Merknad

3. Fremsettelse og behandling av representantforslag

3.1 Innledning

De senere år har det vært en betydelig økning i antallet fremsatte representantforslag, herunder forslag om at Stortinget instruerer regjeringen, såkalte anmodningsforslag. Fra og med sesjonen 1998–1999 til og med sesjonen 2016–2017 ble det fremsatt mellom 70 og 180 representantforslag per sesjon. I de påfølgende seks sesjonene har antallet ligget i intervallet mellom 154 og 289, noe som utgjør en stor økning sammenlignet med førstnevnte periode. I sesjonen 2021–2022 ble det fremmet 289 forslag, mens tallet for 2022–2023 var 274. I 2023–2024 ble det fremmet 180 forslag. Dette gjelder antallet representantforslag publisert som Dokument 8. Flere av disse inneholder imidlertid flere forslag, slik at antallet forslag reelt sett er høyere. Antallet Dokument 8 gir imidlertid en god indikasjon på utviklingstendensen.

Retten til å fremme forslag er forankret i Grunnloven, og det kan dermed ikke fastsettes regler i forretningsordenen som begrenser representantenes rett til å fremme slike forslag i seg selv. Grunnlovsforankringen er imidlertid ikke til hinder for å regulere behandlingsmåten eller selve fremsettelsen av forslaget.

Det følger av forretningsordenen at komiteen som har representantforslaget til behandling, skal sende det til ansvarlig statsråd til uttalelse, med mindre det fremstår som klart at representantforslaget ikke vil imøtekommes, jf. forretningsordenen § 30 første ledd. I praksis skjer dette rutinemessig, og statsrådens svar går inn i vurderingsgrunnlaget når komiteen tar endelig stilling til forslaget. Statsrådens svar gir komiteen nyttig informasjon om eventuelle konsekvenser av forslaget dersom det blir vedtatt, men innebærer også en god del arbeid for forvaltningsapparatet.

Utvalget som utredet og vurderte ulike sider ved Stortingets kontrollfunksjon (Harberg-utvalget), omtalte økningen i antall anmodningsvedtak i sin utvalgsrapport, jf. Dokument 21 (2020–2021) avsnitt 4.2. Her omtales alle anmodningsvedtak, og ikke bare de som har utgangspunkt i et representantforslag. Også ved behandlingen av proposisjoner og meldinger, herunder behandlingen av statsbudsjettet, forekommer det ofte at Stortinget treffer anmodningsvedtak. I praksis er imidlertid mange anmodningsvedtak resultat av et fremsatt representantforslag. Utvalget skriver blant annet følgende om de utfordringene økningen i antallet medfører, både for regjeringen og for Stortinget:

«For regjeringen er det ressurskrevende å følge opp et stort antall anmodningsvedtak. Utvalget viser til at økningen i anmodningsvedtak på 2000-tallet er delvis sammenfallende med en sterk økning i tallet på skriftlige spørsmål til regjeringen. Til sammen antar utvalget at det samlede «kontrolltrykket» for regjeringen og departementene, i form av oppfølging av anmodninger og spørsmål, er betydelig og økende. Særlig ressurskrevende er anmodningsvedtak som bestiller egne stortingsmeldinger, utredninger eller handlingsplaner.

Økningen i bruk av anmodningsvedtak har også en side til Stortinget selv. Den store mengden anmodningsvedtak kan bidra til å svekke autoriteten til anmodningsvedtak som et politisk styringsverktøy overfor regjeringen. Jo flere vedtak og jo mindre spørsmål de gjelder, jo mindre politisk tyngde vil vedtaksformen kunne få, ikke bare overfor regjeringen, men også som politisk markering overfor allmennheten.

Utvalget viser også til at den store mengden anmodningsvedtak og detaljgraden i mange av vedtakene kan bidra til å viske ut Grunnlovens makt- og ansvarsfordeling mellom Stortinget og regjeringen. Denne forutsetter at Stortinget som lovgivende og bevilgende makt gjør generelle vedtak, som settes ut i livet av regjeringen og underliggende forvaltning som utøvende makt, og som deretter blir gjenstand for parlamentarisk kontroll.»

Utvalget konkluderte til tross for disse utfordringene med at det ikke ville foreslå verken materielle eller prosessuelle begrensninger i bruken av anmodningsvedtak.

3.2 Gjeldende regulering

Retten til å fremsette representantforslag gir stortingsrepresentantene mulighet til å ta politiske initiativer blant annet på grunnlag av aktuelle hendelser og viktige saker.

Forslagsretten for stortingsrepresentantene har vært hjemlet i Grunnloven § 76 siden 1814, men både praksis, behandlingsmåte og omfang har variert betydelig opp gjennom tiden. Det er ingen bestemt eller autoritativ definisjon av hva et representantforslag er, utover at det er et forslag som er fremsatt i Stortinget av en eller flere stortingsrepresentanter.

Stortingets behandling av representantforslag følger de alminnelige reglene for parlamentarisk saksbehandling, men komiteenes behandling er også særskilt omtalt i forretningsordenen § 30. I tillegg er innlevering og fremsettelse av forslag nærmere regulert i forretningsordenen § 38.

3.3 Komiteens vurderinger og forslag

Reglementskomiteen bemerker at retten til å fremsette representantforslag er en sentral demokratisk rettighet og et viktig parlamentarisk virkemiddel. Forslagsretten gir representantene mulighet til å ta politiske initiativer, og kan danne grunnlaget for gode politiske vedtak. I tillegg er representantforslagene sentrale i Stortingets kontroll med regjeringen og et viktig arbeidsverktøy for opposisjonens arbeid i Stortinget. Arbeidet med forslagene bidrar til fruktbar dialog mellom regjeringen og Stortinget, og kan danne grunnlaget for gode kompromisser partigruppene imellom. Reglementskomiteen mener derfor det ikke er et mål i seg selv å redusere antallet representantforslag.

Komiteen bemerker samtidig at det er viktig å sikre at økningen i antallet representantforslag, og her særlig økningene i antallet anmodningsvedtak, ikke medfører at betydningen av Stortingets vedtak blir undergravet. Selv om anmodningsvedtak ikke er rettslig bindende for regjeringen, er det viktig å hegne om den funksjonen de har som bindende politiske instrukser fra Stortinget til regjeringen. Det er derfor i Stortingets egeninteresse å sikre at forslagene som fremsettes og vedtakene som fattes, fremstår relevante og blir tatt på alvor, både i regjeringsapparatet og i befolkningen.

Komiteen har vurdert ulike tiltak som kanskje kunne bidra til å effektivisere behandlingen av representantforslagene. For det første har komiteen drøftet om det kunne være hensiktsmessig å åpne for bruk av behandlingsmåten i forretningsordenen § 39 andre ledd, hvor presidenten kan foreslå at saker blir behandlet straks. Denne bestemmelsen benyttes i dag kun i saker som haster. For det andre har komiteen vurdert å legge inn en mer formell silingsmekanisme i forbindelse med at saken refereres, for eksempel ved å fastsette et konkret unntak fra hovedregelen i forretningsordenen § 22 første ledd om at saker normalt sendes til en komité for forberedende behandling. Komiteen har også vurdert om det er mulig å lempe på kravene til innhold i komiteens innstillinger, jf. forretningsordenen § 31. Slik komiteen ser det, er ingen av disse tiltakene aktuelle å gå videre med, både av rent praktiske og mer prinsipielle grunner.

Komiteen mener på denne bakgrunn at dagens praksis med komitébehandling bør videreføres, herunder praksisen med at representantforslag som den helt klare hovedregel oversendes relevant statsråd for uttalelse, jf. forretningsordenen § 30 første ledd. Oversendelse til ansvarlig statsråd innebærer en viktig kvalitetssikring av forslaget og bidrar til hensiktsmessig dialog mellom statsråd/departement og komiteens medlemmer.

Reglementskomiteens flertall, alle unntatt medlemmet Hege Bae Nyholt, foreslår videre å gjøre en endring i regelen i forretningsordenen § 47 tredje ledd, som fastslår at representantforslag må fremsettes innen 10. april i den aktuelle sesjonen for at de skal kunne påregnes behandlet før Stortinget avbryter sine forhandlinger i juni. Samme frist gjelder for proposisjoner og meldinger fra regjeringen, samt interpellasjoner. Flertallet foreslår å fremskynde fristen til siste møtedag i mars. En slik justering av denne fristen vil etter komiteens syn kunne bidra til at komiteenes behandling av saker blir jevnere fordelt utover sesjonen, da mange forslag erfaringsmessig fremsettes nært opp mot fristen. Hensikten er å bidra til at forslag fremmes i rimelig tid før forhandlingene avsluttes før sommeren.

Flertallet har vurdert om fristendringen bør gjelde kun for representantforslag, men er kommet til at samme frist bør gjelde for kongelige proposisjoner og meldinger fra regjeringen, samt interpellasjoner, slik det også er i dag. Dette er for å gi fagkomiteene bedre tid til behandlingen mot slutten av sesjonen. Flertallet understreker samtidig at bestemmelsen ikke er til hinder for at saker legges frem senere enn den foreslåtte fristen, og at komiteen kan avgi innstilling i en slik sak.

Reglementskomiteens flertall foreslår på denne bakgrunn at Stortingets forretningsorden § 47 tredje ledd første punktum skal lyde:

«For at kongelige proposisjoner og meldinger skal kunne påregnes å bli behandlet av Stortinget før Stortinget avbryter sine forhandlinger i juni, må de fremlegges senest siste møtedag i mars.»

I forlengelsen av dette bemerker reglementskomiteen at det er opp til fagkomiteene å organisere arbeidet gjennom sesjonen på en måte som sikrer forsvarlig saksbehandling. Hvordan arbeidsmengden er fordelt i løpet av stortingsåret, er ganske ulikt i de ulike komiteene, og hvorvidt antallet representantforslag blir oppfattet å innebære en stor arbeidsbelastning for komiteene, varierer derfor i relativt stor grad. Reglementskomiteen mener derfor det ikke er hensiktsmessig å legge generelle føringer i forretningsordenen for hvordan behandlingen av de ulike sakene bør være, herunder om det er mulig å foreta en form for forenklet eller hurtig behandling av representantforslag som åpenbart ikke ligger an til å få flertall i plenum.

Reglementskomiteen foreslår også at det utarbeides en egen «veileder» for fremsettelse og behandling av representantforslag. Komiteen har sett hen til Folketinget i Danmark, der Udvalget for Forretningsordenen i februar 2022¹ vedtok en egen «kodeks» for arbeidet med representantforslag («et kodeks for arbejdet med beslutningsforslag»²). Formålet med en slik veileder vil være å bevisstgjøre representantene om viktigheten av å bruke forslagsretten på en veloverveid måte.

Reglementskomiteen har utarbeidet en skisse til en slik veileder, inntatt som vedlegg til rapporten her.

1. Jf. Beretning af almen art 2021-22 nr. 11, om visse aspekter af brugen af beslutningsforslag i folketingsarbejdet og Folketingets behandling af beslutningsforslag afgivet af Udvalget for Forretningsordenen den 9. februar 2022

2. Kodeksen kan finnes her: https://www.retsinformation.dk/eli/ft/20211SS00011

Forrige kapittel

Neste kapittel