Til Stortinget

1. Sammendrag

Arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap handler om å verne samfunnet mot hendelser som kan true grunnleggende verdier og funksjoner og sette liv og helse i fare, jf. Meld. St. 29 (2011–2012) Samfunnssikkerhet.

Justis- og beredskapsdepartementet har hovedansvaret for å ta hånd om helheten i regjeringens politikk for samfunnssikkerhet og beredskap, og skal sørge for at resultatene av politikken for samfunnssikkerhet følges opp i alle deler av samfunnet. Utover å ha et sektoransvar er Justis- og beredskapsdepartementet tillagt en samordningsrolle for beredskapsarbeidet i sivil sektor. Samordningsansvaret innebærer å sikre en helhetlig og koordinert beredskap på tvers av de sivile sektorene. En del av ansvaret er å være pådriver overfor de andre departementene og identifisere områder hvor det er behov for samordning og tverrsektorielle tiltak.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) understøtter Justis- og beredskapsdepartementets samordningsrolle og er på vegne av departementet fag- og tilsynsorgan på det sivile samfunnssikkerhets- og beredskapsområdet. Direktoratet fører på vegne av Justis- og beredskapsdepartementet tilsyn med departementene, bistår i planlegging, gjennomføring og evaluering av sektorovergripende øvelser og ivaretar embetsstyringen av fylkesmennene på samfunnssikkerhetsområdet.

Etter 22. juli 2011 har mye oppmerksomhet vært rettet mot å ta lærdom av hendelsen for å forebygge nye terrorangrep, og å forbedre den generelle beredskapen og samfunnssikkerheten. På beredskapsområdet er Justis- og beredskapsdepartementets samordningsrolle styrket for å kunne ta hånd om helheten i samfunnssikkerhetsarbeidet på tvers av departementene. DSBs rolle er også styrket, blant annet gjennom en budsjettøkning på 45 mill. kroner fra 2013.

Målet med undersøkelsen har vært å undersøke i hvilken grad Justis- og beredskapsdepartementet og DSB tar hånd om sitt ansvar for arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap på en effektiv måte og i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger. For å belyse dette er det sett på hvordan et utvalg av samordningsvirkemidler utnyttes, herunder tilsyn med departementene, læring etter hendelser og øvelser og styring og oppfølging av fylkesmennene på beredskapsområdet. Undersøkelsen er i hovedsak innrettet mot perioden etter 22. juli 2011. Innsamlingen av data ble avsluttet i november 2014.

Undersøkelsen har tatt utgangspunkt i følgende vedtak og forutsetninger fra Stortinget:

• Innst. S. nr. 9 (2002–2003), jf. St.meld. nr. 17 (2001–2002) Samfunnssikkerhet. Veien til et mindre sårbart samfunn

• Innst. S. nr. 85 (2007–2008), St.meld. nr. 22 (2007–2008) Samfunnssikkerhet

• Innst. 207 S (2011–2012) Innstilling fra Den særskilte komité om redegjørelse fra justisministeren og forsvarsministeren i Stortingets møte 10. november 2011 om angrepene 22. juli

• Innst. S. 426 (2012–2013), jf. Meld. St. 29 (2011–2012) Samfunnssikkerhet

• Lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret av 25. juni 2010 (sivilbeskyttelsesloven)

• Budsjettinnstillingene til St.prp. nr. 1 / Prop. 1 S i perioden 2004–2015

Rapporten ble forelagt Justis- og beredskapsdepartementet ved brev 26. januar 2015. Departementet har i brev 2. mars 2015 gitt kommentarer til rapporten. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i Riksrevisjonens dokument.

Rapporten, riksrevisorkollegiets oversendelsesbrev til departementet 23. mars 2015 og statsrådens svar 10. april 2015 følger som vedlegg til Riksrevisjonens dokument.

1.1 Hovedfunn

• Alvorlige svakheter i utøvelsen av samordningsansvaret svekker samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet.

• • Tre av ni departementer har i liten grad fulgt opp anbefalingene fra tidligere tilsyn utført av DSB på vegne av Justis- og beredskapsdepartementet.

  • Justis- og beredskapsdepartementets styring og oppfølging av fylkesmennenes beredskapsarbeid er mangelfull.

  • Det gjennomføres ingen systematisk evaluering og oppfølging etter øvelser og hendelser.

• Det er svakheter ved Justis- og beredskapsdepartementets styring og oppfølging av DSB.

• DSBs virksomhetsstyring bidrar i begrenset grad til god mål- og resultatoppnåelse.

1.2 Riksrevisjonens merknader

1.2.1 Alvorlige svakheter i utøvelsen av samordningsansvaret svekker samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet

Justis- og beredskapsdepartementets samordningsrolle er styrket etter hendelsene 22. juli 2011. Noen samordningsoppgaver som tidligere ble utført av DSB, tas nå i større grad hånd om av Justis- og beredskapsdepartementet.

Justis- og beredskapsdepartementet bruker ulike virkemidler i utøvelsen av samordningsrollen. Tilsyn med departementene, læring etter øvelser og hendelser og styringen av fylkesmennene er viktige virkemidler for å sikre samordning nasjonalt og regionalt på beredskapsområdet. Undersøkelsen viser at det er alvorlige svakheter ved bruken av disse virkemidlene, og at rolle- og ansvarsfordelingen mellom direktorat og departement på noen av disse områdene framstår som uklar. Etter Riksrevisjonens vurdering kan dette svekke effektiviteten og redusere kvaliteten på samfunnssikkerhetsarbeidet.

DSB og Statens helsetilsyn peker på at manglende intern samordning i Justis- og beredskapsdepartementet og manglende samordning av underliggende virksomheter i justissektoren skaper utfordringer. Enkelte av disse utfordringene har vedvart over lengre tid. Justis- og beredskapsdepartementet opplyser at det er igangsatt tiltak for å imøtekomme utfordringene. En omorganisering internt i departementet ble iverksatt fra 1. januar 2015. Det er også igangsatt et arbeid, der DSB og Politidirektoratet deltar, som skal se på ansvars- og rollefordelingen mellom underliggende virksomheter i justissektoren.

1.2.1.1 Tre av ni departementer har i liten grad fulgt opp anbefalinger fra tidligere tilsyn utført av DSB på vegne av Justis- og beredskapsdepartementet

Justis- og beredskapsdepartementet er tillagt ansvaret for å føre tilsyn med arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap i departementene. Tilsynet utføres av DSB og følges opp av Justis- og beredskapsdepartementet. Ansvaret for å føre tilsyn med Justis- og beredskapsdepartementet er tillagt Helse- og omsorgsdepartementet. Tilsynet gjennomføres av Statens helsetilsyn og følges opp av Helse- og omsorgsdepartementet.

Hensikten med å føre tilsyn med departementene er å fremme god kvalitet på departementenes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap, identifisere og håndtere tverrsektorielle problemstillinger og skaffe oversikt over det samlede beredskapsarbeidet. Justis- og beredskapsdepartementet framhever at tilsynet med departementene er det viktigste virkemiddelet departementet rår over i samordningsrollen.

Undersøkelsen viser at flertallet av departementene har forbedret sitt arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap fra andre tilsynsrunde (2007–2010) til tredje tilsynsrunde (2011–2015). Det er likevel slik at enkelte departement, deriblant Justis- og beredskapsdepartementet, i liten grad har forbedret sitt samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid fra andre til tredje tilsynsrunde. Justis- og beredskapsdepartementet har en sentral rolle i samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet og skal være en pådriver for å styrke beredskapsarbeidet i de andre departementene. Etter Riksrevisjonens vurdering er det derfor viktig at Justis- og beredskapsdepartementet også selv følger opp anbefalinger fra tilsyn.

DSB har i liten grad vært involvert i Justis- og beredskapsdepartementets oppfølging av tilsynene av andre departementer. Selv om Justis- og beredskapsdepartementet fra og med 2013 involverer DSB i større grad enn tidligere, framhever DSB at det er uklart hvilken rolle direktoratet skal ha i oppfølgingen av tilsynene ut over å være observatør og gi innspill til departementets oppfølgingsarbeid. Manglende involvering kan ifølge DSB ha som konsekvens at tilsynet ikke får tilstrekkelig effekt på departementenes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap.

I henhold til kgl.res. 15. juni 2012 skal Justis- og beredskapsdepartementet rapportere til regjeringen om funn og manglende oppfølging i ansvarlige departementer. Fram til 2014 har departementet i liten grad rapportert til regjeringen. Fra 2014 legges resultatene fra alle tilsyn fram for regjeringen. Det er også innført enkelte andre endringer, som innføring av begrepet «brudd på krav» i tilsynsrapportene om departementenes beredskapsarbeid, offentliggjøring av tilsynsrapporter ved innsynsbegjæring og at tilsynet differensieres i større grad med hensyn til omfang og innretning. Etter Riksrevisjonens vurdering vil dette kunne bidra til at departementene i større grad enn tidligere gir oppfølgingsarbeidet nødvendig prioritet.

Undersøkelsen viser for øvrig at tilsynene har vært basert på et til dels uklart kravgrunnlag. Sentrale begreper som øvelser og samfunnssikkerhet har ikke vært klart definert i instruksen. Dette kan ha hatt betydning for hvilke resultater som oppnås gjennom tilsynene. Justis- og beredskapsdepartementet mener at endringer i tilsynsregimet, blant annet innføringen av «brudd på krav» i 2014 og DSBs nye veileder for departementenes beredskapsarbeid, som ble utgitt i januar 2015, har bidratt til å tydeliggjøre kravgrunnlaget. Riksrevisjonen viser i denne sammenheng til at Justis- og beredskapsdepartementet selv har pekt på at det var en utfordring å følge opp tilsynsrapporten fra Statens helsetilsyn. Departementet begrunnet dette med at kravene som framgår av instruksen, ikke er kvantifiserbare, men av utpreget skjønnsmessig karakter.

1.2.1.2 Justis- og beredskapsdepartementets styring og oppfølging av fylkesmennenes beredskapsarbeid er mangelfull

Fylkesmannen skal samordne samfunnssikkerhetsarbeidet regionalt, følge opp og veilede kommunene og iverksette nasjonal politikk for samfunnssikkerhet og beredskap. Justis- og beredskapsdepartementet har det overordnede ansvaret for embetsstyringen av fylkesmennene på beredskapsområdet, mens styringsdialogen og utformingen av embetsoppdraget tas hånd om av DSB.

Undersøkelsen viser at embetsstyringen er forbedret på enkelte områder, blant annet er embetsoppdraget på samfunnssikkerhets- og beredskapsområdet gjort mer enhetlig og tydelig. Fylkesmennene får imidlertid fortsatt mange oppdrag og resultatkrav som skal tas hånd om. Etter 22. juli 2011 har det i tillegg kommet til nye oppgaver og økte forventninger på flere områder, blant annet knyttet til oppfølging, veiledning og tilsyn med kommunene.

På den annen side er det i liten grad samsvar mellom de faglige forventningene og styringssignalene som DSB gir, og de ressursmessige rammene departementet stiller til disposisjon for formålet. Beregninger viser at antall årsverk som brukes til samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid i fylkesmannsembetene, er redusert med 30 prosent fra 2003 til 2013. Riksrevisjonen mener det burde være bedre samsvar mellom styringssignalene fra sentrale myndigheter og de ressursene som stilles til disposisjon for fylkesmennenes beredskapsarbeid.

Undersøkelsen viser videre at embetsoppdraget inneholder få målbare resultatkrav. Dette innebærer at det i begrenset grad er mulig å vurdere i hvilken grad fylkesmennene bidrar til måloppnåelse på beredskapsområdet.

Fylkesmannen spiller en viktig rolle som pådriver for et systematisk og samordnet samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid på regionalt og lokalt nivå, og som bindeledd mellom sentrale og lokale myndigheter. Undersøkelsen viser imidlertid at instrukser og styringssignaler er uklare med hensyn til hvordan fylkesmennenes samordningsrolle skal utøves når hendelser inntreffer. Dette fører til betydelige forskjeller i hvordan embetene både forstår og utøver samordningsrollen regionalt.

Fylkesmennene framhever at det er en utfordring å samordne planverk i ulike statlige sektorer på regionalt nivå. Fylkesmennene og kommunene er viktige aktører i krisehåndteringen lokalt, og de legger viktige premisser for beslutninger som skal fattes på nasjonalt nivå. Etter Riksrevisjonens vurdering kan manglende samordning på regionalt nivå gi risiko for redusert gjennomføringsevne nasjonalt dersom alvorlige hendelser inntreffer.

1.2.1.3 Det gjennomføres ingen systematisk evaluering og oppfølging etter øvelser og hendelser

Ett av hovedmålene for arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap er å sikre god læring på grunnlag av inntrufne hendelser og øvelser.

Justis- og beredskapsdepartementet og DSB har iverksatt flere tiltak for å styrke arbeidet med læring etter øvelser. Flere departementer peker på at Justis- og beredskapsdepartementet på en god måte har lagt til rette for bedre læring fra øvelsene. Fylkesmennene som er intervjuet, har derimot ikke registrert at arbeidet med å sikre læring etter øvelser er forbedret. Flere departementer og direktorater mener i tillegg at økningen i antall øvelser kan ha gått ut over kvaliteten på øvelsene, og at det kunne vært øvet bedre og mer målrettet.

Læringspotensialet er større ved hendelser enn ved øvelser. Undersøkelsen viser at mange av de samme læringspunktene går igjen fra én hendelse til en annen. Justis- og beredskapsdepartementet har ingen oversikt over hvilke læringspunkter som går igjen i hendelsene. Det er heller ikke utarbeidet en oversikt over hvilke typer hendelser som inntreffer over tid, og hvilke læringspunkter som går igjen for eksempel etter flom og ekstremvær.

Etter Riksrevisjonens vurdering utnytter Justis- og beredskapsdepartementet i for liten grad læringspotensialet etter øvelser og hendelser.

1.2.2 Det er svakheter ved Justis- og beredskapsdepartementets styring og oppfølging av DSB

Justis- og beredskapsdepartementet skal gjennom etatsstyringen sikre at DSB ivaretar sitt samfunnsoppdrag, bidrar til å oppnå mål og prioriteringer, utnytter tildelte ressurser effektivt og opererer innenfor de lover, regler og rammer som er satt.

Undersøkelsen viser at Justis- og beredskapsdepartementet fram til 2015 hovedsakelig har styrt DSB i form av krav om gjennomføring av aktiviteter. Sammenhengen mellom aktivitetskrav i tildelingsbrevet og overordnede målsettinger på området har i tillegg vært uklar. Etter Riksrevisjonens vurdering innebærer dette at det i liten grad har vært mulig å vurdere i hvilken grad DSB bidrar til mål- og resultatoppnåelse på området samfunnssikkerhet og beredskap. Både departementet og DSB erkjenner at styringen har vært for aktivitetsbasert, og at denne måten å styre på ikke gir tilfredsstillende informasjon om mål- og resultatoppnåelse.

Undersøkelsen viser videre at Justis- og beredskapsdepartementet ikke stiller tydelige krav til god ressursutnyttelse i DSB. Departementet etterspør i liten grad rapportering om ressursutnyttelse og har heller ikke informasjon om dette fra evalueringer av DSBs virksomhet. Etter Riksrevisjonens vurdering burde departementet i større grad etterspørre informasjon som dokumenterer om DSB utnytter ressursene på en god måte.

Justis- og beredskapsdepartementet har ansvar for at styringsdialogen med DSB fungerer målrettet og hensiktsmessig. Undersøkelsen viser at DSB og Justis- og beredskapsdepartementet har helt ulike synspunkter på i hvilken grad styringsdialogen fungerer som forutsatt. En god styringsdialog er etter Riksrevisjonens vurdering nødvendig for å sikre et samordnet og helhetlig arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap.

1.2.3 DSBs virksomhetsstyring bidrar i begrenset grad til god mål- og resultatoppnåelse

DSBs virksomhetsstyring skal gi trygghet for at virksomheten drives på en måte som bidrar til effektiv ressursbruk, og at fastsatte mål- og resultatkrav nås.

Undersøkelsen viser at DSBs virksomhetsstyring i stor grad er aktivitetsbasert, og i liten grad stiller krav til effektiv ressursbruk. DSB utnytter heller ikke i tilstrekkelig grad tilgjengelig informasjon i virksomhetsstyringen. Det innebærer at virksomheten har begrenset kunnskap om ressursbruken er effektiv, og om aktivitetene bidrar til ønskede samfunnsmessige effekter. DSB forvalter betydelige ressurser og har hatt en vesentlig budsjettvekst de senere årene. Etter Riksrevisjonens vurdering gir virksomhetsstyringen i liten grad grunnlag for å kunne vurdere om samfunnssikkerhetsarbeidet på direktoratets ansvarsområde er styrket i undersøkelsesperioden.

DSB har innenfor sine økonomiske rammer ansvar for å foreta nødvendige prioriteringer for å realisere de føringene som er gitt til virksomheten. Direktoratet foretar i liten grad interne prioriteringer på tvers av egne avdelinger på grunnlag av risikovurderinger og styringssignaler fra departementet. Direktoratet begrunner dette med at handlingsrommet for prioriteringer er begrenset, og at direktoratet mangler mandat til å foreta ressursmessige prioriteringer på tvers av fagavdelingene. Justis- og beredskapsdepartementet er ikke enig i at handlingsrommet er begrenset. Departementet mener DSB i større grad burde foretatt prioriteringer mellom avdelingene, ut fra en faglig vurdering av hvilke områder og mål som DSB vurderer som mest vesentlige. Etter Riksrevisjonens vurdering kan manglende interne prioriteringer medføre at tildelte ressurser ikke utnyttes på en effektiv måte.

1.3 Riksrevisjonens anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at Justis- og beredskapsdepartementet

• forsterker oppfølgingen av gjennomførte tilsyn med eget og andre departementers beredskapsarbeid

• sørger for at det er bedre samsvar mellom de faglige styringssignaler som gis, og de ressurser som stilles til disposisjon for fylkesmennene på beredskapsområdet

• sikrer at læringspotensialet etter hendelser og øvelser kartlegges, utnyttes og formidles på en mer systematisk måte

• klargjør ansvars- og rollefordelingen mellom departementet og DSB i praktiseringen av samordningsansvaret

• stiller tydelige krav til måloppnåelse og effektiv ressursbruk i tildelingsbrevet, og påser at DSB videreutvikler virksomhetsstyringen

1.4 Departementets oppfølging

Statsråden viser i sitt svar til at Riksrevisjonens analyser gir viktige bidrag til Justis- og beredskapsdepartementets videre arbeid på samfunnssikkerhets- og beredskapsområdet. Riksrevisjonens undersøkelse bidrar til å beskrive utfordringene på et komplekst og sammensatt politikkområde.

Statsråden mener det ikke er grunnlag for Riksrevisjonens konklusjon om at det i dag er alvorlige svakheter ved Justis- og beredskapsdepartementets utøvelse av samordningsansvaret. Riksrevisjonens undersøkelse gir kun et begrenset bilde av ivaretakelsen av samordningsrollen og underliggende virksomheters understøttelse av denne. Justis- og beredskapsdepartementets samordningsrolle innen samfunnssikkerhets- og beredskapsområdet favner vesentlig bredere enn den avgrensning som Riksrevisjonen har gjort.

Det framheves videre at det er iverksatt en rekke tiltak som følge av Helsetilsynets rapport fra tilsynet med departementets samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid. Statsråden viser til at Helsetilsynets rapport er bredere enn foreliggende undersøkelse fra Riksrevisjonen, og at vesentlige funn fra rapporten allerede er adressert. Statsråden mener i tillegg at det er vanskelig å skille mellom observasjoner og vurderinger i tilsynsrapporten fra Statens helsetilsyn og Riksrevisjonens observasjoner. Uklarheten etterlater et bilde av status som etter statsrådens vurdering ikke kan sies å være korrekt. Det understrekes i tillegg at mye av arbeidet innenfor samfunnssikkerhet og beredskap innebærer et langsiktig utviklingsarbeid, og noen tiltak og mål vil ta tid å realisere.

Statsråden mener at ansvars- og rollefordelingen mellom departementet og DSB i utøvelsen av samordningsrollen overfor de andre departementene ikke er uklar slik Riksrevisjonen bemerker, og departementet opplever å ha god dialog med DSB om utøvelsen av samordningsrollen.

I brevet framheves det dessuten at det ikke er en uklar ansvars- og rollefordeling mellom underliggende virksomheter i justissektoren knyttet til understøttelse av departementets samordningsrolle. Det vises til at Statens helsetilsyn i sin rapport bare pekte på behovet for tydeliggjøring av koordineringsoppgaver i krisesituasjoner.

Det er i tillegg innført flere nye tiltak for å styrke gjennomføring og oppfølging av tilsyn med departementene. Blant annet nevnes tydeligere konklusjoner i tilsynsrapportene, større grad av regjeringsbehandling av tilsynsrapporter og utgivelse av en revidert veileder for departementenes systematiske samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid. Dessuten er DSBs rolle i oppfølgingen av tilsynene tydeliggjort i forlengelsen av tiltakene vist til over. Statsråden oppfatter at det nå er god dialog mellom departement og direktorat på dette punktet, og at tidligere påpekte uklarheter er adressert.

Ifølge statsråden har Fylkesmannens rolle på samfunnssikkerhets- og beredskapsområdet stor betydning for samordning regionalt og for oppfølging av kommunenes arbeid på området. Det er iverksatt flere tiltak for å styrke det regionale og lokale samfunnssikkerhetsarbeidet, herunder styringsdialogmøter og tildeling av prosjektstøtte til kommunerettet samfunnssikkerhetsarbeid. Ny instruks som skal tydeliggjøre embetenes ansvar og oppgaver, forventes å tre i kraft i løpet av 2015. I forbindelse med det videre arbeid med ny instruks og ny styringsstruktur vil departementet vurdere forholdet mellom oppgaver og ressurser i embetene.

Systematisk evaluering og oppfølging etter øvelser er viktig. Det arbeides derfor med å forbedre kvaliteten på øvelsene, og det stilles krav om systematisk oppfølging etter øvelser og hendelser. Statsråden viser til at DSB nå har gjennomgått evalueringer av hendelser og øvelser de siste ti årene. Funnene er systematisert, og det er tegnet et bilde av hvilke læringspunkter som gjentar seg. Ansvaret for å følge opp evalueringer tilligger hovedsakelig de virksomheter som berøres av læringspunktene, og som har et eget ansvar for beredskap og krisehåndteringsevne. Departementet vil fortsatt bidra sterkt i dette læringsarbeidet i egen sektor og over sektorgrenser i de tilfeller hvor forbedringspunktene gjør dette nødvendig.

For å utvikle en forvaltning som er mer resultatorientert, har statsråden fra 2015 valgt å redusere antall mål for justis- og beredskapssektoren til ti, hvor fire mål gjelder samfunnssikkerhets- og beredskapskjeden. Målene tydeliggjør på hvilke områder regjeringen ønsker endringer. Disse endringene er også reflektert i tildelingsbrevet til DSB, som inneholder færre mål og styringsparametere. Departementet vil også ha fokus på ressursutnyttelse i DSB, samt å sikre en åpen og tydelig dialog med direktoratet.

Statsråden viser til at undersøkelsen peker på utfordringer ved den interne prioriteringen i direktoratet. Det er opp til enhver virksomhetsledelse å prioritere tildelte ressurser slik at det bidrar til god mål- og resultatoppnåelse. DSB har ifølge statsråden merket seg Riksrevisjonens tilbakemelding på dette området og er allerede i gang med å følge opp dette. Departementet vil følge opp og legge til rette for å bedre virksomhetsstyringen i DSB gjennom styringsdialogen.

1.5 Riksrevisjonens sluttmerknad

Etter Riksrevisjonens oppfatning viser undersøkelsen at det er svakheter knyttet til manglende oppfølging av tidligere tilsyn i Justis- og beredskapsdepartementet, manglende systematisk læring fra hendelser og øvelser, og svak styring og oppfølging av Fylkesmannens arbeid på området. I tillegg er det store svakheter i etatsstyringen av DSB og i den interne virksomhetsstyringen i direktoratet. Flere av disse svakhetene har vedvart over tid. Samlet sett er dette alvorlig og bidrar til å svekke samfunnssikkerhetsarbeidet. Riksrevisjonen er kjent med at det både er og vil bli iverksatt en rekke tiltak for å avhjelpe mange av de svakhetene som er pekt på i Riksrevisjonens undersøkelse. Dette er ifølge Riksrevisjonen positivt og er omtalt i undersøkelsen. Etter Riksrevisjonens oppfatning er det imidlertid for tidlig å fastslå om tiltakene vil få den tilsiktede effekten på samfunnssikkerhetsarbeidet.

2. Åpen kontrollhøring

Kontroll- og konstitusjonskomiteen besluttet i møte 26. mai 2015 å avholde kontrollhøring i saken. Høringen ble avholdt lørdag 6. juni 2015. Det fremgår av invitasjonsbrevet til høringen at komiteen hadde besluttet at høringen skulle omhandle – men ikke begrense seg til – følgende problemstillinger:

• «1. Hvorfor er ikke beredskapen på flere punkter blitt bedre som følge av at Stortinget i etterkant av 22. juli 2011 har foretatt en meget grundig gjennomgang av hva som gikk galt og fattet vedtak om hva som bør gjøres for å øke samfunnssikkerheten?

• 2. I hvilken grad skyldes manglende oppfølging at tiltak ikke har blitt iverksatt, og i hvilken grad skyldes det at endringer har funnet sted uten at virkningen av dem har materialisert seg ennå?

• 3. I hvilken grad har opprettelsen av et nasjonalt beredskaps- og sikkerhetselement ved Statsministerens kontor hatt en betydning for samfunnssikkerheten?»

Når det gjelder den tredje problemstillingen vedrørende det nasjonale beredskaps- og sikkerhetselementet, ba komiteen i brev av 29. mai 2015 statsministeren om å bemyndige en statsråd fra regjeringen eller en statssekretær som kunne redegjøre for dette arbeidet. Statsministeren svarte i brev av 29. mai 2015 at dersom komiteen ønsket å stille spørsmål knyttet til Statsministeren kontor, som er hennes ansvarsområde, ville hun selv møte til høringen. Statsministeren viste til at det ville være i strid med etablert konstitusjonell praksis at hun skulle sende noen annen til kontroll- og konstitusjonskomiteen for å svare på hennes vegne. Statsministeren viste i brevet også til at hun imøteså komiteens beslutning om det var ønskelig at hun møtte for å svare på spørsmål tilknyttet Riksrevisjonens undersøkelse. Kontroll- og konstitusjonskomiteen sendte på denne bakgrunn brev til statsministeren 2. juni 2015 der komiteen meddelte at det ikke var nødvendig at statsministeren deltok i kontrollhøringen, men ba om at det ble gitt skriftlige svar på spørsmål vedrørende beredskaps- og sikkerhetselementet på Statsministerens kontor før høringen. Komiteen mottok 5. juni 2015 brev fra statsministeren med svar på de spørsmålene som komiteen hadde stilt.

Komiteens korrespondanse med statsministeren følger som vedlegg 1–4 til innstillingen.

Følgende ble invitert og møtte til høringen:

• Justis- og beredskapsminister Anders Anundsen med departementsråd i Justis- og beredskapsdepartementet, Tor Saglie, fylkesmannen i Sogn og Fjordane, Anne Karin Hamre, og fylkesmannen i Vestfold, Erling Lae.

• Tidligere justis- og beredskapsminister Grete Faremo

• Tidligere justisminister Knut Storberget

• Helse- og omsorgsminister Bent Høie med departementsråd i Helse- og omsorgsdepartementet, Bjørn-Inge Larsen, og direktør for Statens helsetilsyn, Jan Fredrik Andresen.

• DSB ved direktør Jon A. Lea

• POD ved politidirektør Odd Reidar Humlegård

Komiteen inviterte også kommunal- og moderniseringsminister Jan Tore Sanner til høringen sammen med representanter fra fylkesmannsembetene. Kommunal- og moderniseringsministeren foreslo i samråd med justis- og beredskapsministeren at justis- og beredskapsministeren møtte med representanter for fylkesmannsembetene, fordi det er han som er ansvarlig for de oppgaver som fylkesmannen utfører på Justis- og beredskapsdepartementets område. Komiteen tok dette til etterretning og var innforstått med at representantene for fylkesmannsembetene møtte sammen med justis- og beredskapsministeren i kontrollhøringen.

Det ble tatt stenografisk referat fra høringen. Referatet fra høringen følger som vedlegg til denne innstillingen.

3. Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jette F. Christensen, Gunvor Eldegard og lederen Martin Kolberg, fra Høyre, Erik Skutle og Michael Tetzschner, fra Fremskrittspartiet, Kenneth Svendsen og Helge Thorheim, fra Kristelig Folkeparti, Hans Fredrik Grøvan, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Venstre, Abid Q. Raja, fra Sosialistisk Venstreparti, Bård Vegar Solhjell, og fra Miljøpartiet De Grønne, Rasmus Hansson, viser til Dokument 3:7 (2014–2015) Riksrevisjonens undersøkelse av Justis- og beredskapsdepartementets arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap.

Målet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å finne ut i hvilken grad Justis- og beredskapsdepartementet og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) tar hånd om sitt ansvar for arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap på en effektiv måte og i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger. For å belyse dette er det sett på hvordan et utvalg av samordningsvirkemidler utnyttes, herunder tilsyn med departementene, læring etter hendelser og øvelser og styring og oppfølging av fylkesmennene på beredskapsområdet. Undersøkelsen er i hovedsak innrettet mot perioden etter 22. juli 2011. Innsamlingen av data ble avsluttet i november 2014.

Komiteen har besluttet å behandle denne saken raskt, og mye raskere enn hva som normalt er tilfellet for Stortinget i slike sammenhenger. Grunnen er at rapporten til Stortinget fra Riksrevisjonen handler om noe av det mest vesentlige som norske myndigheter har ansvaret for, nemlig befolkningens sikkerhet.

Komiteen besluttet at kontrollhøringen 6. juni 2015 skulle omhandle følgende problemstillinger:

• 1. Hvorfor er ikke beredskapen på flere punkter blitt bedre som følge av at Stortinget i etterkant av 22. juli 2011 har foretatt en meget grundig gjennomgang av hva som gikk galt og fattet vedtak om hva som bør gjøres for å øke samfunnssikkerheten?

• 2. I hvilken grad skyldes manglende oppfølging at tiltak ikke har blitt iverksatt, og i hvilken grad skyldes det at endringer har funnet sted uten at virkningene av dem har materialisert seg ennå?

• 3. I hvilken grad har opprettelsen av et nasjonalt beredskaps- og sikkerhetselement ved Statsministerens kontor hatt en betydning for samfunnssikkerheten?

Komiteen viser til at det ble stilt skriftlige spørsmål til statsministeren om et nasjonalt beredskaps- og sikkerhetselement i komiteens brev av 2. juni 2015. Spørsmålene ble besvart før høringen i statsministerens brev av 5. juni 2015.

Komiteen legger rapporten, de svar som er gitt på komiteens skriftlige spørsmål og svar som ble gitt i høringen til grunn for den videre behandlingen.

Mottakelsen av Riksrevisjonens rapport

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Senterpartiet, viser til at det under høringen ble avdekket at det er uenighet om hvorvidt rapporten gir et korrekt bilde. Det ble også sådd tvil om hvorvidt funnene var riktige og om Riksrevisjonen hadde arbeidet etter riktige metoder i undersøkelsen. Direktør for DSB, Jon A. Lea, mente Riksrevisjonens undersøkelse på flere punkter ga feil konklusjoner. Representanten Hans Fredrik Grøvan fra Kristelig Folkeparti oppsummerte i høringen uenigheten mellom Riksrevisjonen og DSB ved Jon A. Lea på denne måten:

«Det som står igjen etter denne første seansen i høringen i dag, er den sterke uenigheten som har kommet fram mellom DSB, uttrykt ved Lea, og Riksrevisjonens konklusjoner»

Også andre representanter uttrykte den samme forståelsen.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet og Venstre, vil understreke at justis- og beredskapsministeren i høringen ikke delte direktør Leas syn og vil i den forbindelse trekke frem hva statsråd Anundsen sa der:

«Alle – i hvert fall så vidt jeg registrerer – er enige om at tilsynsrapporten er meget god. Riksrevisjonens rapport bygger i stor grad på tilsynsrapportens funn, så avviket mellom de to er relativt lavt. Det er åpenbart at de påpekningene Riksrevisjonen har, er viktige og riktige, og de samstemmer med tilsynsrapporten.»

Denne uttalelsen står i kontrast til justis- og beredskapsministerens svar til Riksrevisjonen hvor han blant annet skriver at det ikke er grunnlag for Riksrevisjonens konklusjon om at det i dag er alvorlige svakheter i utøvelsen av samordningsansvaret.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre mener det ikke er grunnlag for å påstå at det er stor uenighet mellom Riksrevisjonens rapport og det DSB-direktøren uttrykte. DSB-direktøren gav i høringen uttrykk for at Riksrevisjonen har kommet med nyttige innspill hvor det er rom for ytterligere forbedringer. Det DSB-direktøren var uenig i, er de konklusjoner som Riksrevisjonen trakk om at beredskapen i Norge ikke er blitt bedre etter 22. juli 2011. DSB-direktøren mener at dette skaper et feilaktig inntrykk av status for den norske beredskapen. Disse medlemmer viser videre til at statsråd Anders Anundsen sa at han var enig i rapportens konklusjoner på det tidspunktet Riksrevisjonen gjennomførte revisjonen, men at det er gjennomført en rekke tiltak som oppfølging av Helsetilsynets rapport som forbedrer situasjonen, og at dette burde vært hensyntatt ved fremleggelsen av Riksrevisjonens rapport.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet og Venstre, viser til at den ulike forståelsen som kom frem i kontroll- og konstitusjonskomiteens høring 6. juni 2015 mellom statsråd Anundsen og direktøren i DSB Jon A. Lea, kan tyde på at samordningen og kommunikasjonen mellom Justis- og beredskapsdepartementet og DSB ikke er god nok. Det stemmer godt med Riksrevisjonens undersøkelse som viser at det er alvorlige svakheter i bruken av samordningsvirkemidlene og at rolle- og ansvarsdelingen mellom direktorat og departement på noen områder fremstår som uklar. Riksrevisjonens vurdering er at dette kan svekke effektiviteten og redusere kvaliteten på samfunnssikkerhetsarbeidet. Flertallet har registrert at direktør Lea uttrykte i høringen at dialogen mellom Justis- og beredskapsdepartementet og DSB har blitt bedret den senere tid og at den nå er god. Flertallet understreker likevel at Riksrevisjonens undersøkelse konkluderer med det motsatte og at det under høringen kom fram opplysninger som tilsier at dialogen ikke er god nok.

Flertallet mener de forhold som er fremkommet i Riksrevisjonens rapport er kritikkverdige og burde vært løst tidligere. Det er alvorlig at det er forskjellig virkelighetsoppfatning mellom departement og underliggende etater om hvordan samordningen fungerer. Dette tyder i seg selv på at koordineringen er for dårlig.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre mener det ikke er grunnlag for å hevde at det i dag er ulike oppfatninger om hvor god kommunikasjonen mellom DSB og departementet er. Alle de berørte parter er klar på at dialogen i dag er god. Disse medlemmer konstaterer imidlertid at det er et vesentlig avvik mellom det tidligere statsråd Grete Faremo sa under høringen om hvordan hun oppfattet kommunikasjonen med DSB i hennes statsrådtid og det DSB-direktøren sa om dialogen. Faremo sa dialogen var god og konstruktiv, mens DSB-direktøren sa at den var anstrengt. Etter disse medlemmers vurdering er det mye som tyder på at kommunikasjonen mellom DSB og departementet på dette tidspunkt var for dårlig.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og Sosialistisk Venstreparti, er urolig for hvordan offentlig forvaltning reagerer på kritikk generelt, og i dette tilfellet for reaksjonen på rapporten fra Riksrevisjonen.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre og Sosialistisk Venstreparti, mener en forutsetning for forbedring og læring er at organer som blir gjenstand for kritikk møter kritikken med en åpen og uladet holdning, og en vilje til å erkjenne feil og mangler. De kontrollerte organene bør ta til motmæle der de mener det er saklig grunn til det. Samtidig bør organene være seg bevisst at undersøkelsene kan ha avdekket elementer og svakheter som de ikke selv ser eller er klar over.

Beredskapen etter 22. juli 2011

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at etter 22. juli 2011 har beredskap blitt viet høy politisk oppmerksomhet og historisk høye bevilgninger. Da Grete Faremo ble justis- og beredskapsminister 11. november 2011, startet hun med et klart mandat om å bedre beredskapen. Som hun selv formulerte det i høringen:

«God beredskap betinger etter min oppfatning tydelige og gode ledere og en struktur som det er mulig å lede. Kultur for ledelse og styring måtte styrkes i Justisdepartementet og i underliggende etater. Man vedtar ikke god ledelse, man må jobbe det fram, med krav til ledere, ny fagkompetanse, moderne arbeidsprosesser og samhandling. Med moderniseringsprogrammet i Justisdepartementet startet vi et systematisk lederutviklingsprogram. Man må trene for å bli god. Det øves mer, også sammen, og erfaringslæring er styrket.»

Politidirektør Humlegård bekreftet i høringen at arbeidet med å iverksette tiltak ble igangsatt lokalt og sentralt etter terrorangrepet, altså høsten 2011. Det kom frem at POD i samarbeid med Justis- og beredskapsdepartementet etablerte det såkalte endringsprogrammet fra oktober 2012 for å følge opp Stortingets vedtak. Humlegård sa videre:

«Endringsprogrammets sluttrapport fra i fjor viser at politidistrikt og særorgan har gjennomført eller igangsatt 1 046 tiltak – alt fra kjøp av ny politibåt for å styrke beredskapen lokalt, til innføring av nye tjenestelister som gir bedre politidekning når politiets trengs, til lokale lederutviklingsprogram. Det viser, etter mitt skjønn, både gjennomføringsevne og økt risikoerkjennelse.»

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Senterpartiet, konstaterer at arbeidet med å styrke beredskapen naturlig nok og med full styrke startet umiddelbart etter 22. juli 2011. Arbeidet har fortsatt under regjeringen Solberg. Statsråd Anundsen bekreftet under høringen at regjeringen Solberg videreførte arbeidet som var startet under regjeringen Stoltenberg.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre mener det var kritikkverdig at tidligere regjering ikke evnet å prioritere arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap før etter at Norge ble utsatt for terrorangrepet i 22. juli 2011. Disse medlemmer mener videre det er grunn til å kritisere at det ikke ble gjennomført flere og bedre tiltak før og etter fremleggelsen av Gjørv-kommisjonens rapport.

Disse medlemmer viser til at regjeringen Solberg har forsterket arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap. Noen tiltak er oppfølging av tiltak forrige regjering startet, men svært mange tiltak er iverksatt etter regjeringsskiftet. Disse tiltakene kunne vært startet av forrige regjering. Disse medlemmer er tilfreds med at Justis- og beredskapsdepartementet nå arbeider målrettet med samfunnssikkerhet og beredskap. En vesentlig del av de 1 046 tiltakene politidirektøren omtalte er gjennomført etter regjeringsskiftet.

Beredskapsarbeidet

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, viser til at i Riksrevisjonens undersøkelse er det beredskapsarbeidet som kritiseres.

Et samordningsansvar som også etter 22. juli 2011 naturlig nok har vært gjenstand for stor politisk oppmerksomhet, en rekke initiativ og tiltak og bevilgninger.

Samordning viser seg å være problematisk på mange samfunnsområder. På beredskapsområdet er samordning avgjørende når en krisesituasjon oppstår. Et av Gjørv-kommisjonens viktigste funn var at det som gikk feil 22. juli 2011 for en stor del handlet om manglende samordning. Om de gode kreftene som ikke fant hverandre. Et annet viktig funn var nettopp manglende evne til å ta lærdom av hendelser og øvelser.

På denne bakgrunn mener flertallet det er svært viktig at Riksrevisjonen valgte å undersøke hvorvidt disse manglene var rettet opp snart 4 år etter det største terrorangrepet på norsk jord.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at de manglene som Riksrevisjonen påpeker, er av mer administrativ karakter. Kritikken går på manglende styring og systemoppfølging og ikke på den operative beredskapen. Disse medlemmer er enige i at det er viktig at overordnede administrative systemer skal fungere, men er i tvil om det er denne typen systemtilsyn som gir best oversikt over den operative tilstanden på samfunnssikkerhets- og beredskapsområdet.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, mener det er viktig å understreke at 22. juli etterlot en administrasjon i Justisdepartementet på bar bakke og i stor sorg. Arbeidsforholdene var svært spartanske etter at Justisdepartementet bokstavelig talt var bombet i stykker.

Det må derfor utvises stor forståelse for at en forvaltning under slike omstendigheter hadde begrenset kapasitet.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, viser til at på tross av dette ble det i løpet av de to første årene iverksatt 1 046 tiltak for å bedre beredskapen.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre viser til at ovenstående påstand er direkte feil. Politidirektørens omtale av de 1 046 punktene dreier seg delvis om tiltak igangsatt før regjeringsskiftet, men også i stor grad om tiltak igangsatt etter regjeringsskiftet. Det er ingenting i høringen som gir grunnlag for en påstand om at den forrige regjeringen gjennomførte 1 046 tiltak, ut over tidligere statsråd Faremos feilaktige gjentakelse av det politidirektøren sa i høringen.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, mener at Riksrevisjonens undersøkelse er i samsvar med og trekker konklusjoner på bakgrunn av tilsynet som ble utført i Justis- og beredskapsdepartementet. Statens helsetilsyn, som ved kgl.res. 21. juni 2013 ble gitt i oppdrag å føre tilsyn med Justis- og beredskapsdepartementets arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap, vurderte at Justis- og beredskapsdepartementet bryter med beredskapsarbeidet i departementene, jf. kgl.res.15. juni 2012, på tre områder:

• departementet har ikke sørget for at sektoren som helhet har et målrettet og effektivt beredskapsarbeid

• departementet har ikke tilstrekkelig oversikt over status og tilstand for samfunnssikkerhetsarbeidet i sivil sektor

• departementet har ikke oversikt over øvelsesvirksomhet basert på rapportering fra departementene

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne konstaterer at Statens helsetilsyn videre viser til at departementet har iverksatt tiltak, særlig når det gjelder krisehåndtering, noe som stemmer godt overens med uttalelsene i høringen fra henholdsvis tidligere justis- og beredskapsminister Faremo og politidirektør Humlegård.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre mener ovenstående må være basert på en alvorlig misforståelse av fakta. Helsetilsynets rapport omhandler forholdene på tiden omkring regjeringsskiftet og gir således en status for situasjonen på dette tidspunktet.

Alle tiltak som er iverksatt for å rette opp disse feilene er iverksatt av statsråd Anders Anundsen. Statsråd Anundsen opplyste komiteen under høringen at disse avvikene skal være lukket innen 30. juni 2015, etter mange måneders intenst arbeid.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Senterpartiet, konstaterer at Statens helsetilsyn peker særskilt på at samarbeidsforholdene mellom Rednings- og beredskapsavdelingen og Politiavdelingen har vært vanskelig i en årrekke og fremstår som så krevende at det kan gå utover effektiviteten i og kvaliteten på arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap.

Et annet flertalll, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet og Venstre, registrerer at tidligere justis- og beredskapsminister Faremo adresserer denne problemstillingen i sin innledning i høringen (gjengitt ovenfor) og at hun som statsråd la vekt på at hun blant annet hentet inn ekstern hjelp og satte i gang et arbeid med å definere felles målforståelse og struktur. Videre i sitt svar til representanten Kolberg svarer hun:

«Jeg skiftet også ut toppledelsen i departementet og jobbet fram en ny instruks for en sterkere samordnings- og pådriverrolle for Justisdepartementet.»

På representanten Lundteigens spørsmål svarte tidligere justis- og beredskapsminister Faremo:

«At det var kompetansestrid i Justisdepartementet, tror jeg ikke det er det eneste stedet man finner slike forhold. Men det var helt sentralt å jobbe fram et felles målbilde, og, som jeg sa i svaret mitt tidligere, å avklare både Justisdepartementets rolle og oppgavene som berørte de aktuelle avdelingene før man etablerte den rette strukturen, og eventuelt også gjorde noe med ledelsen i de angjeldende avdelingene. Det tilsier godt lederskap at man ikke starter i feil ende.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti anerkjenner Faremos arbeid for å styrke samordningsrollen i Justis- og beredskapsdepartementet, men mener likevel at Faremo i sin toårsperiode burde ha kommet lenger i prosessen med å skape en bedre ledelseskultur og dermed bedre samhandling innad i departementet.

Komiteen vil understreke at det allerede etter 22. juli 2011 og Gjørv-kommisjonen ble igangsatt mange tiltak for å styrke beredskapsarbeidet og at resultatene først kommer over tid. Statsråd Anundsen har bygd videre på disse tiltakene.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne har merket seg at tidligere justis- og beredskapsminister Faremo flere ganger under høringen kom tilbake til at kjerneutfordringen for å få til god samordning både innad i departementet og med andre departementer og underliggende etater, handler om at beredskapen går over flere forvaltningsnivåer, at det er et avgrenset konstitusjonelt ansvar og at det er et embetsstyrt operativt system. Disse medlemmer er enig i denne betraktningen og er av den oppfatning at nødvendige endringer i forvaltningen bør vurderes slik at Justis- og beredskapsdepartementet settes i stand til å følge opp sitt samordningsansvar på en effektiv måte.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at tidligere statsråd Faremo i høringen bekreftet at hun var klar over striden mellom de to avdelingene i Justis- og beredskapsdepartementet. På tross av iverksatt tiltak viser Helsetilsynets tilsyn med departementet at tiltakene ikke har hatt noen effekt.

Disse medlemmer mener det er kritikkverdig at tidligere statsråd Faremo ikke gjennomførte nødvendige tiltak for å rydde opp i denne konflikten. Disse medlemmer viser videre til at det under høringen fremstod som om tidligere statsråd Faremo ikke tok denne situasjonen på nødvendig alvor. Fraværet av resultater på området underbygger dette. Disse medlemmer er svært tilfredse med at statsråd Anundsen tok grep om denne konflikten kort tid etter at han tiltrådte som statsråd, og at det nå tyder på at konflikten er løst.

Regjeringens etablering av et nasjonalt beredskaps- og sikkerhetselement

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Venstre, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, viser til at da regjeringen Solberg tiltrådte, sa de at de ville løfte beredskap opp til en av sine viktigste prioriteringer. Regjeringen Solberg sa i sin regjeringsplattform at «gjennomføringskraften i beredskapsarbeidet skal gjenreises». Regjeringen valgte deretter å opprette et nasjonalt beredskaps- og sikkerhetselement på Statsministerens kontor. I Prop. 1 S (2014–2015) gikk regjeringen inn for å øke utgiftene til Statsministerens kontor for å «styrke den overordnede koordineringen og oppfølgingen av tryggings- og beredskapsarbeidet på tvers av departementene».

I Innst. 425 S (2012–2013) gikk justiskomiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre inn for å etablere et beredskaps- og sikkerhetselement ved Statsministerens kontor (SMK):

«Disse medlemmer er overrasket over den tilbaketrukne rolle statsministeren, og Statsministerens kontor (SMK), har i å koordinere beredskapstiltak. Disse medlemmer viser blant annet til kontroll- og konstitusjonskomiteens åpne høring 16. november 2012. Her uttaler regjeringsråd Nina Frisak bl.a. at:

‘SMKs beredskapsoppgaver innebærer å legge til rette for at statsministeren og regjeringen kan videreføre sitt arbeid i ulike krisesituasjoner og ved ulike trusselscenarioer.’

Disse medlemmer konstaterer at beredskapsfokuset hos landets øverste ledelse primært dreier seg om å videreføre sitt arbeid etter at krisen er et faktum.

Disse medlemmer legger til grunn at samvirkeprinsippet også innebærer at landets øverste ledelse involverer seg aktivt i koordinering og oppfølging av beredskapstiltak. For disse medlemmer er dette også en konsekvens av at ivaretakelse av innbyggernes trygghet er statens viktigste oppgave.

Disse medlemmer peker på at dette kan ivaretas på en bedre måte enn vi har sett til nå, ved at SMK forsterkes med et beredskaps- og sikkerhetselement som har til oppgave å koordinere og følge opp beredskapsarbeidet hos de ulike departementer og underliggende etater som har et beredskapsansvar.»

Flertallet viser til at det i regjeringen Solbergs plattform står at regjeringen vil:

«Etablere et nasjonalt beredskaps- og sikkerhetselement ved Statsministerens kontor (SMK). Denne funksjonen skal ivareta den overordnede koordineringen og oppfølgingen av sikkerhets- og beredskapsarbeidet på tvers av departementene og bidra til å løfte og klargjøre ansvar. Slik bringes statsministeren tettere på de overordnede og strategiske vurderingene knyttet til samfunnets og borgernes sikkerhet. Det sikrer at uklarheter og uenigheter mellom berørte departementer og etater utredes og løses. Departementene beholder operativt ansvar innen egen sektor.»

Flertallet viser til at det ble opprettet et beredskaps- og sikkerhetselement ved SMK og at Stortinget har bevilget penger til å styrke SMKs arbeid med beredskap og sikkerhet.

Flertallet mener det er viktig at det ikke skjer en ansvarspulverisering og at det verken formelt eller reelt blir uklart hvem som har samordnings- og koordineringsansvaret for beredskap. Det er også avgjørende at det er tydelig hva SMKs rolle skal være.

Flertallet viser til at også Gjørv-kommisjonen pekte på dette:

I NOU 2012:14 Rapport fra 22. juli-kommisjonen står det på side 443 om sikkerhetsprosjektet under FAD:

«På tross av den klare rolle- og ansvarsfordeling som skjedde innledningsvis i prosjektet, viser saksbehandlingen at det også over tid fant sted en tiltakende ansvarspulverisering. Dette har etter kommisjonens syn også påvirket framdriften. SMKs sterke engasjement de to første årene kan utilsiktet ha bidratt til å passivisere Justis- og beredskapsdepartementet, og til dels ledelsen i FAD.»

Videre konkluder Gjørv-kommisjonen på side 444 på følgende vis:

«Måten sikkerhetsprosjektet ble gjennomført på, er ved dette et eksempel på hvordan ansvarsprinsippet, i enkelte tilfeller, kan virke begrensende på gjennomføringen av et prosjekt som er sektorovergripende.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener at man ved å opprette et sikkerhets- og beredskapselement ved SMK, slik det ble omtalt i Innst. 425 (2012–2013) og i regjeringserklæringen, kan ha skapt utfordringer knyttet til ansvar og koordinering. For disse medlemmer kan det virke som om rollen og sammensetningen nå er endret og dreid mer i mot en rådgiverrolle. Disse medlemmer viser til statsminister Solbergs svar i brev til komiteen av 5. juni 2015:

«I tråd med regjeringsplattformen har jeg ønsket å styrke sikkerhets- og beredskapsarbeidet ved Statsministerens kontor ved å etablere en forsterket struktur rundt meg for å sikre at rådgivningen på området gir en bedre helhet, kunnskap og bevissthet, herunder nødvendig langsiktighet. (…) Etter å ha høstet noe erfaring, har jeg ønsket å etablere en struktur ved kontoret, snarere enn å avgrense funksjonen til én enkeltperson.»

Disse medlemmer mener at det ikke må etableres strukturer som bidrar til uklare ansvarsforhold. Disse medlemmer viser til at den forrige regjeringen gikk imot å etablere et slikt element. Det vises i den forbindelse til tidligere statsråd Grete Faremos svar i høringen:

«Når det gjaldt Statsministerens kontors rolle, tilrådde ikke vi et eget element på Statsministerens kontor. Det gjorde heller ikke 22. juli-kommisjonen. Noe av bakgrunnen for at regjeringen ikke foreslo det, var nettopp vårt system med selvstendig konstitusjonelt ansvar for enhver statsråd som går i Stortinget, og bakgrunnen var også de funn som kom fram i 22. juli-kommisjonen, om hvordan det at Statsministerens kontors rolle i Grubbegata-prosjektet hadde gitt inntrykk hos noen statsråder av at man var avlastet ansvar, som gjorde at det etter min oppfatning ikke var et riktig grep å ta.»

Disse medlemmer deler denne vurderingen.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre mener kritikken er basert på en alvorlig misforståelse. At statsministeren ruster sitt eget apparat for å bedre kunne ivareta sin rolle som leder av regjeringen og regjeringens sikkerhetsutvalg, skaper ikke vanskeligheter verken med ansvarsfordeling eller ansvarsplassering.

Justis- og beredskapsdepartementet

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener at det etter ett år og syv måneder fortsatt er uklart om Justis- og beredskapsdepartementet er i stand til å samordne sin virksomhet innad.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre mener det i kontrollhøringen kom klart frem at Justis- og beredskapsdepartementet har gjennomført mange tiltak som vesentlig forbedrer situasjonen i forhold til status under regjeringen Stoltenberg II, og at nåværende regjering har god oversikt over samordningen på samfunnssikkerhets- og beredskapsområdet. Disse medlemmer viser i denne sammenheng til Helsetilsynets tilsyn som viser departementets status da ny regjering overtok.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Senterpartiet, viser til at justis- og beredskapsministeren i høringen imidlertid understreket at en rekke tiltak nå er iverksatt. Han sa i sin innledning blant annet:

«Jeg vil imidlertid også understreke at jeg raskt etter regjeringsskiftet satte i gang en organisasjonsutviklingsprosess for å bedre departementets arbeid innenfor samfunnssikkerhet og beredskap, bl.a. på grunn av de utfordringene som var påpekt i tidligere tilsyn, en intern rapport fra Justis- og beredskapsdepartementet og min egen erfaring.

Tilsyn med departementenes samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid er et viktig virkemiddel i Justis- og beredskapsdepartementets samordningsrolle. Tilsynsrollen er utviklet over tid. Som Riksrevisjonen peker på, har man i for stor grad unnlatt å følge opp anbefalingene fra tilsynene tidligere, med det som resultat at forbedringene til neste tilsyn i en del tilfeller burde vært bedre.

Regjeringen har nå skjerpet tilsynsregimet. Metodikken er endret, slik at tilsyn ikke avsluttes før avvik er lukket. Tilsynsrapporten og oppfølgingen behandles av regjeringen, tilsynsrapportene er offentlige.»

Flertallet mener det er avgjørende for fremtidig beredskap at justis- og beredskapsministeren sier at funnene i Riksrevisjonsrapporten er viktige bidrag i det videre arbeidet i departementet. Flertallet håper disse tiltakene vil bidra til å løse samordningsproblemet.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne viser til at Justis- og beredskapsdepartementet har et samordningsansvar i hele regjeringens beredskapsarbeid. Derfor er det alvorlig at samordningen svikter mellom avdelinger innad.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti er derfor av den oppfatning at justis- og beredskapsminister Anundsen burde ha kommet lenger i arbeidet med å bedre samhandlingen innad i departementet.

En justisminister fra en regjering som har lagt så stor vekt på at gjennomføringskraften i beredskapen skal gjenreises, burde allerede fra dag én ha prioritert å undersøke hva som burde styrkes i samordningen av beredskapsarbeidet.

Komiteens medlem fra Venstre mener det er uforståelig at regjeringen Stoltenberg II ikke evnet å rydde opp i konflikten mellom to avdelinger i Justis- og beredskapsdepartementet. Konflikten har vært alvorlig og har vært omtalt i flere tilsyn og interne rapporter. Dette medlem mener det er kritikkverdig at verken tidligere statsråd Faremo eller tidligere statsråd Storberget evnet å løse opp i disse konfliktene.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, konstaterer at hovedfunn i Riksrevisjonens undersøkelse viser at det er svakheter ved Justis- og beredskapsdepartementets styring og oppfølging av DSB. Departementets styring har fram til 2015 i hovedsak vært aktivitetsbasert, og sammenhengen mellom aktivitetskrav og overordnede målsettinger har vært uklar. Rapportering om ressursutnyttelse etterspørres i liten grad, og synspunkter på dialogen mellom departementet og DSB er helt ulike.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, viser til at direktøren for DSB i høringen ga et helt annet bilde av situasjonen enn det Riksrevisjonen har lagt frem i sin vurdering. Dette flertallet finner det bemerkelsesverdig at direktøren fremfører en så krass karakteristikk av Riksrevisjonens arbeid. I tillegg har det for dette flertallet festet seg et inntrykk av et DSB som verken ønsker eller evner å lære av kritikk. All den tid DSB er en organisasjon som er avhengig av å lære for å kunne ivareta helt sentrale oppgaver, mener dette flertallet det er alvorlig.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Miljøpartiet De Grønne vil peke på viktigheten av at direktorater og andre som rammes av kritikk fra Riksrevisjonen våger å ta til motmæle dersom de mener kritikken ikke er berettiget. Dette er viktig for å sikre faglig integritet. Samtidig understreker disse medlemmer at det er viktig å ta lærdom av de funn og anbefalinger som Riksrevisjonen kommer med.

Fylkesmennene

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, viser til at Riksrevisjonens rapport understreker at Fylkesmannen spiller en viktig rolle som pådriver for et systematisk og samordnet samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid på regionalt og lokalt nivå. Fylkesmannen er også bindeleddet mellom sentrale og lokale myndigheter. Imidlertid kommer det fram at instrukser og styringssignaler er uklare med hensyn til hvordan fylkesmennenes samordningsrolle skal utøves når hendelser inntreffer. Dette fører til betydelige forskjeller i hvordan embetene både forstår og utøver sin samordningsrolle regionalt. Flertallet deler Riksrevisjonens vurdering av at manglende samordning på regionalt nivå kan gi risiko for redusert gjennomføringsevne nasjonalt dersom alvorlige hendelser inntreffer. Flertallet har merket seg at justis- og beredskapsministeren sa i høringen at han har satt i gang flere tiltak som vil styrke samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet i regi av Fylkesmannen. Det er positivt. Flertallet mener at det er viktig at dette arbeidet får tilført flere ressurser, ikke bare flere oppgaver, slik det kom frem i høringen. Flertallet viser i den forbindelse til fylkesmannen i Sogn og Fjordane, Anne Karin Hamre, som i høringen sa:

«Kommunane er grunnmuren i beredskapen, og dei er ofte veldig undervurderte. Med noko meir ressursar kunne fylkesmannen ha tråkka til og fått et trykk på arbeidet med både risiko – og sårbarheitsvurderingar og beredskapsplanlegging i kommunane.»

Fylkesmannen i Sogn og Fjordane sa at hun gjentatte ganger hadde påpekt dette i årsrapporten, at oppgavene hadde økt og at dette var krevende når det ikke ble fulgt opp med tilsvarende ressurser.

Fylkesmannen i Vestfold var enig og uttalte følgende i høringen:

«Jeg vil bare supplere det kollegaen min sier. En kan si det slik at det har skjedd en styrking av beredskapen, men den har skjedd på det sentrale nivået og av direktoratet, men ikke når det gjelder det lokale nivået og det ytre nivået, ennå. Så en kan si at i kjølvannet av hendelsene 22. juli har man vært veldig fokusert på den typen hendelser, mens hverdagsberedskapen, som vi har ansvaret for, ikke har fått en tilsvarende styrking ute i kommunene.»

Flertallet ber regjeringen sørge for nok ressurser til fylkesmennene slik at de på en tilfredsstillende måte kan utføre beredskapsarbeidet de er pålagt.

Et annet flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, er enig med fylkesmennene som understreket at kommunene er grunnmuren i beredskapsarbeidet, og at med flere ressurser kunne fylkesmannen fått et bedre trykk på arbeidet med både risiko- og sårbarhetsvurderinger og beredskapsplanlegging i kommunene.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til at med bakgrunn i viktigheten av en effektiv beredskap i kommunene lokalt så vel som regionalt er det etter disse medlemmers mening kritikkverdig at ikke fylkesmennene har blitt tilført de nødvendige ressurser.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at den utviklingen fylkesmennene pekte på under høringen har skjedd over mange år. Disse medlemmer viser til at regjeringen arbeider med prosjektet «Bedre styring av fylkesmannen» hvor man både går gjennom oppgaveportefølje og finansiering. Disse medlemmer viser videre til at statsråd Anundsen i høringen opplyste at ny instruks for fylkesmennenes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap er under utarbeidelse.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, mener at å tilføre fylkesmennene ekstra ressurser til beredskapsarbeidet bør være en prioritet i årene som kommer. Flertallet mener regjeringen burde legge inn en økning i tråd med dette i forslaget til statsbudsjett for 2016.

Dette flertallet, er glad for de grundige undersøkelsene som Riksrevisjonen har gjort. Dette flertallet vil understreke at beredskapsarbeidet er av største viktighet for innbyggernes sikkerhet og trygghet. Grunnet de alvorlige funnene som er gjort, vil dette flertallet oppfordre Riksrevisjonen til å følge feltet tett de kommende årene.

Dette flertallet mener Riksrevisjonen bør gjennomføre en tilsvarende forvaltningsrevisjon på beredskapsområdet i løpet av de neste to årene, slik at en ny rapport kan legges frem i løpet av første halvår 2017.

Riksrevisjonens undersøkelse

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at de funn som Riksrevisjonens undersøkelse har avdekket, blir karakterisert av Riksrevisjonen som alvorlige. Funnene kan oppsummeres som følger:

• Tre av ni departementer har i liten grad fulgt opp anbefalingene fra tidligere tilsyn utført av DSB på vegne av Justis- og beredskapsdepartementet.

• Departementets styring og oppfølgning av DSB og fylkesmennenes beredskapsarbeid er mangelfull.

• DSBs virksomhetsstyring bidrar i begrenset grad til god mål- og resultatstyring.

• Det gjennomføres ingen systematisk evaluering og oppfølgning etter øvelser og hendelser.

Disse medlemmer viser til at Riksrevisjonens rapport hovedsakelig bygger på Helsetilsynets gjennomførte tilsyn som ble avsluttet i desember 2013. På uttrykkelig forespørsel fra kontroll- og konstitusjonskomiteen under høringen av direktør Fredrik Andresen fra Statens helsetilsyn, ble det svart at det ikke er gitt supplerende tall, fakta eller vurderinger fra Helsetilsynet til Riksrevisjonen etter at Helsetilsynets rapport ble avsluttet. Forvaltningsrapporten gir dermed i all hovedsak et uttrykk for arbeidet for bedring av beredskapstiltakene slik det fortonte seg ved utgangen av 2013. Disse medlemmer mener det er grunn til å merke seg at forhold påpekt ved tidligere tilsyn ikke var rettet opp av tidligere justis- og beredskapsminister Grete Faremo, på tross av at hun måtte være kjent med situasjonen.

Disse medlemmer viser til at Justis- og beredskapsdepartementet og DSB har ansvaret for å føre tilsyn med de øvrige departementene, men at oppgaven med å føre tilsyn med Justis- og beredskapsdepartementet og DSB er overført til Helse- og omsorgsdepartementet i henhold til kongelig resolusjon. Helse- og omsorgsdepartementet har delegert denne oppgaven videre til Helsetilsynet som har lang erfaring med tilsyn innenfor egen sektor.

Disse medlemmer viser til at Helsetilsynets rapport konkluderer med at Justis- og beredskapsdepartementet har tatt kritikken etter hendelsen 22. juli på alvor, og at det er satt i gang en rekke tiltak med sikte på å styrke departementets innsats på sikkerhetsområdet, men at det er avdekket tre brudd på krav.

Tilsynet fant at samarbeidsforholdene mellom Politiavdelingen og Rednings- og beredskapsavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet var så vanskelige at dette kunne gå ut over samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet og at dette dessuten var en sak som hadde vært kjent over lang tid og som var påpekt ved tidligere tilsyn.

Disse medlemmer viser til at da justis- og beredskapsminister Grete Faremo tiltrådte, var det med et klart mandat om å bedre beredskapen. Disse medlemmer viser til det tidligere statsråd Grete Faremo sa under høringen:

«Jeg startet som justis- og beredskapsminister 11. november 2011 med et klart mandat om å bedre beredskapen. God beredskap betinger etter min oppfatning tydelige og gode ledere og en struktur som det er mulig å lede. Kultur for ledelse og styring måtte styrkes i Justisdepartementet og i underliggende etater. Man vedtar ikke god ledelse, man må jobbe det fram, med krav til ledere, ny fagkompetanse, moderne arbeidsprosesser og samhandling.»

Disse medlemmer finner det kritikkverdig at statsråden ikke tok tak i de samarbeidsproblemene som fantes i Justis- og beredskapsdepartementet etter at hun tiltrådte stillingen. Dette var problemer som har vært kjent over lang tid og som det var helt nødvendig å få løst. Som det fremkom under høringen, skapte dette problemer for de underliggende etater.

Disse medlemmer viser til at statsråd Anders Anundsen kort tid etter regjeringsskiftet satte i gang en organisasjonsutviklingsprosess for å bedre departementets arbeid innenfor samfunnssikkerhet og beredskap, bl.a. på grunn av de utfordringene som var påpekt i tidligere tilsyn, en intern rapport fra Justis- og beredskapsdepartementet fra 2012 og etter egen erfaring. Disse medlemmer viser til at Justis- og beredskapsdepartementet fra 1. januar 2015 er omorganisert med en avdeling for krisehåndtering, beredskap og sikkerhet og en avdeling som håndterer forebyggende sikkerhet og analyse. Dette er tiltak som bl.a. skal svare opp de merknadene som er kommet fram i Helsetilsynets rapport om vanskelige samarbeidsforhold mellom to avdelinger innen Justisdepartementet. Organisasjonsutviklingsarbeidet skal fortsette, og endelig struktur skal etter planen være klar 1. januar 2016.

Disse medlemmer viser også til det statsråden sa under høringen om samarbeidsproblemene som har vært innad i departementet:

«Så ble jeg tidlig klar over at det var en konflikt mellom disse to avdelingene. Noe av årsaken til at jeg veldig tidlig ble klar over det, var at de da var på oppløpssiden med en ny organisering av redningstjenesten, hvor denne konflikten i hvert fall kom ganske godt til uttrykk mellom de to avdelingene. Det førte til at jeg raskt begynte å se på muligheten for å gjøre omorganiseringer, organisatoriske grep for å sikre at vi ikke skulle være i en slik situasjon. Jeg mente også at den konflikten førte til at vi på enkelte områder ikke fikk gode nok produkter. Derfor startet jeg en dialog med departementsråden og sa at her må vi gjennomføre en omorganisering. Vi fikk inn ekstern kompetanse for å bidra i den omorganiseringsprosessen, og det har ført til at vi nå har gjort om på strukturen – ganske omfattende. Den første delen av dette arbeidet er satt i kraft fra 1. januar 2015, den neste delen blir satt i kraft fra 1. januar 2016 i henhold til planen. Jeg mener at jeg i dag kan si at konfliktene mellom de ulike fagkretsene i dag ikke er der på samme måte som tidligere, og jeg mener også at de tiltakene som vi fortsetter å iverksette, vil ha positiv effekt. Jeg tror også det hadde ganske god effekt da vi omorganiserte tenkningen i departementet på samfunnssikkerhets- og beredskapssiden til å være en kjede. For i samfunnssikkerhets- og beredskapskjeden er det mange forskjellige avdelinger som vil ha aksjer, og det å tvinge ulike avdelinger med ulike bakgrunner til å samarbeide og se hverandres utfordringer bidrar også til å redusere konfliktnivået. Hvis du spør disse ekspedisjonssjefene og tilsatte i de nye avdelingene i dag om en har igjen noe av den gamle konflikten, tror jeg svaret vil være ganske tydelig nei.»

Helsetilsynet fant videre at Justis- og beredskapsdepartementet ikke hadde en oversikt over status for samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet og at det ikke forelå oversikter over øvelsesaktiviteten basert på rapporter fra de øvrige departementer.

Disse medlemmer viser til det statsråd Anders Anundsen sa om dette under høringen:

«Når det gjelder oppfølging av øvelser og hendelser, er det iverksatt flere tiltak. Mye av dette arbeidet er kontinuerlig kvalitetsutvikling og forbedring. Evalueringsrapportene forbedres, læringspunktene skal forankres hos ledelsen i berørte virksomheter, DSB arbeider med systematisering av funn over tid etter hendelser og øvelser, overordnet rammeplan for øvelser er nå på plass, virkemiddelbruken i samordningsrollen vurderes av en egen arbeidsgruppe, det er fastsatt en egen internstrategi som beskriver innretning og ambisjonsnivå for arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap, jeg har opprettet et eget øvingsforum for justissektoren, som bl.a. skal lage årsrapporter og oppsummeringer av læringseffekter etter øvelser siste år.

Departementet vil også vurdere om deler av den systematikken som har vært brukt ved tilsyn som er knyttet til å lukke avvik, kan overføres til oppfølgingen av øvelser. Det er imidlertid ganske komplisert, for ofte ved store øvelser er det veldig mange ulike aktører, også ikke-statlige aktører, men vi jobber nå med en vurdering av om vi kan adaptere noe av dette systemet.»

Disse medlemmer vil påpeke at de tiltak som Justis- og beredskapsdepartementet har iverksatt som følge av Helsetilsynets rapport, har vært påkrevd og nødvendige. Etter disse medlemmers vurdering ville det vært uriktig å vente med å iverksette tiltak til etter at Riksrevisjonen hadde lagt frem sin rapport. Det er viktig å understreke at de tiltak som er iverksatt skyldes de forhold som Helsetilsynets rapport avdekket og ikke som et svar på Riksrevisjonen undersøkelse.

Disse medlemmer registrerer at statsråd Anders Anundsen har startet oppfølgingen av tilsynsrapporten og at avvikene forventes lukket innen juni 2015.

Organiseringen av beredskaps- og sikkerhetsarbeidet i departementet

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at Helsetilsynets rapport konkluderte med at samarbeidsforholdene mellom Politiavdelingen (PIA) og Rednings- og beredskapsavdelingen (RBA) var så vanskelige at dette kunne gå ut over samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet. Det ble også avdekket at samarbeidsproblemene «har vært vanskelige i en årrekke».

Disse medlemmer vil vise til det statsråd Anders Anundsen sa under høringen om at det etter regjeringsskiftet ble satt i gang en organisasjonsutviklingsprosess for å bedre departementets arbeid innenfor samfunnssikkerhet og beredskap, blant annet som følge av de funn som var påpekt i Helsetilsynets rapport, i en intern rapport fra Justis- og beredskapsdepartementet.

Disse medlemmer viser til hva politidirektør Odd Reidar Humlegård sa om dette under sin innledning under høringen:

«Endring i departementets interne organisering av samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet har resultert i enklere styringslinjer og en mer helhetlig ledelse av dette viktige samfunnsområdet.»

Disse medlemmer viser også til det DSB direktør Jon A. Lea sa under høringen i sin innledning:

«DSB har oppfattet deler av styringsdialogen mellom Justisdepartementet og DSB som anstrengt til tider. Departementet har vært vanskelig å lese, og vi har vært usikre på hvordan Justisdepartementet ville bruke DSB. Det har til tider også vært lang saksbehandlingstid. Samtidig er vi de første til å forstå at Justisdepartementet i disse siste årene har hatt en svært vanskelig arbeidssituasjon. I dag er styringsdialogen langt bedre, og det er en god kontakt med statsråden.»

Disse medlemmer er godt fornøyd med at statsråden har tatt grep og omorganisert Politiavdelingen (PIA) og Rednings- og beredskapsavdelingen (RBA) med virkning fra 1. januar 2015, men mener at dette burde ha vært gjennomført på et langt tidligere tidspunkt, ettersom samarbeidsproblemer internt blant avdelinger i Justisdepartementet hadde vært kjent i flere år. Disse medlemmer er også tilfreds med at statsråden har gjennomført endringer i styringsdialogen med DSB, slik at han selv gjennomfører møter med DSB og DSB-direktøren om lag hver annen måned. Dette er viktige grep som forklarer årsaken til at DSB-direktøren i høringen var meget tydelig på at dialogen med departementet er god og at den særlig har bedret seg siste trekvart år.

Oppfølgning av DSBs tilsyn med andre departementer

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at den nåværende regjering har endret praksisen slik at alle tilsynsrapporter om samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet i de ulike departementer legges fram for regjeringen til diskusjon. Det gjennomføres i tillegg egne beredskapsmøter i regjeringen, og det avholdes hyppige møter i regjeringens sikkerhetsutvalg.

Disse medlemmer viser også til det statsråd Anders Anundsen sa under høringen om at:

«… regjeringen forankrer alle disse tilsynene i regjeringen som sådan, både når tilsynsrapportene foreligger, og når oppfølgingen er ferdig, sånn at regjeringen er kjent med hva som er skjedd og ikke skjedd i oppfølgingen av tiltak. Det er en viktig styrke for Justis- og beredskapsdepartementets mulighet til å påvirke samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet i andre departementer.»

Disse medlemmer har også merket seg at DSB er trukket mer inn i oppfølgingsarbeidet enn tidligere, jf. det DSB-direktør Jon A. Lea sa:

«DSB får nå også en større rolle i oppfølgingen av tilsynene overfor de enkelte departementene».

I tillegg er komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, tilfreds med at det nå klargjøres hva som er «brudd på krav» og som må rettes. Videre at tilsyn ikke kan lukkes før «brudd på krav» er rettet opp. Det er også meget positivt at tilsyn nå vil være offentlige. Flertallet mener dette vil bidra til å sikre at departementene bedre følger opp etter tilsyn og at det vil bidra til bedre samlet resultat for samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet.

Fylkesmennene

Når det gjelder styring og oppfølgning av fylkesmennene, er komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og Miljøpartiet De Grønne, enige med Riksrevisjonen i at det burde være bedre samsvar mellom styringssignalene fra sentrale myndigheter og de ressursene som stilles til disposisjon for fylkesmennenes beredskapsarbeid. Det vises til DSB-direktør Jon A. Leas innlegg under høringen hvor han sa at:

«… departementet i større grad bør prioritere innsatsen og oppfølgingen av fylkesmennene, og mener at det er for lite samsvar mellom faglige forventninger, stadig økende oppgaveportefølje og de økonomiske rammene som tildeles fylkesmennene.»

Flertallet viser også til det fylkesmannen i Sogn og Fjordane Anne Karin Hamre sa under høringen om at «styringa har forbetra seg dei siste åra, men at ressursar er eit større problem enn mangel på styring».

Flertallet legger til grunn at regjeringen følger opp dette, og viser til det statsråd Anders Anundsen sa under høringen om at det skal utarbeides en «ny fylkesmannsinstruks som skal klargjøre beredskapsansvaret til fylkesmennene. Det, kombinert med prosjektet «Bedre styring av Fylkesmannen», hvor en skal gå gjennom oppgaveportefølje og finansiering, er ment å bidra til å rette opp en del av de utfordringene som fylkesmennene helt riktig peker på.»

Flertallet vil også fremheve at det er utarbeidet ny veileder for kommunenes arbeid med samfunnssikkerhet for å gjøre fylkesmennenes samfunnssikkerhetsarbeid mer helhetlig og systematisk.

Evaluering og oppfølgning av øvelser

Komiteen viser til Riksrevisjonens funn om at det ikke gjennomføres noen systematisk evaluering og oppfølging etter øvelser og hendelser, og mener dette er svært alvorlig.

Når det gjelder evaluering og oppfølgning av øvelser, viser komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, til det DSB-direktør Jon A. Lea sa under høringen om at DSB nå systematisk gjennomgår alle evalueringsrapporter etter øvelser og hendelser de ti siste årene.

I tråd med oppfølgingsplanen etter Helsetilsynets tilsyn med Justisdepartementet har DSB også startet arbeidet med utvikling av et rammeverk for evaluering av hendelser av ulike størrelser og karakterer.

Flertallet er tilfreds med at statsråd Anundsen i kontrollhøringen fortalte at departementet arbeider med å sikre bedre oppfølging av læringspunkter ved øvelser, eksempelvis ved å bruke noen av de samme virkemidlene som man nå vil benytte ved tilsyn og oppfølging av tilsyn. Flertallet imøteser resultatet av dette arbeidet, men erkjenner at det kan være komplisert fordi det ofte er mange deltakere i øvelser, også ikke-offentlige organisasjoner.

Styringsdialogen mellom Justis- og beredskapsdepartementet og DSB og Politidirektoratet

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre har merket seg at DSB under høringen sa at styringsdialogen mellom Justisdepartementet og DSB til tider har vært anstrengt, men at den i dag er langt bedre og at dialogen med nåværende statsråd er god.

Disse medlemmer viser også til det politidirektør Odd Reidar Humlegård sa under høringen om resultatet av omorganiseringen i Justis- og beredskapsdepartementet:

«Man har forenklet målstrukturen, og man har også gjort endringer i departementet, redusert fra tre avdelinger til to, slik at vi nå forholder oss primært til Politiavdelingen, som vi har en utmerket dialog med. Det aller meste av vårt arbeid går opp dit. Men når vi da har den sammenslåtte nye avdelingen som, etter hva jeg har forstått, vil bli satt full strøm på fra 1. januar, så merker vi en enklere styringslinje, det er bedre koordinert og en mer helhet fra embetsverket. Jeg har nær sagt ikke noen andre utfordringer enn at det er et stort ambisjonsnivå …»

Disse medlemmer legger til grunn at dette også gjelder for styringsdialogen med DSB.

Mål- og resultatstyring i DSB

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre viser til at Riksrevisjonen konkluderer med at DSBs virksomhetsstyring i begrenset grad bidrar til god mål- og resultatstyring.

Disse medlemmer viser til det statsråd Anders Anundsen sa om virksomhetsstyringen av DSB i sin innledning:

«Det er gjort flere endringer i departementets styring og oppfølging av DSB etter regjeringsskiftet. Jeg har organisert samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid i departementet i en egen kjede for at en skal se sammenhenger og tenke på tvers av avdelinger og fagområder i departementet. Det er gjennomført en omorganiseringsprosess, som jeg var inne på, med sikte på å bedre virksomhetsstyringen av DSB og sikre et enda høyere faglig nivå på styring og hendelseshåndtering. Antall mål for justis- og beredskapssektoren er vesentlig redusert, og målene er formulert som klare endringsmål. Tildelingsbrevet for DSB i 2015 er endret, antall styringsparametere og rapporteringspunkter er redusert.»

Disse medlemmer viser også til det DSB-direktør Jon A. Lea sa under høringen om at det i staten er

«. . . en generell utfordring å lage gode og tydelige mål med konkrete resultatkrav. Som en følge av dette blir virksomhetsstyringen ofte aktivitetsbasert. Det er fint at Riksrevisjonen tar opp dette. Samtidig er mål- og resultatstyring på vårt område utfordrende fordi det er så preget av forebygging og det uventede. Det å forberede oss på å kunne håndtere det utenkelige krever mer enn et godt kontrollregime og resultatmåling.»

Disse medlemmer slutter seg til dette.

Organiseringen ved Statsministerens kontor

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at det er regjeringen selv som bestemmer hvordan den organiserer sitt arbeid, herunder hvordan statsministeren organiserer sitt kontor, i tråd med lang konstitusjonell praksis.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti viser til at Riksrevisjonens rapport ikke omhandler regjeringen.

Disse medlemmer vil fremheve at beredskapsstrukturen ved SMK ikke har en besluttende funksjon under en krisehåndtering og ikke endrer den beslutningsstrukturen som er etablert. Justis- og beredskapsdepartementet er fast lederdepartement, med mindre det utpekes et annet lederdepartement. Krisestøtteenheten i Justis- og beredskapsdepartementet skal støtte lederdepartementet og Kriserådet i sitt arbeid. Krisestøtteenheten bemanner også det sivile situasjonssenteret som samarbeider tett med utenriksdepartementets operative senter og situasjonssenteret i Forsvarsdepartementet/Forsvarsstaben.

Beredskapen generelt

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at Riksrevisjonens rapport i hovedsak gjelder styringen mellom forvaltningsorganer og ikke områdene som direkte er knyttet til den operative delen av beredskapen. Likevel konkluderer Riksrevisjonen med at «beredskapen i Norge er omtrent på samme nivå som etter 22. juli (2011)», at beredskapen har så store mangler at «Norges beredskap er svekket» og at «Norge er et mindre trygt land enn det burde vært». Disse sitatene er hentet fra hhv. NRK, Aftenposten og VGs oppslag etter Riksrevisjonens pressekonferanse 21. mai 2015.

Disse medlemmer mener det ikke er grunnlag for å trekke slike vidtgående generelle konklusjoner basert på Riksrevisjonens undersøkelse.

Disse medlemmer viser til det politidirektør Odd Reidar Humlegård sa under høringen om at det «kan ikke herske noen tvil om at beredskapen i Norge har blitt vesentlig bedre etter 22. juli 2011». Politidirektør Humlegård begrunner dette med de tiltak som er satt i verk og den bevisstgjøring for å tenke beredskap, i hele kjeden fra regjeringens sikkerhetsutvalg og til den enkelte polititjenestemann på gata, som har funnet sted etter hendelsen den 22. juli 2011.

Disse medlemmer viser også til det DSB-direktør Jon A. Lea sa under sin innledning om at «Riksrevisjonens konklusjon skaper et feilaktig inntrykk av status for den norske beredskapen.»

Disse medlemmer viser også til det svaret statsråd Anders Anundsen gav på spørsmålet om vi har en bedre samfunnssikkerhet og beredskap i dag enn vi hadde 22. juli 2011. I sitt svar sa statsråden:

«Etter min oppfatning er det ingen tvil om det, og jeg støtter fullt ut konklusjonene fra både DSB-direktøren og politidirektøren.»

Oversikt over tiltak som er iverksatt av nåværende regjering

Komiteen vil understreke at det allerede etter 22. juli og Gjørv-kommisjonen ble igangsatt mange tiltak for å styrke beredskapen og at resultatene først kommer over tid. Statsråd Anundsen har bygd videre på disse tiltakene.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, viser til at det er iverksatt over 1 000 tiltak for å styrke beredskapen i Norge etter 22. juli 2011.

Mange av tiltakene ble iverksatt av den forrige regjeringen, blant annet som en oppfølging av innstillingen fra den særskilte komité (Innst. 227 S (2011–2012)) og innstillingen om samfunnssikkerhet (Innst. 426 S (2012–2013)). Dette arbeidet er videreført av den nye regjeringen.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at den nye regjeringen i tillegg har iverksatt en rekke nye tiltak. Eksempler på nye tiltak er:

• Etter regjeringsskiftet er tilsatt mer enn 400 nye politifolk, og for 2015 er det bevilget penger til ytterligere 350 nye stillinger.

• Antall Utrykningsenheter (UEH) er økt med vel 400 personer og teller nå nesten 1 000 personer. Målet er 1 200 på sikt.

• Beredskapstroppen er styrket med både personell og utstyr.

• Det er innført krav til politiets responstid for første gang.

• Alle politidistrikt har tilgang til minst ett pansret kjøretøy.

• Ny riksalarm er iverksatt.

• Helikopterberedskapen er bedret ved at klartiden for Forsvarets transportbistand er redusert fra to til én time.

• Ny nasjonal prosedyre for samvirke ved pågående livstruende vold (PLIVO) – det som tidligere var «skyting pågår» – er gjennomgått og fornyet og endret.

• Politiet er sikret prioritet i mobilnettet fra 2014.

• PST er, og som ligger inne i forslag til revidert budsjett, styrket med om lag 205 mill. kroner.

• Felles kontraterrorsenter er opprettet i 2014 for å styrke samarbeidet mellom PST og E-tjenesten.

• Situasjonssenteret i Justis- og beredskapsdepartementet er gjort døgnbemannet.

• Hovedredningssentralen er styrket.

• Sivilforsvaret har fått mer midler til utstyrsinvesteringer.

• Objekter er sikret i henhold til sikkerhetsloven.

• 16 nye redningshelikoptre er bestilt.

• Nødnettet er planlagt ferdig utbygd i løpet av 2015.

• Nye rutiner om bistandsanmodning ved håndhevelsesbistand fra Forsvaret er etablert, og det er inngått en samarbeidsavtale mellom Politidirektoratet (POD) og Forsvaret (FOH).

• Kripos har fra 2014 hatt rollen som nasjonalt kontaktpunkt for melding om bombekjemikalier.

• Det nasjonale beredskapssystemet som består av Sivilt beredskapssystem og Beredskapssystem for forsvarssektoren er revidert.

• Det er nedsatt et eget sårbarhetsutvalg som skal gå gjennom cyber- og IKT-sårbarheter, og regjeringen tar sikte på å legge frem en ny stortingsmelding om samfunnssikkerhet i løpet av 2016.

• Det er utarbeidet en ny handlingsplan mot radikalisering og voldelig ekstremisme.

• Det er etablert en helt ny struktur for møter mellom statsråden og sjefene for Politidirektoratet, PST, NSM og DSB for å sikre god dialog.

• Innføring av avvikskategorier: 1. «Brudd på krav». 2. «Forbedringspunkter».

• Så lenge avviket ikke er registrert lukket, blir tilsynet stående som åpent (uavsluttet).

• Mulighet for innsyn i tilsynsrapportene.

• Rapportering til regjeringen.

• DSB har fått en større rolle ifb. oppfølgningen av tilsynene med departementene.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti viser til at samlet sett har disse tiltakene åpenbart hatt en positiv effekt på beredskapen etter 22. juli 2011. Et annet viktig moment er den bevisstgjøring som har funnet sted om mulige uønskede trusler og hendelser.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til det politidirektør Odd Reidar Humlegård sa under høringen om at det «kan ikke herske noen tvil om at beredskapen i Norge har blitt vesentlig bedre etter 22. juli 2011» og at dette i hovedsak skyldes de tiltak som er satt i verk og «’mindsettet’ for å tenke beredskap i hele kjeden fra regjeringens sikkerhetsutvalg og til, skal vi si, den enkelte konstabel og betjent i Norge».

Komiteen viser til at Riksrevisjonen avsluttet sin gjennomgang av beredskapsarbeidet november 2014, ett år etter Helsetilsynets rapport som ble avsluttet i desember 2013. Det er etter komiteens mening ikke grunn til å betvile at Riksrevisjonens undersøkelse som er bygget på en rekke intervjuer og dokumentanalyser, har betydning på selvstendig grunnlag. Slik komiteen ser det er det derfor ingen grunn til å hevde at Riksrevisjonens undersøkelse «bare» er en oppfølging av Helsetilsynets, uten nye viktige funn. En slik oppfatning er etter komiteens mening å underminere det viktige kontrollarbeidet som Riksrevisjonen gjør og får som konsekvens at det ikke erkjennes at det finnes svakheter i beredskapen og beredskapsarbeidet. Det vil etter komiteens mening forringe muligheten til å bedre beredskapen slik at vi hele tiden er best mulig rustet til å møte katastrofer av ulik art.

Veien videre

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at statsråd Anders Anundsen under høringen varslet at regjeringen tar sikte på å legge frem en ny stortingsmelding om samfunnssikkerhet i løpet av 2016. Disse medlemmer imøteser dette, slik at Stortinget kan drøfte beredskaps- og sikkerhetsarbeidet i en helhetlig sammenheng.

Disse medlemmer ser derfor ikke isolert sett behov for et særskilt vedtak om dette.

Riksrevisjonens konklusjoner

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, viser til at Riksrevisjonens rapport omhandler en begrenset del av beredskapssituasjonen i Norge. Rapporten er ingen uttømmende revisjon av beredskapssituasjonen Norge, men er begrenset til Justis- og beredskapsdepartementets arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap.

Justis- og beredskapsdepartementet er tillagt en samordningsrolle for beredskapsansvaret. Dette ansvaret skal sikre en helhetlig og koordinert beredskap på tvers av sektorer.

Flertallet viser til at følgende sentrale områder omtales slik i rapporten:

• Alvorlige svakheter i utøvelsen av samordningsansvaret svekker samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet.

• • Tre av ni departementer har i liten grad fulgt opp anbefalingene fra tidligere tilsyn utført av DSB på vegne av Justis- og beredskapsdepartementet.

  • Justis- og beredskapsdepartementets styring og oppfølging av fylkesmennenes beredskapsarbeid er mangelfull. Funnene er blant annet basert på intervju med fem fylkesmenn.

  • Det gjennomføres ingen systematisk evaluering og oppfølging etter øvelser og hendelser.

• Det er svakheter ved Justis- og beredskapsdepartementets styring og oppfølging av DSB.

• DSBs virksomhetsstyring bidrar i begrenset grad til god mål- og resultatoppnåelse.

Flertallet viser til at målet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å kartlegge i hvilken grad Justis- og beredskapsdepartementet og DSB tar hånd om sitt ansvar for arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger.

Flertallet noterer seg at Riksrevisjonens konklusjoner i henhold til vanlig revisjonspraksis er basert på en gjennomgang av styringsdokumenter og annet skriftlig materiale, samt enkelte intervjuer. Konklusjonene bygger på dette arbeidet, og ikke hvordan beredskapen faktisk ville fungert ved en reell hendelse.

Et annet flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Miljøpartiet De Grønne, mener på denne bakgrunn at Riksrevisjonens rapport ikke kan benyttes som en fasit på den reelle sitasjonen, men må ses på som en rapport som peker på mulige svakheter innenfor en begrenset del av beredskapsområdet.

Komiteen merker seg at det etter 22. juli 2011 har pågått et kontinuerlig arbeid med å bedre beredskapen på mange områder. Høringen har vist at man har lyktes på mange områder, men at det foreligger svakheter innenfor områdene Riksrevisjonen har påpekt.

Riksrevisjonens mandat

Riksrevisjonen er Stortingets revisjon. I henhold til lov om Riksrevisjonen § 1 annet ledd har Riksrevisjonen følgende oppgave:

«Riksrevisjonen skal gjennom revisjon, kontroll og veiledning bidra til at statens inntekter blir innbetalt som forutsatt og at statens midler og verdier blir brukt og forvaltet på en økonomisk forsvarlig måte, og i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger.»

Lov om Riksrevisjonen § 9 tredje ledd har følgende ordlyd:

«Riksrevisjonen skal gjennomføre systematiske undersøkelser av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra Stortingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon).»

Komiteen mener punktet om måloppnåelse er relevant i denne sammenheng, sett hen til Stortingets tidligere behandling av beredskapsspørsmål. Men det å kartlegge måloppnåelsen på beredskapsfeltet er særlig krevende, idet man ikke ser effektene av de tiltakene man iverksetter, før en hendelse inntreffer.

Mottagelse av rapporten

Komiteen mener samfunnssikkerhet og beredskap er grunnleggende og involverer de fleste samfunnssektorer. Det dreier seg også i betydelig grad om tillit mellom befolkning og myndigheter.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet merker seg at alle som deltok i kontroll- og konstitusjonskomiteens muntlige høring, er enige om at Riksrevisjonen har levert en god gjennomgang av viktige deler av samordningsansvaret til Justis- og beredskapsdepartementet.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, mener dette er et godt fundament for det videre arbeid, selv om enkelte er uenige i Riksrevisjonens konklusjoner på noen områder.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til følgende utsagn fra DSBs direktør Lea i kontrollhøringen:

«Likevel tillater jeg meg å stille spørsmål til Riksrevisjonens konklusjon om at forbedringspunkter som omtales i rapporten, innebærer alvorlige svakheter i utøvelsen av samordningsansvaret, og at det avdekker store svakheter i samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet.

Beredskapen i Norge kan deles inn i fire pilarer, eller fire kategorier: for det første oppgaver Forsvaret har, og for det andre politiets arbeid med kriminalitet – disse to oppgavene dreier denne rapporten seg ikke om. Så er det liv og helse, som håndteres av nødetatene for helse, brann og politi, HRS, de frivillige organisasjonene, Sivilforsvaret og andre. Det dreier denne rapporten seg ikke om. Og så er det samfunnssikkerhetsutfordringer utover det, som f.eks. elforsyning, ekomforsyning, transport, industri, ekstremvær, flom, pandemi og strålevern. Riksrevisjonens gjennomgang har konsentrert seg om styring og kontrollregime innenfor en utvalgt del innenfor den siste kategorien.

Riksrevisjonen har i undersøkelsen vurdert forholdet mellom forvaltningsorganer. Evnen til å takle uønskede hendelser handler ikke i første rekke om et godt kontrollregime. Viktige områder er undersøkt, men de dekker langt fra helheten innenfor samordningsansvaret. De undersøkte områdene er heller ikke knyttet direkte til den operative delen av beredskapen. Da er det betenkelig at det på dette grunnlaget skapes et inntrykk i det offentlige rom av at beredskapen er svekket, og at Norge ikke er et trygt samfunn å leve i.»

Uttalelser fra riksrevisor Per-Kristian Foss til Dokument 3:7 (2014–2015)

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, viser til at riksrevisor Per-Kristian Foss er sitert slik om Riksrevisjonens funn i tilhørende pressemelding ved fremleggelsen av Dokument 3:7 (2014–2015) den 21. mai 2015:

«Samlet er dette alvorlig. Det iverksettes flere tiltak, men det er for tidlig å si om de vil gi de nødvendige forbedringene.»

Flertallet viser til at Justis- og beredskapsdepartementet er gitt klarere hovedansvar for samfunnssikkerhet og beredskap etter 2011. Riksrevisjonens undersøkelse viser at alvorlige svakheter ved departementets samordning og styring svekker arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap generelt.

Foss uttaler videre i nevnte pressemelding:

«Tre departementer, også Justis- og beredskapsdepartementet selv, har i liten grad fulgt opp anbefalinger etter DSB-tilsyn, det er begrenset læring av øvelser og hendelser, og det er svak styring og oppfølging av fylkesmennenes beredskapsarbeid.»

Flertallet viser til at det gjennom oppslag i media samme dag som rapporten ble lagt fram og i de neste dagene ble skapt et bilde av at funnene i rapporten var ekstraordinære, noe følgende uttalelse fra riksrevisor Per-Kristian Foss til Aftenposten 21. mai både medvirket til og gav grunnlag for:

«Rapporten om Justis- og beredskapsdepartementets arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap er noe av den mest alvorlige kritikken Riksrevisjonen noen gang har levert mot et departement.»

Omtale av myndighetenes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap i media

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Senterpartiet viser til artikkelen «Aldri beredt?» som stod på trykk i Dagens Næringslivs utgave 6. juni 2015. Denne artikkelen gir etter disse medlemmers oppfatning et godt innblikk i hva som kreves for å håndtere en alvorlig og uoversiktlig hendelse med mange impliserte. Artikkelen synliggjør innvendinger mot at sentralisering og større strukturer innenfor beredskapsfeltet, som må sies å finne sted i Norge, er den beste måten å organisere beredskapen og sikre en best mulig samfunnssikkerhet på. Temaet i artikkelen er samfunnssikkerhet og beredskap, og storbrannen på Lærdalsøyri i Lærdal kommune 18. og 19. januar 2014 er viet mye oppmerksomhet. Artikkelen synliggjør blant annet hvor avgjørende det er at enkeltpersoner på stedet tar ansvar og handler i en uoversiktlig og uventet situasjon med de ressurser som er og kan gjøres tilgjengelig lokalt.

Fra artikkelen siteres:

«Tom Hetland minner om den tyske militærteoretikeren Carl von Clausewitz' tese om at selv den best uttenkte slagplan bryter sammen ved første kontakt med fienden.

- Det som da trengs, er dyktige, selvstendige og handlekraftige underoffiserer som kan improvisere og lede troppene sine i det kaoset som rår under strid. Denne doktrinen gjorde den tyske hæren til den sterkeste i Europa gjennom to hundreår, sier Hetland.

- Det pågående reformarbeidet innenfor samfunnssikkerhet spesielt, og offentlig organisering spesielt, er merkelig upåvirket av slike erfaringer. På område etter område - det være seg politi, brannvern eller kommunestruktur - går det i retning av sentralisering og spesialisering, mens verdien av lokalt nærvær og legmannsinnsats blir tonet ned.»

Disse medlemmer vil uttrykke full enighet med hva Hetland her sier.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre og Sosialistisk Venstreparti, mener viktige lærdommer av det som DSB omtaler som store hendelser de siste årene har vist at lokal beredskap som evner å ta i bruk tilgjengelige ressurser, forutsetter dyktige, selvstendige og handlekraftige tjenestefolk som evner å improvisere under uoversiktlige og krevende arbeidsforhold.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Senterpartietvil her vise til merknad i Innst. 210 S (2012–2013) fra kontroll- og konstitusjonskomiteen under kap. 3.8.1 Kultur- og ledelsesutfordringer, referert i sin helhet nedenfor.

Kommentator Tom Hetland i Stavanger Aftenblad siteres senere i artikkelen om utviklingen av stadig flere formelle krav og pålegg fra DSB som skal danne grunnlag for tilsyn og rapportering fra direktoratet til departement og politikere:

«Nye rapporteringsregimer som dem Riksrevisjonen nå etterlyser, er mest en måte for politikere og administrative ledere å vise handlekraft på. Resultatet kan bli det motsatte, med dårligere beredskap fordi altfor mye energi går til å følge reglene.»

Det vises i artikkelen til rapport fra revisjonsselskapet PwC som gjennomførte en uavhengig evaluering av storbrannene på forespørsel fra statsråd Anders Anundsen:

«Her heter det at mannskapene hadde lagt ned en innsats langt utover det noen kan forvente, og at det ikke er mulig å si at brannene hadde fått et bedre utfall med en annen organisering.»

Disse medlemmer viser til at riksantikvar og tidligere sjef for Politiets sikkerhetstjeneste, Jørn Holme, siteres slik om mulige konsekvenser av den kritikk som DSB fremfører mot lokale brannmannskaper etter storbrannene i Lærdal, i Flatanger og på Frøya vinteren 2014:

«At de stagget brannen før den kom skikkelig inn i det verneverdige området, var en mesterlig innsats. En må ikke lage idealkrav som kan ta motivasjonen til folk som virkelig har vært helter.»

Komiteens medlem fra Senterpartiet vil bemerke at selv om Riksrevisjonens rapport Dokument 3:7 (2014–2015) Riksrevisjonens undersøkelse av Justis- og beredskapsdepartementets arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap, ikke omfatter en undersøkelse av den faktiske beredskapen i Norge samlet sett, er det gjennom uttalelser som referert ovenfor fra riksrevisor Per-Kristian Foss, skapt et inntrykk i det offentlige rom av at Riksrevisjonen har avdekket alvorlige svakheter/mangler ved den samlede beredskapen og samfunnssikkerheten i Norge. Dette medlem vil beklage at dette inntrykket har fått plante seg.

Dette medlem vil understreke viktigheten av at myndigheter i spørsmål vedrørende samfunnssikkerhet og beredskap ikke medvirker til å skape en unødvendig bekymring hos innbyggerne.

Konstitusjonelt ansvar

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Miljøpartiet De Grønne, vil peke på at i det norske konstitusjonelle systemet står både regjeringen og den enkelte statsråd til ansvar overfor Stortinget. Det norske konstitusjonelle systemet har både fordeler og ulemper. Beredskap er et område hvor dette kan bli spesielt krevende. I høringen og brev fra statsminister Erna Solberg til kontroll- og konstitusjonskomiteen trer dette blant annet fram ved at det opereres med ulike, til dels skiftende og ikke alltid entydige begreper, derunder avgrenset eller selvstendig konstitusjonelt ansvar, ansvarsprinsippet, samvirkeprinsippet og beredskapselement eller struktur ved Statsministerens kontor.

Flertallet vil påpeke at det er regjeringskollegiets overordnede ansvar at beredskapssituasjonen gir størst mulig trygghet innenfor akseptable økonomiske rammer. Dette ansvaret faller ikke bare bort fordi sektoransvaret av praktiske grunner er lagt til én eller flere fagstatsråder. Imidlertid må dette ansvaret for regjeringen som helhet ikke føre til passivitet og ansvarsfraskrivelse hos de departementer som har utøvende delansvar for beredskapen i Norge.

Flertallet er enig i at Justis- og beredskapsdepartementet skal ha et samordningsansvar, slik statsråden redegjorde for under høringen. Imidlertid viser høringen et behov for tydeligere enhetlig begrepsbruk som bedre synliggjør hvor ansvaret til enhver tid ligger for de ulike oppgavene med å utøve og samordne beredskapsfunksjonene.

Ulik virkelighetsforståelse

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Senterpartiet mener behandlingen av saken viser at det er forskjellige virkelighetsforståelser på området beredskap og samfunnssikkerhet. Begrepsbruk, ansvarsområder og mål er ulike i forskjellige organer. Dette hemmer samhandling. Høringen har vist at status hva gjelder begrepsbruk, ansvarsområder, mål og samhandling ikke er tilstrekkelig bra. Disse medlemmer er av den oppfatning at departementet bør prioritere dette arbeidet for å klargjøre sentrale begreper og mål.

En noterer seg at det innenfor den offentlige forvaltningen har blitt en kultur hvor forskjellige etater ikke er i stand til å kommunisere godt med hverandre, på grunn av manglende forståelse. Målstyring, disponeringsbrev, styringssignaler osv. fremstår lite enhetlig. Det vises til disse medlemmers spørsmål til tidligere statsråd Faremo under høringen:

«Per Olaf Lundteigen (Sp): Men likevel var det altså noe så fundamentalt feil at det var en kompetansestrid internt mellom to avdelinger i Justisdepartementet. Du bruker begreper som «felles målbilde». Det er et uttrykk som jeg ikke greier å operasjonalisere og holde i handa. Det som har kommet fram her ellers, er at for å utøve lederskap må du ha klare definisjoner, klart innhold i begrepene som du bruker. Hvis du ikke har det, oppstår det uklarheter og grunnlag for kompetansestridigheter. Hva sier du om det?

Grete Faremo: At var det kompetansestrid i Justisdepartementet, tror jeg ikke det er det eneste stedet man finner slike forhold. Men det var helt sentralt å jobbe fram et felles målbilde, og, som jeg sa i svaret mitt tidligere, å avklare både Justisdepartementets rolle og oppgavene som berørte de aktuelle avdelingene før man etablerte den rette strukturen, og eventuelt også gjorde noe med ledelsen i de angjeldende avdelingene. Det tilsier godt lederskap at man ikke starter i feil ende.»

Disse medlemmer merker seg begrepsbruken «målbilde», og konstaterer at dette er et typisk eksempel på et begrep som egnet til å forvirre, snarere enn å klargjøre. Når målet er uklart, og forskjellige etater kan ha ulike mål, kan kommunikasjonen bli misforstått.

Disse medlemmer mener høringen har vist at det tydelig er mangel på enhetlig begrepsbruk og ikke minst forståelsen av disse begrepene på beredskapsområdet. Dette må oppleves som forvirrende og skape utfordringer i den praktiske hverdagen.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet og Venstre vil peke på at komiteens behandling av saken viser at det har utviklet seg en kultur i beredskapsenheter hvor hensikten med tilsyn er at «papirene er i orden». Tilsynene peker i mindre grad på konsekvenser av feil som blir avdekket. Dette kan innebære at de som blir utsatt for tilsyn, i større grad er opptatt av å utforme handlingsplaner, strategidokumenter, formulere mål og øvrig planverk. Dette vil være til liten hjelp dersom ekstraordinære hendelser inntreffer, dersom man ikke er klar over konsekvenser og praktisk håndtering.

Disse medlemmer viser til følgende merknad fra Innst. 210 (2012–2013):

«Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet vil peke på at det i de siste tjue årene har vokst fram en styrings- og ledelseskultur i staten som bygger på en forholdsvis rigid målstyring, hvor etater styres etter et omfattende apparat av enkle, kvantitative mål, og hvor måloppnåelse igjen er koblet til et belønningssystem. Denne målstyringen har også lagt grunnlaget for et etter hvert omfattende og kostbart tilsynsapparat, som kan føre til utvikling av en «nullfeilskultur» hvor ingen tør gjøre noe som ikke er klart definert innenfor de kvantitative målsettingene.»

Det vises også til disse medlemmers spørsmål til tidligere statsråd Faremo under høringen:

«Per Olaf Lundteigen (Sp): Du har berømmet utviklinga av tilsyn. Du har sagt at det var et framskritt, samtidig som vi nå tidligere fikk en orientering på det punktet fra departementsråd Larsen i Helsedepartementet, hvor han sa at det må være et klart fundament for hva det skal føres tilsyn over. Ser du ikke at det er en av svakhetene ved dette at det er et manglende presisjonsnivå, som er noe av det mest sentrale som gir grunnlag for en ledelse som skaper usikkerhet og manglende måloppnåelse, fordi målene og det hele ikke er presist nok formulert?

Grete Faremo: Jo, jeg ser det, det var derfor jeg startet å jobbe med det. Det var derfor vi også endret tilsynsstrukturen og sørget for å koble på et tilsyn som faktisk, etter min oppfatning, ligger langt framme i utviklingen av god metodikk. Det gir også veiledning til Justis- og beredskapsdepartementet i det viktige forbedringsarbeidet de tok tak i og fortsatt holder tak i.

Per Olaf Lundteigen (Sp): Men likevel kan altså departementsråd Larsen si i høringa vår nå at tilsynsmetodikken ikke har gitt innsyn i hva som kan være konsekvensene – altså tilsynsmetodikken svarer ikke på hva som er konsekvensene av de feil som er gjort. Det er situasjonen i dag. Hvordan kan du da være så godt fornøyd med det når du var leder for det?

Grete Faremo: Jeg er helt enig i departementsrådens uttalelse. Den begrensningen som ligger i en tilsynsfunksjon, gjør likevel ikke at man skal forkaste hele tilsynet.

Så betinger jo godt lederskap at man jobber videre med de riktige tingene, og jeg ville virkelig avstå fra å spekulere i hva som hadde vært konsekvensene både med og uten tilsyn. Vi vet faktisk ikke hvordan situasjonen ville utviklet seg uten de endringene som ble gjort, og heller ikke om man hadde evnet å påskynde forbedringsarbeidet.»

Stoltenbergs redegjørelse for Stortinget 28. august 2012 og kontroll- og konstitusjonskomiteens behandling

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre og Sosialistisk Venstreparti, vil peke på at flere av Riksrevisjonens funn og konklusjoner i Dokument 3:7 (2014–2015) lar seg forankre i kultur, holdninger og ledelse i beredskapsenhetene. Dette gjelder både Justis- og beredskapsdepartementet og underliggende etater. Disse temaene har vært gjenstand for debatt i Stortinget en rekke ganger, og særlig i kjølvannet av 22. juli 2011. Flertallet mener det er svært bekymringsfullt at Riksrevisjonens uavhengige gjennomgang trekker de konklusjoner som den gjør.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, fremhever at tidligere statsminister Jens Stoltenberg i Stortinget 28. august 2012 uttalte under henvisning til Gjørv-rapporten:

«Kommisjonen peker på at vår utfordring er dyptliggende. Der det sviktet, skyldtes det primært grunnleggende forhold:

• Problemet er ikke at det ikke finnes planverk, men at planene ikke ble iverksatt.

• Problemet er ikke at det ikke avholdes øvelser, men at evnen til å ta lærdom av dem er for liten.

• Problemet er ikke først og fremst mangel på ressurser, lovverk eller organisering, men kulturer, holdninger til beredskap og evnen til samhandling.

Og kommisjonen peker selv ut retningen for hva som må gjøres:

'Tragedien 22/7 avdekker behov for mange slags endringer: i planverk og regler, i disponering av kompetanse og ressurser, i organisasjonskultur, prioriteringer og fokus, ja, til og med i samfunnets holdninger. Noen av disse endringene vil kunne vedtas av en myndighet. Det er de enkleste endringene å få til, hvis bare den politiske viljen er til stede. Andre og mer grunnleggende endringer – i holdninger, lederskap og kultur – må utvikles over tid.'

Kommisjonen er tydelig på at deres viktigste anbefaling ikke handler om å bevilge mer penger – enten det er til politi, forsvar, utstyr eller spaning. Tvert imot heter det i rapporten:

'Kommisjonens viktigste anbefaling er at ledere på alle nivåer i forvaltningen systematisk arbeider med å styrke sine egne og organisasjonenes grunnleggende holdninger og kultur knyttet til

• risikoerkjennelse,

• gjennomføringsevne,

• samhandling,

• IKT-utnyttelse, og

• resultatorientert lederskap.'

Regjeringen tar tak i de grunnleggende utfordringene som kommisjonen beskriver. Det handler om mer enn enkeltvedtak. Vi må handle på mange nivåer.

Det minst krevende er å bevilge mer penger, vedta planer. Beslutte omorganiseringer. Den viktigste jobben er større. Den handler om ledelse. Styrking av holdninger. Endring av kulturer knyttet til beredskap. Å forstå farer i et trygt samfunn.

Ansvaret for at dette skjer, ligger hos lederne på alle nivåer. Hos statsminister og statsråder, administrativ ledelse i departementene, i den enkelte etat og virksomhet, på hver avdeling og hvert lokale kontor.»

Dette flertallet mener Riksrevisjonens rapport viser at dette arbeidet ikke har blitt ført med tilstrekkelig kraft. Dette understrekes ved at det under høringen fremkom at kommunikasjonen mellom departementet og DSB først det siste halve året hadde bedret seg.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet vil videre vise til Innst. 210 S (2012–2013) fra kontroll og konstitusjonskomiteen under kap. 3.8.1 Kultur- og ledelsesutfordringer:

«Når ovennevnte er framhevet, vil komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet peke på at ledelse ikke er entydig verken som begrep eller som praksis. Ledelse refererer seg til samhandling mellom mennesker der noen handler og gjennom sine handlinger påvirker andres atferd – noen leder og andre ledes. Det er tale om bestemte relasjoner mellom mennesker, men det er også slik at det man forstår som god ledelse er avhengig av hvilke verdier som ønskes realisert, av hvilke oppgaver som skal løses og av hvilken type situasjon ledelse må finne sted i. I offentlige organisasjoner, for eksempel i forvaltningsorganer der rettsstatsverdier har høy prioritet, der lover og regler skal følges og beslutningsalternativene i hovedsak er gitt, stilles det andre krav til god ledelse enn i en politiorganisasjon som skal handle i førstelinjen under et terroranslag eller i en organisasjon som skal berge liv under kriseforhold som brann og store ulykker. Tilsvarende stilles det andre krav til god ledelse på overordnet, strategisk myndighetsnivå enn på det operative nivået.

Som 22. juli-kommisjonen fremhever, var den ledelse som flere steder ble utøvd i førstelinjen – for eksempel av innsatsleder i regjeringskvartalet, av spesielt dyktige legeteam og annet personale ved Oslo universitetssykehus, Oslo legevakt og Ringerike sykehus, så vel som av frivillige (spesielt ved Utøya) – avgjørende for at terroranslaget ikke fikk et enda verre utfall. Et hovedfunn, og viktig læringspunkt, er derfor at den ledelse som blir utøvd i situasjonen – i dette tilfellet der terroranslaget fant sted – er avgjørende.

Disse medlemmer har merket seg at for best mulig å mestre kriser har Forsvaret siden 1995 utformet og innført en ny, desentralisert ledelsesfilosofi; «Oppdragsbasert ledelse», for å sikre initiativ, kreativitet, eierforhold til arbeidsoppgavene, ansvarsfølelse og dermed en kollektiv forpliktelse.

Hensikten er at den som har den beste situasjonsforståelsen skal innse viktigheten av, og øves opp til, å handle selvstendig, men i tråd med det overordnede nivåets intensjon.

Krisesituasjoner er en ekstrem påkjenning, og kjennetegnes ofte av frykt, kaos, usikkerhet og handlingslammelse. Disse medlemmer mener at det er trening i å kunne ta initiativ og å handle selvstendig under nye, uforutsigbare og uoversiktlige situasjoner som er avgjørende for best mulig å kunne takle sivile krisesituasjoner så vel som terrorhandlinger.

Slike prinsipper for ledelse må også gjelde for legevakten og ambulansetjenesten, brann- og redningstjenesten, det enkelte politidistrikt og lokalsykehusene, tilpasset disse etatenes egenart.

Disse medlemmer vil understreke viktigheten av at ledelsen for disse etater ser behovet for å slippe til og ta i bruk erfaringer og vurderinger fra sine medarbeidere. Førstelinja i oppdrag må gis myndighet, tillit og oppfordring til å ta i bruk sin kompetanse. Samtidig må førstelinjas folk gis utdanning som gir trygghet i utøvelsen av krevende oppdrag, utstyr som er moderne til å løse oppgavene og sikre at den enkelte har kommunikasjon med sin arbeidsgruppe slik at oppdraget kan løses mest mulig effektivt. Det gjelder for alle disse beredskapsorganisasjonene at de trenger en desentralisert ledelse som kan realisere det overordnede nivåets intensjon.»

Disse medlemmer konstaterer at når Riksrevisjonen påpeker manglende samordning, dårlig kommunikasjon og svak virksomhetsstyring, viser dette at Justis- og beredskapsdepartementet i større grad må følge opp Stortingets tidligere vedtak.

Komiteens medlem fra Senterpartiet vil understreke at det over år har utviklet seg et system i offentlig forvaltning om målstyring. Dette i kombinasjon med ulik begrepsbruk og forskjellig virkelighetsforståelse hemmer beredskapen. Dette medlem henviser til Innst. 210 S (2012–2013):

«Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet vil peke på at det i de siste tjue årene har vokst fram en styrings- og ledelseskultur i staten som bygger på en forholdsvis rigid målstyring, hvor etater styres etter et omfattende apparat av enkle, kvantitative mål, og hvor måloppnåelse igjen er koblet til et belønningssystem. Denne målstyringen har også lagt grunnlaget for et etter hvert omfattende og kostbart tilsynsapparat, som kan føre til utvikling av en «nullfeilskultur» hvor ingen tør gjøre noe som ikke er klart definert innenfor de kvantitative målsettingene. I ettertid kan man innse at målene har vært for mange, for detaljerte og at målstyring som prinsipp har vært for dominerende for hvordan etatene styres. I praksis har målstyringen like gjerne blitt et hinder for at gode og kvalifiserte avgjørelser blir tatt av dem som kjenner området best og et hinder for at etater kan lære av erfaringer og utvikle bedre tjenester. For nåværende og framtidige regjeringer bør det bli en overordnet oppgave å sørge for at de målene som utvikles for offentlige etater er få i tallet, at de er kvalitative, og at ansatte selv er med på å forme disse målene, innenfor rammen av overordnede politiske føringer og årlige budsjettrammer.»

Interne forhold i Justis- og beredskapsdepartementet

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Senterpartiet vil fremheve den uholdbare situasjonen som over tid har preget Justisdepartementet, knyttet til kompetansestrid mellom de to avdelingene Rednings- og beredskapsavdelingen og Politiavdelingen. En slik situasjon er uakseptabel, og det er et politisk ansvar å avklare og løse slik kompetansestrid. Ledelsen i embetsverket har også et løpende ansvar for å sørge for at departementets indre liv er i samsvar med de mål som tidligere statsminister Stoltenberg redegjorde for i sin redegjørelse for Stortinget 28. august 2015. Disse medlemmer registrerer at statsråden uttaler at det er ryddet opp i disse forholdene, noe også Stortinget forventer. Noe annet ville kun vært et symptom på at ukulturen, påpekt etter 22. juli 2011, fortsatt var gjeldende med full tyngde.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre mener at statens viktigste oppgave er å trygge borgernes sikkerhet. På dette punkt sviktet staten på flere områder 22. juli 2011. Disse medlemmer mener beredskapen fra 22. juli 2011 frem til regjeringsskiftet høsten 2013 dessverre ikke ble bedre, slik som det også fremkommer i Helsetilsynets rapport. Et taktskifte synes imidlertid å ha funnet sted etter regjeringsskiftet høsten 2013. Under komiteens høring kom det frem at en rekke tiltak er gjennomført, og dialogen med DSB har gått fra anstrengt til nå å være god.

Konflikten mellom Politiavdelingen og Beredskapsavdelingen er nå tilsynelatende ikke-eksisterende. Dette i motsetning til under den forrige regjering, hvor konflikten ble ansett å være en medvirkende årsak til at samfunnssikkerheten og beredskapen ble vurdert som svekket. Disse medlemmer er imidlertid urolige for om beredskapen er god nok. Disse medlemmer forventer at departementet arbeider målrettet for at beredskapen og samordningen blir bedre i alle ledd. Justis- og beredskapsdepartementet viste liten vilje til forbedring mellom 2. og 3. tilsyn.

Disse medlemmer ser også med stor uro på at også daværende Landbruks- og matdepartement og daværende Fiskeri- og kystdepartement ikke utviste særlig forbedringer mellom 2. og 3. tilsyn. Sårbarheten i disse departementene kan være samfunnstruende. Disse medlemmer ber derfor Justis- og beredskapsdepartementet om en særlig tett oppfølgning av de departementer som ikke har utvist forbedring, samt selv sørge for kontinuerlig forbedring internt i eget departement. Disse medlemmer mener også at det ikke er nok å gi signaler og retningslinjer i eget departement, men at ledelsen må sørge for at dette blir implementert i alle ledd. Her må dialogen være tett og kontinuerlig. Lederskap, oppfølging og gjennomføring hva gjelder samfunnssikkerhet og beredskap må være enhver regjerings førsteprioritet.

Stortingsmelding om samfunnssikkerhet

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, registrerer at statsråd Anders Anundsen har varslet at regjeringen vil fremme en stortingsmelding om samfunnssikkerhet for Stortinget i løpet av 2016. Flertallet imøteser dette, slik at Stortinget kan drøfte beredskaps- og sikkerhetsarbeidet i en helhetlig sammenheng. Basert på Riksrevisjonens alvorlige funn og behandlingen av denne saken mener flertallet det er nødvendig at meldingen avklarer begrepsbruk for å sikre felles virkelighetsforståelse i beredskapsenhetene. Videre bør meldingen omhandle ledelse, kultur og holdninger (operasjonsbasert ledelse). Meldingen bør også drøfte hvordan tilsyn av departementer og underliggende etater kan bidra til å styrke beredskapen. Forholdet mellom Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) og fylkesmenn/kommuner bør omtales.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet registrerer at statsråd Anders Anundsen har varslet at regjeringen vil fremme en stortingsmelding om samfunnssikkerhet for Stortinget i løpet av 2016. Disse medlemmer imøteser dette, slik at Stortinget kan drøfte beredskaps- og sikkerhetsarbeidet i en helhetlig sammenheng. Basert på behandlingen av denne saken mener disse medlemmer det er nødvendig at meldingen avklarer begrepsbruk for å sikre felles virkelighetsforståelse i beredskapsenhetene. Videre bør meldingen omhandle ledelse, kultur og holdninger (operasjonsbasert ledelse). Meldingen bør også drøfte hvordan tilsyn av departementer og underliggende etater kan bidra til å styrke beredskapen. Forholdet mellom Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) og fylkesmenn/kommuner bør omtales.

Komiteen fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen legge frem en ny stortingsmelding om samfunnssikkerhet og beredskap i løpet av 2016.»

4. Komiteens tilråding

Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre slikt

vedtak:

I

Stortinget ber regjeringen legge frem en ny stortingsmelding om samfunnssikkerhet og beredskap innen utgangen av 2016.

II

Dokument 3:7 (2014–2015) – Riksrevisjonens undersøkelse av Justis- og beredskapsdepartementets arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap – vedlegges protokollen.

Vedlegg

Liste over vedlegg

Vedleggene finnes kun i PDF

Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 15. juni 2015