Søk

Innhold

Merknad

Klikk HER for vedlegg i pdf

7. Budsjettbehandlingen

7.1 Innledning

I reglementskomiteens mandat er komiteen særlig bedt om å vurdere «Fristene som i dag gjelder for behandlingen av statsbudsjettet».

Bakgrunnen for mandatpunktet er at manglende overholdelse av fristene for budsjettbehandlingen har vært et tilbakevendende problem de senere år. Særlig har det vært et problem at mindretallsregjeringer ikke har oppnådd enighet i budsjettforhandlingene med støttepartier på Stortinget før fristen for finanskomiteens innstilling om rammevedtak til Stortinget. Dermed har finansinnstillingen blitt avgitt uten flertall, hvorpå budsjettet vedtas på grunnlag av løse forslag som fremsettes under finansdebatten.

Reglementskomiteen har i tillegg mottatt et forslag fra Jan Tore Sanner i brev 17. september 2024, hvor det blant annet foreslås innføring av alternativ votering over forslag til budsjettvedtak dersom ingen forslag har fått flertall. Forslaget har sin bakgrunn i at budsjettprosessen de senere år har vært preget av utgiftsvekst samtidig som det har blitt stadig vanligere at fristene for budsjettbehandlingen nedfelt i Stortingets forretningsorden brytes. Dette innebærer at hoveddelen av forslagene til budsjettvedtak har kommet etter avgivelse av finansinnstillingen, og at rammevedtakene fremsettes som løse forslag kort tid før votering. Opposisjonen og allmennheten har dermed ikke mulighet til å etterprøve den enigheten som er oppnådd, før det voteres over forslagene i Stortinget, og det øker også faren for at forslag vedtas på bakgrunn av mangelfull utredning og med faktiske feil (som eventuelt må rettes i etterkant) – fordi det ikke er tid til nødvendig kvalitetssikring.

Årsaken til denne utviklingen er sammensatt, men har naturlig sammenheng med mindretallsregjeringer som er avhengig av støttepartier i Stortinget for å få flertall for budsjettet. Resultatet er at man gradvis har sett en maktfordeling fra regjeringen til Stortinget når det gjelder «kontroll» på budsjettprosessen, hvor regjeringens eneste reelle virkemiddel dersom den ikke oppnår flertall for budsjettet, er å stille kabinettspørsmål. Det er en høy terskel for å benytte dette virkemiddelet, og det ble siste gang gjort høsten 2001 (Bondevik II-regjeringen). Sanners forslag omhandlet også forskyvning av fristene for budsjettbehandlingen i forretningsordenen, samt å innføre forbud mot å fremme forslag til rammevedtak som løst forslag.

7.2 Oversikt over tidsløpet i budsjettbehandlingen

Fristene som gjelder for behandlingen av statsbudsjettet, er som følger:

  • Regjeringen skal legge frem proposisjon om statsbudsjettet senest seks dager etter Stortingets åpning, jf. forretningsordenen § 43 første ledd, jf. bevilgningsreglementet § 8.

  • Tillegg til eller endringer i budsjettforslaget, samt endringer i budsjettforslagets saldering, som tilleggsforslagene gjør nødvendige, må være fremsatt av regjeringen innen 10. november, jf. bevilgningsreglementet § 8 andre ledd.

  • Senest 20. november skal finanskomiteen avgi innstilling til Stortinget om nasjonalbudsjettet og statsbudsjettet, med forslag til rammevedtak for bevilgninger, jf. forretningsordenen § 43 tredje ledd. Stortinget skal behandle innstillingen senest en uke etter avgivelse, jf. forretningsordenen § 43 fjerde ledd.

  • På grunnlag av Stortingets rammevedtak avgir fagkomiteene budsjettinnstilling innenfor sine rammeområder, som behandles av Stortinget senest 15. desember.

Opposisjonspartienes alternative budsjetter utarbeides gjennom høsten, og tidligere ble disse vanligvis presentert innen første uke i november. Opposisjonen legger i dag mer arbeid i sine alternative budsjetter enn tidligere. Dette medfører blant annet at antallet spørsmål til regjeringen om statsbudsjettet har økt betraktelig.

De siste årene har Finansdepartementet mottatt rundt 3000 spørsmål, og mange av disse gjelder forhold som ikke direkte gjelder regjeringens budsjettforslag. Besvarelsene er viktige for at partiene kan ferdigstille sine alternative budsjetter. Et økende antall spørsmål gjør imidlertid at det blir krevende for regjeringen å holde fristen på 14 dager for besvarelse. Dette er også en grunn til at utarbeidelsen av alternativbudsjettene tar lengre tid enn tidligere.

Presidentskapets plan («plan A») for budsjettbehandlingen angir rutinemessig at fagkomiteenes første avgivelser skal skje ett døgn etter finansdebatten. Dette er håndterbart når finansinnstillingen avgis med flertall en uke før debatten. Fagkomiteene kan da sette seg inn i forliket og det foreliggende flertallsforslaget for budsjettrammene, skrive merknader og eventuelt foreslå endringer. Hvis det ikke er flertall for forslag til rammevedtak i finansinnstillingen og flertallet i stedet legger frem løst forslag under finansdebatten, har ikke fagkomiteene kjennskap til hvilke forutsetninger som ligger til grunn for rammevedtaket før finansdebatten er i gang. Løse forslag mangler begrunnede merknader og finnes ofte kun som en tabell med kapittel- og postendringer, sendt på e-post til komitémedlemmer. Forlikstabellen trykkes i Innst. 5 S, men gir ikke nødvendigvis et korrekt bilde av Stortingets faktiske vedtak, ettersom partienes endringer ikke meldes til finanskomiteen.

Dersom forliket legges frem som løst forslag under finansdebatten, kan dette gi for lite tid til kvalitetssikring av forliket. Dette innebærer også at enkelte fagkomiteer kun får ett døgn til å avgi sine innstillinger, noe som ikke gir tilstrekkelig tid til å utforme nødvendige merknader eller ønskede endringer.

7.3 Komiteens vurderinger og forslag

Reglementskomiteen vil innledningsvis understreke viktigheten av en forsvarlig og god budsjettprosess, noe som forutsetter forutsigbarhet og tilstrekkelig tid i de ulike leddene av budsjettbehandlingen.

Reglementskomiteen har vurdert en rekke mulige tiltak for en mer hensiktsmessig gjennomføring av budsjettprosessen.

Komiteen har ulike syn på forlaget fra Sanner (se vedlegg 1) om å innføre alternativ votering over forslag til budsjettvedtak dersom ingen forslag har fått flertall Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene Svein Harberg, Linda Hofstad Helleland og Eigil Knutsen, mener dette forslaget ikke er veien å gå for å løse utfordringene.

En ordning med slik alternativ votering vil etter flertallets syn kunne skape en situasjon der budsjettvedtaket blir «ustabilt» og man får runder med omkamper gjennom året. Dette vil gi en lite heldig situasjon både for regjeringen og opposisjonen. Det er også betenkeligheter med å foreslå en ordning som bryter med prinsippet om at representantene ikke skal måtte stemme for et forslag de klart er imot. Forslaget til Sanner vil i praksis medføre en forskyvning av makt i budsjettprosessen, fra de folkevalgte, Stortinget som bevilgende makt og partiene som forhandler om budsjettflertall, til regjeringspartiene som vil få bedre kort på hånden og et nytt maktmiddel til å presse gjennom enighet i Stortinget. En slik forskyvning er etter flertallets syn ikke ønskelig.

Reglementskomiteens medlem Hege Bae Nyholt understreker at det er de folkevalgte og stortingsflertallet som bestemmer, i tråd med folkesuverenitetsprinsippet og Stortingets rolle i behandlingen av statsbudsjettet. Stortinget er bevilgende makt. Det er ikke regjeringen som vedtar statsbudsjett. Derfor blir det ulogisk å fremstille en budsjettbehandling som at mindretallsregjeringer blir «presset» til å foreta endringer i budsjettene, i form av bevilgninger og verbalvedtak, og større grunn til å advare mot ordninger som legger opp til at mindretallsregjeringer skal kunne presse Stortinget i større grad. Heller enn å flytte mer makt til partier uten det nødvendige demokratiske mandatet, må vi ha prosesser som sikrer legitimitet og folkestyre.

Fremstillingen av at utgiftsøkningene er blitt langt mer omfattende etter pandemien, på grunn av forhandlingene om de årlige budsjettene, gjelder like gjerne for selve budsjettforslagene som for forlikene. Etter hva dette medlem kan se, har andelen av statsbudsjettet som er endret gjennom stortingsbehandlingen, vært relativt stabil over en lengre periode.

Komiteens medlemmer, Svein Harberg, Linda Hofstad Helleland og Eigil Knutsen, viser til at Sanner foreslår følgende konkrete endringer i Stortingets forretningsorden:

Ǥ 43, nytt 8. ledd:

Hvis det er fremmet flere alternative forslag til rammevedtak, og ingen av forslagene får flertall ved første gangs votering, skal det deretter voteres over bare de to forslagene som fikk flest stemmer ved første gangs votering. Disse to forslagene settes da opp mot hverandre.

§ 43, nytt 9. ledd:

Voteringsmåten beskrevet i åttende ledd gjelder også hvis det er fremmet flere alternative forslag til bevilgningsvedtak for et rammeområde.»

Disse medlemmer viser til at Sanners formål med forslaget er å skape en bedre balanse mellom regjering og storting, og å bidra til fremdrift i forhandlingene om statsbudsjettet. Sanner viser videre til at utgiftsøkningene under forhandlingene om de årlige budsjettene er blitt langt mer omfattende etter pandemien. En mindretallsregjering som ikke oppnår flertall for budsjettet, kan stille kabinettspørsmål. Dette ble sist benyttet høsten 2001. Over tid har mindretallsregjeringene blitt presset til å foreta betydelige endringer i budsjettene, både i kroner, men også i form av bindinger og verbalvedtak, noe som reduserer fremtidig handlingsrom.

Disse medlemmer mener forslaget fra Sanner bør utredes nærmere før det kan innføres, og foreslår at presidentskapet sørger for at forslaget utredes videre i starten av neste stortingsperiode. Denne utredningen må også adressere spørsmålet om stemmeplikt, herunder om det største mindretallet kan vedta budsjettet slik som i Sverige, eller om representanter vil måtte stemme for et forslag de er imot.

Slik reglementskomiteen ser det, er de gjeldende fristene for budsjettbehandlingen realistiske å overholde ved flertallsregjeringer, men til dels svært vanskelige å overholde ved mindretallsregjeringer, som er avhengige av støttepartier på Stortinget. Normalsituasjonen over lang tid har imidlertid vært mindretallsregjeringer. Et ytterligere forhold er at opposisjonen i nyere tid gjør et langt grundigere arbeid med alternativbudsjetter enn tidligere, noe som i seg selv krever mer tid, men som reglementskomiteen anser som positivt. Representantenes mulighet til å stille spørsmål til regjeringen er et viktig virkemiddel som bør opprettholdes uten at det oppstilles formelle begrensninger. Samtidig er det viktig at det utvises noe måtehold, slik at regjeringsapparatet har mulighet til å besvare de spørsmålene som stilles på en tilfredsstillende måte.

Reglementskomiteen kan ikke se at en endring av fristene for å tilpasse dem til den reelle tidslinjen i budsjettprosessen under mindretallsregjeringer vil ha noen klar nedside for budsjettprosessen under flertallsregjeringer. Hovedproblemet er at det ofte ikke lar seg gjøre å sluttføre budsjettforhandlingene før fristen for finansinnstillingen.

Et mulig tiltak som reglementskomiteen har vurdert, er å fremskynde regjeringens frist for å fremlegge statsbudsjettet til medio september. Selv om det normalt ikke avholdes stortingsmøter på dette tidspunktet, er Stortinget formelt samlet og kan motta regjeringens forslag. I så fall må det avholdes et særskilt stortingsmøte for fremleggelse av proposisjonen. Reglementskomiteen vil ikke foreslå endringer i forretningsordenen i denne retning, men mener at det bør vurderes nærmere dersom komiteens forslag til endring av påfølgende frister viser seg å ikke være et tilstrekkelig tiltak.

Dersom de fastsatte fristene i større grad svarer til den reelle tidslinjen i budsjettprosessen, vil det etter komiteens syn legges bedre til rette for at fristene overholdes. Dette vil igjen bidra til å gjenopprette nødvendig forutsigbarhet i budsjettprosessen. Manglende overholdelse av frister har ført til dårligere kvalitet i saksbehandlingen og har vanskeliggjort opposisjonens arbeid og den offentlige meningsdannelsen om statsbudsjettet, noe reglementskomiteen anser som svært uheldig, og som i ytterste konsekvens kan få betydning for statsbudsjettets legitimitet.

Reglementskomiteen vil for det første foreslå at fristen for finansinnstillingen utvides fra 20. november til «innen utløpet av november». For det andre vil reglementskomiteen foreslå at fagkomiteenes budsjettinnstillinger skal behandles av Stortinget senest «siste møtedag i desember». For å ivareta at det er tid til forsvarlig behandling i fagkomiteene, og for å opprettholde fristdisiplinen i budsjettbehandlingen, foreslår reglementskomiteen at oversittelse av fristen for stortingsbehandling av finansinnstillingen «innen en uke etter avgivelse» skal medføre en tilsvarende utsettelse av fristen for stortingsbehandlingen av fagkomiteenes budsjettinnstillinger, slik at det i så fall må avholdes ekstraordinært stortingsmøte etter siste ordinære møtedag i desember.

Reglementskomiteen har i tillegg vurdert om og i hvilken utstrekning det eventuelt bør være adgang til å fremsette forslag ved behandlingen av finansinnstillingen, det vil si å fremme såkalte «løse forslag» i salen i finansdebatten, slik det er mulighet for i dag. De senere år er det flere eksempler på at statsbudsjettet har blitt vedtatt på grunnlag av løse forslag, fordi budsjettforhandlingene ikke har vært sluttført innen avgivelsen av finansinnstillingen. Som det fremgår over, medfører dette at det i praksis blir svært vanskelig for opposisjonen og offentligheten å ettergå, kommentere og uttale seg om budsjettet. Det vanskeliggjør også fagkomiteenes behandling. Reglementskomiteens flertall, alle unntatt medlemmene Audun Lysbakken, Hege Bae Nyholt, Ingvild Wetrhus Thorsvik og Kjell Ingolf Ropstad, ser også at muligheten for å vedta statsbudsjettet på grunnlag av løse forslag kan virke drivende for oversittelse av de ordinære fristene i budsjettbehandlingen. Løse forslag er primært en ordning for partigrupper som ikke har medlem i fagkomiteen som avgir innstilling. Samtlige partigrupper er representert i finanskomiteen. For statsbudsjettet kan imidlertid løse forslag kunne brukes for å rette feil i finansinnstillingen som har blitt oppdaget etter avgivelsen, og ordningen har dermed en funksjon også i denne komiteen. Representanter som ikke er medlem av finanskomiteen og som heller ikke er med i en partigruppe, kan etter flertallets syn også ha et legitimt behov for å fremme løse forslag under finansdebatten.

Reglementskomiteens medlemmer Audun Lysbakken, Hege Bae Nyholt, Ingvild Wetrhus Thorsvik og Kjell Ingolf Ropstad, mener det er sterkt ønskelig å unngå bruk av løse forslag som en måte å fremlegge et forhandlingsresultat på. Det er likevel å gå for langt å fjerne muligheten for dette, siden det vil innebære en potensielt betydelig begrensning av mulighetene til å finne løsninger i en fastlåst politisk situasjon. Om en løsning i en fastlåst forhandling finnes på overtid, bør den kunne behandles. Både regjeringspartier og opposisjon bør dessuten ha muligheten til å fremme løse forslag som mulige kompromissforslag i en situasjon hvor alternativet kan være kabinettspørsmål og regjeringskrise.

Et bedre alternativ enn flertallets forslag, ville etter reglementskomiteens medlemmer Audun Lysbakken, Ingvild Wetrhus Thorsvik og Kjell Ingolf Ropstad sitt syn, være å skyve frem fristen for å fremme løse forslag, slik at andre partier og offentligheten sikres noe mer tid til å forberede seg.

Reglementskomiteens medlem Hege Bae Nyholt støtter endringsforslagene om fristene for avgivelse og behandlingen av budsjettinnstillinger, men ikke forslaget om at rammevedtak kun kan foreslås i innstillingen. Dette medlem er bekymret for at en slik ensidig endring vil kunne flytte makt fra de folkevalgte, som skal behandle og vedta statsbudsjettet, til regjeringen. Dette medlem understreker at partene som forhandler om og inngår forlik om statsbudsjettet, likevel har ansvaret for å sikre at offentligheten kan se, ettergå og diskutere innholdet i budsjettet før det skal vedtas.

Reglementskomiteen foreslår etter dette at Stortingets forretningsorden § 43 tredje ledd første punktum skal lyde:

«Senest innen utløpet av november skal finanskomiteen avgi innstilling om nasjonalbudsjettet og statsbudsjettet, med forslag til rammevedtak for bevilgninger i samsvar med inndelingen i rammeområder fastsatt av Stortinget.»

Reglementskomiteen foreslår videre at Stortingets forretningsorden § 43 sjette ledd skal lyde:

«Fagkomiteenes budsjettinnstillinger skal behandles av Stortinget senest siste møtedag i desember. Hvis fristen etter fjerde ledd utsettes eller oversittes, utvides denne fristen med samme antall dager, men ikke lenger enn til dagen før årsskiftet. De budsjettvedtakene Stortinget gjør ved behandlingen av disse innstillingene, er endelige.»

Reglementskomiteens flertall, alle unntatt medlemmene Audun Lysbakken, Hege Bae Nyholt, Ingvild Wetrhus Thorsvik og Kjell Ingolf Ropstad, foreslår at Stortingets forretningsorden § 43 tredje ledd nytt tredje og fjerde punktum skal lyde:

«Forslag til rammevedtak må begrunnes i innstillingen og kan ikke fremsettes ved behandlingen av den etter § 40, med mindre forslaget er ment å rette opp en klar feil i den avgitte innstillingen. En representant som ikke er medlem av en partigruppe, kan uansett fremsette forslag til rammevedtak vedbehandlingen av innstillingen.»

Forrige kapittel
Neste kapittel