1.1 Innledning

Denne innstillingen omhandler Riksrevisjonens rapport om den årlige revisjon og kontroll av Arbeidsdepartementet (Arbeids- og sosialdepartementet fra 2014) for budsjettåret 2013.

Riksrevisjonens rapport om den årlige revisjon og kontroll for budsjettåret 2013 ble overlevert Stortinget 16. oktober 2014. 18. desember 2014 avga kontroll- og konstitusjonskomiteen Innst. 130 S (2014–2015) Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om Riksrevisjonens rapport om den årlige revisjon og kontroll for budsjettåret 2013, unntatt kapittelet som gjelder Arbeidsdepartementet. Komiteen så behov for en noe mer omfattende behandling av revisjonen og kontrollen med Arbeidsdepartementet, og besluttet å skille dette ut i en egen innstilling.

1.2 Hovedfunn

Regnskapet for 2013 for Arbeidsdepartementet viser 396 751 mill. kroner i utgifter og 15 832 mill. kroner i inntekter. 899 mill. kroner er overført til neste år.

Departementet har ansvar for ni virksomheter, tre av disse har fått vesentlige merknader for 2013; Arbeids- og velferdsetaten, Arbeidstilsynet og Pensjonstrygden for sjømenn. Arbeids- og velferdsetaten har fått merknader for hvert år siden 2009, Arbeidstilsynet fikk merknader for 2012, og Pensjonstrygden for sjømenn fikk merknader for 2010.

Arbeids- og velferdsetaten har jobbet systematisk med forbedringer de siste årene, og etaten behandler nå flere saker og besvarer flere henvendelser på kortere tid. Til tross for etatens innsats, viser revisjonen i 2013 at det fremdeles er betydelige utfordringer med blant annet kvalitet i saksbehandlingen.

Modernisering av IKT-systemene er en av de viktigste forutsetningene for å kunne realisere Nav-reformen. Arbeidet har møtt vesentlige utfordringer, og det er risiko for at opprinnelige intensjoner ikke ivaretas og at nødvendige forbedringer ikke gjennomføres.

Riksrevisjonen har de to siste årene pekt på svakheter i Arbeidstilsynets oppfølging av tilsyn og tipshåndtering. Riksrevisjonen konstaterer at departementet har satt i gang en bred evaluering av Arbeidstilsynet.

Riksrevisjonen har følgende merknader for departementet for 2013:

• Svakheter i Arbeidstilsynets håndtering av tips.

• Vesentlige utfordringer med moderniseringen av IKT i arbeids- og velferdsetaten.

• Mangler i forberedelsene til ny ordning for innrapportering av opplysninger om inntekt og arbeidsforhold (a-ordningen).

• Mangler ved innretning og framdrift i kvalitetsarbeidet i ytelsesforvaltningen i arbeids- og velferdsetaten.

• Mangler ved fastsettelse og innkreving av trygdeavgift for arbeidstakere som arbeider i utlandet.

1.3 Riksrevisjonens merknader til moderniseringen av IKT i arbeids- og velferdsetaten

Riksrevisjonens rapport peker på vesentlige utfordringer med moderniseringen av IKT i arbeids- og velferdsetaten.

Arbeidet med å modernisere IKT-systemene i arbeids- og velferdsetaten kunne ikke gjennomføres i henhold til plan, og prosjektet ble stoppet. Riksrevisjonen er bekymret for om målet med moderniseringen vil bli oppnådd ved replanleggingen. Moderniseringen skal etablere en fullverdig, moderne og integrert IKT-løsning som understøtter etatens arbeidsprosesser og oppgaver. Stortinget har forutsatt at det blir utviklet egnede IKT-løsninger for å oppnå de målene som er satt for Nav-reformen.

Arbeids- og velferdsetaten har over 300 IKT-systemer som er bygd opp på ulike teknologiske plattformer. Uten en modernisering av IKT-systemene vil nåværende løsninger være til hinder for at etaten kan løse sine primæroppgaver effektivt i lang tid framover. Det er høy risiko for feil i beregning og utbetaling av pensjoner og ytelser, og nødvendige kompenserende kontroller er ressurskrevende. Nåværende løsninger begrenser også etatens mulighet til å implementere store regelendringer og reformer. Riksrevisjonen har over flere år pekt på at mange av IKT-systemene ikke tilfredsstiller krav i økonomiregelverket og lov om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven).

Riksrevisjonen konstaterer at det er satt høye ambisjoner for moderniseringsarbeidet, og at det er stor risiko for at det ikke blir gjennomført med forventede resultater.

Til tross for at det i planfasen ble gjennomført omfattende utredninger med ekstern kvalitetssikring, ble arbeidet stoppet kort tid etter oppstart. Prosjektorganisasjonen som var opprettet for moderniseringsarbeidet (MOD), ble nedlagt.

Hovedårsakene var:

• undervurdering av kompleksiteten og kostnadene ved moderniseringsarbeidet

• mangelfulle avklaringer av grensesnitt, samhandling og avhengigheter mellom eksisterende og planlagte IKT-løsninger

• mangelfull kompetanse og ikke tilstrekkelig robuste arbeidsprosesser i organiseringen av moderniseringsarbeidet

• urealistiske planer

• lavere produktivitet enn forutsatt

Riksrevisjonen bemerker i rapporten at det er påløpt 723,9 mill. kroner til moderniseringsarbeidet fra prosjektet startet i august 2012, til utgangen av 2013. Midler har gått tapt som følge av avviklingen av prosjektorganisasjonen og endret realiseringsstrategi. Arbeidet var planlagt gjennomført i tre separate prosjekter fordelt på seks år, med en total kostnadsramme på 3,3 mrd. kroner.

Riksrevisjonen ser alvorlig på at systemutviklingstiltak for å etterleve kravene i økonomiregelverket og personopplysningsloven utsettes ytterligere som følge av replanleggingen. Departementet understreker at moderniseringen skal sikre at kravene oppfylles. Riksrevisjonen understreker betydningen av at departementet sikrer at gjeldende regelverk etterleves.

Riksrevisjonen konstaterer at det ikke blir laget en felles grunnmur for det videre moderniseringsarbeidet når ambisjonen om å utvikle et saksbehandlingssystem som kan gjenbrukes på flere saksbehandlingsområder, ble lagt til side for å sikre at uførereformen kunne iverksettes. Endrede prioriteringer og behov for å replanlegge vil trolig medføre at etatens planer om å fase ut uegnede IKT-systemer må utsettes ytterligere. Riksrevisjonen ser alvorlig på konsekvensen dette vil få for kvaliteten i ytelsesforvaltningen og for brukeroppfølgingen. Arbeids- og velferdsetaten skal beregne og utbetale ytelser til en stor andel av befolkningen som har dette som eneste eller viktigste inntektskilde. Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om departementet i tilstrekkelig grad erkjenner risikoen som endret realiseringsstrategi har for muligheten til å nå de opprinnelige målene med moderniseringen.

Riksrevisjonens anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at Arbeids- og sosialdepartementet vurderer følgende tiltak:

• Følge opp at Arbeidstilsynet sikrer enhetlig, systematisk og etterprøvbar behandling av tips.

• Følge opp at det etableres en fullverdig, moderne og integrert IKT-løsning i arbeids- og velferdsetaten som understøtter de målene som er satt for Nav-reformen.

• Sikre hensiktsmessig regelverk som legger til rette for en effektiv utnyttelse av a-ordningen både for myndigheter og arbeidsgivere.

• Følge opp at arbeids- og velferdsetaten etablerer et helhetlig kvalitetssystem for ytelsesforvaltningen som gir pålitelig styringsinformasjon.

• Foreta nødvendige avklaringer for å sikre korrekt fastsettelse og innkreving av trygdeavgift for arbeidstakere i utlandet.

Komiteens behandling

Komiteen har avholdt to kontrollhøringer som ledd i behandlingen. Den første høringen ble avholdt 28. november 2014. Komiteen besluttet at høringen skulle omhandle – men ikke begrense seg til – følgende problemstillinger:

• Hva gjøres for å få på plass en fullverdig, moderne og integrert IKT-løsning i arbeids- og velferdsetaten? Hva er tidsperspektivet nå og hvordan er realismen i prosjektet? Hva skal til for å lykkes med IKT-utvikling i Nav? Hva gjøres for å rette opp de svakheter og mangler som Riksrevisjonen har pekt på vedrørende kvalitetsarbeidet i ytelsessektoren? Hvordan er tidsplanen for arbeidet?

• Hva gjøres for å sikre korrekt fastsettelse og innkreving av trygdeavgift for arbeidstakere som arbeider i utlandet?

• Hvordan sikre at det blir enklere for brukerne å forholde seg til Nav?

Følgende ble invitert og møtte til høringen:

• • Arbeids- og sosialminister Robert Eriksson

  • Tidligere arbeidsminister Anniken Huitfeldt

  • Arbeids- og velferdsdirektør Joakim Lystad med konstituert IKT-direktør i Nav, Kjersti Monland

  • Administrerende direktør i Steria AS, Kjell Rusti

  • Direktør Øyvind Tendal og direktør Svein Olaussen fra Metier AS

  • Administrerende direktør i KS, Lasse Hansen, sammen med områdedirektør Helge Eide og avdelingsdirektør Tone Marie Nybø Solheim

  • Prosjektleder Jacob Aars og professor Tone Alm Andreassen som har evaluert Nav-reformen

  • Leder av NTL Nav, Hanne Nordhaug

  • Leder av Akademikerne Nav, Stein-Arne Hammersland

  • Hovedtillitsvalgt og leder av Unio Nav, Perly Paulsen

  • 2. nestleder i AVYO, Vanja Thorvaldsen

  • Fra Nav Oslos brukerutvalg, Bjørn Hansen, SAFO/Norges Handikapforbund

Tidligere IKT-direktør i Nav var også invitert til høringen, men takket nei til å delta.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen sendte 2. desember 2014 brev til arbeids- og sosialministeren og ba om å få oversendt alle kontrakter som er inngått med eksterne leverandører til Moderniseringsprogrammet. Komiteen ba også om å få oversendt kontrakter med direktoratets egen kvalitetssikrer, samt kontrakter med selskaper som har levert tjenester til beslutningsstøtte til ledelsen i direktoratet. Videre stilte komiteen flere oppfølgingsspørsmål fra kontrollhøringen 28. november 2014. Komiteen stilte blant annet følgende spørsmål:

• Arbeids- og velferdsdirektøren ga i høringen uttrykk for at IKT-moderniseringsarbeidet nå er på skinner og går etter planen. Deler statsråden denne oppfatningen?

• Hvor mye har den samlede konsulentbruken i tilknytning til Moderniseringsprogrammet kostet, og hva slags oppgaver er det kjøpt konsulenttjenester til?

• Det kan virke som om Moderniseringsprosjektet var stort, komplisert og vidtfavnende. Hvordan er det mulig at direktoratet etter tre/fire års planlegging, allerede etter tre måneders arbeid, innså at prosjektet ikke lot seg gjennomføre og stanset det? Var planleggingsfasen likevel for dårlig?

• I hvilken grad har en konsultert andre lands lignende enheter for å dra lærdom av deres IKT-moderniseringer?

• Hvordan og hvor konkret følger statsråden opp IKT-moderniseringen i Nav?

Komiteen mottok svarbrev med en rekke vedlegg fra statsråden 10. desember 2014. Komiteen sendte 12. desember 2014 et nytt brev til statsråden der komiteen ba om å få tilgang til dokumentene i usladdet form. Komiteen mottok 18. desember svarbrev med dokumentene i usladdet form. Komiteens spørsmål ble besvart av statsråden i brev av 19. desember 2014. Vedlagt brevet fulgte to redegjørelser fra arbeids- og velferdsdirektøren. Statsråden viste i sitt svar blant annet til at:

«IKT-moderniseringen er et stort program som er viktig for å nå målene som er satt for arbeids- og velferdsforvaltningen. I oppstarten av programmet ble det derfor understreket at programmet skulle gjennomføres i tre selvstendige prosjekter med planlegging og kvalitetssikring mellom hvert prosjekt før man besluttet om programmets skulle videreføres. Vi er nå inne i en slik planfase for Prosjekt 2, og det er gjennom den planleggingsfasen med tilhørende ekstern kvalitetssikring at det vil bli endelig klarlagt om Regjeringen vil foreslå for Stortinget å sette i gang med Prosjekt 2. som det er opplyst om i Prop. 1 S (2014–2015), vil denne planleggingen bli mer omfattende enn opprinnelig forutsatt, nettopp for å kunne trekke på de erfaringene man har fått gjennom Prosjekt 1. Som jeg sa i høringen, er jeg imidlertid opptatt av at hastigheten holdes oppe i moderniseringsarbeidet. Det er derfor helt avgjørende at det nå gjennomføres en god planlegging av den videre moderniseringen der en også bygger på de erfaringer som er gjort fram til nå.

I tillegg til at erfaringene fra Prosjekt 1 inngår i arbeidet med planleggingen av Prosjekt 2 og 3, er det også viktig å være klar over at det replanlagte Prosjekt 1 leverer i tråd med de justerte planene. Etter replanleggingen sommeren 2013 har med andre ord Prosjekt 1 gått som planlagt med god kvalitet og med høy produktivitet. Prosjektet leverer ny systemstøtte for uførereformen og leverer også på flere andre vesentlige mål for prosjektet. Resultatene på det som leveres etter replanleggingen er en klar indikasjon på at man står på tryggere grunn for det videre arbeidet. Som jeg la vekt på i kontrollhøringen, er det likevel fortsatt grunn til å understreke at vi står overfor store utfordringer og at det fortsatt er risiko knyttet til det moderniseringsarbeidet vi står foran. Det er rett og slett ikke mulig å planlegge seg bort fra all risiko, i hvert fall ikke uten at det fører til vesentlige forsinkelser i gjennomføringen av IKT-moderniseringen.»

Komiteen besluttet 13. januar 2015 å avholde en ny kontrollhøring for å belyse saken nærmere. Bakgrunnen var blant annet at det etter den første høringen ble kjent at den endelige prisen for IKT-moderniseringen i Nav kunne bli langt høyere enn tidligere lagt til grunn. Komiteen så også behov for å gå nærmere inn i nye opplysninger som hadde blitt fremført i media om omfanget og bruken av eksterne konsulenter i Nav.

Den 31. januar 2015 oversendte departementet etter forespørsel fra komiteen en rapport datert 30. januar 2015 fra konsulentselskapet A2 som Arbeids- og velferdsdirektoratet har brukt i arbeidet med IKT-moderniseringen. Departementet opplyste i brevet at departementets egen eksterne kvalitetssikrer er Metier. Departementet opplyste videre at Metiers endelige rapport var forventet å foreligge i løpet av februar 2015 og at deres vurderinger vil inngå som et sentralt element i regjeringens vurdering av hvilke rammer som skal legges for det videre moderniseringsarbeidet.

Den andre høringen ble avholdt 2. februar 2015. Komiteen besluttet at høringen skulle omhandle – men ikke begrense seg til – følgende problemstillinger:

• Hva gjøres for å få på plass en fullverdig og fullt ut integrert IKT-løsning i arbeids- og velferdsetaten, og vil dette være mulig innenfor de fastlagte økonomiske rammene?

• Hva er formålet og erfaringene med den samlede konsulentbruken i Nav, og hva er årsaken til at man har valgt å hente inn omfattende ekstern kompetanse fremfor å bygge et internt kompetansemiljø i egen organisasjon?

• Hvilke endringer er blitt gjort i arbeidet med modernisering av Navs IKT-systemer etter nedleggelsen av Moderniseringsprogrammet, når det gjelder:

• • kontraktsstrategi

  • forholdet mellom intern og ekstern kompetanse

  • risikovurdering og kvalitetssikring

Følgende ble invitert og møtte til høringen:

• Arbeids- og sosialminister Robert Eriksson

• Tidligere arbeidsminister Anniken Huitfeldt

• Arbeids- og velferdsdirektør Joakim Lystad, sammen med økonomidirektør Per O. Fjell og revisjonsdirektør Solbjørg Lie

• Administrerende direktør i McKinsey Norge, Ole Jørgen Vetvik

• Administrerende direktør i Sopra Steria, Kjell Rusti

• Administrerende direktør i Accenture Norge, Roy Grønli. Grønli meldte sykdomsforfall, og Jan-Erik Hunn, direktør for Arbeids- og Velferdsområde i Accenture Norge, møtte i hans sted.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen sendte 4. februar 2015 brev til statsråden og ba om å få oversendt den eksterne kvalitetssikringsrapporten fra Metier. Den 14. april 2015 mottok komiteen svarbrev med kvalitetssikringsrapporten.

Komiteens korrespondanse med arbeids- og sosialministeren følger som vedlegg 1–9 til innstillingen. Vedlagt følger også stenografiske referater fra høringene.