Merknad

8. Stortingets behandling av saker som gjelder samiske interesser

8.1 Innledning

Reglementskomiteen er i sitt mandat særskilt bedt om å vurdere «Stortingets behandling av saker som gjelder samiske interesser». Dette har bakgrunn i beslutning fra Stortingets presidentskap 20. april 2023 om å overlate til reglementskomiteen å behandle «spørsmål om å etablere en ordning for samiske konsultasjoner med Stortinget». Foranledningen for presidentskapets beslutning var Stortingets behandling av forslag om endringer i sameloven kapittel 4 om konsultasjoner mellom samiske interesser og forvaltningen, jf. Innst. 620 L (2020–2021) punkt 3.2 og Prop. 86 L (2020–2021).

Reglementskomiteen har vurdert i hvilken utstrekning statens plikt til å konsultere samiske interesser i beslutningsprosesser som direkte berører dem, kan få betydning for Stortingets saksbehandling, og hvordan dette i så fall kan ivaretas.

8.2 Samenes rett til å delta i statens beslutningsprosesser

Etter Grunnloven § 92 skal statens myndigheter, herunder Stortinget, respektere og sikre menneskerettighetene «på det nivå de er gjennomført i norsk rett», jf. HR-2016-2554-P, avsnitt 16. Dette inkluderer samenes rettigheter som urfolk og minoritet, som følger av Grunnloven, menneskerettsloven, alminnelig lovgivning og folkeretten.

Grunnloven § 108 fastsetter at statens myndigheter skal «legge forholdene til rette for at det samiske folk, som urfolk, kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv». Grunnlovsbestemmelsen bygger på FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (heretter SP) art. 27, som beskytter alle etniske, språklige og religiøse minoriteters, herunder samenes, rett til kulturutøvelse, religionsutøvelse og bruk av eget språk. Bestemmelsen er folkerettslig bindende for Norge. Den gjelder også som norsk rett og går foran alminnelig lovgivning ved motstrid, jf. menneskerettsloven §§ 2 og 3.⁵

I praksis fra Høyesterett og FNs menneskerettighetskomite er det lagt til grunn at SP art. 27 pålegger staten en konsultasjonsplikt overfor urfolk, som innebærer at staten må legge til rette for at urfolk får delta effektivt i beslutningsprosesser som direkte berører dem.⁶ Deltakelsen må gi en reell mulighet til å øve innflytelse på avgjørelsens innhold, men det er ikke et krav at deltakelsen virker inn på den endelige avgjørelsen.⁷ Innslagspunktet for deltakelsesretten er «når det overveies å gjennomføre tiltak som kan gripe inn i urfolks kulturutøvelse», eller andre beskyttede rettigheter.⁸ Det skal altså legges til rette for deltakelse i beslutningsprosessen når det fremstår aktuelt å treffe en konkret beslutning som kan gripe inn i urfolks rettighetsvern etter art. 27.

Hvorvidt urfolk har fått anledning til å delta effektivt i beslutningsprosessen, har betydning for lovligheten av statlige tiltak som griper inn i rettigheter som er beskyttet av SP art. 27. Ved vurderingen av om et inngrep er forenelig med SP art. 27, har det betydning om berørte urfolk «har fått uttale seg og blitt trukket inn i prosessen».⁹ At konsultasjoner har blitt gjennomført, er et moment i en samlet vurdering, men legitimerer ikke i seg selv ethvert inngrep i rettighetene etter art. 27.¹⁰ En tilsvarende rett for urfolk til effektiv deltakelse i beslutningsprosesser som berører dem, kan utledes fra FNs rasediskrimineringskonvensjon, som også er gjennomført i norsk rett gjennom menneskerettsloven.¹¹

Den mest spesifikke forpliktelsen som påligger staten om urfolks deltakelse i beslutningsprosesser, følger av ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater (heretter «ILO nr. 169»). Konvensjonen er delvis inkorporert i norsk rett, og er ellers folkerettslig bindende for Norge. I artikkel 6 nr. 1 bokstav a fremgår det at staten, gjennom hensiktsmessige prosedyrer, skal konsultere berørte urfolk dersom staten vurderer legislative eller administrative tiltak som kan påvirke urbefolkningen direkte. Videre fremgår det av samme artikkel nr. 2 at slike konsultasjoner skal skje i god tro, med formål om å oppnå enighet eller samtykke til tiltaket.

Konsultasjonsplikten etter SP art. 27 og ILO nr. 169 er langt på vei sammenfallende, jf. Prop. 86 L (2020–2021) pkt. 4.1. Generelt innebærer bestemmelsene at samiske interesser skal rådføres i beslutningsprosesser som har direkte betydning for deres særinteresser. Konsultasjonsplikten er en side ved samenes selvbestemmelsesrett som urfolk, og formålet med konsultasjoner skal være å få belyst de samiske interessene og finne løsninger som staten og de samiske interessene kan enes om, eller som de samiske interessene kan akseptere. Konsultasjoner innebærer en dialogbasert involvering i beslutningsprosessen, med gjensidig utveksling av informasjon, foreløpige standpunkt og forslag. Formålet er enighet eller tilslutning til et aktuelt tiltak, men det er ikke et krav at enighet oppnås. Hva som skal til for å oppfylle plikten til å konsultere med formål om å oppnå enighet eller tilslutning, vil variere med sakens karakter, der det stilles strengere krav til konsultasjonsprosessen og i hvilken grad den muliggjør effektiv deltakelse, jo mer inngripende tiltak som overveies.

Det er også enkelte forskjeller mellom de to sentrale konvensjonsforpliktelsene. Konsultasjonsplikten etter SP art. 27 er knyttet til samenes kultur, religion og språk. Etter ILO nr. 169 er det avgjørende om det overveies å innføre lovgivning eller administrative tiltak som kan få direkte betydning for urfolksinteresser, uten noen saklig avgrensning. Mens SP art. 27 har et krav til «effektiv deltakelse», som også kan tilsi en positiv tilretteleggingsplikt for staten, forutsetter ILO-konvensjon nr. 169 art. 6 at det finnes «hensiktsmessige ordninger», noe som legger klarere føringer i retning av at det må etableres faste ordninger for konsultasjoner. På disse områdene utfyller forpliktelsene hverandre. Samlet sett er staten dermed forpliktet til å etablere hensiktsmessige ordninger som gjør at samene kan delta effektivt i beslutningsprosesser som direkte berører deres interesser som urfolk.

Statens konsultasjonsplikt kan også utledes av andre grunnlag, herunder FN-konvensjonen om biologisk mangfold og «Naturavtalen», samt FNs klimakonvensjon. Reglementskomiteen kan imidlertid ikke se at disse medfører ytterligere forpliktelser for staten, og komiteen går derfor ikke nærmere inn på disse grunnlagene.

5. HR-2021-1975-S avsnitt 39.

6. HR-2017-2428-A avsnitt 72–75 og General Comment nr. 23 [GC-1994-23-CCPR] 1 punkt 7.

7. Prop. 86 L (2020–2021) pkt. 4.1 og HR-2021-1975-S avsnitt 121.

8. Prop. 86 L (2020–2021) punkt 4.2, med videre henvisning til menneskerettighetskomiteens avgjørelse i individklagesaken Apirana Mahuika mot New Zealand (2000).

9. HR-2017-2428-A og HR-2017-2247-A.

10. Se f.eks. menneskerettighetskomiteens uttalelse i Angela Poma Poma v. Peru (2009).

11. Menneskerettsloven §§ 2 og 3; CERD General Recommendation No. 23: Indigenous Peoples: 08/18/1997.

8.3 Konsultasjoner med Stortinget

8.3.1 Generelt

Pliktene etter Grunnloven § 102, SP art. 27 og ILO nr. 169 påligger «statens myndigheter» på det nivå de er gjennomført i norsk rett, jf. Grunnloven § 92. SP art. 27 påhviler «States», altså statene som har ratifisert konvensjonen. Det innebærer at konvensjonen er bindende for staten som helhet, og at alle deler og funksjoner i staten, inkludert parlamenter, kan aktivere og ivareta statens ansvar for å overholde konvensjonsforpliktelsene.¹² Etter ordlyden i ILO nr. 169 art. 6 er pliktsubjektet «governments», men konsultasjonsplikten omfatter også her staten som sådan, på samme måte som etter SP.¹³

Stortinget har et ansvar for å sikre at statens konsultasjonsplikt ivaretas. Stortinget som statsorgan kan ivareta statens konsultasjonsplikt. Stortinget kan også påføre staten ansvar for brudd på konsultasjonsplikten, for eksempel hvis Stortinget treffer et vedtak som griper inn i samenes rettigheter uten at samene overhodet har blitt gitt mulighet til å delta i statens samlede beslutningsprosess, hverken i Stortinget eller forvaltningen.

Det tilkommer staten å bestemme hvilke statsorgan som skal ivareta konsultasjonsplikten i ulike beslutningsprosesser, og eventuelt på hvilke stadier i en beslutningsprosess. Innretningen må likevel ivareta at deltakelsen i beslutningsprosessen er effektiv, i den forstand at det er en reell mulighet for å øve innflytelse på beslutningens innhold, ut fra den konstitusjonelle funksjons- og kompetansedeling mellom statsorganene.

Statens forpliktelse til å konsultere samiske interesser er gjennomført i sameloven kapittel 4 om konsultasjoner. Bestemmelsene der gjelder konsultasjoner mellom Sametinget og «andre representanter for berørte samiske interesser» på den ene siden, og den utøvende makt på den andre siden.¹⁴ Loven oppstiller ikke en konsultasjonsplikt for Stortinget, og den regulerer heller ikke dette på andre måter.¹⁵

Ved brev 13. mai 2013 ga Stortingets presidentskap anbefalinger til fagkomiteene om behandlingen av saker som gjelder samiske interesser. På bakgrunn av utredningen fra Samerettsutvalget i NOU 2007: 13 ble det i brevet vist til at «det i spesielle tilfeller også kan være grunnlag for å avholde konsultasjoner mellom Stortinget og Sametinget». I hovedsak skisseres det to hovedspor hvis komiteen behandler en sak som gjelder samiske interesser og konsultasjonsplikten ikke er ivaretatt av forvaltningen. Det første er at komiteen i innstillingen til Stortinget tilråder at regjeringen bes gjennomføre konsultasjoner. Det andre er at komiteen i sin behandling legger til rette for at Sametinget får uttale seg om saken og delta på høring, herunder at komiteene i den forbindelse praktiserer en fleksibel ramme rundt møter og høringer med Sametinget. Forutsetningen er likevel at dette skjer i samsvar med gjeldende regler for høringer i Stortingets forretningsorden.

Før de forannevnte anbefalingene ble gitt, har det også ad hoc blitt gjennomført konsultasjoner mellom Stortinget og Sametinget, jf. Innst. O. nr. 80 (2004–2005) s. 15 om finnmarksloven.

12. General Comment No. 31 (2004) pkt. 4 til artikkel 2.

13. At «governments» ikke skal forstås i snever forstand, er forutsetningsvis også lagt til grunn av Høyesterett i HR-2018-456-P avsnitt 181. I spørsmålet om konsultasjonsplikten etter art. 6 var overholdt, la Høyesterett vekt på konsultasjoner i Stortinget. Dette tilsier at det må tas utgangspunkt i at det er staten som er direkte forpliktet etter konvensjonen, og ikke statens enkelte organer. Samme tilnærming er lagt til grunn i Prop. 86 L (2020–2021) på s. 87 og i Innst. 620 L (2020–2021), der det legges til grunn at plikten til å konsultere påligger staten som sådan å ivareta. Se også ILOs ekspertkomité i sak om Mexico fra 2024, Iolex 162004MEX169 162004MEX169A 162004MEX169B, som er tilgjengelig her: https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:50010:0::NO::P50010_ARTICLE_NO,P50010_DISPLAY_BY,P50010_INSTRUMENT_ID:24,2,312314

14. Sameloven §§ 4-2 og 4-3.

15. Det ble ansett hensiktsmessig å overlate til Stortinget å vurdere om og eventuelt hvordan konsultasjonsplikten bør reguleres i slike tilfeller, jf. Prop. 86 L (2020–2021) s. 84–85 (punkt 7.2.3).

8.3.2 Konsultasjon i Stortingets saksbehandling

For at Stortinget i sin saksbehandling skal komme i en posisjon der Stortinget selv må ivareta at konsultasjonsplikten overholdes, må det være aktuelt å treffe en avgjørelse som kan få direkte betydning for samiske interesser, og den aktuelle avgjørelsen må ikke tidligere ha vært gjenstand for konsultasjoner i forvaltningen, jf. sameloven kapittel 4.

Vilkåret om at den mulige avgjørelsen har direkte betydning, innebærer at konsultasjonsplikten vil komme inn der Stortinget overveier å treffe vedtak som i seg selv har direkte betydning og er bindende for samiske interesser. Dette vil kunne omfatte forslag om lovvedtak, budsjettvedtak og grunnlovsvedtak som er til behandling i Stortinget. For øvrig vises det til særmerknaden til sameloven § 4-1 i Prop. 86 L (2020–2021) på s. 107–108, der det bl.a. fremgår at «[p]likten til å konsultere gjelder selve tiltaket, lovendringen e.l. Det er derimot ikke plikt til å konsultere om beskrivelser av fakta, gjeldende rett, regjeringens politikk mv.»

Med dette er det flere beslutningsprosesser i Stortinget som ikke forutsetter konsultasjoner, selv om de tematisk gjelder samiske interesser. Anmodningsvedtak er ikke rettslig bindende for regjeringen, og de forutsetter oppfølging fra regjeringens side for å kunne få direkte betydning for samiske interesser. Regjeringens oppfølging av et anmodningsvedtak i form av tiltak eller forslag til Stortinget kan derimot utløse konsultasjonsplikten. I så fall vil det være regjeringen som er ansvarlig for å ivareta konsultasjonsplikten, jf. sameloven kapittel 4. Det er også vanskelig å se at Stortingets vedtak om utnevninger, f.eks. sivilombud eller riksrevisorer, har en direkte betydning for samiske interesser. Saker som regjeringen legger frem for Stortinget uten forslag til vedtak, vil som utgangspunkt også falle utenfor, f.eks. stortingsmeldinger med politiske planer som tematisk berører samiske forhold. Det er først når det overveies å iverksette slike planer, at konsultasjonsplikten kan komme inn.

Hvis Stortinget har lov-, budsjett- eller grunnlovssak til behandling som direkte angår samiske interesser, kan det oppstå en situasjon der det er nødvendig at Stortinget enten selv gjennomfører konsultasjoner, eller sender saken tilbake til regjeringen for videre konsultasjoner, hvorpå resultatet av konsultasjonene eller en ny sak legges frem for Stortinget.

En mulig situasjon er der stortingsbehandlingen (i praksis fagkomiteens behandling) indikerer at vedtaket kan bli vesentlig annerledes enn regjeringens forslag, eller der det foreligger nye momenter i saken som det er relevant for de samiske interessene å uttale seg om. I en slik sammenheng vil det også være relevant hvorvidt endringen konkret angår samiske rettigheter eller er til skade for samiske interesser. I disse tilfellene må det ikke nødvendigvis igangsettes en helt ny konsultasjonsprosess, men det må trolig avholdes supplerende konsultasjoner i forlengelsen av de tidligere konsultasjonene i forvaltningen.

Et annet tilfelle kan være der stortingsbehandlingen ikke bygger på et forslag fra regjeringen, slik at saken heller ikke har vært gjenstand for konsultasjoner i forvaltningen.

8.4 Komiteens vurdering og forslag

Reglementskomiteen viser til at hovedansvaret for ivaretakelsen av statens konsultasjonsplikt ligger til den utøvende makt, jf. sameloven kapittel 4. Samtidig har Stortinget, som en del av staten, et ansvar for å påse at konsultasjoner skjer der lovverket og sakers innhold tilsier det. Stortingets behandling av en sak vil også kunne påvirke om staten har overholdt konsultasjonsplikten. Stortinget har både ansvar for å kontrollere at regjeringen gjennomfører konsultasjon, og for selv å sørge for at konsultasjon gjennomføres i tilfeller hvor dette er nødvendig for å sikre at staten overholder forpliktelsen overfor samene. Komiteen ser at det kan oppstå situasjoner der konsultasjonsplikten medfører at Stortinget i sin saksbehandling enten må forestå egne konsultasjoner med samiske interesser, eller be regjeringen forestå konsultasjoner om saken.

Reglementskomiteen mener at arbeidsmåten og organiseringen i Stortinget i utgangspunktet er lite egnet for å gjennomføre konsultasjonsprosesser. I de tilfeller hvor det skal være direkte dialog med samiske interesser som ledd i Stortingets saksbehandling, mener reglementskomiteen at dagens ordning, som er beskrevet i brev fra Stortingets presidentskap til komiteene 13. mai 2013, kan videreføres. Det foreslås imidlertid at denne ordningen nedfelles i Stortingets forretningsorden. Reglementskomiteen mener ikke med dette at en slik prosess nødvendigvis kan eller skal oppfylle statens konsultasjonsplikt i seg selv. I denne sammenhengen viser reglementskomiteen til at spørsmålet om konsultasjonsplikten er overholdt, beror på den samlede prosessen i regjering/forvaltningen og Stortinget. Ordningen som er beskrevet i presidentskapets brev, vil kunne bidra til at staten samlet sett overholder konsultasjonsplikten.

Hvis det under Stortingets saksbehandling kommer frem at det er nødvendig å konsultere samiske interesser, kan Stortinget bl.a. treffe vedtak om å be regjeringen forestå konsultasjonene. Reglementskomiteen mener at dette bør være det primære virkemiddelet i slike tilfeller. For å sikre at dette skjer i de sakene der det er nødvendig, mener reglementskomiteen at det bør fastsettes en særskilt bestemmelse om dette i Stortingets forretningsorden. Det forutsettes i et slikt tilfelle at regjeringen sørger for konsultasjoner i samsvar med sameloven kapittel 4 og kommer tilbake til Stortinget med resultatet av konsultasjonene eller en ny sak.

Reglementskomiteen viser til at flertallet i kommunal- og forvaltningskomiteen ved behandlingen av Prop. 86 L (2020–2021) Endringer i sameloven mv. (konsultasjoner) skrev følgende om Stortinget og konsultasjonsplikten: «Flertallet mener at siden dette ikke er forsvarlig utredet, bør spørsmålet forelegges presidentskapet og at det kommer tilbake som en egen sak når nødvendige utredninger er gjort». Reglementskomiteen vil påpeke at selv om komiteen har gått grundig inn i problemstillingen og foreslår endringer i forretningsordenen, utgjør ikke rapporten en fullstendig utredning av de juridiske og politiske problemstillingene knyttet til Stortingets ansvar for statens konsultasjonsplikt. Avhengig av Sametingets tilbakemelding ber reglementskomiteen presidentskapet om å vurdere behovet for en egen utredning av spørsmålet, hvor ekstern juridisk kompetanse eventuelt trekkes inn i arbeidet.

Reglementskomiteen understreker i den forbindelse at Stortingets behandling av eget ansvar for at statens konsultasjonsplikt overholdes, i seg selv kan være omfattet av plikten, og forutsetter at presidentskapet gjennomfører tilstrekkelig konsultasjon med Sametinget før endelige forslag fremmes for Stortinget. Reglementskomiteen viser til at Sametinget i plenum, i forbindelse med oppfølgingen av Sannhets- og forsoningskommisjonens rapport, har bedt om en «konsultasjonsordning mellom Sametinget og Stortinget». Det vil være naturlig at presidentskapet på Stortingets vegne går i dialog med Sametinget for å klargjøre om forslaget som nå legges frem av reglementskomiteen, blir sett på som et godt svar på dette.

Reglementskomiteen foreslår etter dette en ny § 27 a i Stortingets forretningsorden:

«§ 27 a Oppfølging av samiske interesser

Hvis komiteen overveier tilråding til Stortinget om vedtak som vil kunne påvirke samiske interesser direkte, og forslaget ikke har vært gjenstand for konsultasjoner i samsvar med sameloven kapittel 4, kan komiteen:

a. invitere Sametinget eller andre representanter for berørte samiske interesser til dialog, eller
b. gi innstilling om at regjeringen bes gjennomføre nødvendige konsultasjoner og komme tilbake til Stortinget.»

Forrige kapittel

Neste kapittel