1.1 Hovedfunn

• Alvorlige svakheter i utøvelsen av samordningsansvaret svekker samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet.

• • Tre av ni departementer har i liten grad fulgt opp anbefalingene fra tidligere tilsyn utført av DSB på vegne av Justis- og beredskapsdepartementet.

  • Justis- og beredskapsdepartementets styring og oppfølging av fylkesmennenes beredskapsarbeid er mangelfull.

  • Det gjennomføres ingen systematisk evaluering og oppfølging etter øvelser og hendelser.

• Det er svakheter ved Justis- og beredskapsdepartementets styring og oppfølging av DSB.

• DSBs virksomhetsstyring bidrar i begrenset grad til god mål- og resultatoppnåelse.

1.2 Riksrevisjonens merknader

1.2.1 Alvorlige svakheter i utøvelsen av samordningsansvaret svekker samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet

Justis- og beredskapsdepartementets samordningsrolle er styrket etter hendelsene 22. juli 2011. Noen samordningsoppgaver som tidligere ble utført av DSB, tas nå i større grad hånd om av Justis- og beredskapsdepartementet.

Justis- og beredskapsdepartementet bruker ulike virkemidler i utøvelsen av samordningsrollen. Tilsyn med departementene, læring etter øvelser og hendelser og styringen av fylkesmennene er viktige virkemidler for å sikre samordning nasjonalt og regionalt på beredskapsområdet. Undersøkelsen viser at det er alvorlige svakheter ved bruken av disse virkemidlene, og at rolle- og ansvarsfordelingen mellom direktorat og departement på noen av disse områdene framstår som uklar. Etter Riksrevisjonens vurdering kan dette svekke effektiviteten og redusere kvaliteten på samfunnssikkerhetsarbeidet.

DSB og Statens helsetilsyn peker på at manglende intern samordning i Justis- og beredskapsdepartementet og manglende samordning av underliggende virksomheter i justissektoren skaper utfordringer. Enkelte av disse utfordringene har vedvart over lengre tid. Justis- og beredskapsdepartementet opplyser at det er igangsatt tiltak for å imøtekomme utfordringene. En omorganisering internt i departementet ble iverksatt fra 1. januar 2015. Det er også igangsatt et arbeid, der DSB og Politidirektoratet deltar, som skal se på ansvars- og rollefordelingen mellom underliggende virksomheter i justissektoren.

1.2.1.1 Tre av ni departementer har i liten grad fulgt opp anbefalinger fra tidligere tilsyn utført av DSB på vegne av Justis- og beredskapsdepartementet

Justis- og beredskapsdepartementet er tillagt ansvaret for å føre tilsyn med arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap i departementene. Tilsynet utføres av DSB og følges opp av Justis- og beredskapsdepartementet. Ansvaret for å føre tilsyn med Justis- og beredskapsdepartementet er tillagt Helse- og omsorgsdepartementet. Tilsynet gjennomføres av Statens helsetilsyn og følges opp av Helse- og omsorgsdepartementet.

Hensikten med å føre tilsyn med departementene er å fremme god kvalitet på departementenes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap, identifisere og håndtere tverrsektorielle problemstillinger og skaffe oversikt over det samlede beredskapsarbeidet. Justis- og beredskapsdepartementet framhever at tilsynet med departementene er det viktigste virkemiddelet departementet rår over i samordningsrollen.

Undersøkelsen viser at flertallet av departementene har forbedret sitt arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap fra andre tilsynsrunde (2007–2010) til tredje tilsynsrunde (2011–2015). Det er likevel slik at enkelte departement, deriblant Justis- og beredskapsdepartementet, i liten grad har forbedret sitt samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid fra andre til tredje tilsynsrunde. Justis- og beredskapsdepartementet har en sentral rolle i samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet og skal være en pådriver for å styrke beredskapsarbeidet i de andre departementene. Etter Riksrevisjonens vurdering er det derfor viktig at Justis- og beredskapsdepartementet også selv følger opp anbefalinger fra tilsyn.

DSB har i liten grad vært involvert i Justis- og beredskapsdepartementets oppfølging av tilsynene av andre departementer. Selv om Justis- og beredskapsdepartementet fra og med 2013 involverer DSB i større grad enn tidligere, framhever DSB at det er uklart hvilken rolle direktoratet skal ha i oppfølgingen av tilsynene ut over å være observatør og gi innspill til departementets oppfølgingsarbeid. Manglende involvering kan ifølge DSB ha som konsekvens at tilsynet ikke får tilstrekkelig effekt på departementenes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap.

I henhold til kgl.res. 15. juni 2012 skal Justis- og beredskapsdepartementet rapportere til regjeringen om funn og manglende oppfølging i ansvarlige departementer. Fram til 2014 har departementet i liten grad rapportert til regjeringen. Fra 2014 legges resultatene fra alle tilsyn fram for regjeringen. Det er også innført enkelte andre endringer, som innføring av begrepet «brudd på krav» i tilsynsrapportene om departementenes beredskapsarbeid, offentliggjøring av tilsynsrapporter ved innsynsbegjæring og at tilsynet differensieres i større grad med hensyn til omfang og innretning. Etter Riksrevisjonens vurdering vil dette kunne bidra til at departementene i større grad enn tidligere gir oppfølgingsarbeidet nødvendig prioritet.

Undersøkelsen viser for øvrig at tilsynene har vært basert på et til dels uklart kravgrunnlag. Sentrale begreper som øvelser og samfunnssikkerhet har ikke vært klart definert i instruksen. Dette kan ha hatt betydning for hvilke resultater som oppnås gjennom tilsynene. Justis- og beredskapsdepartementet mener at endringer i tilsynsregimet, blant annet innføringen av «brudd på krav» i 2014 og DSBs nye veileder for departementenes beredskapsarbeid, som ble utgitt i januar 2015, har bidratt til å tydeliggjøre kravgrunnlaget. Riksrevisjonen viser i denne sammenheng til at Justis- og beredskapsdepartementet selv har pekt på at det var en utfordring å følge opp tilsynsrapporten fra Statens helsetilsyn. Departementet begrunnet dette med at kravene som framgår av instruksen, ikke er kvantifiserbare, men av utpreget skjønnsmessig karakter.

1.2.1.2 Justis- og beredskapsdepartementets styring og oppfølging av fylkesmennenes beredskapsarbeid er mangelfull

Fylkesmannen skal samordne samfunnssikkerhetsarbeidet regionalt, følge opp og veilede kommunene og iverksette nasjonal politikk for samfunnssikkerhet og beredskap. Justis- og beredskapsdepartementet har det overordnede ansvaret for embetsstyringen av fylkesmennene på beredskapsområdet, mens styringsdialogen og utformingen av embetsoppdraget tas hånd om av DSB.

Undersøkelsen viser at embetsstyringen er forbedret på enkelte områder, blant annet er embetsoppdraget på samfunnssikkerhets- og beredskapsområdet gjort mer enhetlig og tydelig. Fylkesmennene får imidlertid fortsatt mange oppdrag og resultatkrav som skal tas hånd om. Etter 22. juli 2011 har det i tillegg kommet til nye oppgaver og økte forventninger på flere områder, blant annet knyttet til oppfølging, veiledning og tilsyn med kommunene.

På den annen side er det i liten grad samsvar mellom de faglige forventningene og styringssignalene som DSB gir, og de ressursmessige rammene departementet stiller til disposisjon for formålet. Beregninger viser at antall årsverk som brukes til samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid i fylkesmannsembetene, er redusert med 30 prosent fra 2003 til 2013. Riksrevisjonen mener det burde være bedre samsvar mellom styringssignalene fra sentrale myndigheter og de ressursene som stilles til disposisjon for fylkesmennenes beredskapsarbeid.

Undersøkelsen viser videre at embetsoppdraget inneholder få målbare resultatkrav. Dette innebærer at det i begrenset grad er mulig å vurdere i hvilken grad fylkesmennene bidrar til måloppnåelse på beredskapsområdet.

Fylkesmannen spiller en viktig rolle som pådriver for et systematisk og samordnet samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid på regionalt og lokalt nivå, og som bindeledd mellom sentrale og lokale myndigheter. Undersøkelsen viser imidlertid at instrukser og styringssignaler er uklare med hensyn til hvordan fylkesmennenes samordningsrolle skal utøves når hendelser inntreffer. Dette fører til betydelige forskjeller i hvordan embetene både forstår og utøver samordningsrollen regionalt.

Fylkesmennene framhever at det er en utfordring å samordne planverk i ulike statlige sektorer på regionalt nivå. Fylkesmennene og kommunene er viktige aktører i krisehåndteringen lokalt, og de legger viktige premisser for beslutninger som skal fattes på nasjonalt nivå. Etter Riksrevisjonens vurdering kan manglende samordning på regionalt nivå gi risiko for redusert gjennomføringsevne nasjonalt dersom alvorlige hendelser inntreffer.

1.2.1.3 Det gjennomføres ingen systematisk evaluering og oppfølging etter øvelser og hendelser

Ett av hovedmålene for arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap er å sikre god læring på grunnlag av inntrufne hendelser og øvelser.

Justis- og beredskapsdepartementet og DSB har iverksatt flere tiltak for å styrke arbeidet med læring etter øvelser. Flere departementer peker på at Justis- og beredskapsdepartementet på en god måte har lagt til rette for bedre læring fra øvelsene. Fylkesmennene som er intervjuet, har derimot ikke registrert at arbeidet med å sikre læring etter øvelser er forbedret. Flere departementer og direktorater mener i tillegg at økningen i antall øvelser kan ha gått ut over kvaliteten på øvelsene, og at det kunne vært øvet bedre og mer målrettet.

Læringspotensialet er større ved hendelser enn ved øvelser. Undersøkelsen viser at mange av de samme læringspunktene går igjen fra én hendelse til en annen. Justis- og beredskapsdepartementet har ingen oversikt over hvilke læringspunkter som går igjen i hendelsene. Det er heller ikke utarbeidet en oversikt over hvilke typer hendelser som inntreffer over tid, og hvilke læringspunkter som går igjen for eksempel etter flom og ekstremvær.

Etter Riksrevisjonens vurdering utnytter Justis- og beredskapsdepartementet i for liten grad læringspotensialet etter øvelser og hendelser.

1.2.2 Det er svakheter ved Justis- og beredskapsdepartementets styring og oppfølging av DSB

Justis- og beredskapsdepartementet skal gjennom etatsstyringen sikre at DSB ivaretar sitt samfunnsoppdrag, bidrar til å oppnå mål og prioriteringer, utnytter tildelte ressurser effektivt og opererer innenfor de lover, regler og rammer som er satt.

Undersøkelsen viser at Justis- og beredskapsdepartementet fram til 2015 hovedsakelig har styrt DSB i form av krav om gjennomføring av aktiviteter. Sammenhengen mellom aktivitetskrav i tildelingsbrevet og overordnede målsettinger på området har i tillegg vært uklar. Etter Riksrevisjonens vurdering innebærer dette at det i liten grad har vært mulig å vurdere i hvilken grad DSB bidrar til mål- og resultatoppnåelse på området samfunnssikkerhet og beredskap. Både departementet og DSB erkjenner at styringen har vært for aktivitetsbasert, og at denne måten å styre på ikke gir tilfredsstillende informasjon om mål- og resultatoppnåelse.

Undersøkelsen viser videre at Justis- og beredskapsdepartementet ikke stiller tydelige krav til god ressursutnyttelse i DSB. Departementet etterspør i liten grad rapportering om ressursutnyttelse og har heller ikke informasjon om dette fra evalueringer av DSBs virksomhet. Etter Riksrevisjonens vurdering burde departementet i større grad etterspørre informasjon som dokumenterer om DSB utnytter ressursene på en god måte.

Justis- og beredskapsdepartementet har ansvar for at styringsdialogen med DSB fungerer målrettet og hensiktsmessig. Undersøkelsen viser at DSB og Justis- og beredskapsdepartementet har helt ulike synspunkter på i hvilken grad styringsdialogen fungerer som forutsatt. En god styringsdialog er etter Riksrevisjonens vurdering nødvendig for å sikre et samordnet og helhetlig arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap.

1.2.3 DSBs virksomhetsstyring bidrar i begrenset grad til god mål- og resultatoppnåelse

DSBs virksomhetsstyring skal gi trygghet for at virksomheten drives på en måte som bidrar til effektiv ressursbruk, og at fastsatte mål- og resultatkrav nås.

Undersøkelsen viser at DSBs virksomhetsstyring i stor grad er aktivitetsbasert, og i liten grad stiller krav til effektiv ressursbruk. DSB utnytter heller ikke i tilstrekkelig grad tilgjengelig informasjon i virksomhetsstyringen. Det innebærer at virksomheten har begrenset kunnskap om ressursbruken er effektiv, og om aktivitetene bidrar til ønskede samfunnsmessige effekter. DSB forvalter betydelige ressurser og har hatt en vesentlig budsjettvekst de senere årene. Etter Riksrevisjonens vurdering gir virksomhetsstyringen i liten grad grunnlag for å kunne vurdere om samfunnssikkerhetsarbeidet på direktoratets ansvarsområde er styrket i undersøkelsesperioden.

DSB har innenfor sine økonomiske rammer ansvar for å foreta nødvendige prioriteringer for å realisere de føringene som er gitt til virksomheten. Direktoratet foretar i liten grad interne prioriteringer på tvers av egne avdelinger på grunnlag av risikovurderinger og styringssignaler fra departementet. Direktoratet begrunner dette med at handlingsrommet for prioriteringer er begrenset, og at direktoratet mangler mandat til å foreta ressursmessige prioriteringer på tvers av fagavdelingene. Justis- og beredskapsdepartementet er ikke enig i at handlingsrommet er begrenset. Departementet mener DSB i større grad burde foretatt prioriteringer mellom avdelingene, ut fra en faglig vurdering av hvilke områder og mål som DSB vurderer som mest vesentlige. Etter Riksrevisjonens vurdering kan manglende interne prioriteringer medføre at tildelte ressurser ikke utnyttes på en effektiv måte.

1.3 Riksrevisjonens anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at Justis- og beredskapsdepartementet

• forsterker oppfølgingen av gjennomførte tilsyn med eget og andre departementers beredskapsarbeid

• sørger for at det er bedre samsvar mellom de faglige styringssignaler som gis, og de ressurser som stilles til disposisjon for fylkesmennene på beredskapsområdet

• sikrer at læringspotensialet etter hendelser og øvelser kartlegges, utnyttes og formidles på en mer systematisk måte

• klargjør ansvars- og rollefordelingen mellom departementet og DSB i praktiseringen av samordningsansvaret

• stiller tydelige krav til måloppnåelse og effektiv ressursbruk i tildelingsbrevet, og påser at DSB videreutvikler virksomhetsstyringen

1.4 Departementets oppfølging

Statsråden viser i sitt svar til at Riksrevisjonens analyser gir viktige bidrag til Justis- og beredskapsdepartementets videre arbeid på samfunnssikkerhets- og beredskapsområdet. Riksrevisjonens undersøkelse bidrar til å beskrive utfordringene på et komplekst og sammensatt politikkområde.

Statsråden mener det ikke er grunnlag for Riksrevisjonens konklusjon om at det i dag er alvorlige svakheter ved Justis- og beredskapsdepartementets utøvelse av samordningsansvaret. Riksrevisjonens undersøkelse gir kun et begrenset bilde av ivaretakelsen av samordningsrollen og underliggende virksomheters understøttelse av denne. Justis- og beredskapsdepartementets samordningsrolle innen samfunnssikkerhets- og beredskapsområdet favner vesentlig bredere enn den avgrensning som Riksrevisjonen har gjort.

Det framheves videre at det er iverksatt en rekke tiltak som følge av Helsetilsynets rapport fra tilsynet med departementets samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid. Statsråden viser til at Helsetilsynets rapport er bredere enn foreliggende undersøkelse fra Riksrevisjonen, og at vesentlige funn fra rapporten allerede er adressert. Statsråden mener i tillegg at det er vanskelig å skille mellom observasjoner og vurderinger i tilsynsrapporten fra Statens helsetilsyn og Riksrevisjonens observasjoner. Uklarheten etterlater et bilde av status som etter statsrådens vurdering ikke kan sies å være korrekt. Det understrekes i tillegg at mye av arbeidet innenfor samfunnssikkerhet og beredskap innebærer et langsiktig utviklingsarbeid, og noen tiltak og mål vil ta tid å realisere.

Statsråden mener at ansvars- og rollefordelingen mellom departementet og DSB i utøvelsen av samordningsrollen overfor de andre departementene ikke er uklar slik Riksrevisjonen bemerker, og departementet opplever å ha god dialog med DSB om utøvelsen av samordningsrollen.

I brevet framheves det dessuten at det ikke er en uklar ansvars- og rollefordeling mellom underliggende virksomheter i justissektoren knyttet til understøttelse av departementets samordningsrolle. Det vises til at Statens helsetilsyn i sin rapport bare pekte på behovet for tydeliggjøring av koordineringsoppgaver i krisesituasjoner.

Det er i tillegg innført flere nye tiltak for å styrke gjennomføring og oppfølging av tilsyn med departementene. Blant annet nevnes tydeligere konklusjoner i tilsynsrapportene, større grad av regjeringsbehandling av tilsynsrapporter og utgivelse av en revidert veileder for departementenes systematiske samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid. Dessuten er DSBs rolle i oppfølgingen av tilsynene tydeliggjort i forlengelsen av tiltakene vist til over. Statsråden oppfatter at det nå er god dialog mellom departement og direktorat på dette punktet, og at tidligere påpekte uklarheter er adressert.

Ifølge statsråden har Fylkesmannens rolle på samfunnssikkerhets- og beredskapsområdet stor betydning for samordning regionalt og for oppfølging av kommunenes arbeid på området. Det er iverksatt flere tiltak for å styrke det regionale og lokale samfunnssikkerhetsarbeidet, herunder styringsdialogmøter og tildeling av prosjektstøtte til kommunerettet samfunnssikkerhetsarbeid. Ny instruks som skal tydeliggjøre embetenes ansvar og oppgaver, forventes å tre i kraft i løpet av 2015. I forbindelse med det videre arbeid med ny instruks og ny styringsstruktur vil departementet vurdere forholdet mellom oppgaver og ressurser i embetene.

Systematisk evaluering og oppfølging etter øvelser er viktig. Det arbeides derfor med å forbedre kvaliteten på øvelsene, og det stilles krav om systematisk oppfølging etter øvelser og hendelser. Statsråden viser til at DSB nå har gjennomgått evalueringer av hendelser og øvelser de siste ti årene. Funnene er systematisert, og det er tegnet et bilde av hvilke læringspunkter som gjentar seg. Ansvaret for å følge opp evalueringer tilligger hovedsakelig de virksomheter som berøres av læringspunktene, og som har et eget ansvar for beredskap og krisehåndteringsevne. Departementet vil fortsatt bidra sterkt i dette læringsarbeidet i egen sektor og over sektorgrenser i de tilfeller hvor forbedringspunktene gjør dette nødvendig.

For å utvikle en forvaltning som er mer resultatorientert, har statsråden fra 2015 valgt å redusere antall mål for justis- og beredskapssektoren til ti, hvor fire mål gjelder samfunnssikkerhets- og beredskapskjeden. Målene tydeliggjør på hvilke områder regjeringen ønsker endringer. Disse endringene er også reflektert i tildelingsbrevet til DSB, som inneholder færre mål og styringsparametere. Departementet vil også ha fokus på ressursutnyttelse i DSB, samt å sikre en åpen og tydelig dialog med direktoratet.

Statsråden viser til at undersøkelsen peker på utfordringer ved den interne prioriteringen i direktoratet. Det er opp til enhver virksomhetsledelse å prioritere tildelte ressurser slik at det bidrar til god mål- og resultatoppnåelse. DSB har ifølge statsråden merket seg Riksrevisjonens tilbakemelding på dette området og er allerede i gang med å følge opp dette. Departementet vil følge opp og legge til rette for å bedre virksomhetsstyringen i DSB gjennom styringsdialogen.

1.5 Riksrevisjonens sluttmerknad

Etter Riksrevisjonens oppfatning viser undersøkelsen at det er svakheter knyttet til manglende oppfølging av tidligere tilsyn i Justis- og beredskapsdepartementet, manglende systematisk læring fra hendelser og øvelser, og svak styring og oppfølging av Fylkesmannens arbeid på området. I tillegg er det store svakheter i etatsstyringen av DSB og i den interne virksomhetsstyringen i direktoratet. Flere av disse svakhetene har vedvart over tid. Samlet sett er dette alvorlig og bidrar til å svekke samfunnssikkerhetsarbeidet. Riksrevisjonen er kjent med at det både er og vil bli iverksatt en rekke tiltak for å avhjelpe mange av de svakhetene som er pekt på i Riksrevisjonens undersøkelse. Dette er ifølge Riksrevisjonen positivt og er omtalt i undersøkelsen. Etter Riksrevisjonens oppfatning er det imidlertid for tidlig å fastslå om tiltakene vil få den tilsiktede effekten på samfunnssikkerhetsarbeidet.