Denne innstillingen omhandler Riksrevisjonens rapport
om den årlige revisjon og kontroll av Arbeidsdepartementet (Arbeids-
og sosialdepartementet fra 2014) for budsjettåret 2013.
Riksrevisjonens rapport om den årlige revisjon og
kontroll for budsjettåret 2013 ble overlevert Stortinget 16. oktober
2014. 18. desember 2014 avga kontroll- og konstitusjonskomiteen
Innst. 130 S (2014–2015) Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen
om Riksrevisjonens rapport om den årlige revisjon og kontroll for
budsjettåret 2013, unntatt kapittelet som gjelder Arbeidsdepartementet. Komiteen
så behov for en noe mer omfattende behandling av revisjonen og kontrollen
med Arbeidsdepartementet, og besluttet å skille dette ut i en egen innstilling.
Regnskapet for 2013 for Arbeidsdepartementet viser
396 751 mill. kroner i utgifter og 15 832 mill. kroner i inntekter.
899 mill. kroner er overført til neste år.
Departementet har ansvar for ni virksomheter,
tre av disse har fått vesentlige merknader for 2013; Arbeids- og
velferdsetaten, Arbeidstilsynet og Pensjonstrygden for sjømenn.
Arbeids- og velferdsetaten har fått merknader for hvert år siden
2009, Arbeidstilsynet fikk merknader for 2012, og Pensjonstrygden for
sjømenn fikk merknader for 2010.
Arbeids- og velferdsetaten har jobbet systematisk
med forbedringer de siste årene, og etaten behandler nå flere saker
og besvarer flere henvendelser på kortere tid. Til tross for etatens
innsats, viser revisjonen i 2013 at det fremdeles er betydelige
utfordringer med blant annet kvalitet i saksbehandlingen.
Modernisering av IKT-systemene er en av de viktigste
forutsetningene for å kunne realisere Nav-reformen. Arbeidet har
møtt vesentlige utfordringer, og det er risiko for at opprinnelige
intensjoner ikke ivaretas og at nødvendige forbedringer ikke gjennomføres.
Riksrevisjonen har de to siste årene pekt på
svakheter i Arbeidstilsynets oppfølging av tilsyn og tipshåndtering.
Riksrevisjonen konstaterer at departementet har satt i gang en bred
evaluering av Arbeidstilsynet.
Riksrevisjonen har følgende merknader for departementet
for 2013:
Svakheter i Arbeidstilsynets
håndtering av tips.
Vesentlige utfordringer med moderniseringen
av IKT i arbeids- og velferdsetaten.
Mangler i forberedelsene til ny ordning
for innrapportering av opplysninger om inntekt og arbeidsforhold
(a-ordningen).
Mangler ved innretning og framdrift i kvalitetsarbeidet
i ytelsesforvaltningen i arbeids- og velferdsetaten.
Mangler ved fastsettelse og innkreving
av trygdeavgift for arbeidstakere som arbeider i utlandet.
Riksrevisjonens rapport peker på vesentlige
utfordringer med moderniseringen av IKT i arbeids- og velferdsetaten.
Arbeidet med å modernisere IKT-systemene i arbeids-
og velferdsetaten kunne ikke gjennomføres i henhold til plan, og
prosjektet ble stoppet. Riksrevisjonen er bekymret for om målet
med moderniseringen vil bli oppnådd ved replanleggingen. Moderniseringen
skal etablere en fullverdig, moderne og integrert IKT-løsning som
understøtter etatens arbeidsprosesser og oppgaver. Stortinget har
forutsatt at det blir utviklet egnede IKT-løsninger for å oppnå
de målene som er satt for Nav-reformen.
Arbeids- og velferdsetaten har over 300 IKT-systemer
som er bygd opp på ulike teknologiske plattformer. Uten en modernisering
av IKT-systemene vil nåværende løsninger være til hinder for at
etaten kan løse sine primæroppgaver effektivt i lang tid framover.
Det er høy risiko for feil i beregning og utbetaling av pensjoner
og ytelser, og nødvendige kompenserende kontroller er ressurskrevende.
Nåværende løsninger begrenser også etatens mulighet til å implementere
store regelendringer og reformer. Riksrevisjonen har over flere
år pekt på at mange av IKT-systemene ikke tilfredsstiller krav i
økonomiregelverket og lov om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven).
Riksrevisjonen konstaterer at det er satt høye
ambisjoner for moderniseringsarbeidet, og at det er stor risiko
for at det ikke blir gjennomført med forventede resultater.
Til tross for at det i planfasen ble gjennomført omfattende
utredninger med ekstern kvalitetssikring, ble arbeidet stoppet kort
tid etter oppstart. Prosjektorganisasjonen som var opprettet for
moderniseringsarbeidet (MOD), ble nedlagt.
Hovedårsakene var:
undervurdering av
kompleksiteten og kostnadene ved moderniseringsarbeidet
mangelfulle avklaringer av grensesnitt,
samhandling og avhengigheter mellom eksisterende og planlagte IKT-løsninger
mangelfull kompetanse og ikke tilstrekkelig
robuste arbeidsprosesser i organiseringen av moderniseringsarbeidet
urealistiske planer
lavere produktivitet enn forutsatt
Riksrevisjonen bemerker i rapporten at det er
påløpt 723,9 mill. kroner til moderniseringsarbeidet fra prosjektet
startet i august 2012, til utgangen av 2013. Midler har gått tapt
som følge av avviklingen av prosjektorganisasjonen og endret realiseringsstrategi. Arbeidet
var planlagt gjennomført i tre separate prosjekter fordelt på seks
år, med en total kostnadsramme på 3,3 mrd. kroner.
Riksrevisjonen ser alvorlig på at systemutviklingstiltak
for å etterleve kravene i økonomiregelverket og personopplysningsloven
utsettes ytterligere som følge av replanleggingen. Departementet
understreker at moderniseringen skal sikre at kravene oppfylles.
Riksrevisjonen understreker betydningen av at departementet sikrer
at gjeldende regelverk etterleves.
Riksrevisjonen konstaterer at det ikke blir
laget en felles grunnmur for det videre moderniseringsarbeidet når
ambisjonen om å utvikle et saksbehandlingssystem som kan gjenbrukes
på flere saksbehandlingsområder, ble lagt til side for å sikre at
uførereformen kunne iverksettes. Endrede prioriteringer og behov
for å replanlegge vil trolig medføre at etatens planer om å fase
ut uegnede IKT-systemer må utsettes ytterligere. Riksrevisjonen
ser alvorlig på konsekvensen dette vil få for kvaliteten i ytelsesforvaltningen
og for brukeroppfølgingen. Arbeids- og velferdsetaten skal beregne
og utbetale ytelser til en stor andel av befolkningen som har dette
som eneste eller viktigste inntektskilde. Riksrevisjonen stiller spørsmål
ved om departementet i tilstrekkelig grad erkjenner risikoen som
endret realiseringsstrategi har for muligheten til å nå de opprinnelige
målene med moderniseringen.
Riksrevisjonen anbefaler at Arbeids- og sosialdepartementet
vurderer følgende tiltak:
Følge opp at Arbeidstilsynet
sikrer enhetlig, systematisk og etterprøvbar behandling av tips.
Følge opp at det etableres en fullverdig,
moderne og integrert IKT-løsning i arbeids- og velferdsetaten
som understøtter de målene som er satt for Nav-reformen.
Sikre hensiktsmessig regelverk som legger
til rette for en effektiv utnyttelse av a-ordningen både for myndigheter
og arbeidsgivere.
Følge opp at arbeids- og velferdsetaten
etablerer et helhetlig kvalitetssystem for ytelsesforvaltningen
som gir pålitelig styringsinformasjon.
Foreta nødvendige avklaringer for å sikre
korrekt fastsettelse og innkreving av trygdeavgift for arbeidstakere
i utlandet.
Komiteen har avholdt to kontrollhøringer som ledd
i behandlingen. Den første høringen ble avholdt 28. november 2014.
Komiteen besluttet at høringen skulle omhandle – men ikke begrense
seg til – følgende problemstillinger:
Hva gjøres for å
få på plass en fullverdig, moderne og integrert IKT-løsning i arbeids-
og velferdsetaten? Hva er tidsperspektivet nå og hvordan er realismen
i prosjektet? Hva skal til for å lykkes med IKT-utvikling i Nav?
Hva gjøres for å rette opp de svakheter og mangler som Riksrevisjonen
har pekt på vedrørende kvalitetsarbeidet i ytelsessektoren? Hvordan
er tidsplanen for arbeidet?
Hva gjøres for å sikre korrekt fastsettelse
og innkreving av trygdeavgift for arbeidstakere som arbeider i utlandet?
Hvordan sikre at det blir enklere for brukerne
å forholde seg til Nav?
Følgende ble invitert og møtte til høringen:
Arbeids- og sosialminister Robert Eriksson
Tidligere arbeidsminister Anniken Huitfeldt
Arbeids- og velferdsdirektør Joakim Lystad med
konstituert IKT-direktør i Nav, Kjersti Monland
Administrerende direktør i Steria AS, Kjell Rusti
Direktør Øyvind Tendal og direktør Svein Olaussen
fra Metier AS
Administrerende direktør i KS, Lasse Hansen,
sammen med områdedirektør Helge Eide og avdelingsdirektør Tone Marie
Nybø Solheim
Prosjektleder Jacob Aars og professor Tone Alm
Andreassen som har evaluert Nav-reformen
Leder av NTL Nav, Hanne Nordhaug
Leder av Akademikerne Nav, Stein-Arne Hammersland
Hovedtillitsvalgt og leder av Unio Nav,
Perly Paulsen
2. nestleder i AVYO, Vanja Thorvaldsen
Fra Nav Oslos brukerutvalg, Bjørn Hansen, SAFO/Norges
Handikapforbund
Tidligere IKT-direktør i Nav var også invitert
til høringen, men takket nei til å delta.
Kontroll- og konstitusjonskomiteen sendte 2. desember
2014 brev til arbeids- og sosialministeren og ba om å få oversendt
alle kontrakter som er inngått med eksterne leverandører til Moderniseringsprogrammet.
Komiteen ba også om å få oversendt kontrakter med direktoratets
egen kvalitetssikrer, samt kontrakter med selskaper som har levert
tjenester til beslutningsstøtte til ledelsen i direktoratet. Videre stilte
komiteen flere oppfølgingsspørsmål fra kontrollhøringen 28. november
2014. Komiteen stilte blant annet følgende spørsmål:
Arbeids- og velferdsdirektøren
ga i høringen uttrykk for at IKT-moderniseringsarbeidet nå er på skinner
og går etter planen. Deler statsråden denne oppfatningen?
Hvor mye har den samlede konsulentbruken
i tilknytning til Moderniseringsprogrammet kostet, og hva slags
oppgaver er det kjøpt konsulenttjenester til?
Det kan virke som om Moderniseringsprosjektet var
stort, komplisert og vidtfavnende. Hvordan er det mulig at direktoratet
etter tre/fire års planlegging, allerede etter tre måneders arbeid,
innså at prosjektet ikke lot seg gjennomføre og stanset det? Var
planleggingsfasen likevel for dårlig?
I hvilken grad har en konsultert andre
lands lignende enheter for å dra lærdom av deres IKT-moderniseringer?
Hvordan og hvor konkret følger statsråden
opp IKT-moderniseringen i Nav?
Komiteen mottok svarbrev med en rekke vedlegg fra
statsråden 10. desember 2014. Komiteen sendte 12. desember 2014
et nytt brev til statsråden der komiteen ba om å få tilgang til
dokumentene i usladdet form. Komiteen mottok 18. desember svarbrev
med dokumentene i usladdet form. Komiteens spørsmål ble besvart
av statsråden i brev av 19. desember 2014. Vedlagt brevet fulgte
to redegjørelser fra arbeids- og velferdsdirektøren. Statsråden
viste i sitt svar blant annet til at:
«IKT-moderniseringen er et stort program som er viktig
for å nå målene som er satt for arbeids- og velferdsforvaltningen.
I oppstarten av programmet ble det derfor understreket at programmet
skulle gjennomføres i tre selvstendige prosjekter med planlegging
og kvalitetssikring mellom hvert prosjekt før man besluttet om programmets
skulle videreføres. Vi er nå inne i en slik planfase for Prosjekt 2,
og det er gjennom den planleggingsfasen med tilhørende ekstern
kvalitetssikring at det vil bli endelig klarlagt om Regjeringen
vil foreslå for Stortinget å sette i gang med Prosjekt 2. som det
er opplyst om i Prop. 1 S (2014–2015), vil denne planleggingen bli
mer omfattende enn opprinnelig forutsatt, nettopp for å kunne trekke
på de erfaringene man har fått gjennom Prosjekt 1. Som jeg sa i
høringen, er jeg imidlertid opptatt av at hastigheten holdes oppe
i moderniseringsarbeidet. Det er derfor helt avgjørende at det nå
gjennomføres en god planlegging av den videre moderniseringen der
en også bygger på de erfaringer som er gjort fram til nå.
I
tillegg til at erfaringene fra Prosjekt 1 inngår i arbeidet med
planleggingen av Prosjekt 2 og 3, er det også viktig å være klar
over at det replanlagte Prosjekt 1 leverer i tråd med de justerte
planene. Etter replanleggingen sommeren 2013 har med andre ord Prosjekt 1
gått som planlagt med god kvalitet og med høy produktivitet. Prosjektet
leverer ny systemstøtte for uførereformen og leverer også på flere
andre vesentlige mål for prosjektet. Resultatene på det som leveres
etter replanleggingen er en klar indikasjon på at man står på tryggere
grunn for det videre arbeidet. Som jeg la vekt på i kontrollhøringen,
er det likevel fortsatt grunn til å understreke at vi står overfor
store utfordringer og at det fortsatt er risiko knyttet til det moderniseringsarbeidet
vi står foran. Det er rett og slett ikke mulig å planlegge seg bort
fra all risiko, i hvert fall ikke uten at det fører til vesentlige
forsinkelser i gjennomføringen av IKT-moderniseringen.»
Komiteen besluttet 13. januar 2015 å avholde
en ny kontrollhøring for å belyse saken nærmere. Bakgrunnen var
blant annet at det etter den første høringen ble kjent at den endelige
prisen for IKT-moderniseringen i Nav kunne bli langt høyere enn
tidligere lagt til grunn. Komiteen så også behov for å gå nærmere
inn i nye opplysninger som hadde blitt fremført i media om omfanget
og bruken av eksterne konsulenter i Nav.
Den 31. januar 2015 oversendte departementet etter
forespørsel fra komiteen en rapport datert 30. januar 2015 fra konsulentselskapet
A2 som Arbeids- og velferdsdirektoratet har brukt i arbeidet med
IKT-moderniseringen. Departementet opplyste i brevet at departementets
egen eksterne kvalitetssikrer er Metier. Departementet
opplyste videre at Metiers endelige rapport var forventet å foreligge
i løpet av februar 2015 og at deres vurderinger vil inngå som et
sentralt element i regjeringens vurdering av hvilke rammer som skal
legges for det videre moderniseringsarbeidet.
Den andre høringen ble avholdt 2. februar 2015. Komiteen
besluttet at høringen skulle omhandle – men ikke begrense seg til
– følgende problemstillinger:
Hva gjøres for å
få på plass en fullverdig og fullt ut integrert IKT-løsning i arbeids-
og velferdsetaten, og vil dette være mulig innenfor de
fastlagte økonomiske rammene?
Hva er formålet og erfaringene med den
samlede konsulentbruken i Nav, og hva er årsaken til at man har
valgt å hente inn omfattende ekstern kompetanse fremfor å bygge
et internt kompetansemiljø i egen organisasjon?
Hvilke endringer er blitt gjort i arbeidet
med modernisering av Navs IKT-systemer etter nedleggelsen av Moderniseringsprogrammet,
når det gjelder:
Følgende ble invitert og møtte til høringen:
Arbeids- og sosialminister
Robert Eriksson
Tidligere arbeidsminister Anniken Huitfeldt
Arbeids- og velferdsdirektør Joakim Lystad, sammen
med økonomidirektør Per O. Fjell og revisjonsdirektør Solbjørg Lie
Administrerende direktør i McKinsey Norge, Ole
Jørgen Vetvik
Administrerende direktør i Sopra Steria,
Kjell Rusti
Administrerende direktør i Accenture Norge, Roy
Grønli. Grønli meldte sykdomsforfall, og Jan-Erik Hunn, direktør
for Arbeids- og Velferdsområde i Accenture Norge, møtte i hans sted.
Kontroll- og konstitusjonskomiteen sendte 4. februar
2015 brev til statsråden og ba om å få oversendt den eksterne kvalitetssikringsrapporten
fra Metier. Den 14. april 2015 mottok komiteen svarbrev med kvalitetssikringsrapporten.
Komiteens korrespondanse med arbeids- og sosialministeren
følger som vedlegg 1–9 til innstillingen. Vedlagt følger også stenografiske
referater fra høringene.