1. Sammendrag

1.1 Innledning

Denne innstillingen omhandler Riksrevisjonens rapport om den årlige revisjon og kontroll av Arbeidsdepartementet (Arbeids- og sosialdepartementet fra 2014) for budsjettåret 2013.

Riksrevisjonens rapport om den årlige revisjon og kontroll for budsjettåret 2013 ble overlevert Stortinget 16. oktober 2014. 18. desember 2014 avga kontroll- og konstitusjonskomiteen Innst. 130 S (2014–2015) Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om Riksrevisjonens rapport om den årlige revisjon og kontroll for budsjettåret 2013, unntatt kapittelet som gjelder Arbeidsdepartementet. Komiteen så behov for en noe mer omfattende behandling av revisjonen og kontrollen med Arbeidsdepartementet, og besluttet å skille dette ut i en egen innstilling.

1.2 Hovedfunn

Regnskapet for 2013 for Arbeidsdepartementet viser 396 751 mill. kroner i utgifter og 15 832 mill. kroner i inntekter. 899 mill. kroner er overført til neste år.

Departementet har ansvar for ni virksomheter, tre av disse har fått vesentlige merknader for 2013; Arbeids- og velferdsetaten, Arbeidstilsynet og Pensjonstrygden for sjømenn. Arbeids- og velferdsetaten har fått merknader for hvert år siden 2009, Arbeidstilsynet fikk merknader for 2012, og Pensjonstrygden for sjømenn fikk merknader for 2010.

Arbeids- og velferdsetaten har jobbet systematisk med forbedringer de siste årene, og etaten behandler nå flere saker og besvarer flere henvendelser på kortere tid. Til tross for etatens innsats, viser revisjonen i 2013 at det fremdeles er betydelige utfordringer med blant annet kvalitet i saksbehandlingen.

Modernisering av IKT-systemene er en av de viktigste forutsetningene for å kunne realisere Nav-reformen. Arbeidet har møtt vesentlige utfordringer, og det er risiko for at opprinnelige intensjoner ikke ivaretas og at nødvendige forbedringer ikke gjennomføres.

Riksrevisjonen har de to siste årene pekt på svakheter i Arbeidstilsynets oppfølging av tilsyn og tipshåndtering. Riksrevisjonen konstaterer at departementet har satt i gang en bred evaluering av Arbeidstilsynet.

Riksrevisjonen har følgende merknader for departementet for 2013:

• Svakheter i Arbeidstilsynets håndtering av tips.

• Vesentlige utfordringer med moderniseringen av IKT i arbeids- og velferdsetaten.

• Mangler i forberedelsene til ny ordning for innrapportering av opplysninger om inntekt og arbeidsforhold (a-ordningen).

• Mangler ved innretning og framdrift i kvalitetsarbeidet i ytelsesforvaltningen i arbeids- og velferdsetaten.

• Mangler ved fastsettelse og innkreving av trygdeavgift for arbeidstakere som arbeider i utlandet.

1.3 Riksrevisjonens merknader til moderniseringen av IKT i arbeids- og velferdsetaten

Riksrevisjonens rapport peker på vesentlige utfordringer med moderniseringen av IKT i arbeids- og velferdsetaten.

Arbeidet med å modernisere IKT-systemene i arbeids- og velferdsetaten kunne ikke gjennomføres i henhold til plan, og prosjektet ble stoppet. Riksrevisjonen er bekymret for om målet med moderniseringen vil bli oppnådd ved replanleggingen. Moderniseringen skal etablere en fullverdig, moderne og integrert IKT-løsning som understøtter etatens arbeidsprosesser og oppgaver. Stortinget har forutsatt at det blir utviklet egnede IKT-løsninger for å oppnå de målene som er satt for Nav-reformen.

Arbeids- og velferdsetaten har over 300 IKT-systemer som er bygd opp på ulike teknologiske plattformer. Uten en modernisering av IKT-systemene vil nåværende løsninger være til hinder for at etaten kan løse sine primæroppgaver effektivt i lang tid framover. Det er høy risiko for feil i beregning og utbetaling av pensjoner og ytelser, og nødvendige kompenserende kontroller er ressurskrevende. Nåværende løsninger begrenser også etatens mulighet til å implementere store regelendringer og reformer. Riksrevisjonen har over flere år pekt på at mange av IKT-systemene ikke tilfredsstiller krav i økonomiregelverket og lov om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven).

Riksrevisjonen konstaterer at det er satt høye ambisjoner for moderniseringsarbeidet, og at det er stor risiko for at det ikke blir gjennomført med forventede resultater.

Til tross for at det i planfasen ble gjennomført omfattende utredninger med ekstern kvalitetssikring, ble arbeidet stoppet kort tid etter oppstart. Prosjektorganisasjonen som var opprettet for moderniseringsarbeidet (MOD), ble nedlagt.

Hovedårsakene var:

• undervurdering av kompleksiteten og kostnadene ved moderniseringsarbeidet

• mangelfulle avklaringer av grensesnitt, samhandling og avhengigheter mellom eksisterende og planlagte IKT-løsninger

• mangelfull kompetanse og ikke tilstrekkelig robuste arbeidsprosesser i organiseringen av moderniseringsarbeidet

• urealistiske planer

• lavere produktivitet enn forutsatt

Riksrevisjonen bemerker i rapporten at det er påløpt 723,9 mill. kroner til moderniseringsarbeidet fra prosjektet startet i august 2012, til utgangen av 2013. Midler har gått tapt som følge av avviklingen av prosjektorganisasjonen og endret realiseringsstrategi. Arbeidet var planlagt gjennomført i tre separate prosjekter fordelt på seks år, med en total kostnadsramme på 3,3 mrd. kroner.

Riksrevisjonen ser alvorlig på at systemutviklingstiltak for å etterleve kravene i økonomiregelverket og personopplysningsloven utsettes ytterligere som følge av replanleggingen. Departementet understreker at moderniseringen skal sikre at kravene oppfylles. Riksrevisjonen understreker betydningen av at departementet sikrer at gjeldende regelverk etterleves.

Riksrevisjonen konstaterer at det ikke blir laget en felles grunnmur for det videre moderniseringsarbeidet når ambisjonen om å utvikle et saksbehandlingssystem som kan gjenbrukes på flere saksbehandlingsområder, ble lagt til side for å sikre at uførereformen kunne iverksettes. Endrede prioriteringer og behov for å replanlegge vil trolig medføre at etatens planer om å fase ut uegnede IKT-systemer må utsettes ytterligere. Riksrevisjonen ser alvorlig på konsekvensen dette vil få for kvaliteten i ytelsesforvaltningen og for brukeroppfølgingen. Arbeids- og velferdsetaten skal beregne og utbetale ytelser til en stor andel av befolkningen som har dette som eneste eller viktigste inntektskilde. Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om departementet i tilstrekkelig grad erkjenner risikoen som endret realiseringsstrategi har for muligheten til å nå de opprinnelige målene med moderniseringen.

Riksrevisjonens anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at Arbeids- og sosialdepartementet vurderer følgende tiltak:

• Følge opp at Arbeidstilsynet sikrer enhetlig, systematisk og etterprøvbar behandling av tips.

• Følge opp at det etableres en fullverdig, moderne og integrert IKT-løsning i arbeids- og velferdsetaten som understøtter de målene som er satt for Nav-reformen.

• Sikre hensiktsmessig regelverk som legger til rette for en effektiv utnyttelse av a-ordningen både for myndigheter og arbeidsgivere.

• Følge opp at arbeids- og velferdsetaten etablerer et helhetlig kvalitetssystem for ytelsesforvaltningen som gir pålitelig styringsinformasjon.

• Foreta nødvendige avklaringer for å sikre korrekt fastsettelse og innkreving av trygdeavgift for arbeidstakere i utlandet.

Komiteens behandling

Komiteen har avholdt to kontrollhøringer som ledd i behandlingen. Den første høringen ble avholdt 28. november 2014. Komiteen besluttet at høringen skulle omhandle – men ikke begrense seg til – følgende problemstillinger:

• Hva gjøres for å få på plass en fullverdig, moderne og integrert IKT-løsning i arbeids- og velferdsetaten? Hva er tidsperspektivet nå og hvordan er realismen i prosjektet? Hva skal til for å lykkes med IKT-utvikling i Nav? Hva gjøres for å rette opp de svakheter og mangler som Riksrevisjonen har pekt på vedrørende kvalitetsarbeidet i ytelsessektoren? Hvordan er tidsplanen for arbeidet?

• Hva gjøres for å sikre korrekt fastsettelse og innkreving av trygdeavgift for arbeidstakere som arbeider i utlandet?

• Hvordan sikre at det blir enklere for brukerne å forholde seg til Nav?

Følgende ble invitert og møtte til høringen:

• • Arbeids- og sosialminister Robert Eriksson

  • Tidligere arbeidsminister Anniken Huitfeldt

  • Arbeids- og velferdsdirektør Joakim Lystad med konstituert IKT-direktør i Nav, Kjersti Monland

  • Administrerende direktør i Steria AS, Kjell Rusti

  • Direktør Øyvind Tendal og direktør Svein Olaussen fra Metier AS

  • Administrerende direktør i KS, Lasse Hansen, sammen med områdedirektør Helge Eide og avdelingsdirektør Tone Marie Nybø Solheim

  • Prosjektleder Jacob Aars og professor Tone Alm Andreassen som har evaluert Nav-reformen

  • Leder av NTL Nav, Hanne Nordhaug

  • Leder av Akademikerne Nav, Stein-Arne Hammersland

  • Hovedtillitsvalgt og leder av Unio Nav, Perly Paulsen

  • 2. nestleder i AVYO, Vanja Thorvaldsen

  • Fra Nav Oslos brukerutvalg, Bjørn Hansen, SAFO/Norges Handikapforbund

Tidligere IKT-direktør i Nav var også invitert til høringen, men takket nei til å delta.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen sendte 2. desember 2014 brev til arbeids- og sosialministeren og ba om å få oversendt alle kontrakter som er inngått med eksterne leverandører til Moderniseringsprogrammet. Komiteen ba også om å få oversendt kontrakter med direktoratets egen kvalitetssikrer, samt kontrakter med selskaper som har levert tjenester til beslutningsstøtte til ledelsen i direktoratet. Videre stilte komiteen flere oppfølgingsspørsmål fra kontrollhøringen 28. november 2014. Komiteen stilte blant annet følgende spørsmål:

• Arbeids- og velferdsdirektøren ga i høringen uttrykk for at IKT-moderniseringsarbeidet nå er på skinner og går etter planen. Deler statsråden denne oppfatningen?

• Hvor mye har den samlede konsulentbruken i tilknytning til Moderniseringsprogrammet kostet, og hva slags oppgaver er det kjøpt konsulenttjenester til?

• Det kan virke som om Moderniseringsprosjektet var stort, komplisert og vidtfavnende. Hvordan er det mulig at direktoratet etter tre/fire års planlegging, allerede etter tre måneders arbeid, innså at prosjektet ikke lot seg gjennomføre og stanset det? Var planleggingsfasen likevel for dårlig?

• I hvilken grad har en konsultert andre lands lignende enheter for å dra lærdom av deres IKT-moderniseringer?

• Hvordan og hvor konkret følger statsråden opp IKT-moderniseringen i Nav?

Komiteen mottok svarbrev med en rekke vedlegg fra statsråden 10. desember 2014. Komiteen sendte 12. desember 2014 et nytt brev til statsråden der komiteen ba om å få tilgang til dokumentene i usladdet form. Komiteen mottok 18. desember svarbrev med dokumentene i usladdet form. Komiteens spørsmål ble besvart av statsråden i brev av 19. desember 2014. Vedlagt brevet fulgte to redegjørelser fra arbeids- og velferdsdirektøren. Statsråden viste i sitt svar blant annet til at:

«IKT-moderniseringen er et stort program som er viktig for å nå målene som er satt for arbeids- og velferdsforvaltningen. I oppstarten av programmet ble det derfor understreket at programmet skulle gjennomføres i tre selvstendige prosjekter med planlegging og kvalitetssikring mellom hvert prosjekt før man besluttet om programmets skulle videreføres. Vi er nå inne i en slik planfase for Prosjekt 2, og det er gjennom den planleggingsfasen med tilhørende ekstern kvalitetssikring at det vil bli endelig klarlagt om Regjeringen vil foreslå for Stortinget å sette i gang med Prosjekt 2. som det er opplyst om i Prop. 1 S (2014–2015), vil denne planleggingen bli mer omfattende enn opprinnelig forutsatt, nettopp for å kunne trekke på de erfaringene man har fått gjennom Prosjekt 1. Som jeg sa i høringen, er jeg imidlertid opptatt av at hastigheten holdes oppe i moderniseringsarbeidet. Det er derfor helt avgjørende at det nå gjennomføres en god planlegging av den videre moderniseringen der en også bygger på de erfaringer som er gjort fram til nå.

I tillegg til at erfaringene fra Prosjekt 1 inngår i arbeidet med planleggingen av Prosjekt 2 og 3, er det også viktig å være klar over at det replanlagte Prosjekt 1 leverer i tråd med de justerte planene. Etter replanleggingen sommeren 2013 har med andre ord Prosjekt 1 gått som planlagt med god kvalitet og med høy produktivitet. Prosjektet leverer ny systemstøtte for uførereformen og leverer også på flere andre vesentlige mål for prosjektet. Resultatene på det som leveres etter replanleggingen er en klar indikasjon på at man står på tryggere grunn for det videre arbeidet. Som jeg la vekt på i kontrollhøringen, er det likevel fortsatt grunn til å understreke at vi står overfor store utfordringer og at det fortsatt er risiko knyttet til det moderniseringsarbeidet vi står foran. Det er rett og slett ikke mulig å planlegge seg bort fra all risiko, i hvert fall ikke uten at det fører til vesentlige forsinkelser i gjennomføringen av IKT-moderniseringen.»

Komiteen besluttet 13. januar 2015 å avholde en ny kontrollhøring for å belyse saken nærmere. Bakgrunnen var blant annet at det etter den første høringen ble kjent at den endelige prisen for IKT-moderniseringen i Nav kunne bli langt høyere enn tidligere lagt til grunn. Komiteen så også behov for å gå nærmere inn i nye opplysninger som hadde blitt fremført i media om omfanget og bruken av eksterne konsulenter i Nav.

Den 31. januar 2015 oversendte departementet etter forespørsel fra komiteen en rapport datert 30. januar 2015 fra konsulentselskapet A2 som Arbeids- og velferdsdirektoratet har brukt i arbeidet med IKT-moderniseringen. Departementet opplyste i brevet at departementets egen eksterne kvalitetssikrer er Metier. Departementet opplyste videre at Metiers endelige rapport var forventet å foreligge i løpet av februar 2015 og at deres vurderinger vil inngå som et sentralt element i regjeringens vurdering av hvilke rammer som skal legges for det videre moderniseringsarbeidet.

Den andre høringen ble avholdt 2. februar 2015. Komiteen besluttet at høringen skulle omhandle – men ikke begrense seg til – følgende problemstillinger:

• Hva gjøres for å få på plass en fullverdig og fullt ut integrert IKT-løsning i arbeids- og velferdsetaten, og vil dette være mulig innenfor de fastlagte økonomiske rammene?

• Hva er formålet og erfaringene med den samlede konsulentbruken i Nav, og hva er årsaken til at man har valgt å hente inn omfattende ekstern kompetanse fremfor å bygge et internt kompetansemiljø i egen organisasjon?

• Hvilke endringer er blitt gjort i arbeidet med modernisering av Navs IKT-systemer etter nedleggelsen av Moderniseringsprogrammet, når det gjelder:

• • kontraktsstrategi

  • forholdet mellom intern og ekstern kompetanse

  • risikovurdering og kvalitetssikring

Følgende ble invitert og møtte til høringen:

• Arbeids- og sosialminister Robert Eriksson

• Tidligere arbeidsminister Anniken Huitfeldt

• Arbeids- og velferdsdirektør Joakim Lystad, sammen med økonomidirektør Per O. Fjell og revisjonsdirektør Solbjørg Lie

• Administrerende direktør i McKinsey Norge, Ole Jørgen Vetvik

• Administrerende direktør i Sopra Steria, Kjell Rusti

• Administrerende direktør i Accenture Norge, Roy Grønli. Grønli meldte sykdomsforfall, og Jan-Erik Hunn, direktør for Arbeids- og Velferdsområde i Accenture Norge, møtte i hans sted.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen sendte 4. februar 2015 brev til statsråden og ba om å få oversendt den eksterne kvalitetssikringsrapporten fra Metier. Den 14. april 2015 mottok komiteen svarbrev med kvalitetssikringsrapporten.

Komiteens korrespondanse med arbeids- og sosialministeren følger som vedlegg 1–9 til innstillingen. Vedlagt følger også stenografiske referater fra høringene.

2. Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jette F. Christensen, Gunvor Eldegard og lederen Martin Kolberg, fra Høyre, Erik Skutle og Michael Tetzschner, fra Fremskrittspartiet, Kenneth Svendsen og Helge Thorheim, fra Kristelig Folkeparti, Hans Fredrik Grøvan, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Venstre, Abid Q. Raja, fra Sosialistisk Venstreparti, Bård Vegar Solhjell, og fra Miljøpartiet De Grønne, Rasmus Hansson, viser til Riksrevisjonens rapport om den årlige revisjon og kontroll for budsjettåret 2013, Dokument 1 (2014–2015).

Komiteen viser til at modernisering av IKT-systemene i arbeids- og velferdsetaten, Nav, er en vesentlig og nødvendig faktor for at Nav-reformen skal kunne realiseres i tråd med Stortingets vedtak. Komiteen viser til at Riksrevisjonens rapport om den årlige revisjonen og kontroll for budsjettåret 2013 inneholder kritiske merknader til Arbeids- og sosialdepartementet og Nav, særlig knyttet til modernisering av IKT-systemene i Nav. Komiteen anså Riksrevisjonens kritikk til å være av en slik art at det ble gjennomført to høringer i saken for å få belyst saken på en god måte. Komiteen viser til at Nav er av stor betydning for befolkningen, og komiteen har vært opptatt av å få belyst alle sider ved den kritikken som ble fremført i Riksrevisjonens rapport, særlig hva gjelder modernisering av IKT-systemene og de overskridelser og forsinkelser som er dokumentert. Det faktum at komiteen har avholdt to høringer i saken understreker alvorlighetsgraden og sakens kompleksitet. Utdaterte IKT-systemer i Nav kan stå i veien for iverksetting av politiske vedtak som igjen kan bety en kvalitetsforringelse av livsnødvendige tjenester for en sårbar gruppe mennesker. Komiteen mener derfor det har vært viktig å belyse saken grundig.

Komiteen viser til at Nav har svært komplekse systemer, og at det opereres med over 300 undersystemer. Modernisering av datasystemer er således en svært utfordrende og omfattende prosess som krever riktig operasjonalisering av arbeidet, hensiktsmessig organisering og en realistisk gjennomføringsplan. Komiteen merker seg at arbeidet opprinnelig ble samlet i en egen avdeling i et moderniseringsprogram, men at arbeidet ble stanset og videre lagt direkte inn under Nav etter to års planlegging og en forholdsvis kort implementeringsperiode på bare noen måneder. Komiteen tar til etterretning at en slik reorganisering var nødvendig, men mener samtidig at dette viser at det har vært betydelig svikt i planarbeidet fra starten av. Komiteen mener saken synliggjør hvilke svakheter som ligger i å organisere en kompleks IKT-reform i en egen avdeling, hvor arbeidet ikke er tilstrekkelig integrert i linjen, og hvor de enkelte fagavdelinger som skal ta i bruk de nye IKT-løsningene ikke er tilstrekkelig involvert. Komiteen mener Nav burde planlagt satsingen bedre og på et tidligere tidspunkt forutsatt de problemene som en slik organisering kunne medføre. Komiteen mener departementets kvalitetssikring ikke har fungert godt nok. Det framstår som åpenbart for komiteen at manglene ved organisering og planlegging ikke ble godt nok belyst gjennom de kvalitetssikringsprosesser som ble gjennomført før iverksetting. Komiteen er av den oppfatning at det bør foretas en vurdering av i hvilken grad det kvalitetssikringssystemet som staten har utviklet for denne type kompliserte prosjekter, fungerer etter sin hensikt.

Komiteen merker seg at det er svært uklart hvor mye av midlene som ble investert i det opprinnelige moderniseringsprogrammet som faktisk kan komme til nytte i det videre reformarbeidet. Komiteen viser til høringen 28. november 2014 hvor daværende Nav-direktør Joakim Lystad uttalte at «målet for det samlede moderniseringsprogrammet til 3,3 mrd. kroner ligger fast, og vi er i rute med den reviderte planen for Prosjekt 1».

Komiteenviser videre til at Joakim Lystad i høringen 2. februar 2015, på spørsmål fra Michael Tetzschner, bekreftet at utsagnet fra 28. november 2014 måtte justeres, og at det kunne være fare for en ytterligere økning i estimatene i størrelsesorden 1,5 mrd. kroner, sammenlignet med estimatene som ble laget i 2010 og 2011 for det samlede prosjektet (Moderniseringsprogrammet). Komiteen merker seg at budsjettestimatene endret seg betydelig i løpet av et tidsrom på under tre måneder.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og Miljøpartiet De Grønne, mener det er sterkt kritikkverdig at informasjon av en slik art først blir offentlig kjent etter at media og Stortinget har satt søkelys på saken.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Senterpartiet vil vise til at normal prosedyre er at Stortinget blir forelagt slikt tallmateriale når ordinære beslutningsprosesser i regjeringen er gjennomført. Det er vanskelig å se at det er kritikkverdig å følge ordinær prosess.

Komiteen viser til at Joakim Lystad i høringen 2. februar 2015 erkjente at arbeidet var mer komplisert og omfattende enn det som ble lagt til grunn i 2010. Det er komiteens oppfatning at det tidlige planarbeidet i Nav ikke i tilstrekkelig grad tok høyde for kompleksiteten i IKT-reformen. Komiteen mener i den sammenheng det er grunn til å peke på særlig to vesentlige forhold. Etter komiteens oppfatning har det vært manglende fagstyring av utviklingsarbeidet ved at ansvaret ble lagt i en egen prosjektorganisasjon. Denne organisasjonen var i for stor grad frikoplet fra organisasjonslinjen. Det andre forholdet er at Nav tok på seg et for stort ansvar for selve implementeringen. Kontraktsformen Nav valgte la hovedansvaret for gjennomføringen på egen organisasjon, mens leverandøren i liten grad ble ansvarliggjort for den programvaren som ble levert. Den manglende fagstyringen, og mangel på klarhet for hva som skal løses og hvordan IKT kunne understøtte dette, var etter komiteens oppfatning en vesentlig svakhet allerede fra starten av. Komiteen viser til at replanleggingen av Prosjekt 1 blant annet fikk som konsekvens at Nav styrket fagstyringen i utviklingsarbeidet. Det ble opprettet en egen utviklingsstab på utsiden av IKT-avdelingen, og det ble satt fagdirektører inn i styringsgruppene for det enkelte prosjekt.

Komiteen mener det er viktig å ta lærdom av konsekvenser som kan oppstå dersom fagmiljøer og de som faktisk skal bruke IKT-systemene ikke er tett nok inne i prosessene. Komiteen mener dette kan være en lærdom for alle store IKT-reformer i offentlig sektor.

Komiteen viser til at Nav påtok seg et stort ansvar for selve implementeringen av IKT-reformen samtidig som ambisjonsnivået fra Nav sin side var svært høyt. Komiteen mener det kan synes som om ambisjonsnivået ikke sto i forhold til den faktiske evne til å planlegge en realistisk og gjennomførbar IKT-modernisering. Komiteen har merket seg at selve kontraktstrategien kan ha vært krevende. Komiteen merker seg at daværende Nav-direktør, på høringen 2. februar, erkjente at den opprinnelige kontraktstrategien var krevende. Komiteen viser til at strategien ble revidert høsten 2014. Komiteen viser til følgende spørsmål fra Hans Fredrik Grøvan under høringen 2. februar, samt påfølgende svar fra Joakim Lystad:

«Hans Fredrik Grøvan (KrF): Unnskyld at jeg avbryter, men jeg vil gjerne ha et klart svar. Det betyr at du ikke har vært fornøyd med den måten dere har gjort dette på tidligere, og det er derfor dere nå endrer strategien. Kan du svare ja eller nei på det?

Joakim Lystad: Ja, jeg mener at den kontraktstrategien vi har nå, er bedre, både med tanke på å skaffe oss fagkompetanse og å ha ryddige forhold til leverandørene.»

Komiteen merker seg at den nye kontraktstrategien skulle bidra til å rette opp i to forhold: på den ene side å skaffe tilgang til fagkompetanse som er nødvendig, og på den annen side gi ryddighet med hensyn til habilitet og avhengighet. Komiteen mener det er oppsiktsvekkende at dette ble erkjent så sent i prosessen. Komiteen registrerer at Nav erkjente de reelle problemene og dermed endret kontraktstrategi, men komiteen vil bemerke at overskridelsene og forsinkelsene allerede var et faktum. Komiteen mener dette viser både manglende styring og manglende erkjennelse av de problemer den opprinnelige kontraktstrategi skapte, blant annet knyttet til habilitetsspørsmål. Komiteen finner dette meget foruroligende.

Komiteen mener det kan ha vært fare for til dels betydelige habilitetskonflikter gjennom organiseringsløsningen som opprinnelig ble valgt. Komiteen mener det er godt belyst gjennom den informasjon komiteen har fått seg forelagt at den opprinnelige kontraktstrategien var til dels svært problematisk. Komiteen vil i den forbindelse vise til følgende svar under høringen 2. desember fra daværende Nav-direktør Lystad, på spørsmål fra Per Olaf Lundteigen:

«Gjennom den replanleggingen som vi har måttet gjøre av Prosjekt 1, har dette blitt tydeligere for oss – at vi må ikke avskjære oss fra å kunne bruke fagkompetanse når det er nødvendig. Samtidig må vi ha mekanismer for å passe på at vi ikke blir for avhengige av én leverandør eller kommer i habilitetssituasjoner. Den forrige kontraktstrategien var jo basert på at vi skulle ha én hovedsamarbeidspartner på kundesiden og ulike leverandører. Da opplevde vi at vi ikke fikk tilstrekkelig fagkompetanse, det ble et for stivt regime.»

Komiteen mener det er grunnlag for å hevde at Nav på et tidlig tidspunkt i planleggingen ikke tok høyde for mulige habilitetsproblemer knyttet til særlig det forhold at én leverandør både var rådgiver da problemer oppstod, samtidig som den samme aktør hadde ansvar for å levere innhold i IKT-reformen.

Komiteen peker på at det er helt vesentlig at offentlig sektor besitter høy bestillerkompetanse når store IKT-reformer skal gjennomføres. Bestillerkompetanse må her forstås som en total forståelse for kompleksiteten ved oppdraget man skal planlegge, hvordan det skapes trygghet for at de budsjettene man lager er realistiske, at planene man lager for gjennomføring er godt sikret og forstått av alle de involverte, at den kontraktstrategien man velger er formålstjenlig, og at alt dette henger sammen i en enhetlig metodikk og en enhetlig tilnærming. Komiteen mener det er grundig dokumentert gjennom Riksrevisjonens rapport, de dokumenter som foreligger og gjennom to høringer at Nav ikke har innehatt den bestillerkompetanse som er nødvendig for å gjennomføre en moderniseringsprosess innenfor sine IKT-systemer. Komiteen vil understreke at dette problemet ikke først og fremst har sin årsak i teknologi, men handler om styring, ledelse og organisering. Komiteen er av den oppfatning at ansvaret for forsinkelser og kostnadsøkninger først og fremst ligger hos Nav, som en konsekvens av dårlig styring, planlegging og organisering.

Komiteen vil vise til at Prosjekt 1 i moderniseringsprogrammet var det største prosjektet i programmet og delprosjektet med størst risiko. Det ble i 2012 gjennomført KS 2 av Prosjekt 1 i moderniseringsprogrammet og programmets gjennomføringsstrategi. Komiteen vil vise til at statens kvalitetssikringssystem ikke var tilstrekkelig for å sikre gjennomføringen av Prosjekt 1 i moderniseringsprogrammet i samsvar med opprinnelige planer. Komiteen mener derfor at ansvaret for forsinkelsene i gjennomføringen av moderniseringsprogrammet med tilhørende estimerte kostnadsøkninger ikke kan bæres av Nav alene.

Komiteen viser til at det i Nav er brukt betydelige beløp på konsulenter de senere åra. Komiteen stiller spørsmål om dette er best bruk av fellesskapets midler og om disse selskapene tilfører og overfører kunnskap til Nav. Det vises til store kontrakter med flere selskap både som IKT-leverandører, bemanningsovertakelse og topplederstøtte. Disse selskapene har også vært sentrale i første del av moderniseringsprogrammet hvor Nav har levert ny IKT-løsning til uførereformen, system for elektronisk dialog med brukerne, elektronisk dagpengesøknad og et internt system (Modia) til bruk i veiledningen av brukerne. Prosjekt 1 ble derimot ikke levert på ny gjenbrukbar plattform og har et redusert omfang på 10 tiltak. Komiteen merker seg også at ett konsulentselskap har levert både som bestiller/rådgiver og som leverandør, noe som skaper tvil om habilitet.

Komiteen viser også til høringen og svar fra tidligere statsråd Anniken Huitfeldt at det var et mål å få ned konsulentbruken, og i samme høring at nåværende statsråd Robert Eriksson sier at han synes man skal redusere bruken av konsulenter der man kan redusere bruken av konsulenter.

Komiteen viser til at Metier AS og Møreforskning AS har gjennomført ekstern kvalitetssikring av moderniseringsprogrammet. Rapporten ble levert Finansdepartementet og Arbeids- og sosialdepartementet våren 2015. Kvalitetssikringens formål var å vurdere om moderniseringsprogrammet bør videreføres og dermed utløse videre planlegging av Prosjekt 2.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og Miljøpartiet De Grønne, har merket seg rapportens konklusjoner og anbefalinger hvor Moderniseringsprogrammet foreslås skrinlagt i sin nåværende form inntil videre, grunnet krevende kompleksitet i prosjektet og svak gjennomføringskompetanse hos Nav.

Komiteen mener det er alvorlige funn som synliggjøres i rapporten.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at Metier-rapporten anbefaler at Moderniseringsprogrammet videreføres. Det vises til rapporten hvor det står at:

«Det anbefales at Moderniseringsprogrammet videreføres. Behovet for modernisering er stort, en full stopp vil være belastende …»

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Senterpartiet viser for øvrig til at Prosjekt 1 under nåværende arbeids- og sosialminister er levert innenfor den tidsramme og kostnad som ble gjort ved replanleggingen, og som Stortinget ble orientert om i Prop. 1 S (2013–2014) og revidert nasjonalbudsjett 2014. Det er derfor vanskelig å forstå at komiteens flertall retter kritikk mot nåværende arbeids- og sosialminister, men ikke retter noen kritikk mot de tidligere arbeidsministre, som hadde det overordnede ansvar for planlegging og replanlegging/nedskalering av Prosjekt 1.

Disse medlemmer er enig i at de problemer som oppstod både i planlegging og gjennomføring av Prosjekt 1 er kritikkverdige, og at de illustrerer at det er grunnlag for å kritisere Navs planlegging og gjennomføring i oppstarten av Prosjekt 1. Samtidig ligger det overordnede ansvar for planlegging og gjennomføring av Moderniseringsprogrammet hos den daværende regjering og de daværende arbeidsministre. Det vises til at både KS 1 – som la grunnlaget for den videre prosess i moderniseringsprogrammet – og KS 2 ble behandlet av den forrige regjering.

Disse medlemmer vil også påpeke at en stor del av de estimerte kostnadsøkningene i planene for Prosjekt 2 har sin årsak i de problemer som oppstod i Prosjekt 1. Det gjelder dels at midler på drøyt 300 mill. kroner gikk tapt i Prosjekt 1, blant annet som følge av begrenset gjenbruksverdi av løsninger utviklet i Prosjekt 1, og dels som følge av at en del av det som skulle blitt levert i Prosjekt 1 i stedet må leveres i Prosjekt 2 (300–400 mill. kroner). I tillegg viser erfaringen fra Prosjekt 1 at man i planleggingen undervurderte kompleksitet og kostnader ved et så omfattende IKT-prosjekt. I anslagene for Prosjekt 2 er disse derfor justert opp, slik at de nye kostnadsestimatene er mer realistiske enn i Prosjekt 1. Også dette er en konsekvens av at de estimatene som ble lagt til grunn i KS 1-grunnlaget var for dårlige.

Disse medlemmer vil også påpeke at replanleggingen av Prosjekt 1 ble gjort under den forrige regjering. I replanleggingen ble Prosjekt 1 nedskalert, og man besluttet å benytte PESYS som grunnlag for ny uføretrygd fremfor å basere dette på en ny og gjenbrukbar vedtaksmodul. Disse medlemmer er enig i at replanleggingen var nødvendig for at uførereformen skulle bli klar til iverksettelse 1. januar 2015. Under nåværende arbeids- og sosialminister ble uførereformen gjennomført innenfor de tids- og kostnadsrammer som ble satt i replanleggingen, og som Stortinget ble orientert om i revidert nasjonalbudsjett 2013. Det er etter disse medlemmers syn ikke grunnlag for å kritisere arbeids- og sosialminister Robert Erikssons gjennomføring av Prosjekt 1.

Disse medlemmer vil også påpeke at regjeringen så langt ikke har lagt frem sak om Prosjekt 2 for Stortinget. KS 1-prosessen i Prosjekt 2, som innbefatter ekstern kvalitetssikring, er et ledd i regjeringens forberedelse for en sak til Stortinget. Det er regjeringens eget kvalitetssikringssystem som har påpekt svakheter i Navs planlegging av Prosjekt 2. Disse medlemmer forutsetter at vurderingene fra ekstern kvalitetssikrer blir en del av regjeringens grunnlag for videre planlegging av Prosjekt 2. Det er derfor uryddig når et flertall i komiteen kritiserer arbeids- og sosialminister Eriksson for en prosess som følger ordinær prosedyre under forberedelse i regjeringen, og der det ennå ikke er lagt frem en egen sak for Stortinget. Disse medlemmer forutsetter at regjeringen følger ordinær prosedyre for KS 2 før saken legges frem og avventer derfor regjeringens forslag.

Komiteen ser med stor bekymring på at man er i en situasjon som kan medføre redusert ambisjonsnivå, høyere kostnadsnivå og forsinkelse i gjennomføringen. Komiteen viser til at Prosjekt 1 ikke ble levert på ny gjenbrukbar plattform, og at det i 2015 planlegges med et utvidet Prosjekt 1 som ikke inngikk i opprinnelige planer. De reviderte planene for hele programmet medfører en redusert grad av modernisering.

Komiteenmener den grunnleggende forutsetningen for Stortingets føringer og vedtak i saken dermed blir satt til side, og man sitter igjen med enkeltstående IT-program som ikke er forankret i en ny og moderne integrert arkitektur.

Komiteen har merket seg at det i kvalitetssikringsrapporten fra Metier og Møreforskning av tiltaket modernisering av IKT i Nav, omtalt som Moderniseringsprogrammet i Nav, er identifisert betydelige avvik fra opprinnelig budsjett. Med utgangspunkt i Navs tallmateriale er det beregnet at samlet kostnad for et nedskalert moderniseringsprogram blir om lag 1,6 mrd. kroner høyere enn den opprinnelige totalrammen. Programmet planlegges nå med et redusert omfang som er estimert til å gi en kostnadsreduksjon på om lag 450 mill. kroner. Dersom kostnadene sammenlignes med utgangspunkt i samme omfang, blir det estimerte avviket på over 2 mrd. kroner.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og Miljøpartiet De Grønne, vil i den forbindelse bemerke at både daværende Nav-direktør og statsråd Robert Eriksson under høringen 28. november ga et inntrykk av at kostnadsrammen skulle holde.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener flertallets gjengivelse av hva statsråd Robert Eriksson sa under høringen, ikke er korrekt. På spørsmål fra representanten Helge Thorheim om man står på trygg grunn, ikke bare tryggere grunn, for at moderniseringen av Nav kan gjennomføres innenfor de 3,3 mrd. kroner som tidligere har vært antydet, svarte statsråden slik:

«Jeg må bare gjenta det jeg har sagt: Jeg er forsikret om at vi står på tryggere grunn. Det synes jeg er positivt, og det synes jeg er bra, for det gjør at vi har en større sjanse for å lykkes med gjennomføringen. Det at man tar seg bedre tid og planlegger grundigere gjennom 2015, gjør også at man står på tryggere grunn. Det vil alltid være sånn at man aldri kan utelukke at uforutsette ting måtte dukke opp. Men man føler seg i hvert fall tryggere nå enn noen gang tidligere på at man skal klare å gjennomføre moderniseringsplattformen. Det har jeg blitt forsikret om, og det beroliger meg.»

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Senterpartiet viser også til at det eneste beløpet som Stortinget formelt har tatt stilling til, er 1,75 mrd. kroner i forbindelse med oppstart av Prosjekt 1 i Moderniseringsprogrammet. Prosjekt 1 er levert på tid og kost, men med redusert funksjonalitet i forhold til de opprinnelige planene. Beløpet på 3,3 mrd. kroner er en estimert ramme som ekstern kvalitetssikrer Metier anbefalte i KS 1, og som ikke har vært framlagt for eller besluttet av Stortinget.

Komiteen viser til at avvikene i forhold til forutsetningen fra KS 1 og KS 2 er dramatiske og langt utover hva som kan betraktes som håndterbare avvik. Komiteen merker seg at kvalitetssikringsrapporten påpeker at selve hovedmålene for moderniseringstiltaket står i fare for ikke å kunne innfris, noe komiteen mener er svært alvorlig og bekymringsfullt. Rapporten underbygger komiteens oppfatning om at hovedårsakene til at Nav ikke klarte å realisere Prosjekt 1 i henhold til opprinnelige planer, primært handlet om Navs manglende styrings- og gjennomføringsevne, samt svak vurdering av egen organisasjons kompleksitet. Komiteen mener disse forhold må tillegges stor vekt når videre planer for modernisering av IKT-systemene i Nav skal vurderes.

Komiteen viser til at Joakim Lystad gikk av som Nav-direktør i april 2015. Komiteen vil bemerke at statsråd Robert Eriksson under begge høringene i kontroll- og konstitusjonskomiteen har stilt seg bak Nav-direktør Lystad.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og Miljøpartiet De Grønne, mener at statsråden i for stor grad har overlatt det fulle og hele ansvaret for modernisering av IKT-systemer til ledelsen i Nav, uten i tilstrekkelig grad å gå inn i vurderinger knyttet til styring, planlegging og organisering av reformen. Nav-direktørens avgang må dermed ses på også som en dom over manglende oppfølging fra departementets side.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at det er Nav som har det operative ansvaret for gjennomføringen av Moderniseringsprogrammet. Dersom statsråden skulle gå direkte inn og foreta planlegging, organisering og styring med prosjektet, kortslutter man den styringsdialogen som er etablert av den sittende regjering, og for så vidt også tidligere regjeringer.

I det videre arbeidet med IKT-moderniseringen i Nav mener komiteen det er viktig at statsråden forsikrer seg om at det tas lærdom av det som har fremkommet i denne saken, og at det tas lærdom fra Prosjekt 1 når det nå skal vurderes hvordan man eventuelt går videre inn i de neste faser. Komiteen mener statsråden må holde Stortinget løpende orientert om vesentlige forhold knyttet til det videre arbeidet med å modernisere IKT-systemene i Nav.

Komiteenunderstreker at ledelse av Nav i denne sammenheng innbefatter statsrådens politiske styring av etaten, og at det er statsrådens konstitusjonelle ansvar å sørge for at det ikke kommer nye overskridelser og forsinkelser. Komiteenviser til at det er statsrådens ansvar å gjennomføre de vedtak Stortinget har fattet.

Komiteen legger vekt på statsrådens uttalelse i høring 2. februar 2015 om at det skal være et godt samspill mellom departementet og Stortinget for å kunne fatte riktige beslutninger i denne saken. Komiteen finner samtidig grunn til å minne om at statsråden har et selvstendig ansvar for å forsikre seg om at Nav har et IKT-system som ivaretar befolkningens behov.

Komiteen mener det er helt nødvendig å skjerpe og forbedre arbeidet med å fornye IKT-systemene i Nav. Komiteen minner om hvor viktig det er å ha et system som sikrer at brukerne får rett ytelse til rett tid. Komiteen minner om at det er brukerne som skal stå i sentrum for reformen. Komiteen viser til at Nav er viktig for samfunnet som helhet og for den enkelte bruker. Komiteen understreker at en vellykket IKT-fornyelse er helt avgjørende for at innbyggerne skal få sine rettighetsfestede ytelser utbetalt på en korrekt måte og til rett tid.

Komiteenfremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen på egnet måte fremme sak om beslutningsgrunnlag for Prosjekt 2 som skal beskrive hva som skal leveres, fremdrift og økonomiske forutsetninger. Stortinget ber samtidig regjeringen presentere rammene for den videre strategien for modernisering av Navs IKT-systemer med hensyn til fremdrift og økonomiske forutsetninger.»

3. Komiteens tilråding

Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre slikt

vedtak:

I

Stortinget ber regjeringen på egnet måte fremme sak om beslutningsgrunnlag for Prosjekt 2 som skal beskrive hva som skal leveres, fremdrift og økonomiske forutsetninger. Stortinget ber samtidig regjeringen presentere rammene for den videre strategien for modernisering av Navs IKT-systemer med hensyn til fremdrift og økonomiske forutsetninger.

II

Dokument 1 (2014–2015) – Riksrevisjonens rapport om den årlige revisjon og kontroll for budsjettåret 2013 (Arbeids- og sosialdepartementet) – vedlegges protokollen.

Vedleggene finnes kun i PDF