneha vervet i åtte år. Utvalget skal ha en leder og to medlemmer, alle med personlig oppnevnte varamedlemmer.

Stortingets innsynsutvalg skal ha et sekretariat som foretar saksforberedelse. Stortingets innsynsutvalg og dets sekretariat kan ikke instrueres av Stortinget.

Stortingets innsynsutvalg kan bare avgi uttalelser når alle medlemmene deltar i behandlingen. Rådgivende uttalelser avgis med alminnelig flertall.

Utvalgets rådgivende uttalelser er offentlige. Dokumenter innhentet for utvalgets saksbehandling er ikke offentlige hos utvalget.

Innsynsutvalgets medlemmer har taushetsplikt om opplysninger omtalt i § 5 første til tredje ledd som er mottatt i utøvelsen av vervet. Taushetsplikten gjelder også etter fratreden. Den samme taushetsplikten gjelder for utvalgets sekretariat.

Stortingets presidentskap fastsetter godtgjørelse for utvalgets medlemmer.

§ 15 i presidentskapets tilråding blir § 16.»

Forrige kapittel
Neste kapittel