Arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap handler
om å verne samfunnet mot hendelser som kan true grunnleggende verdier
og funksjoner og sette liv og helse i fare, jf. Meld. St. 29 (2011–2012)
Samfunnssikkerhet.
Justis- og beredskapsdepartementet har hovedansvaret
for å ta hånd om helheten i regjeringens politikk for samfunnssikkerhet
og beredskap, og skal sørge for at resultatene av politikken for
samfunnssikkerhet følges opp i alle deler av samfunnet. Utover å
ha et sektoransvar er Justis- og beredskapsdepartementet tillagt
en samordningsrolle for beredskapsarbeidet i sivil sektor. Samordningsansvaret
innebærer å sikre en helhetlig og koordinert beredskap på tvers
av de sivile sektorene. En del av ansvaret er å være pådriver overfor
de andre departementene og identifisere områder hvor det er behov
for samordning og tverrsektorielle tiltak.
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
(DSB) understøtter Justis- og beredskapsdepartementets samordningsrolle
og er på vegne av departementet fag- og tilsynsorgan på det sivile
samfunnssikkerhets- og beredskapsområdet. Direktoratet fører på
vegne av Justis- og beredskapsdepartementet tilsyn med departementene, bistår
i planlegging, gjennomføring og evaluering av sektorovergripende
øvelser og ivaretar embetsstyringen av fylkesmennene på samfunnssikkerhetsområdet.
Etter 22. juli 2011 har mye oppmerksomhet vært rettet
mot å ta lærdom av hendelsen for å forebygge nye terrorangrep, og
å forbedre den generelle beredskapen og samfunnssikkerheten. På beredskapsområdet
er Justis- og beredskapsdepartementets samordningsrolle styrket
for å kunne ta hånd om helheten i samfunnssikkerhetsarbeidet på
tvers av departementene. DSBs rolle er også styrket, blant annet
gjennom en budsjettøkning på 45 mill. kroner fra 2013.
Målet med undersøkelsen har vært å undersøke
i hvilken grad Justis- og beredskapsdepartementet og DSB tar hånd
om sitt ansvar for arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap på
en effektiv måte og i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger.
For å belyse dette er det sett på hvordan et utvalg av samordningsvirkemidler
utnyttes, herunder tilsyn med departementene, læring etter hendelser
og øvelser og styring og oppfølging av fylkesmennene på beredskapsområdet.
Undersøkelsen er i hovedsak innrettet mot perioden etter 22. juli
2011. Innsamlingen av data ble avsluttet i november 2014.
Undersøkelsen har tatt utgangspunkt i følgende vedtak
og forutsetninger fra Stortinget:
Innst. S. nr. 9 (2002–2003),
jf. St.meld. nr. 17 (2001–2002) Samfunnssikkerhet. Veien til et mindre
sårbart samfunn
Innst. S. nr. 85 (2007–2008), St.meld.
nr. 22 (2007–2008) Samfunnssikkerhet
Innst. 207 S (2011–2012) Innstilling fra
Den særskilte komité om redegjørelse fra justisministeren og forsvarsministeren
i Stortingets møte 10. november 2011 om angrepene 22. juli
Innst. S. 426 (2012–2013), jf. Meld. St.
29 (2011–2012) Samfunnssikkerhet
Lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak
og Sivilforsvaret av 25. juni 2010 (sivilbeskyttelsesloven)
Budsjettinnstillingene til St.prp. nr. 1
/ Prop. 1 S i perioden 2004–2015
Rapporten ble forelagt Justis- og beredskapsdepartementet
ved brev 26. januar 2015. Departementet har i brev 2. mars 2015
gitt kommentarer til rapporten. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet
i Riksrevisjonens dokument.
Rapporten, riksrevisorkollegiets oversendelsesbrev
til departementet 23. mars 2015 og statsrådens svar 10. april 2015
følger som vedlegg til Riksrevisjonens dokument.
Alvorlige svakheter
i utøvelsen av samordningsansvaret svekker samfunnssikkerhets- og
beredskapsarbeidet.
Tre av ni departementer
har i liten grad fulgt opp anbefalingene fra tidligere tilsyn utført
av DSB på vegne av Justis- og beredskapsdepartementet.
Justis- og beredskapsdepartementets styring
og oppfølging av fylkesmennenes beredskapsarbeid er mangelfull.
Det gjennomføres ingen systematisk evaluering og
oppfølging etter øvelser og hendelser.
Det er svakheter ved Justis- og beredskapsdepartementets
styring og oppfølging av DSB.
DSBs virksomhetsstyring bidrar i begrenset
grad til god mål- og resultatoppnåelse.
Justis- og beredskapsdepartementets samordningsrolle
er styrket etter hendelsene 22. juli 2011. Noen samordningsoppgaver
som tidligere ble utført av DSB, tas nå i større grad hånd om av
Justis- og beredskapsdepartementet.
Justis- og beredskapsdepartementet bruker ulike virkemidler
i utøvelsen av samordningsrollen. Tilsyn med departementene, læring
etter øvelser og hendelser og styringen av fylkesmennene er viktige
virkemidler for å sikre samordning nasjonalt og regionalt på beredskapsområdet.
Undersøkelsen viser at det er alvorlige svakheter ved bruken av
disse virkemidlene, og at rolle- og ansvarsfordelingen mellom direktorat
og departement på noen av disse områdene framstår som uklar. Etter
Riksrevisjonens vurdering kan dette svekke effektiviteten og redusere
kvaliteten på samfunnssikkerhetsarbeidet.
DSB og Statens helsetilsyn peker på at manglende
intern samordning i Justis- og beredskapsdepartementet og manglende
samordning av underliggende virksomheter i justissektoren skaper
utfordringer. Enkelte av disse utfordringene har vedvart over lengre
tid. Justis- og beredskapsdepartementet opplyser at det er igangsatt
tiltak for å imøtekomme utfordringene. En omorganisering internt
i departementet ble iverksatt fra 1. januar 2015. Det er også igangsatt et
arbeid, der DSB og Politidirektoratet deltar, som skal se på ansvars-
og rollefordelingen mellom underliggende virksomheter i justissektoren.
Justis- og beredskapsdepartementet er tillagt ansvaret
for å føre tilsyn med arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap
i departementene. Tilsynet utføres av DSB og følges opp av Justis- og
beredskapsdepartementet. Ansvaret for å føre tilsyn med Justis-
og beredskapsdepartementet er tillagt Helse- og omsorgsdepartementet.
Tilsynet gjennomføres av Statens helsetilsyn og følges opp av Helse-
og omsorgsdepartementet.
Hensikten med å føre tilsyn med departementene er
å fremme god kvalitet på departementenes arbeid med samfunnssikkerhet
og beredskap, identifisere og håndtere tverrsektorielle problemstillinger
og skaffe oversikt over det samlede beredskapsarbeidet. Justis-
og beredskapsdepartementet framhever at tilsynet med departementene
er det viktigste virkemiddelet departementet rår over i samordningsrollen.
Undersøkelsen viser at flertallet av departementene
har forbedret sitt arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap fra
andre tilsynsrunde (2007–2010) til tredje tilsynsrunde (2011–2015).
Det er likevel slik at enkelte departement, deriblant Justis- og
beredskapsdepartementet, i liten grad har forbedret sitt samfunnssikkerhets- og
beredskapsarbeid fra andre til tredje tilsynsrunde. Justis- og beredskapsdepartementet
har en sentral rolle i samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet
og skal være en pådriver for å styrke beredskapsarbeidet i de andre
departementene. Etter Riksrevisjonens vurdering er det derfor viktig
at Justis- og beredskapsdepartementet også selv følger opp anbefalinger
fra tilsyn.
DSB har i liten grad vært involvert i Justis-
og beredskapsdepartementets oppfølging av tilsynene av andre departementer.
Selv om Justis- og beredskapsdepartementet fra og med 2013 involverer
DSB i større grad enn tidligere, framhever DSB at det er uklart
hvilken rolle direktoratet skal ha i oppfølgingen av tilsynene ut
over å være observatør og gi innspill til departementets oppfølgingsarbeid.
Manglende involvering kan ifølge DSB ha som konsekvens at tilsynet
ikke får tilstrekkelig effekt på departementenes arbeid med samfunnssikkerhet
og beredskap.
I henhold til kgl.res. 15. juni 2012 skal Justis-
og beredskapsdepartementet rapportere til regjeringen om funn og
manglende oppfølging i ansvarlige departementer. Fram til 2014 har departementet
i liten grad rapportert til regjeringen. Fra 2014 legges resultatene
fra alle tilsyn fram for regjeringen. Det er også innført enkelte andre
endringer, som innføring av begrepet «brudd på krav» i tilsynsrapportene
om departementenes beredskapsarbeid, offentliggjøring av tilsynsrapporter
ved innsynsbegjæring og at tilsynet differensieres i større grad
med hensyn til omfang og innretning. Etter Riksrevisjonens vurdering
vil dette kunne bidra til at departementene i større grad enn tidligere
gir oppfølgingsarbeidet nødvendig prioritet.
Undersøkelsen viser for øvrig at tilsynene har vært
basert på et til dels uklart kravgrunnlag. Sentrale begreper som
øvelser og samfunnssikkerhet har ikke vært klart definert i instruksen. Dette
kan ha hatt betydning for hvilke resultater som oppnås gjennom tilsynene.
Justis- og beredskapsdepartementet mener at endringer i tilsynsregimet,
blant annet innføringen av «brudd på krav» i 2014 og DSBs nye veileder
for departementenes beredskapsarbeid, som ble utgitt i januar 2015,
har bidratt til å tydeliggjøre kravgrunnlaget. Riksrevisjonen viser
i denne sammenheng til at Justis- og beredskapsdepartementet selv
har pekt på at det var en utfordring å følge opp tilsynsrapporten
fra Statens helsetilsyn. Departementet begrunnet dette med at kravene
som framgår av instruksen, ikke er kvantifiserbare, men av utpreget
skjønnsmessig karakter.
Fylkesmannen skal samordne samfunnssikkerhetsarbeidet
regionalt, følge opp og veilede kommunene og iverksette nasjonal
politikk for samfunnssikkerhet og beredskap. Justis- og beredskapsdepartementet
har det overordnede ansvaret for embetsstyringen av fylkesmennene
på beredskapsområdet, mens styringsdialogen og utformingen av embetsoppdraget
tas hånd om av DSB.
Undersøkelsen viser at embetsstyringen er forbedret
på enkelte områder, blant annet er embetsoppdraget på samfunnssikkerhets-
og beredskapsområdet gjort mer enhetlig og tydelig. Fylkesmennene
får imidlertid fortsatt mange oppdrag og resultatkrav som skal tas
hånd om. Etter 22. juli 2011 har det i tillegg kommet til nye oppgaver
og økte forventninger på flere områder, blant annet knyttet til
oppfølging, veiledning og tilsyn med kommunene.
På den annen side er det i liten grad samsvar
mellom de faglige forventningene og styringssignalene som DSB gir,
og de ressursmessige rammene departementet stiller til disposisjon
for formålet. Beregninger viser at antall årsverk som brukes til
samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid i fylkesmannsembetene, er
redusert med 30 prosent fra 2003 til 2013. Riksrevisjonen mener
det burde være bedre samsvar mellom styringssignalene fra sentrale
myndigheter og de ressursene som stilles til disposisjon for fylkesmennenes
beredskapsarbeid.
Undersøkelsen viser videre at embetsoppdraget inneholder
få målbare resultatkrav. Dette innebærer at det i begrenset grad
er mulig å vurdere i hvilken grad fylkesmennene bidrar til måloppnåelse
på beredskapsområdet.
Fylkesmannen spiller en viktig rolle som pådriver
for et systematisk og samordnet samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid
på regionalt og lokalt nivå, og som bindeledd mellom sentrale og
lokale myndigheter. Undersøkelsen viser imidlertid at instrukser
og styringssignaler er uklare med hensyn til hvordan fylkesmennenes samordningsrolle
skal utøves når hendelser inntreffer. Dette fører til betydelige
forskjeller i hvordan embetene både forstår og utøver samordningsrollen
regionalt.
Fylkesmennene framhever at det er en utfordring å
samordne planverk i ulike statlige sektorer på regionalt nivå. Fylkesmennene
og kommunene er viktige aktører i krisehåndteringen lokalt, og de
legger viktige premisser for beslutninger som skal fattes på nasjonalt
nivå. Etter Riksrevisjonens vurdering kan manglende samordning på
regionalt nivå gi risiko for redusert gjennomføringsevne nasjonalt
dersom alvorlige hendelser inntreffer.
Ett av hovedmålene for arbeidet med samfunnssikkerhet
og beredskap er å sikre god læring på grunnlag av inntrufne hendelser
og øvelser.
Justis- og beredskapsdepartementet og DSB har iverksatt
flere tiltak for å styrke arbeidet med læring etter øvelser. Flere
departementer peker på at Justis- og beredskapsdepartementet på
en god måte har lagt til rette for bedre læring fra øvelsene. Fylkesmennene
som er intervjuet, har derimot ikke registrert at arbeidet med å
sikre læring etter øvelser er forbedret. Flere departementer og
direktorater mener i tillegg at økningen i antall øvelser kan ha
gått ut over kvaliteten på øvelsene, og at det kunne vært øvet bedre
og mer målrettet.
Læringspotensialet er større ved hendelser enn ved
øvelser. Undersøkelsen viser at mange av de samme læringspunktene
går igjen fra én hendelse til en annen. Justis- og beredskapsdepartementet
har ingen oversikt over hvilke læringspunkter som går igjen i hendelsene.
Det er heller ikke utarbeidet en oversikt over hvilke typer hendelser
som inntreffer over tid, og hvilke læringspunkter som går igjen
for eksempel etter flom og ekstremvær.
Etter Riksrevisjonens vurdering utnytter Justis- og
beredskapsdepartementet i for liten grad læringspotensialet etter
øvelser og hendelser.
Justis- og beredskapsdepartementet skal gjennom
etatsstyringen sikre at DSB ivaretar sitt samfunnsoppdrag, bidrar
til å oppnå mål og prioriteringer, utnytter tildelte ressurser effektivt
og opererer innenfor de lover, regler og rammer som er satt.
Undersøkelsen viser at Justis- og beredskapsdepartementet
fram til 2015 hovedsakelig har styrt DSB i form av krav om gjennomføring
av aktiviteter. Sammenhengen mellom aktivitetskrav i tildelingsbrevet
og overordnede målsettinger på området har i tillegg vært uklar.
Etter Riksrevisjonens vurdering innebærer dette at det i liten grad
har vært mulig å vurdere i hvilken grad DSB bidrar til mål- og resultatoppnåelse
på området samfunnssikkerhet og beredskap. Både departementet og
DSB erkjenner at styringen har vært for aktivitetsbasert, og at
denne måten å styre på ikke gir tilfredsstillende informasjon om mål-
og resultatoppnåelse.
Undersøkelsen viser videre at Justis- og beredskapsdepartementet
ikke stiller tydelige krav til god ressursutnyttelse i DSB. Departementet
etterspør i liten grad rapportering om ressursutnyttelse og har
heller ikke informasjon om dette fra evalueringer av DSBs virksomhet.
Etter Riksrevisjonens vurdering burde departementet i større grad
etterspørre informasjon som dokumenterer om DSB utnytter ressursene
på en god måte.
Justis- og beredskapsdepartementet har ansvar for
at styringsdialogen med DSB fungerer målrettet og hensiktsmessig.
Undersøkelsen viser at DSB og Justis- og beredskapsdepartementet
har helt ulike synspunkter på i hvilken grad styringsdialogen fungerer
som forutsatt. En god styringsdialog er etter Riksrevisjonens vurdering nødvendig
for å sikre et samordnet og helhetlig arbeid med samfunnssikkerhet
og beredskap.
DSBs virksomhetsstyring skal gi trygghet for
at virksomheten drives på en måte som bidrar til effektiv ressursbruk,
og at fastsatte mål- og resultatkrav nås.
Undersøkelsen viser at DSBs virksomhetsstyring
i stor grad er aktivitetsbasert, og i liten grad stiller krav til
effektiv ressursbruk. DSB utnytter heller ikke i tilstrekkelig grad
tilgjengelig informasjon i virksomhetsstyringen. Det innebærer at virksomheten
har begrenset kunnskap om ressursbruken er effektiv, og om aktivitetene
bidrar til ønskede samfunnsmessige effekter. DSB forvalter betydelige
ressurser og har hatt en vesentlig budsjettvekst de senere årene.
Etter Riksrevisjonens vurdering gir virksomhetsstyringen i liten
grad grunnlag for å kunne vurdere om samfunnssikkerhetsarbeidet
på direktoratets ansvarsområde er styrket i undersøkelsesperioden.
DSB har innenfor sine økonomiske rammer ansvar
for å foreta nødvendige prioriteringer for å realisere de føringene
som er gitt til virksomheten. Direktoratet foretar i liten grad
interne prioriteringer på tvers av egne avdelinger på grunnlag av
risikovurderinger og styringssignaler fra departementet. Direktoratet
begrunner dette med at handlingsrommet for prioriteringer er begrenset,
og at direktoratet mangler mandat til å foreta ressursmessige prioriteringer
på tvers av fagavdelingene. Justis- og beredskapsdepartementet er
ikke enig i at handlingsrommet er begrenset. Departementet mener
DSB i større grad burde foretatt prioriteringer mellom avdelingene,
ut fra en faglig vurdering av hvilke områder og mål som DSB vurderer
som mest vesentlige. Etter Riksrevisjonens vurdering kan manglende
interne prioriteringer medføre at tildelte ressurser ikke utnyttes
på en effektiv måte.
Riksrevisjonen anbefaler at Justis- og beredskapsdepartementet
forsterker oppfølgingen
av gjennomførte tilsyn med eget og andre departementers beredskapsarbeid
sørger for at det er bedre samsvar mellom
de faglige styringssignaler som gis, og de ressurser som stilles
til disposisjon for fylkesmennene på beredskapsområdet
sikrer at læringspotensialet etter hendelser
og øvelser kartlegges, utnyttes og formidles på en mer systematisk
måte
klargjør ansvars- og rollefordelingen mellom
departementet og DSB i praktiseringen av samordningsansvaret
stiller tydelige krav til måloppnåelse
og effektiv ressursbruk i tildelingsbrevet, og påser at DSB videreutvikler
virksomhetsstyringen
Statsråden viser i sitt svar til at Riksrevisjonens analyser
gir viktige bidrag til Justis- og beredskapsdepartementets videre
arbeid på samfunnssikkerhets- og beredskapsområdet. Riksrevisjonens
undersøkelse bidrar til å beskrive utfordringene på et komplekst
og sammensatt politikkområde.
Statsråden mener det ikke er grunnlag for Riksrevisjonens
konklusjon om at det i dag er alvorlige svakheter ved Justis- og beredskapsdepartementets
utøvelse av samordningsansvaret. Riksrevisjonens undersøkelse gir kun
et begrenset bilde av ivaretakelsen av samordningsrollen og underliggende
virksomheters understøttelse av denne. Justis- og beredskapsdepartementets
samordningsrolle innen samfunnssikkerhets- og beredskapsområdet favner
vesentlig bredere enn den avgrensning som Riksrevisjonen har gjort.
Det framheves videre at det er iverksatt en
rekke tiltak som følge av Helsetilsynets rapport fra tilsynet med
departementets samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid. Statsråden
viser til at Helsetilsynets rapport er bredere enn foreliggende
undersøkelse fra Riksrevisjonen, og at vesentlige funn fra rapporten
allerede er adressert. Statsråden mener i tillegg at det er vanskelig å
skille mellom observasjoner og vurderinger i tilsynsrapporten fra
Statens helsetilsyn og Riksrevisjonens observasjoner. Uklarheten
etterlater et bilde av status som etter statsrådens vurdering ikke
kan sies å være korrekt. Det understrekes i tillegg at mye av arbeidet
innenfor samfunnssikkerhet og beredskap innebærer et langsiktig
utviklingsarbeid, og noen tiltak og mål vil ta tid å realisere.
Statsråden mener at ansvars- og rollefordelingen mellom
departementet og DSB i utøvelsen av samordningsrollen overfor de
andre departementene ikke er uklar slik Riksrevisjonen bemerker,
og departementet opplever å ha god dialog med DSB om utøvelsen av
samordningsrollen.
I brevet framheves det dessuten at det ikke
er en uklar ansvars- og rollefordeling mellom underliggende virksomheter
i justissektoren knyttet til understøttelse av departementets samordningsrolle.
Det vises til at Statens helsetilsyn i sin rapport bare pekte på
behovet for tydeliggjøring av koordineringsoppgaver i krisesituasjoner.
Det er i tillegg innført flere nye tiltak for
å styrke gjennomføring og oppfølging av tilsyn med departementene.
Blant annet nevnes tydeligere konklusjoner i tilsynsrapportene,
større grad av regjeringsbehandling av tilsynsrapporter og utgivelse
av en revidert veileder for departementenes systematiske samfunnssikkerhets-
og beredskapsarbeid. Dessuten er DSBs rolle i oppfølgingen av tilsynene
tydeliggjort i forlengelsen av tiltakene vist til over. Statsråden
oppfatter at det nå er god dialog mellom departement og direktorat
på dette punktet, og at tidligere påpekte uklarheter er adressert.
Ifølge statsråden har Fylkesmannens rolle på samfunnssikkerhets-
og beredskapsområdet stor betydning for samordning regionalt og
for oppfølging av kommunenes arbeid på området. Det er iverksatt
flere tiltak for å styrke det regionale og lokale samfunnssikkerhetsarbeidet,
herunder styringsdialogmøter og tildeling av prosjektstøtte til
kommunerettet samfunnssikkerhetsarbeid. Ny instruks som skal tydeliggjøre embetenes
ansvar og oppgaver, forventes å tre i kraft i løpet av 2015. I forbindelse
med det videre arbeid med ny instruks og ny styringsstruktur vil
departementet vurdere forholdet mellom oppgaver og ressurser i embetene.
Systematisk evaluering og oppfølging etter øvelser
er viktig. Det arbeides derfor med å forbedre kvaliteten på øvelsene,
og det stilles krav om systematisk oppfølging etter øvelser og hendelser.
Statsråden viser til at DSB nå har gjennomgått evalueringer av hendelser
og øvelser de siste ti årene. Funnene er systematisert, og det er tegnet
et bilde av hvilke læringspunkter som gjentar seg. Ansvaret for
å følge opp evalueringer tilligger hovedsakelig de virksomheter
som berøres av læringspunktene, og som har et eget ansvar for beredskap
og krisehåndteringsevne. Departementet vil fortsatt bidra sterkt
i dette læringsarbeidet i egen sektor og over sektorgrenser i de
tilfeller hvor forbedringspunktene gjør dette nødvendig.
For å utvikle en forvaltning som er mer resultatorientert,
har statsråden fra 2015 valgt å redusere antall mål for justis-
og beredskapssektoren til ti, hvor fire mål gjelder samfunnssikkerhets-
og beredskapskjeden. Målene tydeliggjør på hvilke områder regjeringen
ønsker endringer. Disse endringene er også reflektert i tildelingsbrevet
til DSB, som inneholder færre mål og styringsparametere. Departementet
vil også ha fokus på ressursutnyttelse i DSB, samt å sikre en åpen
og tydelig dialog med direktoratet.
Statsråden viser til at undersøkelsen peker
på utfordringer ved den interne prioriteringen i direktoratet. Det
er opp til enhver virksomhetsledelse å prioritere tildelte ressurser
slik at det bidrar til god mål- og resultatoppnåelse. DSB har ifølge statsråden
merket seg Riksrevisjonens tilbakemelding på dette området og er
allerede i gang med å følge opp dette. Departementet vil følge opp
og legge til rette for å bedre virksomhetsstyringen i DSB gjennom
styringsdialogen.
Etter Riksrevisjonens oppfatning viser undersøkelsen
at det er svakheter knyttet til manglende oppfølging av tidligere
tilsyn i Justis- og beredskapsdepartementet, manglende systematisk
læring fra hendelser og øvelser, og svak styring og oppfølging av
Fylkesmannens arbeid på området. I tillegg er det store svakheter
i etatsstyringen av DSB og i den interne virksomhetsstyringen i
direktoratet. Flere av disse svakhetene har vedvart over tid. Samlet
sett er dette alvorlig og bidrar til å svekke samfunnssikkerhetsarbeidet.
Riksrevisjonen er kjent med at det både er og vil bli iverksatt
en rekke tiltak for å avhjelpe mange av de svakhetene som er pekt på
i Riksrevisjonens undersøkelse. Dette er ifølge Riksrevisjonen positivt
og er omtalt i undersøkelsen. Etter Riksrevisjonens oppfatning er det
imidlertid for tidlig å fastslå om tiltakene vil få den tilsiktede
effekten på samfunnssikkerhetsarbeidet.
Kontroll- og konstitusjonskomiteen besluttet
i møte 26. mai 2015 å avholde kontrollhøring i saken. Høringen ble
avholdt lørdag 6. juni 2015. Det fremgår av invitasjonsbrevet til
høringen at komiteen hadde besluttet at høringen skulle omhandle
– men ikke begrense seg til – følgende problemstillinger:
«1. Hvorfor er ikke
beredskapen på flere punkter blitt bedre som følge av at Stortinget
i etterkant av 22. juli 2011 har foretatt en meget grundig gjennomgang
av hva som gikk galt og fattet vedtak om hva som bør gjøres for
å øke samfunnssikkerheten?
2. I hvilken grad skyldes manglende oppfølging at
tiltak ikke har blitt iverksatt, og i hvilken grad skyldes det at
endringer har funnet sted uten at virkningen av dem har materialisert
seg ennå?
3. I hvilken grad har opprettelsen av et
nasjonalt beredskaps- og sikkerhetselement ved Statsministerens
kontor hatt en betydning for samfunnssikkerheten?»
Når det gjelder den tredje problemstillingen
vedrørende det nasjonale beredskaps- og sikkerhetselementet, ba
komiteen i brev av 29. mai 2015 statsministeren om å bemyndige en
statsråd fra regjeringen eller en statssekretær som kunne redegjøre
for dette arbeidet. Statsministeren svarte i brev av 29. mai 2015
at dersom komiteen ønsket å stille spørsmål knyttet til Statsministeren kontor,
som er hennes ansvarsområde, ville hun selv møte til høringen. Statsministeren
viste til at det ville være i strid med etablert konstitusjonell praksis
at hun skulle sende noen annen til kontroll- og konstitusjonskomiteen
for å svare på hennes vegne. Statsministeren viste i brevet også til
at hun imøteså komiteens beslutning om det var ønskelig at hun møtte
for å svare på spørsmål tilknyttet Riksrevisjonens undersøkelse.
Kontroll- og konstitusjonskomiteen sendte på denne bakgrunn brev
til statsministeren 2. juni 2015 der komiteen meddelte at det ikke
var nødvendig at statsministeren deltok i kontrollhøringen, men ba
om at det ble gitt skriftlige svar på spørsmål vedrørende beredskaps-
og sikkerhetselementet på Statsministerens kontor før høringen.
Komiteen mottok 5. juni 2015 brev fra statsministeren med svar på
de spørsmålene som komiteen hadde stilt.
Komiteens korrespondanse med statsministeren følger
som vedlegg 1–4 til innstillingen.
Følgende ble invitert og møtte til høringen:
Justis- og beredskapsminister
Anders Anundsen med departementsråd i Justis- og beredskapsdepartementet,
Tor Saglie, fylkesmannen i Sogn og Fjordane, Anne Karin Hamre, og
fylkesmannen i Vestfold, Erling Lae.
Tidligere justis- og beredskapsminister
Grete Faremo
Tidligere justisminister Knut Storberget
Helse- og omsorgsminister Bent Høie med
departementsråd i Helse- og omsorgsdepartementet, Bjørn-Inge Larsen,
og direktør for Statens helsetilsyn, Jan Fredrik Andresen.
DSB ved direktør Jon A. Lea
POD ved politidirektør Odd Reidar Humlegård
Komiteen inviterte også kommunal- og moderniseringsminister
Jan Tore Sanner til høringen sammen med representanter fra fylkesmannsembetene.
Kommunal- og moderniseringsministeren foreslo i samråd med justis-
og beredskapsministeren at justis- og beredskapsministeren møtte
med representanter for fylkesmannsembetene, fordi det er han som
er ansvarlig for de oppgaver som fylkesmannen utfører på Justis-
og beredskapsdepartementets område. Komiteen tok dette til etterretning
og var innforstått med at representantene for fylkesmannsembetene
møtte sammen med justis- og beredskapsministeren i kontrollhøringen.
Det ble tatt stenografisk referat fra høringen.
Referatet fra høringen følger som vedlegg til denne innstillingen.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Jette F. Christensen, Gunvor Eldegard og lederen Martin Kolberg, fra
Høyre, Erik Skutle og Michael Tetzschner, fra Fremskrittspartiet, Kenneth
Svendsen og Helge Thorheim, fra Kristelig Folkeparti, Hans Fredrik Grøvan,
fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Venstre, Abid Q. Raja, fra
Sosialistisk Venstreparti, Bård Vegar Solhjell, og fra Miljøpartiet
De Grønne, Rasmus Hansson, viser til Dokument 3:7 (2014–2015)
Riksrevisjonens undersøkelse av Justis- og beredskapsdepartementets arbeid
med samfunnssikkerhet og beredskap.
Målet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært
å finne ut i hvilken grad Justis- og beredskapsdepartementet og
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) tar hånd om sitt
ansvar for arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap på en effektiv
måte og i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger. For
å belyse dette er det sett på hvordan et utvalg av samordningsvirkemidler
utnyttes, herunder tilsyn med departementene, læring etter hendelser og
øvelser og styring og oppfølging av fylkesmennene på beredskapsområdet.
Undersøkelsen er i hovedsak innrettet mot perioden etter 22. juli 2011.
Innsamlingen av data ble avsluttet i november 2014.
Komiteen har besluttet å behandle
denne saken raskt, og mye raskere enn hva som normalt er tilfellet
for Stortinget i slike sammenhenger. Grunnen er at rapporten til
Stortinget fra Riksrevisjonen handler om noe av det mest vesentlige
som norske myndigheter har ansvaret for, nemlig befolkningens sikkerhet.
Komiteen besluttet at kontrollhøringen
6. juni 2015 skulle omhandle følgende problemstillinger:
1. Hvorfor er ikke beredskapen
på flere punkter blitt bedre som følge av at Stortinget i etterkant av
22. juli 2011 har foretatt en meget grundig gjennomgang av hva som
gikk galt og fattet vedtak om hva som bør gjøres for å øke samfunnssikkerheten?
2. I hvilken grad skyldes manglende oppfølging at
tiltak ikke har blitt iverksatt, og i hvilken grad skyldes det at
endringer har funnet sted uten at virkningene av dem har materialisert
seg ennå?
3. I hvilken grad har opprettelsen av et
nasjonalt beredskaps- og sikkerhetselement ved Statsministerens
kontor hatt en betydning for samfunnssikkerheten?
Komiteen viser til at det ble
stilt skriftlige spørsmål til statsministeren om et nasjonalt beredskaps-
og sikkerhetselement i komiteens brev av 2. juni 2015. Spørsmålene
ble besvart før høringen i statsministerens brev av 5. juni 2015.
Komiteen legger rapporten, de
svar som er gitt på komiteens skriftlige spørsmål og svar som ble gitt
i høringen til grunn for den videre behandlingen.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Senterpartiet,
viser til at det under høringen ble avdekket at det er uenighet
om hvorvidt rapporten gir et korrekt bilde. Det ble også sådd tvil om
hvorvidt funnene var riktige og om Riksrevisjonen hadde arbeidet
etter riktige metoder i undersøkelsen. Direktør for DSB, Jon A.
Lea, mente Riksrevisjonens undersøkelse på flere punkter ga feil
konklusjoner. Representanten Hans Fredrik Grøvan fra Kristelig Folkeparti oppsummerte
i høringen uenigheten mellom Riksrevisjonen og DSB ved Jon A. Lea
på denne måten:
«Det som står igjen etter denne første seansen i høringen
i dag, er den sterke uenigheten som har kommet fram mellom DSB,
uttrykt ved Lea, og Riksrevisjonens konklusjoner»
Også andre representanter uttrykte den samme forståelsen.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet og Venstre, vil understreke
at justis- og beredskapsministeren i høringen ikke delte direktør
Leas syn og vil i den forbindelse trekke frem hva statsråd Anundsen
sa der:
«Alle – i hvert fall så vidt jeg registrerer – er
enige om at tilsynsrapporten er meget god. Riksrevisjonens rapport
bygger i stor grad på tilsynsrapportens funn, så avviket mellom
de to er relativt lavt. Det er åpenbart at de påpekningene Riksrevisjonen
har, er viktige og riktige, og de samstemmer med tilsynsrapporten.»
Denne uttalelsen står i kontrast til justis-
og beredskapsministerens svar til Riksrevisjonen hvor han blant
annet skriver at det ikke er grunnlag for Riksrevisjonens konklusjon
om at det i dag er alvorlige svakheter i utøvelsen av samordningsansvaret.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet
og Venstre mener det ikke er grunnlag for å påstå at det
er stor uenighet mellom Riksrevisjonens rapport og det DSB-direktøren
uttrykte. DSB-direktøren gav i høringen uttrykk for at Riksrevisjonen
har kommet med nyttige innspill hvor det er rom for ytterligere
forbedringer. Det DSB-direktøren var uenig i, er de konklusjoner
som Riksrevisjonen trakk om at beredskapen i Norge ikke er blitt
bedre etter 22. juli 2011. DSB-direktøren mener at dette skaper
et feilaktig inntrykk av status for den norske beredskapen. Disse
medlemmer viser videre til at statsråd Anders Anundsen sa
at han var enig i rapportens konklusjoner på det tidspunktet Riksrevisjonen
gjennomførte revisjonen, men at det er gjennomført en rekke tiltak
som oppfølging av Helsetilsynets rapport som forbedrer situasjonen,
og at dette burde vært hensyntatt ved fremleggelsen av Riksrevisjonens
rapport.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet
og Venstre, viser til at den ulike forståelsen som kom frem i kontroll-
og konstitusjonskomiteens høring 6. juni 2015 mellom statsråd Anundsen
og direktøren i DSB Jon A. Lea, kan tyde på at samordningen og kommunikasjonen
mellom Justis- og beredskapsdepartementet og DSB ikke er god nok.
Det stemmer godt med Riksrevisjonens undersøkelse som viser at det
er alvorlige svakheter i bruken av samordningsvirkemidlene og at
rolle- og ansvarsdelingen mellom direktorat og departement på noen
områder fremstår som uklar. Riksrevisjonens vurdering er at dette
kan svekke effektiviteten og redusere kvaliteten på samfunnssikkerhetsarbeidet. Flertallet har registrert
at direktør Lea uttrykte i høringen at dialogen mellom Justis- og
beredskapsdepartementet og DSB har blitt bedret den senere tid og at
den nå er god. Flertallet understreker likevel at
Riksrevisjonens undersøkelse konkluderer med det motsatte og at
det under høringen kom fram opplysninger som tilsier at dialogen
ikke er god nok.
Flertallet mener de forhold som
er fremkommet i Riksrevisjonens rapport er kritikkverdige og burde
vært løst tidligere. Det er alvorlig at det er forskjellig virkelighetsoppfatning
mellom departement og underliggende etater om hvordan samordningen
fungerer. Dette tyder i seg selv på at koordineringen er for dårlig.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet,
Kristelig Folkeparti og Venstre mener det ikke er grunnlag
for å hevde at det i dag er ulike oppfatninger om hvor god kommunikasjonen
mellom DSB og departementet er. Alle de berørte parter er klar på at
dialogen i dag er god. Disse medlemmer konstaterer
imidlertid at det er et vesentlig avvik mellom det tidligere statsråd
Grete Faremo sa under høringen om hvordan hun oppfattet kommunikasjonen
med DSB i hennes statsrådtid og det DSB-direktøren sa om dialogen.
Faremo sa dialogen var god og konstruktiv, mens DSB-direktøren sa
at den var anstrengt. Etter disse medlemmers vurdering
er det mye som tyder på at kommunikasjonen mellom DSB og departementet
på dette tidspunkt var for dårlig.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og Sosialistisk
Venstreparti, er urolig for hvordan offentlig forvaltning
reagerer på kritikk generelt, og i dette tilfellet for reaksjonen
på rapporten fra Riksrevisjonen.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre
og Sosialistisk Venstreparti, mener en forutsetning for forbedring
og læring er at organer som blir gjenstand for kritikk møter kritikken
med en åpen og uladet holdning, og en vilje til å erkjenne feil
og mangler. De kontrollerte organene bør ta til motmæle der de mener
det er saklig grunn til det. Samtidig bør organene være seg bevisst
at undersøkelsene kan ha avdekket elementer og svakheter som de
ikke selv ser eller er klar over.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Sosialistisk Venstreparti viser til at etter 22. juli
2011 har beredskap blitt viet høy politisk oppmerksomhet og historisk
høye bevilgninger. Da Grete Faremo ble justis- og beredskapsminister
11. november 2011, startet hun med et klart mandat om å bedre beredskapen. Som
hun selv formulerte det i høringen:
«God beredskap betinger etter min oppfatning tydelige
og gode ledere og en struktur som det er mulig å lede. Kultur for
ledelse og styring måtte styrkes i Justisdepartementet og i underliggende etater.
Man vedtar ikke god ledelse, man må jobbe det fram, med krav til
ledere, ny fagkompetanse, moderne arbeidsprosesser og samhandling.
Med moderniseringsprogrammet i Justisdepartementet startet vi et
systematisk lederutviklingsprogram. Man må trene for å bli god.
Det øves mer, også sammen, og erfaringslæring er styrket.»
Politidirektør Humlegård bekreftet i høringen
at arbeidet med å iverksette tiltak ble igangsatt lokalt og sentralt
etter terrorangrepet, altså høsten 2011. Det kom frem at POD i samarbeid
med Justis- og beredskapsdepartementet etablerte det såkalte endringsprogrammet
fra oktober 2012 for å følge opp Stortingets vedtak. Humlegård sa videre:
«Endringsprogrammets sluttrapport fra i fjor viser
at politidistrikt og særorgan har gjennomført eller igangsatt 1
046 tiltak – alt fra kjøp av ny politibåt for å styrke beredskapen
lokalt, til innføring av nye tjenestelister som gir bedre politidekning
når politiets trengs, til lokale lederutviklingsprogram. Det viser,
etter mitt skjønn, både gjennomføringsevne og økt risikoerkjennelse.»
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Senterpartiet,
konstaterer at arbeidet med å styrke beredskapen naturlig nok og
med full styrke startet umiddelbart etter 22. juli 2011. Arbeidet
har fortsatt under regjeringen Solberg. Statsråd Anundsen bekreftet
under høringen at regjeringen Solberg videreførte arbeidet som var startet
under regjeringen Stoltenberg.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet
og Venstre mener det var kritikkverdig at tidligere regjering
ikke evnet å prioritere arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap
før etter at Norge ble utsatt for terrorangrepet i 22. juli 2011. Disse
medlemmer mener videre det er grunn til å kritisere at det
ikke ble gjennomført flere og bedre tiltak før og etter fremleggelsen
av Gjørv-kommisjonens rapport.
Disse medlemmer viser til at
regjeringen Solberg har forsterket arbeidet med samfunnssikkerhet
og beredskap. Noen tiltak er oppfølging av tiltak forrige regjering
startet, men svært mange tiltak er iverksatt etter regjeringsskiftet. Disse
tiltakene kunne vært startet av forrige regjering. Disse
medlemmer er tilfreds med at Justis- og beredskapsdepartementet
nå arbeider målrettet med samfunnssikkerhet og beredskap. En vesentlig
del av de 1 046 tiltakene politidirektøren omtalte er gjennomført
etter regjeringsskiftet.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre, Sosialistisk
Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, viser til at i Riksrevisjonens
undersøkelse er det beredskapsarbeidet som kritiseres.
Et samordningsansvar som også etter 22. juli 2011
naturlig nok har vært gjenstand for stor politisk oppmerksomhet,
en rekke initiativ og tiltak og bevilgninger.
Samordning viser seg å være problematisk på mange
samfunnsområder. På beredskapsområdet er samordning avgjørende når
en krisesituasjon oppstår. Et av Gjørv-kommisjonens viktigste funn
var at det som gikk feil 22. juli 2011 for en stor del handlet om
manglende samordning. Om de gode kreftene som ikke fant hverandre.
Et annet viktig funn var nettopp manglende evne til å ta lærdom
av hendelser og øvelser.
På denne bakgrunn mener flertallet det
er svært viktig at Riksrevisjonen valgte å undersøke hvorvidt disse
manglene var rettet opp snart 4 år etter det største terrorangrepet
på norsk jord.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet viser til at de manglene som Riksrevisjonen
påpeker, er av mer administrativ karakter. Kritikken går på manglende
styring og systemoppfølging og ikke på den operative beredskapen. Disse
medlemmer er enige i at det er viktig at overordnede administrative
systemer skal fungere, men er i tvil om det er denne typen systemtilsyn
som gir best oversikt over den operative tilstanden på samfunnssikkerhets-
og beredskapsområdet.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre, Sosialistisk
Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, mener det er viktig
å understreke at 22. juli etterlot en administrasjon i Justisdepartementet
på bar bakke og i stor sorg. Arbeidsforholdene var svært spartanske
etter at Justisdepartementet bokstavelig talt var bombet i stykker.
Det må derfor utvises stor forståelse for at
en forvaltning under slike omstendigheter hadde begrenset kapasitet.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Sosialistisk Venstreparti
og Miljøpartiet De Grønne, viser til at på tross av dette
ble det i løpet av de to første årene iverksatt 1 046 tiltak for
å bedre beredskapen.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet
og Venstre viser til at ovenstående påstand er direkte feil.
Politidirektørens omtale av de 1 046 punktene dreier seg delvis
om tiltak igangsatt før regjeringsskiftet, men også i stor grad
om tiltak igangsatt etter regjeringsskiftet. Det er ingenting i
høringen som gir grunnlag for en påstand om at den forrige regjeringen
gjennomførte 1 046 tiltak, ut over tidligere statsråd Faremos feilaktige
gjentakelse av det politidirektøren sa i høringen.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre, Sosialistisk
Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, mener at Riksrevisjonens
undersøkelse er i samsvar med og trekker konklusjoner på bakgrunn
av tilsynet som ble utført i Justis- og beredskapsdepartementet. Statens
helsetilsyn, som ved kgl.res. 21. juni 2013 ble gitt i oppdrag å
føre tilsyn med Justis- og beredskapsdepartementets arbeid med samfunnssikkerhet
og beredskap, vurderte at Justis- og beredskapsdepartementet bryter
med beredskapsarbeidet i departementene, jf. kgl.res.15. juni 2012,
på tre områder:
departementet har
ikke sørget for at sektoren som helhet har et målrettet og effektivt
beredskapsarbeid
departementet har ikke tilstrekkelig oversikt over
status og tilstand for samfunnssikkerhetsarbeidet i sivil sektor
departementet har ikke oversikt over øvelsesvirksomhet
basert på rapportering fra departementene
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne konstaterer
at Statens helsetilsyn videre viser til at departementet har iverksatt
tiltak, særlig når det gjelder krisehåndtering, noe som stemmer
godt overens med uttalelsene i høringen fra henholdsvis tidligere justis-
og beredskapsminister Faremo og politidirektør Humlegård.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet
og Venstre mener ovenstående må være basert på en alvorlig
misforståelse av fakta. Helsetilsynets rapport omhandler forholdene
på tiden omkring regjeringsskiftet og gir således en status for
situasjonen på dette tidspunktet.
Alle tiltak som er iverksatt for å rette opp
disse feilene er iverksatt av statsråd Anders Anundsen. Statsråd
Anundsen opplyste komiteen under høringen at disse avvikene skal
være lukket innen 30. juni 2015, etter mange måneders intenst arbeid.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Senterpartiet,
konstaterer at Statens helsetilsyn peker særskilt på at samarbeidsforholdene
mellom Rednings- og beredskapsavdelingen og Politiavdelingen har
vært vanskelig i en årrekke og fremstår som så krevende at det kan
gå utover effektiviteten i og kvaliteten på arbeidet med samfunnssikkerhet
og beredskap.
Et annet flertalll,
alle unntatt medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet
og Venstre, registrerer at tidligere justis- og beredskapsminister
Faremo adresserer denne problemstillingen i sin innledning i høringen (gjengitt
ovenfor) og at hun som statsråd la vekt på at hun blant annet hentet
inn ekstern hjelp og satte i gang et arbeid med å definere felles
målforståelse og struktur. Videre i sitt svar til representanten
Kolberg svarer hun:
«Jeg skiftet også ut toppledelsen i departementet og
jobbet fram en ny instruks for en sterkere samordnings- og pådriverrolle
for Justisdepartementet.»
På representanten Lundteigens spørsmål svarte tidligere
justis- og beredskapsminister Faremo:
«At det var kompetansestrid i Justisdepartementet,
tror jeg ikke det er det eneste stedet man finner slike forhold.
Men det var helt sentralt å jobbe fram et felles målbilde, og, som
jeg sa i svaret mitt tidligere, å avklare både Justisdepartementets
rolle og oppgavene som berørte de aktuelle avdelingene før man etablerte
den rette strukturen, og eventuelt også gjorde noe med ledelsen
i de angjeldende avdelingene. Det tilsier godt lederskap at man
ikke starter i feil ende.»
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Sosialistisk Venstreparti anerkjenner Faremos arbeid
for å styrke samordningsrollen i Justis- og beredskapsdepartementet,
men mener likevel at Faremo i sin toårsperiode burde ha kommet lenger
i prosessen med å skape en bedre ledelseskultur og dermed bedre
samhandling innad i departementet.
Komiteen vil understreke
at det allerede etter 22. juli 2011 og Gjørv-kommisjonen ble igangsatt
mange tiltak for å styrke beredskapsarbeidet og at resultatene først
kommer over tid. Statsråd Anundsen har bygd videre på disse tiltakene.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne har
merket seg at tidligere justis- og beredskapsminister Faremo flere
ganger under høringen kom tilbake til at kjerneutfordringen for
å få til god samordning både innad i departementet og med andre
departementer og underliggende etater, handler om at beredskapen
går over flere forvaltningsnivåer, at det er et avgrenset konstitusjonelt
ansvar og at det er et embetsstyrt operativt system. Disse medlemmer er
enig i denne betraktningen og er av den oppfatning at nødvendige
endringer i forvaltningen bør vurderes slik at Justis- og beredskapsdepartementet
settes i stand til å følge opp sitt samordningsansvar på en effektiv
måte.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet,
Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at tidligere statsråd
Faremo i høringen bekreftet at hun var klar over striden mellom
de to avdelingene i Justis- og beredskapsdepartementet. På tross
av iverksatt tiltak viser Helsetilsynets tilsyn med departementet at
tiltakene ikke har hatt noen effekt.
Disse medlemmer mener det er
kritikkverdig at tidligere statsråd Faremo ikke gjennomførte nødvendige
tiltak for å rydde opp i denne konflikten. Disse medlemmer viser
videre til at det under høringen fremstod som om tidligere statsråd
Faremo ikke tok denne situasjonen på nødvendig alvor. Fraværet av
resultater på området underbygger dette. Disse medlemmer er svært
tilfredse med at statsråd Anundsen tok grep om denne konflikten
kort tid etter at han tiltrådte som statsråd, og at det nå tyder
på at konflikten er løst.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Venstre, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet
De Grønne, viser til at da regjeringen Solberg tiltrådte,
sa de at de ville løfte beredskap opp til en av sine viktigste prioriteringer.
Regjeringen Solberg sa i sin regjeringsplattform at «gjennomføringskraften
i beredskapsarbeidet skal gjenreises». Regjeringen valgte deretter
å opprette et nasjonalt beredskaps- og sikkerhetselement på Statsministerens
kontor. I Prop. 1 S (2014–2015) gikk regjeringen inn for å øke utgiftene
til Statsministerens kontor for å «styrke den overordnede koordineringen
og oppfølgingen av tryggings- og beredskapsarbeidet på tvers av
departementene».
I Innst. 425 S (2012–2013) gikk justiskomiteens medlemmer
fra Fremskrittspartiet og Høyre inn for å etablere et beredskaps-
og sikkerhetselement ved Statsministerens kontor (SMK):
«Disse medlemmer er overrasket over den tilbaketrukne
rolle statsministeren, og Statsministerens kontor (SMK), har i å
koordinere beredskapstiltak. Disse medlemmer viser blant annet til
kontroll- og konstitusjonskomiteens åpne høring 16. november 2012.
Her uttaler regjeringsråd Nina Frisak bl.a. at:
‘SMKs
beredskapsoppgaver innebærer å legge til rette for at statsministeren
og regjeringen kan videreføre sitt arbeid i ulike krisesituasjoner
og ved ulike trusselscenarioer.’
Disse medlemmer
konstaterer at beredskapsfokuset hos landets øverste ledelse primært dreier
seg om å videreføre sitt arbeid etter at krisen er et faktum.
Disse
medlemmer legger til grunn at samvirkeprinsippet også innebærer
at landets øverste ledelse involverer seg aktivt i koordinering
og oppfølging av beredskapstiltak. For disse medlemmer er dette
også en konsekvens av at ivaretakelse av innbyggernes trygghet er
statens viktigste oppgave.
Disse medlemmer peker
på at dette kan ivaretas på en bedre måte enn vi har sett til nå,
ved at SMK forsterkes med et beredskaps- og sikkerhetselement som
har til oppgave å koordinere og følge opp beredskapsarbeidet hos
de ulike departementer og underliggende etater som har et beredskapsansvar.»
Flertallet viser til at det i
regjeringen Solbergs plattform står at regjeringen vil:
«Etablere et nasjonalt beredskaps- og sikkerhetselement
ved Statsministerens kontor (SMK). Denne funksjonen skal ivareta
den overordnede koordineringen og oppfølgingen av sikkerhets- og
beredskapsarbeidet på tvers av departementene og bidra til å løfte
og klargjøre ansvar. Slik bringes statsministeren tettere på de
overordnede og strategiske vurderingene knyttet til samfunnets og
borgernes sikkerhet. Det sikrer at uklarheter og uenigheter mellom
berørte departementer og etater utredes og løses. Departementene
beholder operativt ansvar innen egen sektor.»
Flertallet viser til at det ble
opprettet et beredskaps- og sikkerhetselement ved SMK og at Stortinget
har bevilget penger til å styrke SMKs arbeid med beredskap og sikkerhet.
Flertallet mener det er viktig
at det ikke skjer en ansvarspulverisering og at det verken formelt eller
reelt blir uklart hvem som har samordnings- og koordineringsansvaret
for beredskap. Det er også avgjørende at det er tydelig hva SMKs
rolle skal være.
Flertallet viser til at også
Gjørv-kommisjonen pekte på dette:
I NOU 2012:14 Rapport fra 22. juli-kommisjonen
står det på side 443 om sikkerhetsprosjektet under FAD:
«På tross av den klare rolle- og ansvarsfordeling som
skjedde innledningsvis i prosjektet, viser saksbehandlingen at det
også over tid fant sted en tiltakende ansvarspulverisering. Dette
har etter kommisjonens syn også påvirket framdriften. SMKs sterke
engasjement de to første årene kan utilsiktet ha bidratt til å passivisere
Justis- og beredskapsdepartementet, og til dels ledelsen i FAD.»
Videre konkluder Gjørv-kommisjonen på side 444
på følgende vis:
«Måten sikkerhetsprosjektet ble gjennomført på, er
ved dette et eksempel på hvordan ansvarsprinsippet, i enkelte tilfeller,
kan virke begrensende på gjennomføringen av et prosjekt som er sektorovergripende.»
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Sosialistisk Venstreparti mener at man ved å opprette
et sikkerhets- og beredskapselement ved SMK, slik det ble omtalt
i Innst. 425 (2012–2013) og i regjeringserklæringen, kan ha skapt
utfordringer knyttet til ansvar og koordinering. For disse
medlemmer kan det virke som om rollen og sammensetningen
nå er endret og dreid mer i mot en rådgiverrolle. Disse medlemmer viser
til statsminister Solbergs svar i brev til komiteen av 5. juni 2015:
«I tråd med regjeringsplattformen har jeg ønsket å
styrke sikkerhets- og beredskapsarbeidet ved Statsministerens kontor
ved å etablere en forsterket struktur rundt meg for å sikre at rådgivningen på
området gir en bedre helhet, kunnskap og bevissthet, herunder nødvendig
langsiktighet. (…) Etter å ha høstet noe erfaring, har jeg ønsket
å etablere en struktur ved kontoret, snarere enn å avgrense funksjonen
til én enkeltperson.»
Disse medlemmer mener at det
ikke må etableres strukturer som bidrar til uklare ansvarsforhold. Disse
medlemmer viser til at den forrige regjeringen gikk imot
å etablere et slikt element. Det vises i den forbindelse til tidligere
statsråd Grete Faremos svar i høringen:
«Når det gjaldt Statsministerens kontors rolle, tilrådde
ikke vi et eget element på Statsministerens kontor. Det gjorde heller
ikke 22. juli-kommisjonen. Noe av bakgrunnen for at regjeringen ikke
foreslo det, var nettopp vårt system med selvstendig konstitusjonelt
ansvar for enhver statsråd som går i Stortinget, og bakgrunnen var også
de funn som kom fram i 22. juli-kommisjonen, om hvordan det at Statsministerens
kontors rolle i Grubbegata-prosjektet hadde gitt inntrykk hos noen
statsråder av at man var avlastet ansvar, som gjorde at det etter
min oppfatning ikke var et riktig grep å ta.»
Disse medlemmer deler denne vurderingen.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet,
Kristelig Folkeparti og Venstre mener kritikken er basert
på en alvorlig misforståelse. At statsministeren ruster sitt eget
apparat for å bedre kunne ivareta sin rolle som leder av regjeringen
og regjeringens sikkerhetsutvalg, skaper ikke vanskeligheter verken
med ansvarsfordeling eller ansvarsplassering.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Sosialistisk Venstreparti mener at det etter ett år og
syv måneder fortsatt er uklart om Justis- og beredskapsdepartementet er
i stand til å samordne sin virksomhet innad.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet,
Kristelig Folkeparti og Venstre mener det i kontrollhøringen kom
klart frem at Justis- og beredskapsdepartementet har gjennomført
mange tiltak som vesentlig forbedrer situasjonen i forhold til status under
regjeringen Stoltenberg II, og at nåværende regjering har god oversikt
over samordningen på samfunnssikkerhets- og beredskapsområdet. Disse
medlemmer viser i denne sammenheng til Helsetilsynets tilsyn
som viser departementets status da ny regjering overtok.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Senterpartiet,
viser til at justis- og beredskapsministeren i høringen imidlertid
understreket at en rekke tiltak nå er iverksatt. Han sa i sin innledning
blant annet:
«Jeg vil imidlertid også understreke at jeg raskt etter
regjeringsskiftet satte i gang en organisasjonsutviklingsprosess
for å bedre departementets arbeid innenfor samfunnssikkerhet og
beredskap, bl.a. på grunn av de utfordringene som var påpekt i tidligere
tilsyn, en intern rapport fra Justis- og beredskapsdepartementet
og min egen erfaring.
Tilsyn med departementenes
samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid er et viktig virkemiddel
i Justis- og beredskapsdepartementets samordningsrolle. Tilsynsrollen
er utviklet over tid. Som Riksrevisjonen peker på, har man i for stor
grad unnlatt å følge opp anbefalingene fra tilsynene tidligere,
med det som resultat at forbedringene til neste tilsyn i en del
tilfeller burde vært bedre.
Regjeringen har nå skjerpet
tilsynsregimet. Metodikken er endret, slik at tilsyn ikke avsluttes før
avvik er lukket. Tilsynsrapporten og oppfølgingen behandles av regjeringen,
tilsynsrapportene er offentlige.»
Flertallet mener det er avgjørende
for fremtidig beredskap at justis- og beredskapsministeren sier
at funnene i Riksrevisjonsrapporten er viktige bidrag i det videre
arbeidet i departementet. Flertallet håper disse
tiltakene vil bidra til å løse samordningsproblemet.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne viser
til at Justis- og beredskapsdepartementet har et samordningsansvar
i hele regjeringens beredskapsarbeid. Derfor er det alvorlig at
samordningen svikter mellom avdelinger innad.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti er derfor av
den oppfatning at justis- og beredskapsminister Anundsen burde ha
kommet lenger i arbeidet med å bedre samhandlingen innad i departementet.
En justisminister fra en regjering som har lagt
så stor vekt på at gjennomføringskraften i beredskapen skal gjenreises,
burde allerede fra dag én ha prioritert å undersøke hva som burde
styrkes i samordningen av beredskapsarbeidet.
Komiteens medlem fra Venstre mener
det er uforståelig at regjeringen Stoltenberg II ikke evnet å rydde
opp i konflikten mellom to avdelinger i Justis- og beredskapsdepartementet. Konflikten
har vært alvorlig og har vært omtalt i flere tilsyn og interne rapporter. Dette
medlem mener det er kritikkverdig at verken tidligere statsråd
Faremo eller tidligere statsråd Storberget evnet å løse opp i disse
konfliktene.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Sosialistisk Venstreparti
og Miljøpartiet De Grønne, konstaterer at hovedfunn i Riksrevisjonens
undersøkelse viser at det er svakheter ved Justis- og beredskapsdepartementets
styring og oppfølging av DSB. Departementets styring har fram til
2015 i hovedsak vært aktivitetsbasert, og sammenhengen mellom aktivitetskrav
og overordnede målsettinger har vært uklar. Rapportering om ressursutnyttelse etterspørres
i liten grad, og synspunkter på dialogen mellom departementet og
DSB er helt ulike.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre, Sosialistisk
Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, viser til at direktøren
for DSB i høringen ga et helt annet bilde av situasjonen enn det
Riksrevisjonen har lagt frem i sin vurdering. Dette flertallet finner
det bemerkelsesverdig at direktøren fremfører en så krass karakteristikk
av Riksrevisjonens arbeid. I tillegg har det for dette flertallet festet
seg et inntrykk av et DSB som verken ønsker eller evner å lære av
kritikk. All den tid DSB er en organisasjon som er avhengig av å
lære for å kunne ivareta helt sentrale oppgaver, mener dette flertallet det
er alvorlig.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet,
Venstre og Miljøpartiet De Grønne vil peke på viktigheten
av at direktorater og andre som rammes av kritikk fra Riksrevisjonen
våger å ta til motmæle dersom de mener kritikken ikke er berettiget.
Dette er viktig for å sikre faglig integritet. Samtidig understreker disse
medlemmer at det er viktig å ta lærdom av de funn og anbefalinger
som Riksrevisjonen kommer med.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre, Sosialistisk
Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, viser til at Riksrevisjonens
rapport understreker at Fylkesmannen spiller en viktig rolle som
pådriver for et systematisk og samordnet samfunnssikkerhets- og
beredskapsarbeid på regionalt og lokalt nivå. Fylkesmannen er også
bindeleddet mellom sentrale og lokale myndigheter. Imidlertid kommer det
fram at instrukser og styringssignaler er uklare med hensyn til
hvordan fylkesmennenes samordningsrolle skal utøves når hendelser inntreffer.
Dette fører til betydelige forskjeller i hvordan embetene både forstår
og utøver sin samordningsrolle regionalt. Flertallet deler Riksrevisjonens
vurdering av at manglende samordning på regionalt nivå kan gi risiko
for redusert gjennomføringsevne nasjonalt dersom alvorlige hendelser
inntreffer. Flertallet har merket seg at justis-
og beredskapsministeren sa i høringen at han har satt i gang flere
tiltak som vil styrke samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet
i regi av Fylkesmannen. Det er positivt. Flertallet mener
at det er viktig at dette arbeidet får tilført flere ressurser,
ikke bare flere oppgaver, slik det kom frem i høringen. Flertallet viser
i den forbindelse til fylkesmannen i Sogn og Fjordane, Anne Karin
Hamre, som i høringen sa:
«Kommunane er grunnmuren i beredskapen, og dei er
ofte veldig undervurderte. Med noko meir ressursar kunne fylkesmannen
ha tråkka til og fått et trykk på arbeidet med både risiko – og
sårbarheitsvurderingar og beredskapsplanlegging i kommunane.»
Fylkesmannen i Sogn og Fjordane sa at hun gjentatte
ganger hadde påpekt dette i årsrapporten, at oppgavene hadde økt
og at dette var krevende når det ikke ble fulgt opp med tilsvarende
ressurser.
Fylkesmannen i Vestfold var enig og uttalte
følgende i høringen:
«Jeg vil bare supplere det kollegaen min sier. En kan
si det slik at det har skjedd en styrking av beredskapen, men den
har skjedd på det sentrale nivået og av direktoratet, men ikke når
det gjelder det lokale nivået og det ytre nivået, ennå. Så en kan
si at i kjølvannet av hendelsene 22. juli har man vært veldig fokusert
på den typen hendelser, mens hverdagsberedskapen, som vi har ansvaret
for, ikke har fått en tilsvarende styrking ute i kommunene.»
Flertallet ber regjeringen sørge
for nok ressurser til fylkesmennene slik at de på en tilfredsstillende
måte kan utføre beredskapsarbeidet de er pålagt.
Et annet flertall,
alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, er enig
med fylkesmennene som understreket at kommunene er grunnmuren i
beredskapsarbeidet, og at med flere ressurser kunne fylkesmannen
fått et bedre trykk på arbeidet med både risiko- og sårbarhetsvurderinger
og beredskapsplanlegging i kommunene.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser
til at med bakgrunn i viktigheten av en effektiv beredskap i kommunene
lokalt så vel som regionalt er det etter disse medlemmers mening
kritikkverdig at ikke fylkesmennene har blitt tilført de nødvendige
ressurser.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet,
Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at den utviklingen
fylkesmennene pekte på under høringen har skjedd over mange år. Disse
medlemmer viser til at regjeringen arbeider med prosjektet
«Bedre styring av fylkesmannen» hvor man både går gjennom oppgaveportefølje
og finansiering. Disse medlemmer viser videre til
at statsråd Anundsen i høringen opplyste at ny instruks for fylkesmennenes
arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap er under utarbeidelse.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre,
Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, mener
at å tilføre fylkesmennene ekstra ressurser til beredskapsarbeidet
bør være en prioritet i årene som kommer. Flertallet mener regjeringen
burde legge inn en økning i tråd med dette i forslaget til statsbudsjett
for 2016.
Dette flertallet, er glad for
de grundige undersøkelsene som Riksrevisjonen har gjort. Dette
flertallet vil understreke at beredskapsarbeidet er av største
viktighet for innbyggernes sikkerhet og trygghet. Grunnet de alvorlige
funnene som er gjort, vil dette flertallet oppfordre
Riksrevisjonen til å følge feltet tett de kommende årene.
Dette flertallet mener Riksrevisjonen
bør gjennomføre en tilsvarende forvaltningsrevisjon på beredskapsområdet
i løpet av de neste to årene, slik at en ny rapport kan legges frem
i løpet av første halvår 2017.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet,
Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at de funn som
Riksrevisjonens undersøkelse har avdekket, blir karakterisert av
Riksrevisjonen som alvorlige. Funnene kan oppsummeres som følger:
Tre av ni departementer
har i liten grad fulgt opp anbefalingene fra tidligere tilsyn utført
av DSB på vegne av Justis- og beredskapsdepartementet.
Departementets styring og oppfølgning av
DSB og fylkesmennenes beredskapsarbeid er mangelfull.
DSBs virksomhetsstyring bidrar i begrenset
grad til god mål- og resultatstyring.
Det gjennomføres ingen systematisk evaluering og
oppfølgning etter øvelser og hendelser.
Disse medlemmer viser til at
Riksrevisjonens rapport hovedsakelig bygger på Helsetilsynets gjennomførte
tilsyn som ble avsluttet i desember 2013. På uttrykkelig forespørsel
fra kontroll- og konstitusjonskomiteen under høringen av direktør
Fredrik Andresen fra Statens helsetilsyn, ble det svart at det ikke
er gitt supplerende tall, fakta eller vurderinger fra Helsetilsynet
til Riksrevisjonen etter at Helsetilsynets rapport ble avsluttet. Forvaltningsrapporten
gir dermed i all hovedsak et uttrykk for arbeidet for bedring av
beredskapstiltakene slik det fortonte seg ved utgangen av 2013. Disse
medlemmer mener det er grunn til å merke seg at forhold
påpekt ved tidligere tilsyn ikke var rettet opp av tidligere justis-
og beredskapsminister Grete Faremo, på tross av at hun måtte være
kjent med situasjonen.
Disse medlemmer viser til at
Justis- og beredskapsdepartementet og DSB har ansvaret for å føre
tilsyn med de øvrige departementene, men at oppgaven med å føre
tilsyn med Justis- og beredskapsdepartementet og DSB er overført
til Helse- og omsorgsdepartementet i henhold til kongelig resolusjon.
Helse- og omsorgsdepartementet har delegert denne oppgaven videre
til Helsetilsynet som har lang erfaring med tilsyn innenfor egen
sektor.
Disse medlemmer viser til at
Helsetilsynets rapport konkluderer med at Justis- og beredskapsdepartementet
har tatt kritikken etter hendelsen 22. juli på alvor, og at det
er satt i gang en rekke tiltak med sikte på å styrke departementets innsats
på sikkerhetsområdet, men at det er avdekket tre brudd på krav.
Tilsynet fant at samarbeidsforholdene mellom Politiavdelingen
og Rednings- og beredskapsavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet
var så vanskelige at dette kunne gå ut over samfunnssikkerhets-
og beredskapsarbeidet og at dette dessuten var en sak som hadde
vært kjent over lang tid og som var påpekt ved tidligere tilsyn.
Disse medlemmer viser til at
da justis- og beredskapsminister Grete Faremo tiltrådte, var det med
et klart mandat om å bedre beredskapen. Disse medlemmer viser
til det tidligere statsråd Grete Faremo sa under høringen:
«Jeg startet som justis- og beredskapsminister 11. november
2011 med et klart mandat om å bedre beredskapen. God beredskap betinger
etter min oppfatning tydelige og gode ledere og en struktur som
det er mulig å lede. Kultur for ledelse og styring måtte styrkes
i Justisdepartementet og i underliggende etater. Man vedtar ikke
god ledelse, man må jobbe det fram, med krav til ledere, ny fagkompetanse,
moderne arbeidsprosesser og samhandling.»
Disse medlemmer finner det kritikkverdig
at statsråden ikke tok tak i de samarbeidsproblemene som fantes
i Justis- og beredskapsdepartementet etter at hun tiltrådte stillingen.
Dette var problemer som har vært kjent over lang tid og som det
var helt nødvendig å få løst. Som det fremkom under høringen, skapte
dette problemer for de underliggende etater.
Disse medlemmer viser til at
statsråd Anders Anundsen kort tid etter regjeringsskiftet satte
i gang en organisasjonsutviklingsprosess for å bedre departementets
arbeid innenfor samfunnssikkerhet og beredskap, bl.a. på grunn av
de utfordringene som var påpekt i tidligere tilsyn, en intern rapport
fra Justis- og beredskapsdepartementet fra 2012 og etter egen erfaring. Disse medlemmer viser
til at Justis- og beredskapsdepartementet fra 1. januar 2015 er
omorganisert med en avdeling for krisehåndtering, beredskap og sikkerhet
og en avdeling som håndterer forebyggende sikkerhet og analyse.
Dette er tiltak som bl.a. skal svare opp de merknadene som er kommet
fram i Helsetilsynets rapport om vanskelige samarbeidsforhold mellom
to avdelinger innen Justisdepartementet. Organisasjonsutviklingsarbeidet
skal fortsette, og endelig struktur skal etter planen være klar
1. januar 2016.
Disse medlemmer viser også til
det statsråden sa under høringen om samarbeidsproblemene som har
vært innad i departementet:
«Så ble jeg tidlig klar over at det var en konflikt mellom
disse to avdelingene. Noe av årsaken til at jeg veldig tidlig ble
klar over det, var at de da var på oppløpssiden med en ny organisering
av redningstjenesten, hvor denne konflikten i hvert fall kom ganske
godt til uttrykk mellom de to avdelingene. Det førte til at jeg
raskt begynte å se på muligheten for å gjøre omorganiseringer, organisatoriske
grep for å sikre at vi ikke skulle være i en slik situasjon. Jeg
mente også at den konflikten førte til at vi på enkelte områder
ikke fikk gode nok produkter. Derfor startet jeg en dialog med departementsråden
og sa at her må vi gjennomføre en omorganisering. Vi fikk inn ekstern
kompetanse for å bidra i den omorganiseringsprosessen, og det har
ført til at vi nå har gjort om på strukturen – ganske omfattende.
Den første delen av dette arbeidet er satt i kraft fra 1. januar
2015, den neste delen blir satt i kraft fra 1. januar 2016 i henhold
til planen. Jeg mener at jeg i dag kan si at konfliktene mellom
de ulike fagkretsene i dag ikke er der på samme måte som tidligere,
og jeg mener også at de tiltakene som vi fortsetter å iverksette,
vil ha positiv effekt. Jeg tror også det hadde ganske god effekt
da vi omorganiserte tenkningen i departementet på samfunnssikkerhets-
og beredskapssiden til å være en kjede. For i samfunnssikkerhets-
og beredskapskjeden er det mange forskjellige avdelinger som vil
ha aksjer, og det å tvinge ulike avdelinger med ulike bakgrunner
til å samarbeide og se hverandres utfordringer bidrar også til å
redusere konfliktnivået. Hvis du spør disse ekspedisjonssjefene
og tilsatte i de nye avdelingene i dag om en har igjen noe av den gamle
konflikten, tror jeg svaret vil være ganske tydelig nei.»
Helsetilsynet fant videre at Justis- og beredskapsdepartementet
ikke hadde en oversikt over status for samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet
og at det ikke forelå oversikter over øvelsesaktiviteten basert
på rapporter fra de øvrige departementer.
Disse medlemmer viser til det
statsråd Anders Anundsen sa om dette under høringen:
«Når det gjelder oppfølging av øvelser og hendelser,
er det iverksatt flere tiltak. Mye av dette arbeidet er kontinuerlig
kvalitetsutvikling og forbedring. Evalueringsrapportene forbedres, læringspunktene
skal forankres hos ledelsen i berørte virksomheter, DSB arbeider
med systematisering av funn over tid etter hendelser og øvelser,
overordnet rammeplan for øvelser er nå på plass, virkemiddelbruken
i samordningsrollen vurderes av en egen arbeidsgruppe, det er fastsatt en
egen internstrategi som beskriver innretning og ambisjonsnivå for
arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap, jeg har opprettet et
eget øvingsforum for justissektoren, som bl.a. skal lage årsrapporter
og oppsummeringer av læringseffekter etter øvelser siste år.
Departementet
vil også vurdere om deler av den systematikken som har vært brukt
ved tilsyn som er knyttet til å lukke avvik, kan overføres til oppfølgingen
av øvelser. Det er imidlertid ganske komplisert, for ofte ved store
øvelser er det veldig mange ulike aktører, også ikke-statlige aktører,
men vi jobber nå med en vurdering av om vi kan adaptere noe av dette
systemet.»
Disse medlemmer vil påpeke at
de tiltak som Justis- og beredskapsdepartementet har iverksatt som
følge av Helsetilsynets rapport, har vært påkrevd og nødvendige.
Etter disse medlemmers vurdering ville det vært uriktig
å vente med å iverksette tiltak til etter at Riksrevisjonen hadde
lagt frem sin rapport. Det er viktig å understreke at de tiltak
som er iverksatt skyldes de forhold som Helsetilsynets rapport avdekket
og ikke som et svar på Riksrevisjonen undersøkelse.
Disse medlemmer registrerer at
statsråd Anders Anundsen har startet oppfølgingen av tilsynsrapporten
og at avvikene forventes lukket innen juni 2015.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet,
Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at Helsetilsynets
rapport konkluderte med at samarbeidsforholdene mellom Politiavdelingen
(PIA) og Rednings- og beredskapsavdelingen (RBA) var så vanskelige
at dette kunne gå ut over samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet.
Det ble også avdekket at samarbeidsproblemene «har vært vanskelige
i en årrekke».
Disse medlemmer vil vise til
det statsråd Anders Anundsen sa under høringen om at det etter regjeringsskiftet
ble satt i gang en organisasjonsutviklingsprosess for å bedre departementets
arbeid innenfor samfunnssikkerhet og beredskap, blant annet som
følge av de funn som var påpekt i Helsetilsynets rapport, i en intern
rapport fra Justis- og beredskapsdepartementet.
Disse medlemmer viser til hva
politidirektør Odd Reidar Humlegård sa om dette under sin innledning
under høringen:
«Endring i departementets interne organisering av
samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet har resultert i enklere
styringslinjer og en mer helhetlig ledelse av dette viktige samfunnsområdet.»
Disse medlemmer viser også til
det DSB direktør Jon A. Lea sa under høringen i sin innledning:
«DSB har oppfattet deler av styringsdialogen mellom
Justisdepartementet og DSB som anstrengt til tider. Departementet
har vært vanskelig å lese, og vi har vært usikre på hvordan Justisdepartementet
ville bruke DSB. Det har til tider også vært lang saksbehandlingstid.
Samtidig er vi de første til å forstå at Justisdepartementet i disse
siste årene har hatt en svært vanskelig arbeidssituasjon. I dag
er styringsdialogen langt bedre, og det er en god kontakt med statsråden.»
Disse medlemmer er godt fornøyd
med at statsråden har tatt grep og omorganisert Politiavdelingen
(PIA) og Rednings- og beredskapsavdelingen (RBA) med virkning fra
1. januar 2015, men mener at dette burde ha vært gjennomført på
et langt tidligere tidspunkt, ettersom samarbeidsproblemer internt
blant avdelinger i Justisdepartementet hadde vært kjent i flere
år. Disse medlemmer er også tilfreds med at statsråden
har gjennomført endringer i styringsdialogen med DSB, slik at han
selv gjennomfører møter med DSB og DSB-direktøren om lag hver annen
måned. Dette er viktige grep som forklarer årsaken til at DSB-direktøren
i høringen var meget tydelig på at dialogen med departementet er
god og at den særlig har bedret seg siste trekvart år.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet,
Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at den nåværende regjering
har endret praksisen slik at alle tilsynsrapporter om samfunnssikkerhets-
og beredskapsarbeidet i de ulike departementer legges fram for regjeringen
til diskusjon. Det gjennomføres i tillegg egne beredskapsmøter i
regjeringen, og det avholdes hyppige møter i regjeringens sikkerhetsutvalg.
Disse medlemmer viser også til
det statsråd Anders Anundsen sa under høringen om at:
«… regjeringen forankrer alle disse tilsynene i regjeringen
som sådan, både når tilsynsrapportene foreligger, og når oppfølgingen
er ferdig, sånn at regjeringen er kjent med hva som er skjedd og
ikke skjedd i oppfølgingen av tiltak. Det er en viktig styrke for
Justis- og beredskapsdepartementets mulighet til å påvirke samfunnssikkerhets-
og beredskapsarbeidet i andre departementer.»
Disse medlemmer har også merket
seg at DSB er trukket mer inn i oppfølgingsarbeidet enn tidligere,
jf. det DSB-direktør Jon A. Lea sa:
«DSB får nå også en større rolle i oppfølgingen av
tilsynene overfor de enkelte departementene».
I tillegg er komiteens flertall,
medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig
Folkeparti, Venstre, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De
Grønne, tilfreds med at det nå klargjøres hva som er «brudd
på krav» og som må rettes. Videre at tilsyn ikke kan lukkes før
«brudd på krav» er rettet opp. Det er også meget positivt at tilsyn
nå vil være offentlige. Flertallet mener dette vil
bidra til å sikre at departementene bedre følger opp etter tilsyn
og at det vil bidra til bedre samlet resultat for samfunnssikkerhets-
og beredskapsarbeidet.
Når det gjelder styring og oppfølgning
av fylkesmennene, er komiteens flertall, medlemmene fra Høyre,
Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og Miljøpartiet
De Grønne, enige med Riksrevisjonen i at det burde være
bedre samsvar mellom styringssignalene fra sentrale myndigheter
og de ressursene som stilles til disposisjon for fylkesmennenes
beredskapsarbeid. Det vises til DSB-direktør Jon A. Leas innlegg
under høringen hvor han sa at:
«… departementet i større grad bør prioritere innsatsen
og oppfølgingen av fylkesmennene, og mener at det er for lite samsvar
mellom faglige forventninger, stadig økende oppgaveportefølje og
de økonomiske rammene som tildeles fylkesmennene.»
Flertallet viser også til det
fylkesmannen i Sogn og Fjordane Anne Karin Hamre sa under høringen
om at «styringa har forbetra seg dei siste åra, men at ressursar
er eit større problem enn mangel på styring».
Flertallet legger til grunn at
regjeringen følger opp dette, og viser til det statsråd Anders Anundsen
sa under høringen om at det skal utarbeides en «ny fylkesmannsinstruks
som skal klargjøre beredskapsansvaret til fylkesmennene. Det, kombinert
med prosjektet «Bedre styring av Fylkesmannen», hvor en skal gå
gjennom oppgaveportefølje og finansiering, er ment å bidra til å rette
opp en del av de utfordringene som fylkesmennene helt riktig peker
på.»
Flertallet vil også fremheve
at det er utarbeidet ny veileder for kommunenes arbeid med samfunnssikkerhet
for å gjøre fylkesmennenes samfunnssikkerhetsarbeid mer helhetlig
og systematisk.
Komiteen viser til
Riksrevisjonens funn om at det ikke gjennomføres noen systematisk
evaluering og oppfølging etter øvelser og hendelser, og mener dette
er svært alvorlig.
Når det gjelder evaluering og oppfølgning
av øvelser, viser komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre, Sosialistisk
Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, til det DSB-direktør
Jon A. Lea sa under høringen om at DSB nå systematisk gjennomgår
alle evalueringsrapporter etter øvelser og hendelser de ti siste årene.
I tråd med oppfølgingsplanen etter Helsetilsynets
tilsyn med Justisdepartementet har DSB også startet arbeidet med
utvikling av et rammeverk for evaluering av hendelser av ulike størrelser
og karakterer.
Flertallet er tilfreds med at
statsråd Anundsen i kontrollhøringen fortalte at departementet arbeider
med å sikre bedre oppfølging av læringspunkter ved øvelser, eksempelvis
ved å bruke noen av de samme virkemidlene som man nå vil benytte
ved tilsyn og oppfølging av tilsyn. Flertallet imøteser
resultatet av dette arbeidet, men erkjenner at det kan være komplisert
fordi det ofte er mange deltakere i øvelser, også ikke-offentlige
organisasjoner.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet,
Kristelig Folkeparti og Venstre har merket seg at DSB under høringen
sa at styringsdialogen mellom Justisdepartementet og DSB til tider
har vært anstrengt, men at den i dag er langt bedre og at dialogen med
nåværende statsråd er god.
Disse medlemmer viser også til
det politidirektør Odd Reidar Humlegård sa under høringen om resultatet
av omorganiseringen i Justis- og beredskapsdepartementet:
«Man har forenklet målstrukturen, og man har også
gjort endringer i departementet, redusert fra tre avdelinger til
to, slik at vi nå forholder oss primært til Politiavdelingen, som
vi har en utmerket dialog med. Det aller meste av vårt arbeid går
opp dit. Men når vi da har den sammenslåtte nye avdelingen som,
etter hva jeg har forstått, vil bli satt full strøm på fra 1. januar, så
merker vi en enklere styringslinje, det er bedre koordinert og en
mer helhet fra embetsverket. Jeg har nær sagt ikke noen andre utfordringer enn
at det er et stort ambisjonsnivå …»
Disse medlemmer legger til grunn
at dette også gjelder for styringsdialogen med DSB.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet
og Venstre viser til at Riksrevisjonen konkluderer med at
DSBs virksomhetsstyring i begrenset grad bidrar til god mål- og
resultatstyring.
Disse medlemmer viser til det
statsråd Anders Anundsen sa om virksomhetsstyringen av DSB i sin
innledning:
«Det er gjort flere endringer i departementets styring
og oppfølging av DSB etter regjeringsskiftet. Jeg har organisert
samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid i departementet i en egen
kjede for at en skal se sammenhenger og tenke på tvers av avdelinger
og fagområder i departementet. Det er gjennomført en omorganiseringsprosess,
som jeg var inne på, med sikte på å bedre virksomhetsstyringen av
DSB og sikre et enda høyere faglig nivå på styring og hendelseshåndtering.
Antall mål for justis- og beredskapssektoren er vesentlig redusert,
og målene er formulert som klare endringsmål. Tildelingsbrevet for
DSB i 2015 er endret, antall styringsparametere og rapporteringspunkter
er redusert.»
Disse medlemmer viser også til
det DSB-direktør Jon A. Lea sa under høringen om at det i staten
er
«. . . en generell utfordring å lage gode og tydelige
mål med konkrete resultatkrav. Som en følge av dette blir virksomhetsstyringen
ofte aktivitetsbasert. Det er fint at Riksrevisjonen tar opp dette.
Samtidig er mål- og resultatstyring på vårt område utfordrende fordi
det er så preget av forebygging og det uventede. Det å forberede
oss på å kunne håndtere det utenkelige krever mer enn et godt kontrollregime
og resultatmåling.»
Disse medlemmer slutter seg til
dette.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet,
Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at det er regjeringen selv
som bestemmer hvordan den organiserer sitt arbeid, herunder hvordan
statsministeren organiserer sitt kontor, i tråd med lang konstitusjonell
praksis.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet
og Kristelig Folkeparti viser til at Riksrevisjonens rapport
ikke omhandler regjeringen.
Disse medlemmer vil fremheve
at beredskapsstrukturen ved SMK ikke har en besluttende funksjon
under en krisehåndtering og ikke endrer den beslutningsstrukturen
som er etablert. Justis- og beredskapsdepartementet er fast lederdepartement,
med mindre det utpekes et annet lederdepartement. Krisestøtteenheten
i Justis- og beredskapsdepartementet skal støtte lederdepartementet
og Kriserådet i sitt arbeid. Krisestøtteenheten bemanner også det
sivile situasjonssenteret som samarbeider tett med utenriksdepartementets
operative senter og situasjonssenteret i Forsvarsdepartementet/Forsvarsstaben.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet viser til at Riksrevisjonens rapport
i hovedsak gjelder styringen mellom forvaltningsorganer og ikke
områdene som direkte er knyttet til den operative delen av beredskapen.
Likevel konkluderer Riksrevisjonen med at «beredskapen i Norge er
omtrent på samme nivå som etter 22. juli (2011)», at beredskapen
har så store mangler at «Norges beredskap er svekket» og at «Norge
er et mindre trygt land enn det burde vært». Disse sitatene er hentet fra
hhv. NRK, Aftenposten og VGs oppslag etter Riksrevisjonens pressekonferanse
21. mai 2015.
Disse medlemmer mener det ikke
er grunnlag for å trekke slike vidtgående generelle konklusjoner
basert på Riksrevisjonens undersøkelse.
Disse medlemmer viser til det
politidirektør Odd Reidar Humlegård sa under høringen om at det
«kan ikke herske noen tvil om at beredskapen i Norge har blitt vesentlig
bedre etter 22. juli 2011». Politidirektør Humlegård begrunner dette
med de tiltak som er satt i verk og den bevisstgjøring for å tenke
beredskap, i hele kjeden fra regjeringens sikkerhetsutvalg og til
den enkelte polititjenestemann på gata, som har funnet sted etter
hendelsen den 22. juli 2011.
Disse medlemmer viser også til
det DSB-direktør Jon A. Lea sa under sin innledning om at «Riksrevisjonens
konklusjon skaper et feilaktig inntrykk av status for den norske
beredskapen.»
Disse medlemmer viser også til
det svaret statsråd Anders Anundsen gav på spørsmålet om vi har
en bedre samfunnssikkerhet og beredskap i dag enn vi hadde 22. juli
2011. I sitt svar sa statsråden:
«Etter min oppfatning er det ingen tvil om det, og
jeg støtter fullt ut konklusjonene fra både DSB-direktøren og politidirektøren.»
Komiteen vil understreke
at det allerede etter 22. juli og Gjørv-kommisjonen ble igangsatt mange
tiltak for å styrke beredskapen og at resultatene først kommer over
tid. Statsråd Anundsen har bygd videre på disse tiltakene.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti,
Venstre, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne,
viser til at det er iverksatt over 1 000 tiltak for å styrke beredskapen
i Norge etter 22. juli 2011.
Mange av tiltakene ble iverksatt av den forrige regjeringen,
blant annet som en oppfølging av innstillingen fra den særskilte
komité (Innst. 227 S (2011–2012)) og innstillingen om samfunnssikkerhet
(Innst. 426 S (2012–2013)). Dette arbeidet er videreført av den
nye regjeringen.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet viser til at den nye regjeringen i
tillegg har iverksatt en rekke nye tiltak. Eksempler på nye tiltak
er:
Etter regjeringsskiftet
er tilsatt mer enn 400 nye politifolk, og for 2015 er det bevilget
penger til ytterligere 350 nye stillinger.
Antall Utrykningsenheter (UEH) er økt med
vel 400 personer og teller nå nesten 1 000 personer. Målet er 1 200
på sikt.
Beredskapstroppen er styrket med både personell
og utstyr.
Det er innført krav til politiets responstid
for første gang.
Alle politidistrikt har tilgang til minst
ett pansret kjøretøy.
Ny riksalarm er iverksatt.
Helikopterberedskapen er bedret ved at
klartiden for Forsvarets transportbistand er redusert fra to til
én time.
Ny nasjonal prosedyre for samvirke ved pågående
livstruende vold (PLIVO) – det som tidligere var «skyting pågår»
– er gjennomgått og fornyet og endret.
Politiet er sikret prioritet i mobilnettet
fra 2014.
PST er, og som ligger inne i forslag til
revidert budsjett, styrket med om lag 205 mill. kroner.
Felles kontraterrorsenter er opprettet
i 2014 for å styrke samarbeidet mellom PST og E-tjenesten.
Situasjonssenteret i Justis- og beredskapsdepartementet
er gjort døgnbemannet.
Hovedredningssentralen er styrket.
Sivilforsvaret har fått mer midler til
utstyrsinvesteringer.
Objekter er sikret i henhold til sikkerhetsloven.
16 nye redningshelikoptre er bestilt.
Nødnettet er planlagt ferdig utbygd i løpet
av 2015.
Nye rutiner om bistandsanmodning ved håndhevelsesbistand
fra Forsvaret er etablert, og det er inngått en samarbeidsavtale
mellom Politidirektoratet (POD) og Forsvaret (FOH).
Kripos har fra 2014 hatt rollen som nasjonalt kontaktpunkt
for melding om bombekjemikalier.
Det nasjonale beredskapssystemet som består
av Sivilt beredskapssystem og Beredskapssystem for forsvarssektoren
er revidert.
Det er nedsatt et eget sårbarhetsutvalg
som skal gå gjennom cyber- og IKT-sårbarheter, og regjeringen tar
sikte på å legge frem en ny stortingsmelding om samfunnssikkerhet
i løpet av 2016.
Det er utarbeidet en ny handlingsplan mot
radikalisering og voldelig ekstremisme.
Det er etablert en helt ny struktur for
møter mellom statsråden og sjefene for Politidirektoratet, PST,
NSM og DSB for å sikre god dialog.
Innføring av avvikskategorier: 1. «Brudd
på krav». 2. «Forbedringspunkter».
Så lenge avviket ikke er registrert lukket,
blir tilsynet stående som åpent (uavsluttet).
Mulighet for innsyn i tilsynsrapportene.
Rapportering til regjeringen.
DSB har fått en større rolle ifb. oppfølgningen
av tilsynene med departementene.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet
og Kristelig Folkeparti viser til at samlet sett har disse
tiltakene åpenbart hatt en positiv effekt på beredskapen etter 22. juli
2011. Et annet viktig moment er den bevisstgjøring som har funnet
sted om mulige uønskede trusler og hendelser.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet viser til det politidirektør Odd Reidar
Humlegård sa under høringen om at det «kan ikke herske noen tvil
om at beredskapen i Norge har blitt vesentlig bedre etter 22. juli 2011»
og at dette i hovedsak skyldes de tiltak som er satt i verk og «’mindsettet’
for å tenke beredskap i hele kjeden fra regjeringens sikkerhetsutvalg
og til, skal vi si, den enkelte konstabel og betjent i Norge».
Komiteen viser til
at Riksrevisjonen avsluttet sin gjennomgang av beredskapsarbeidet
november 2014, ett år etter Helsetilsynets rapport som ble avsluttet
i desember 2013. Det er etter komiteens mening ikke
grunn til å betvile at Riksrevisjonens undersøkelse som er bygget
på en rekke intervjuer og dokumentanalyser, har betydning på selvstendig
grunnlag. Slik komiteen ser det er det derfor ingen
grunn til å hevde at Riksrevisjonens undersøkelse «bare» er en oppfølging
av Helsetilsynets, uten nye viktige funn. En slik oppfatning er
etter komiteens mening å underminere det viktige
kontrollarbeidet som Riksrevisjonen gjør og får som konsekvens at det
ikke erkjennes at det finnes svakheter i beredskapen og beredskapsarbeidet.
Det vil etter komiteens mening forringe muligheten
til å bedre beredskapen slik at vi hele tiden er best mulig rustet
til å møte katastrofer av ulik art.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet viser til at statsråd Anders Anundsen
under høringen varslet at regjeringen tar sikte på å legge frem
en ny stortingsmelding om samfunnssikkerhet i løpet av 2016. Disse
medlemmer imøteser dette, slik at Stortinget kan drøfte
beredskaps- og sikkerhetsarbeidet i en helhetlig sammenheng.
Disse medlemmer ser derfor ikke
isolert sett behov for et særskilt vedtak om dette.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne,
viser til at Riksrevisjonens rapport omhandler en begrenset del
av beredskapssituasjonen i Norge. Rapporten er ingen uttømmende
revisjon av beredskapssituasjonen Norge, men er begrenset til Justis-
og beredskapsdepartementets arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap.
Justis- og beredskapsdepartementet er tillagt
en samordningsrolle for beredskapsansvaret. Dette ansvaret skal
sikre en helhetlig og koordinert beredskap på tvers av sektorer.
Flertallet viser til at følgende
sentrale områder omtales slik i rapporten:
Alvorlige svakheter
i utøvelsen av samordningsansvaret svekker samfunnssikkerhets- og
beredskapsarbeidet.
Tre av ni departementer
har i liten grad fulgt opp anbefalingene fra tidligere tilsyn utført
av DSB på vegne av Justis- og beredskapsdepartementet.
Justis- og beredskapsdepartementets styring
og oppfølging av fylkesmennenes beredskapsarbeid er mangelfull.
Funnene er blant annet basert på intervju med fem fylkesmenn.
Det gjennomføres ingen systematisk evaluering og
oppfølging etter øvelser og hendelser.
Det er svakheter ved Justis- og beredskapsdepartementets
styring og oppfølging av DSB.
DSBs virksomhetsstyring bidrar i begrenset
grad til god mål- og resultatoppnåelse.
Flertallet viser til at målet
med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å kartlegge i hvilken grad
Justis- og beredskapsdepartementet og DSB tar hånd om sitt ansvar
for arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap i samsvar med Stortingets
vedtak og forutsetninger.
Flertallet noterer seg at Riksrevisjonens
konklusjoner i henhold til vanlig revisjonspraksis er basert på
en gjennomgang av styringsdokumenter og annet skriftlig materiale,
samt enkelte intervjuer. Konklusjonene bygger på dette arbeidet,
og ikke hvordan beredskapen faktisk ville fungert ved en reell hendelse.
Et annet flertall, medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet
og Miljøpartiet De Grønne, mener på denne bakgrunn at Riksrevisjonens
rapport ikke kan benyttes som en fasit på den reelle sitasjonen,
men må ses på som en rapport som peker på mulige svakheter innenfor en
begrenset del av beredskapsområdet.
Komiteen merker seg
at det etter 22. juli 2011 har pågått et kontinuerlig arbeid med
å bedre beredskapen på mange områder. Høringen har vist at man har
lyktes på mange områder, men at det foreligger svakheter innenfor
områdene Riksrevisjonen har påpekt.
Riksrevisjonen er Stortingets revisjon. I henhold til
lov om Riksrevisjonen § 1 annet ledd har Riksrevisjonen følgende
oppgave:
«Riksrevisjonen skal gjennom revisjon, kontroll og
veiledning bidra til at statens inntekter blir innbetalt som forutsatt
og at statens midler og verdier blir brukt og forvaltet på en økonomisk forsvarlig
måte, og i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger.»
Lov om Riksrevisjonen § 9 tredje ledd har følgende
ordlyd:
«Riksrevisjonen skal gjennomføre systematiske undersøkelser
av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra Stortingets vedtak
og forutsetninger (forvaltningsrevisjon).»
Komiteen mener punktet
om måloppnåelse er relevant i denne sammenheng, sett hen til Stortingets
tidligere behandling av beredskapsspørsmål. Men det å kartlegge måloppnåelsen
på beredskapsfeltet er særlig krevende, idet man ikke ser effektene
av de tiltakene man iverksetter, før en hendelse inntreffer.
Komiteen mener samfunnssikkerhet
og beredskap er grunnleggende og involverer de fleste samfunnssektorer.
Det dreier seg også i betydelig grad om tillit mellom befolkning
og myndigheter.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet,
Kristelig Folkeparti og Senterpartiet merker seg at alle
som deltok i kontroll- og konstitusjonskomiteens muntlige høring,
er enige om at Riksrevisjonen har levert en god gjennomgang av viktige
deler av samordningsansvaret til Justis- og beredskapsdepartementet.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti
og Senterpartiet, mener dette er et godt fundament for det
videre arbeid, selv om enkelte er uenige i Riksrevisjonens konklusjoner
på noen områder.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet og
Sosialistisk Venstreparti, viser til følgende utsagn fra DSBs
direktør Lea i kontrollhøringen:
«Likevel tillater jeg meg å stille spørsmål til Riksrevisjonens
konklusjon om at forbedringspunkter som omtales i rapporten, innebærer
alvorlige svakheter i utøvelsen av samordningsansvaret, og at det
avdekker store svakheter i samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet.
Beredskapen
i Norge kan deles inn i fire pilarer, eller fire kategorier: for
det første oppgaver Forsvaret har, og for det andre politiets arbeid med
kriminalitet – disse to oppgavene dreier denne rapporten seg ikke
om. Så er det liv og helse, som håndteres av nødetatene for helse, brann
og politi, HRS, de frivillige organisasjonene, Sivilforsvaret og
andre. Det dreier denne rapporten seg ikke om. Og så er det samfunnssikkerhetsutfordringer
utover det, som f.eks. elforsyning, ekomforsyning, transport, industri, ekstremvær,
flom, pandemi og strålevern. Riksrevisjonens gjennomgang har konsentrert
seg om styring og kontrollregime innenfor en utvalgt del innenfor
den siste kategorien.
Riksrevisjonen har i undersøkelsen
vurdert forholdet mellom forvaltningsorganer. Evnen til å takle
uønskede hendelser handler ikke i første rekke om et godt kontrollregime.
Viktige områder er undersøkt, men de dekker langt fra helheten innenfor
samordningsansvaret. De undersøkte områdene er heller ikke knyttet
direkte til den operative delen av beredskapen. Da er det betenkelig
at det på dette grunnlaget skapes et inntrykk i det offentlige rom
av at beredskapen er svekket, og at Norge ikke er et trygt samfunn å
leve i.»
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti
og Miljøpartiet De Grønne, viser til at riksrevisor Per-Kristian
Foss er sitert slik om Riksrevisjonens funn i tilhørende pressemelding
ved fremleggelsen av Dokument 3:7 (2014–2015) den 21. mai 2015:
«Samlet er dette alvorlig. Det iverksettes flere tiltak,
men det er for tidlig å si om de vil gi de nødvendige forbedringene.»
Flertallet viser til at Justis-
og beredskapsdepartementet er gitt klarere hovedansvar for samfunnssikkerhet
og beredskap etter 2011. Riksrevisjonens undersøkelse viser at alvorlige svakheter
ved departementets samordning og styring svekker arbeidet med samfunnssikkerhet og
beredskap generelt.
Foss uttaler videre i nevnte pressemelding:
«Tre departementer, også Justis- og beredskapsdepartementet
selv, har i liten grad fulgt opp anbefalinger etter DSB-tilsyn,
det er begrenset læring av øvelser og hendelser, og det er svak styring
og oppfølging av fylkesmennenes beredskapsarbeid.»
Flertallet viser til at det gjennom
oppslag i media samme dag som rapporten ble lagt fram og i de neste
dagene ble skapt et bilde av at funnene i rapporten var ekstraordinære,
noe følgende uttalelse fra riksrevisor Per-Kristian Foss til Aftenposten
21. mai både medvirket til og gav grunnlag for:
«Rapporten om Justis- og beredskapsdepartementets
arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap er noe av den mest alvorlige
kritikken Riksrevisjonen noen gang har levert mot et departement.»
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet
og Senterpartiet viser til artikkelen «Aldri beredt?» som
stod på trykk i Dagens Næringslivs utgave 6. juni 2015. Denne artikkelen
gir etter disse medlemmers oppfatning et godt innblikk
i hva som kreves for å håndtere en alvorlig og uoversiktlig hendelse med
mange impliserte. Artikkelen synliggjør innvendinger mot at sentralisering
og større strukturer innenfor beredskapsfeltet, som må sies å finne
sted i Norge, er den beste måten å organisere beredskapen og sikre
en best mulig samfunnssikkerhet på. Temaet i artikkelen er samfunnssikkerhet
og beredskap, og storbrannen på Lærdalsøyri i Lærdal kommune 18. og 19. januar
2014 er viet mye oppmerksomhet. Artikkelen synliggjør blant annet
hvor avgjørende det er at enkeltpersoner på stedet tar ansvar og handler
i en uoversiktlig og uventet situasjon med de ressurser som er og
kan gjøres tilgjengelig lokalt.
Fra artikkelen siteres:
«Tom Hetland minner om den tyske militærteoretikeren
Carl von Clausewitz' tese om at selv den best uttenkte slagplan
bryter sammen ved første kontakt med fienden.
-
Det som da trengs, er dyktige, selvstendige og handlekraftige underoffiserer
som kan improvisere og lede troppene sine i det kaoset som rår under
strid. Denne doktrinen gjorde den tyske hæren til den sterkeste
i Europa gjennom to hundreår, sier Hetland.
- Det
pågående reformarbeidet innenfor samfunnssikkerhet spesielt, og
offentlig organisering spesielt, er merkelig upåvirket av slike erfaringer.
På område etter område - det være seg politi, brannvern eller kommunestruktur
- går det i retning av sentralisering og spesialisering, mens verdien
av lokalt nærvær og legmannsinnsats blir tonet ned.»
Disse medlemmer vil uttrykke
full enighet med hva Hetland her sier.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet, Venstre og Sosialistisk Venstreparti, mener
viktige lærdommer av det som DSB omtaler som store hendelser de siste
årene har vist at lokal beredskap som evner å ta i bruk tilgjengelige
ressurser, forutsetter dyktige, selvstendige og handlekraftige tjenestefolk
som evner å improvisere under uoversiktlige og krevende arbeidsforhold.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet
og Senterpartietvil her vise til merknad i Innst. 210 S
(2012–2013) fra kontroll- og konstitusjonskomiteen under kap. 3.8.1
Kultur- og ledelsesutfordringer, referert i sin helhet nedenfor.
Kommentator Tom Hetland i Stavanger Aftenblad
siteres senere i artikkelen om utviklingen av stadig flere formelle
krav og pålegg fra DSB som skal danne grunnlag for tilsyn og rapportering fra
direktoratet til departement og politikere:
«Nye rapporteringsregimer som dem Riksrevisjonen
nå etterlyser, er mest en måte for politikere og administrative
ledere å vise handlekraft på. Resultatet kan bli det motsatte, med
dårligere beredskap fordi altfor mye energi går til å følge reglene.»
Det vises i artikkelen til rapport fra revisjonsselskapet
PwC som gjennomførte en uavhengig evaluering av storbrannene på
forespørsel fra statsråd Anders Anundsen:
«Her heter det at mannskapene hadde lagt ned en innsats
langt utover det noen kan forvente, og at det ikke er mulig å si
at brannene hadde fått et bedre utfall med en annen organisering.»
Disse medlemmer viser til at
riksantikvar og tidligere sjef for Politiets sikkerhetstjeneste,
Jørn Holme, siteres slik om mulige konsekvenser av den kritikk som
DSB fremfører mot lokale brannmannskaper etter storbrannene i Lærdal,
i Flatanger og på Frøya vinteren 2014:
«At de stagget brannen før den kom skikkelig inn
i det verneverdige området, var en mesterlig innsats. En må ikke
lage idealkrav som kan ta motivasjonen til folk som virkelig har
vært helter.»
Komiteens medlem fra Senterpartiet vil bemerke
at selv om Riksrevisjonens rapport Dokument 3:7 (2014–2015) Riksrevisjonens
undersøkelse av Justis- og beredskapsdepartementets arbeid med samfunnssikkerhet
og beredskap, ikke omfatter en undersøkelse av den faktiske beredskapen
i Norge samlet sett, er det gjennom uttalelser som referert ovenfor
fra riksrevisor Per-Kristian Foss, skapt et inntrykk i det offentlige
rom av at Riksrevisjonen har avdekket alvorlige svakheter/mangler
ved den samlede beredskapen og samfunnssikkerheten i Norge. Dette
medlem vil beklage at dette inntrykket har fått plante seg.
Dette medlem vil understreke
viktigheten av at myndigheter i spørsmål vedrørende samfunnssikkerhet
og beredskap ikke medvirker til å skape en unødvendig bekymring
hos innbyggerne.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Miljøpartiet
De Grønne, vil peke på at i det norske konstitusjonelle systemet
står både regjeringen og den enkelte statsråd til ansvar overfor
Stortinget. Det norske konstitusjonelle systemet har både fordeler
og ulemper. Beredskap er et område hvor dette kan bli spesielt krevende.
I høringen og brev fra statsminister Erna Solberg til kontroll-
og konstitusjonskomiteen trer dette blant annet fram ved at det
opereres med ulike, til dels skiftende og ikke alltid entydige begreper,
derunder avgrenset eller selvstendig konstitusjonelt ansvar, ansvarsprinsippet,
samvirkeprinsippet og beredskapselement eller struktur ved Statsministerens kontor.
Flertallet vil påpeke at det
er regjeringskollegiets overordnede ansvar at beredskapssituasjonen
gir størst mulig trygghet innenfor akseptable økonomiske rammer.
Dette ansvaret faller ikke bare bort fordi sektoransvaret av praktiske
grunner er lagt til én eller flere fagstatsråder. Imidlertid må
dette ansvaret for regjeringen som helhet ikke føre til passivitet
og ansvarsfraskrivelse hos de departementer som har utøvende delansvar
for beredskapen i Norge.
Flertallet er enig i at Justis-
og beredskapsdepartementet skal ha et samordningsansvar, slik statsråden
redegjorde for under høringen. Imidlertid viser høringen et behov
for tydeligere enhetlig begrepsbruk som bedre synliggjør hvor ansvaret
til enhver tid ligger for de ulike oppgavene med å utøve og samordne
beredskapsfunksjonene.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti
og Senterpartiet mener behandlingen av saken viser at det
er forskjellige virkelighetsforståelser på området beredskap og samfunnssikkerhet.
Begrepsbruk, ansvarsområder og mål er ulike i forskjellige organer.
Dette hemmer samhandling. Høringen har vist at status hva gjelder
begrepsbruk, ansvarsområder, mål og samhandling ikke er tilstrekkelig
bra. Disse medlemmer er av den oppfatning at departementet
bør prioritere dette arbeidet for å klargjøre sentrale begreper
og mål.
En noterer seg at det innenfor den offentlige
forvaltningen har blitt en kultur hvor forskjellige etater ikke
er i stand til å kommunisere godt med hverandre, på grunn av manglende
forståelse. Målstyring, disponeringsbrev, styringssignaler osv.
fremstår lite enhetlig. Det vises til disse medlemmers spørsmål
til tidligere statsråd Faremo under høringen:
«Per Olaf Lundteigen (Sp): Men likevel var det altså
noe så fundamentalt feil at det var en kompetansestrid internt mellom
to avdelinger i Justisdepartementet. Du bruker begreper som «felles
målbilde». Det er et uttrykk som jeg ikke greier å operasjonalisere
og holde i handa. Det som har kommet fram her ellers, er at for
å utøve lederskap må du ha klare definisjoner, klart innhold i begrepene
som du bruker. Hvis du ikke har det, oppstår det uklarheter og grunnlag
for kompetansestridigheter. Hva sier du om det?
Grete
Faremo: At var det kompetansestrid i Justisdepartementet, tror jeg
ikke det er det eneste stedet man finner slike forhold. Men det
var helt sentralt å jobbe fram et felles målbilde, og, som jeg sa
i svaret mitt tidligere, å avklare både Justisdepartementets rolle
og oppgavene som berørte de aktuelle avdelingene før man etablerte den
rette strukturen, og eventuelt også gjorde noe med ledelsen i de
angjeldende avdelingene. Det tilsier godt lederskap at man ikke
starter i feil ende.»
Disse medlemmer merker seg begrepsbruken «målbilde»,
og konstaterer at dette er et typisk eksempel på et begrep som egnet
til å forvirre, snarere enn å klargjøre. Når målet er uklart, og forskjellige
etater kan ha ulike mål, kan kommunikasjonen bli misforstått.
Disse medlemmer mener høringen
har vist at det tydelig er mangel på enhetlig begrepsbruk og ikke
minst forståelsen av disse begrepene på beredskapsområdet. Dette
må oppleves som forvirrende og skape utfordringer i den praktiske hverdagen.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet,
Senterpartiet og Venstre vil peke på at komiteens behandling
av saken viser at det har utviklet seg en kultur i beredskapsenheter
hvor hensikten med tilsyn er at «papirene er i orden». Tilsynene
peker i mindre grad på konsekvenser av feil som blir avdekket. Dette
kan innebære at de som blir utsatt for tilsyn, i større grad er
opptatt av å utforme handlingsplaner, strategidokumenter, formulere
mål og øvrig planverk. Dette vil være til liten hjelp dersom ekstraordinære
hendelser inntreffer, dersom man ikke er klar over konsekvenser
og praktisk håndtering.
Disse medlemmer viser til følgende
merknad fra Innst. 210 (2012–2013):
«Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk
Venstreparti og Senterpartiet vil peke på at det i de siste tjue
årene har vokst fram en styrings- og ledelseskultur i staten som
bygger på en forholdsvis rigid målstyring, hvor etater styres etter
et omfattende apparat av enkle, kvantitative mål, og hvor måloppnåelse
igjen er koblet til et belønningssystem. Denne målstyringen har
også lagt grunnlaget for et etter hvert omfattende og kostbart tilsynsapparat,
som kan føre til utvikling av en «nullfeilskultur» hvor ingen tør gjøre
noe som ikke er klart definert innenfor de kvantitative målsettingene.»
Det vises også til disse medlemmers spørsmål
til tidligere statsråd Faremo under høringen:
«Per Olaf Lundteigen (Sp): Du har berømmet utviklinga
av tilsyn. Du har sagt at det var et framskritt, samtidig som vi
nå tidligere fikk en orientering på det punktet fra departementsråd Larsen
i Helsedepartementet, hvor han sa at det må være et klart fundament
for hva det skal føres tilsyn over. Ser du ikke at det er en av
svakhetene ved dette at det er et manglende presisjonsnivå, som
er noe av det mest sentrale som gir grunnlag for en ledelse som
skaper usikkerhet og manglende måloppnåelse, fordi målene og det
hele ikke er presist nok formulert?
Grete Faremo:
Jo, jeg ser det, det var derfor jeg startet å jobbe med det. Det
var derfor vi også endret tilsynsstrukturen og sørget for å koble
på et tilsyn som faktisk, etter min oppfatning, ligger langt framme
i utviklingen av god metodikk. Det gir også veiledning til Justis-
og beredskapsdepartementet i det viktige forbedringsarbeidet de tok
tak i og fortsatt holder tak i.
Per Olaf Lundteigen
(Sp): Men likevel kan altså departementsråd Larsen si i høringa
vår nå at tilsynsmetodikken ikke har gitt innsyn i hva som kan være
konsekvensene – altså tilsynsmetodikken svarer ikke på hva som er
konsekvensene av de feil som er gjort. Det er situasjonen i dag. Hvordan
kan du da være så godt fornøyd med det når du var leder for det?
Grete Faremo: Jeg er helt enig i departementsrådens
uttalelse. Den begrensningen som ligger i en tilsynsfunksjon, gjør
likevel ikke at man skal forkaste hele tilsynet.
Så
betinger jo godt lederskap at man jobber videre med de riktige tingene,
og jeg ville virkelig avstå fra å spekulere i hva som hadde vært
konsekvensene både med og uten tilsyn. Vi vet faktisk ikke hvordan
situasjonen ville utviklet seg uten de endringene som ble gjort,
og heller ikke om man hadde evnet å påskynde forbedringsarbeidet.»
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre
og Sosialistisk Venstreparti, vil peke på at flere av Riksrevisjonens
funn og konklusjoner i Dokument 3:7 (2014–2015) lar seg forankre
i kultur, holdninger og ledelse i beredskapsenhetene. Dette gjelder
både Justis- og beredskapsdepartementet og underliggende etater.
Disse temaene har vært gjenstand for debatt i Stortinget en rekke
ganger, og særlig i kjølvannet av 22. juli 2011. Flertallet mener
det er svært bekymringsfullt at Riksrevisjonens uavhengige gjennomgang
trekker de konklusjoner som den gjør.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk
Venstreparti, fremhever at tidligere statsminister Jens Stoltenberg
i Stortinget 28. august 2012 uttalte under henvisning til Gjørv-rapporten:
«Kommisjonen peker på at vår utfordring er dyptliggende.
Der det sviktet, skyldtes det primært grunnleggende forhold:
Problemet er ikke
at det ikke finnes planverk, men at planene ikke ble iverksatt.
Problemet er ikke at det ikke avholdes
øvelser, men at evnen til å ta lærdom av dem er for liten.
Problemet er ikke først og fremst mangel
på ressurser, lovverk eller organisering, men kulturer, holdninger
til beredskap og evnen til samhandling.
Og kommisjonen peker selv ut retningen
for hva som må gjøres:
'Tragedien 22/7 avdekker behov
for mange slags endringer: i planverk og regler, i disponering av kompetanse
og ressurser, i organisasjonskultur, prioriteringer og fokus, ja,
til og med i samfunnets holdninger. Noen av disse endringene vil kunne
vedtas av en myndighet. Det er de enkleste endringene å få til,
hvis bare den politiske viljen er til stede. Andre og mer grunnleggende endringer
– i holdninger, lederskap og kultur – må utvikles over tid.'
Kommisjonen
er tydelig på at deres viktigste anbefaling ikke handler om å bevilge
mer penger – enten det er til politi, forsvar, utstyr eller spaning.
Tvert imot heter det i rapporten:
'Kommisjonens viktigste
anbefaling er at ledere på alle nivåer i forvaltningen systematisk
arbeider med å styrke sine egne og organisasjonenes grunnleggende
holdninger og kultur knyttet til
Regjeringen tar tak i de grunnleggende utfordringene
som kommisjonen beskriver. Det handler om mer enn enkeltvedtak.
Vi må handle på mange nivåer.
Det minst krevende
er å bevilge mer penger, vedta planer. Beslutte omorganiseringer.
Den viktigste jobben er større. Den handler om ledelse. Styrking
av holdninger. Endring av kulturer knyttet til beredskap. Å forstå
farer i et trygt samfunn.
Ansvaret for at dette
skjer, ligger hos lederne på alle nivåer. Hos statsminister og statsråder,
administrativ ledelse i departementene, i den enkelte etat og virksomhet,
på hver avdeling og hvert lokale kontor.»
Dette flertallet mener Riksrevisjonens
rapport viser at dette arbeidet ikke har blitt ført med tilstrekkelig
kraft. Dette understrekes ved at det under høringen fremkom at kommunikasjonen mellom
departementet og DSB først det siste halve året hadde bedret seg.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Senterpartiet vil videre vise til Innst. 210 S (2012–2013)
fra kontroll og konstitusjonskomiteen under kap. 3.8.1 Kultur- og
ledelsesutfordringer:
«Når ovennevnte er framhevet, vil komiteens medlemmer
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet
peke på at ledelse ikke er entydig verken som begrep eller som praksis.
Ledelse refererer seg til samhandling mellom mennesker der noen
handler og gjennom sine handlinger påvirker andres atferd – noen leder
og andre ledes. Det er tale om bestemte relasjoner mellom mennesker,
men det er også slik at det man forstår som god ledelse er avhengig
av hvilke verdier som ønskes realisert, av hvilke oppgaver som skal
løses og av hvilken type situasjon ledelse må finne sted i. I offentlige organisasjoner,
for eksempel i forvaltningsorganer der rettsstatsverdier har høy
prioritet, der lover og regler skal følges og beslutningsalternativene
i hovedsak er gitt, stilles det andre krav til god ledelse enn i
en politiorganisasjon som skal handle i førstelinjen under et terroranslag
eller i en organisasjon som skal berge liv under kriseforhold som
brann og store ulykker. Tilsvarende stilles det andre krav til god
ledelse på overordnet, strategisk myndighetsnivå enn på det operative
nivået.
Som 22. juli-kommisjonen fremhever, var den ledelse
som flere steder ble utøvd i førstelinjen – for eksempel av innsatsleder
i regjeringskvartalet, av spesielt dyktige legeteam og annet personale
ved Oslo universitetssykehus, Oslo legevakt og Ringerike sykehus,
så vel som av frivillige (spesielt ved Utøya) – avgjørende for at
terroranslaget ikke fikk et enda verre utfall. Et hovedfunn, og
viktig læringspunkt, er derfor at den ledelse som blir utøvd i situasjonen
– i dette tilfellet der terroranslaget fant sted – er avgjørende.
Disse medlemmer har merket seg at for best mulig
å mestre kriser har Forsvaret siden 1995 utformet og innført en
ny, desentralisert ledelsesfilosofi; «Oppdragsbasert ledelse», for
å sikre initiativ, kreativitet, eierforhold til arbeidsoppgavene,
ansvarsfølelse og dermed en kollektiv forpliktelse.
Hensikten
er at den som har den beste situasjonsforståelsen skal innse viktigheten
av, og øves opp til, å handle selvstendig, men i tråd med det overordnede
nivåets intensjon.
Krisesituasjoner er en ekstrem
påkjenning, og kjennetegnes ofte av frykt, kaos, usikkerhet og handlingslammelse.
Disse medlemmer mener at det er trening i å kunne ta initiativ og
å handle selvstendig under nye, uforutsigbare og uoversiktlige situasjoner
som er avgjørende for best mulig å kunne takle sivile krisesituasjoner
så vel som terrorhandlinger.
Slike prinsipper for
ledelse må også gjelde for legevakten og ambulansetjenesten, brann-
og redningstjenesten, det enkelte politidistrikt og lokalsykehusene,
tilpasset disse etatenes egenart.
Disse medlemmer
vil understreke viktigheten av at ledelsen for disse etater ser
behovet for å slippe til og ta i bruk erfaringer og vurderinger fra
sine medarbeidere. Førstelinja i oppdrag må gis myndighet, tillit
og oppfordring til å ta i bruk sin kompetanse. Samtidig må førstelinjas
folk gis utdanning som gir trygghet i utøvelsen av krevende oppdrag,
utstyr som er moderne til å løse oppgavene og sikre at den enkelte
har kommunikasjon med sin arbeidsgruppe slik at oppdraget kan løses
mest mulig effektivt. Det gjelder for alle disse beredskapsorganisasjonene at
de trenger en desentralisert ledelse som kan realisere det overordnede
nivåets intensjon.»
Disse medlemmer konstaterer at
når Riksrevisjonen påpeker manglende samordning, dårlig kommunikasjon
og svak virksomhetsstyring, viser dette at Justis- og beredskapsdepartementet i
større grad må følge opp Stortingets tidligere vedtak.
Komiteens medlem fra Senterpartiet vil understreke
at det over år har utviklet seg et system i offentlig forvaltning
om målstyring. Dette i kombinasjon med ulik begrepsbruk og forskjellig
virkelighetsforståelse hemmer beredskapen. Dette medlem henviser
til Innst. 210 S (2012–2013):
«Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk
Venstreparti og Senterpartiet vil peke på at det i de siste tjue
årene har vokst fram en styrings- og ledelseskultur i staten som
bygger på en forholdsvis rigid målstyring, hvor etater styres etter
et omfattende apparat av enkle, kvantitative mål, og hvor måloppnåelse
igjen er koblet til et belønningssystem. Denne målstyringen har
også lagt grunnlaget for et etter hvert omfattende og kostbart tilsynsapparat,
som kan føre til utvikling av en «nullfeilskultur» hvor ingen tør gjøre
noe som ikke er klart definert innenfor de kvantitative målsettingene.
I ettertid kan man innse at målene har vært for mange, for detaljerte og
at målstyring som prinsipp har vært for dominerende for hvordan
etatene styres. I praksis har målstyringen like gjerne blitt et
hinder for at gode og kvalifiserte avgjørelser blir tatt av dem som
kjenner området best og et hinder for at etater kan lære av erfaringer
og utvikle bedre tjenester. For nåværende og framtidige regjeringer
bør det bli en overordnet oppgave å sørge for at de målene som utvikles
for offentlige etater er få i tallet, at de er kvalitative, og at ansatte
selv er med på å forme disse målene, innenfor rammen av overordnede
politiske føringer og årlige budsjettrammer.»
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti
og Senterpartiet vil fremheve den uholdbare situasjonen
som over tid har preget Justisdepartementet, knyttet til kompetansestrid
mellom de to avdelingene Rednings- og beredskapsavdelingen og Politiavdelingen.
En slik situasjon er uakseptabel, og det er et politisk ansvar å
avklare og løse slik kompetansestrid. Ledelsen i embetsverket har
også et løpende ansvar for å sørge for at departementets indre liv
er i samsvar med de mål som tidligere statsminister Stoltenberg
redegjorde for i sin redegjørelse for Stortinget 28. august 2015. Disse
medlemmer registrerer at statsråden uttaler at det er ryddet
opp i disse forholdene, noe også Stortinget forventer. Noe annet
ville kun vært et symptom på at ukulturen, påpekt etter 22. juli
2011, fortsatt var gjeldende med full tyngde.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet,
Kristelig Folkeparti og Venstre mener at statens viktigste
oppgave er å trygge borgernes sikkerhet. På dette punkt sviktet
staten på flere områder 22. juli 2011. Disse medlemmer mener
beredskapen fra 22. juli 2011 frem til regjeringsskiftet høsten 2013
dessverre ikke ble bedre, slik som det også fremkommer i Helsetilsynets
rapport. Et taktskifte synes imidlertid å ha funnet sted etter regjeringsskiftet
høsten 2013. Under komiteens høring kom det frem at en rekke tiltak
er gjennomført, og dialogen med DSB har gått fra anstrengt til nå
å være god.
Konflikten mellom Politiavdelingen og Beredskapsavdelingen
er nå tilsynelatende ikke-eksisterende. Dette i motsetning til under
den forrige regjering, hvor konflikten ble ansett å være en medvirkende
årsak til at samfunnssikkerheten og beredskapen ble vurdert som
svekket. Disse medlemmer er imidlertid urolige for
om beredskapen er god nok. Disse medlemmer forventer
at departementet arbeider målrettet for at beredskapen og samordningen
blir bedre i alle ledd. Justis- og beredskapsdepartementet viste liten
vilje til forbedring mellom 2. og 3. tilsyn.
Disse medlemmer ser også med
stor uro på at også daværende Landbruks- og matdepartement og daværende
Fiskeri- og kystdepartement ikke utviste særlig forbedringer mellom
2. og 3. tilsyn. Sårbarheten i disse departementene kan være samfunnstruende. Disse
medlemmer ber derfor Justis- og beredskapsdepartementet om
en særlig tett oppfølgning av de departementer som ikke har utvist
forbedring, samt selv sørge for kontinuerlig forbedring internt
i eget departement. Disse medlemmer mener også at
det ikke er nok å gi signaler og retningslinjer i eget departement,
men at ledelsen må sørge for at dette blir implementert i alle ledd.
Her må dialogen være tett og kontinuerlig. Lederskap, oppfølging
og gjennomføring hva gjelder samfunnssikkerhet og beredskap må være
enhver regjerings førsteprioritet.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre,
Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, registrerer
at statsråd Anders Anundsen har varslet at regjeringen vil fremme
en stortingsmelding om samfunnssikkerhet for Stortinget i løpet
av 2016. Flertallet imøteser dette, slik at Stortinget
kan drøfte beredskaps- og sikkerhetsarbeidet i en helhetlig sammenheng.
Basert på Riksrevisjonens alvorlige funn og behandlingen av denne
saken mener flertallet det er nødvendig at meldingen
avklarer begrepsbruk for å sikre felles virkelighetsforståelse i
beredskapsenhetene. Videre bør meldingen omhandle ledelse, kultur
og holdninger (operasjonsbasert ledelse). Meldingen bør også drøfte
hvordan tilsyn av departementer og underliggende etater kan bidra
til å styrke beredskapen. Forholdet mellom Direktoratet for samfunnssikkerhet
og beredskap (DSB) og fylkesmenn/kommuner bør omtales.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet registrerer at statsråd Anders Anundsen
har varslet at regjeringen vil fremme en stortingsmelding om samfunnssikkerhet
for Stortinget i løpet av 2016. Disse medlemmer imøteser
dette, slik at Stortinget kan drøfte beredskaps- og sikkerhetsarbeidet
i en helhetlig sammenheng. Basert på behandlingen av denne saken
mener disse medlemmer det er nødvendig at meldingen
avklarer begrepsbruk for å sikre felles virkelighetsforståelse i
beredskapsenhetene. Videre bør meldingen omhandle ledelse, kultur
og holdninger (operasjonsbasert ledelse). Meldingen bør også drøfte
hvordan tilsyn av departementer og underliggende etater kan bidra
til å styrke beredskapen. Forholdet mellom Direktoratet for samfunnssikkerhet
og beredskap (DSB) og fylkesmenn/kommuner bør omtales.
Komiteen fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen legge frem en ny stortingsmelding
om samfunnssikkerhet og beredskap i løpet av 2016.»
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre
slikt
vedtak:
I
Stortinget ber regjeringen legge frem en ny stortingsmelding
om samfunnssikkerhet og beredskap innen utgangen av 2016.
II
Dokument 3:7 (2014–2015) – Riksrevisjonens undersøkelse
av Justis- og beredskapsdepartementets arbeid med samfunnssikkerhet
og beredskap – vedlegges protokollen.
| dato | fra |
Vedlegg 1 | 29.05.2015 | Brev fra kontroll- og konstitusjonskomiteen til statsminister
Erna Solberg |
Vedlegg 2 | 29.05.2015 | Brev fra statsminister Erna Solberg til kontroll- og
konstitusjonskomiteen |
Vedlegg 3 | 02.06.2015 | Brev fra kontroll- og konstitusjonskomiteen til statsminister
Erna Solberg |
Vedlegg 4 | 05.06.2015 | Brev fra statsminister Erna Solberg til kontroll- og
konstitusjonskomiteen |
Vedlegg 5 | 06.06.2015 | Referat fra åpen høring |
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 15. juni
2015
Martin Kolberg |
leder og ordfører |