Innhold

3. Et framtidsrettet forbrukerapparat

3.1 Sammendrag

3.1.1 Innleiing

Hovudmålet i forbrukarpolitikken er å sikre forbrukarane ei sterk stilling i marknaden. For å få til dette må ein sjå ulike sektorar og politikkområde i samanheng. Barne- og familiedepartementet (BFD) koordinerer forbrukarpolitikken til regjeringa, men fleire departement har ansvar for område som er svært viktige for forbrukarane. Det er også offentlege verksemder under andre departement som tek hand om viktige forbrukaromsyn – deriblant Finanstilsynet, Konkurransetilsynet, Datatilsynet, Miljødirektoratet, Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap og Mattilsynet.

3.1.2 Forbrukarapparatet

BFD har delegert ei rekkje oppgåver i utøvinga av forbrukarpolitikken til offentlege verksemder som administrativt og/eller økonomisk høyrer inn under departementet. Eit mykje brukt samleomgrep på desse organa er «forbrukarapparatet». Dette inkluderer Forbrukarrådet, Forbrukartilsynet, Marknadsrådet, Forbrukarklageutvalet, Sekretariatet for Marknadsrådet og Forbrukarklageutvalet og Stiftinga Miljømerking.

Desse verksemdene og forbrukarapparatet i dei andre nordiske landa er nærare omtalte i meldinga.

3.1.3 Oppgåver og verkemiddel i forbrukarpolitikken

Det finst ei rekkje verkemiddel og oppgåver som skal vere med på å vareta forbrukarane sine interesser i marknaden. Dei viktigaste er lovregulering, tilsyn med forbrukarvernreglane, klagehandsaming, forbrukarinformasjon og forsking. I tillegg kjem det interessepolitiske arbeidet som går ut på å påverke styresmakter, organisasjonar og næringsdrivande i forbrukarvennleg retning og å setje forbrukarspørsmål på dagsordenen i samfunnsdebatten.

Verksemdene på forbrukarområdet har ei sentral rolle i å gjennomføre forbrukarpolitikken. Styring av, og samspel med, verksemdene er derfor også eit sentralt verkemiddel i forbrukarpolitikken.

I meldinga er det gitt ei kort utgreiing av dei viktigaste verkemidla og oppgåvene i forbrukarpolitikken.

3.1.4 Evalueringar av forbrukarapparatet og sentrale utviklingstrekk

Sentrale spørsmål rundt organiseringa og innretninga av forbrukarapparatet har vore diskuterte i fleire omgangar dei siste åra. Tema som særleg har vore oppe til diskusjon, er sjølvstendet til Forbrukarrådet og Forbrukartilsynet og nøytraliteten til Forbrukarrådet som meklar i saker mellom forbrukarar og næringsdrivande. Det har også vore påpeikt at forbrukarapparatet er fragmentert, med mange små einingar som til dels har overlappande oppgåver.

I meldinga blir det sett nærare på dei viktigaste utgreiingane og evalueringane frå dei siste tiåra og kva for endringar dei har ført med seg.

Den siste utgreiinga var Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) sin gjennomgang av det statlege forbrukarapparatet i 2015.

Rapporten frå Difi konkluderte med at verksemdene kunne vise til gode resultat kvar for seg, men at forbrukarapparatet samla sett verka fragmentert og lite kostnadseffektivt. Vidare vurderte Difi at kombinasjonen av interessepolitiske og forvaltingsmessige oppgåver var uryddig og svekte legitimiteten til Forbrukarrådet. Det blei påpeikt to primære grunnar til dette: For det fyrste skal den interessepolitiske verksemda vere uavhengig av politisk styring, mens meklinga er underlagd politisk kontroll. Det kan vere uklart kor langt det interessepolitiske sjølvstendet rekk, og dette kan gi uheldige utslag dersom det politiske arbeidet til Forbrukarrådet får innverknad på forvaltingsoppgåvene. Den andre grunnen til at kombinasjonen av dei to rollene blei vurdert som problematisk, var at Forbrukarrådet skal fremje forbrukarinteresser og samstundes vere ein nøytral meklar i konfliktar mellom forbrukarar og næringsdrivande. Difi meinte derfor at rolla som interesseorgan burde skiljast frå meklingsoppgåvene.

Etter Difi si oppfatning burde forvaltingsoppgåvene bli samla i eit felles organ under dåverande BLD, for å få ei betre samordning av verkemiddel og oppgåver. Vidare påpeikte Difi at sett utanfrå, gav Forbrukarrådet og Forbrukarombodet inntrykk av å overlappe kvarandre relativt mykje, og at det var vanskeleg for aktørar både utanfor og innanfor apparatet å skilje mellom dei to verksemdene. Difi meinte at ei tydelegare tilsynsrolle for Forbrukarombodet kunne gi ei meir avklart oppgåvefordeling mellom ombodet og Forbrukarrådet.

Som ei direkte oppfølging av Difi sin gjennomgang blei det i 2017 gjennomført organisatoriske endringar i Forbrukarrådet. Talet på lokalkontor blei redusert frå ti til tre, i høvesvis Tromsø, Stavanger og Skien, i tillegg til ei hospiteringsordning på Svalbard. Det blei også innført eit organisatorisk skilje i Forbrukarrådet ved at ein skulle drive med interessepolitikk frå hovudkontoret i Oslo, mens kontora i Tromsø, Stavanger og Skien skulle ha ansvar for meklingsoppgåvene. Forbrukarombodet si rolle som tilsynsorgan blei gjord tydeleg ved å endre namnet på verksemda frå ombod til tilsyn og ved å gi det nye tilsynet kompetanse til å gjere vedtak i alle saker.

3.1.5 Framtidig handsaming av forbrukarklager

Regjeringa har vedteke å samle den offentlege handsaminga av forbrukarklager i Forbrukartilsynet. Dette vil gjere handsaminga av forbrukarklager meir effektiv og brukarvennleg. Samstundes opnar det for å reindyrke Forbrukarrådet si rolle som interesseorganisasjon og utvikle Forbrukartilsynet si rolle som det sentrale forvaltingsorganet på forbrukarområdet.

Endringa inneber at handsaminga av forbrukarklager blir flytt frå Forbrukarrådet og Sekretariatet for Marknadsrådet og Forbrukarklageutvalet til Forbrukartilsynet. Forbrukarrådet har ei eiga avdeling som handsamar forbrukarklager etter kjøp over landegrensene i EØS-området, Forbrukar Europa, som også blir flytt til Forbrukartilsynet.

I meldinga blir det gitt ei nærare grunngiving for regjeringa si avgjerd om å samle forvaltingsoppgåvene.

Departementet viser til at når den offentlege handsaminga av forbukarklager blir plassert i eitt og same organ, må ein vurdere nærare korleis saksgangen bør vere for å få ein mest mogleg ressurseffektiv prosess. Saksgangen er i dag regulert i lov om godkjenning av klageorganer for forbrukarsaker og forbrukarklagelova. Endringar i desse lovene må på høyring. Regjeringa vil derfor skrive eit høyringsnotat med forslag til endringar i det relevante regelverket før framlegging av forslag til lovendringar for Stortinget. I dette høyringsnotatet vil spørsmålet om ny saksgang i forbrukarsaker bli drøfta nærare.

Regjeringa ønskjer å leggje til rette for vekst og utvikling i heile landet. For å få til dette er det viktig å sikre ei spreiing av statlege arbeidsplassar. På den andre sida er det viktig av omsyn til effektiv ressursbruk at det utvida Forbrukartilsynet ikkje er spreidd utover for mange stader.

I vurderinga av kvar det utvida tilsynet skal liggje, har det vore viktig for regjeringa å byggje vidare på dei kompetansemiljøa som nyleg har blitt bygde opp i Skien, Stavanger og Tromsø. Det nye Forbrukartilsynet, inkludert tilsynsverksemda som i dag er i Oslo, skal derfor bli lokalisert med utgangspunkt i dei tre kontora i Tromsø, Stavanger og Skien. Hovudkontoret og tilsynsverksemda skal liggje i Grenlands-området. Forbrukar Europa, som i dag er lokalisert ved Forbrukarrådet sitt hovudkontor i Oslo, blir flytt til det utvida Forbrukartilsynet sitt hovudkontor i Grenland. Årsverk knytte til sakshandsaminga av forbrukarsaker som i dag blir utført av Sekretariatet for Marknadsrådet og Forbrukarklageutvalet i Oslo, blir fordelte mellom det utvida Forbrukartilsynet sine kontor i Tromsø, Stavanger og Grenland.

3.1.6 Ansvaret for forsking og analyse i sektoren

BFD har hovudansvaret for eit godt kunnskapsgrunnlag i forbrukarsektoren. Ein vesentleg del av forbruksforskinga blir utført av Forbruksforskingsinstituttet SIFO. I dag er SIFO eitt av fleire institutt under OsloMet – storbyuniversitetet.

Forbrukarrådet har ei fakta- og analyseavdeling som mellom anna analyserer Forbrukarrådet sin eigen klagestatistikk. I tillegg bruker Forbrukarrådet delar av budsjettet sitt til å kjøpe undersøkingar, testar og forskingsrapportar, mellom anna som underlag for det interessepolitiske arbeidet. Forbrukartilsynet fører også statistikk over førespurnadene det får frå publikum, men analyserer berre til ein viss grad desse tala.

Regjeringa meiner det er naturleg at eit utvida Forbrukartilsyn får eit særleg ansvar for kunnskapsgrunnlaget i forbrukarsektoren. Med den føreslåtte omorganiseringa vil Forbrukartilsynet ha den fremste juridiske ekspertisen på forbrukarområdet. Tilsynet vil handsame store mengder førespurnader frå forbrukarane og dermed få innsikt i kva utfordringar forbrukarane møter, og kva handelspraksis næringslivet har. Samstundes vil Forbrukartilsynet kunne føre ein samla statistikk for klagesaker innan forbrukarsektoren. Juridisk ekspertise, kjennskap til handelspraksis og klagestatistikk er likevel ikkje nok til å få eit heilskapleg kunnskapsgrunnlag. Tilsynet bør også kunne innhente forsking og analyse på forbrukarområdet.

Regjeringa meiner samstundes at Forbrukarrådet bør oppretthalde kompetansen det har på å analysere problemstillingar som gjeld forbrukarane. Dette for at Forbrukarrådet framleis skal vere ein slagkraftig interesseorganisasjon for forbrukarane, med høg fagleg kompetanse i forbrukarspørsmål.

3.1.7 Samarbeid mellom bransjenemnder

I dag finst det ei rekkje bransjefinansierte klagenemnder i ulike marknader.

I Granavolden-plattforma tek regjeringa til orde for eit bransjestyrt og digitalt «Nemndenes hus». Regjeringa ser positivt på eit tettare samarbeid mellom nemndene, så lenge partane i nemndsavtalene ønskjer dette. Eit privat finansiert klagehandsamingstilbod etablert gjennom eit frivillig samarbeid mellom ansvarlege næringslivsaktørar og forbrukarrepresentantar, har ei rekkje gunstige konsekvensar. For det fyrste får forbrukarane eit hovudsakleg gratis klagehandsamingstilbod som gjer det mogleg å ta avgjerder med høg kvalitet. For det andre får næringslivet auka kunnskap om forbrukarane sine utfordringar og frustrasjonar. Dette kan igjen føre til endringar i handelspraksis som forbrukarar har vore misfornøgde med. For det tredje er det eit viktig utgangspunkt at det er næringa sjølv som hovudsakleg betalar for å få løyst forbrukarklager på sine respektive område, ikkje det offentlege. Det er framfor alt næringa som kan setje inn tiltak for å få redusert talet på klager, og det er derfor viktig å gi næringslivet økonomiske insentiv til å halde klagene på eit lågt nivå.

3.1.8 Regjeringa vil

  • samle klagehandsamingsarbeidet på forbrukarområdet hos Forbrukartilsynet

  • gi Forbrukartilsynet eit særleg ansvar for å vareta kunnskapsgrunnlaget på forbrukarområdet

  • lokalisere Forbrukartilsynet utanfor Oslo i tråd med retningslinjene for lokalisering av statlege arbeidsplassar og statleg tenesteproduksjon.

3.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at regjeringen på bakgrunn av Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) sin gjennomgang av det statlige forbrukerapparatet i 2015 har igangsatt en omorganisering av forbrukerapparatet. Komiteen merker seg at regjeringen har besluttet at forbrukerklager skal håndteres av Forbrukertilsynet, mens Forbrukerrådet framover skal rendyrkes som en interesseorganisasjon for forbrukerne. Forbrukertilsynet skal også få et særlig ansvar for kunnskapsgrunnlaget innenfor forbrukersektoren. Komiteen viser videre til at Forbrukertilsynet skal lokaliseres utenfor Oslo, og tilsynet er i gang med flytteprosessen til Grenland i Telemark og Vestfold fylke.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Senterpartiet, viser til at regjeringen har vedtatt betydelige endringer i forbrukerapparatet ved å samle den statlige håndteringen av forbrukerklager hos Forbrukertilsynet. Forbrukerrådet skal etter regjeringens beslutning ha en friere og tydeligere rolle som interesseorganisasjon og være en sterk forbrukerpolitisk pådriver. Selve omorganiseringsprosessen, som innebærer flytting av det nye, utvidete Forbrukertilsynets hovedkontor til Grenland, skal ferdigstilles i 2020. Forbrukerrådets avdeling for tvisteløsning, inkludert Forbruker Europa, blir en integrert del av det nye tilsynet.

Komiteen er opptatt av at omorganiseringen av forbrukerapparatet må føre til et styrket forbrukervern. Begrunnelsen for omorganiseringen var å rendyrke og styrke Forbrukerrådet som interessepolitisk aktør. I tillegg forventes Forbrukerrådet også i fremtiden å ivareta viktig rådgivnings- og dyktiggjøringsarbeid ut mot forbrukerne. Forbrukerrådet ivaretar også sentrale forbrukerinteresser gjennom deltakelse i flere klagenemnder. Komiteen mener at Forbrukerrådet må sikres som en sterk og uavhengig organisasjon for forbrukerpolitiske interesser og kvalitetssikret informasjon og rådgivning til forbruker.

Komiteen er opptatt av at Forbrukerrådet sikres de nødvendige rammevilkår for å utføre sine oppgaver.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet registrerer at regjeringspartiene i budsjettforliket på Stortinget for 2020 valgte å redusere bevilgningene til Forbrukerrådet med 5 mill. kroner, i tillegg til å fjerne 4 mill. kroner fra forbrukerpolitiske tiltak, forskning og utvikling. Disse medlemmer viser til at Arbeiderpartiet i sitt alternative budsjett for 2020 opprettholdt bevilgningene og reagerte på at kuttene ble gjennomført kort tid før forbrukermeldingen kom til behandling.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti er opptatt av at omorganiseringen i forbrukerapparatet ikke svekker forbrukervernet, og viser til at kuttet i bevilgningene kommer kun to år etter forrige omorganisering, og at Forbrukerrådet nå gjennomgår en omfattende omorganiseringsprosess uten tilførsel av midler for å håndtere utgifter til denne. Disse medlemmer er bekymret for situasjonen der bevilgningene reduseres midt i en stor omorganisering, og frykter dette vil kunne ramme mennesker i krevende situasjoner som trenger hjelp for å få vurdert sine rettigheter.

Disse medlemmer viser til at det i mange saker (markedsføring rettet mot barn og unge, reklame for ulovlige spill, kosmetiske behandlinger m.m.) er pekt på utfordringer med et fragmentert og uoversiktlig tilsynsapparat. Skal man utvikle en framtidsrettet politikk, vil disse medlemmer understreke behovet for et tydelig plassert ansvar. I tillegg må det sikres et tettere samarbeid, slik at ressursene utnyttes på en god måte. Arbeidslivskriminaliteten foregår i dag også på digitale plattformer, og et tettere samarbeid med arbeidslivsentrene bør derfor vurderes.