Innhold

7. Vannkraftbeskatning

Sammendrag

Regjeringen ønsker å legge til rette for god utnyttelse av Norges vannkraftressurser. Vannkraftnæringen er kapitalintensiv og langsiktig. For å oppnå best mulig forvaltning av kraftressursene må rammene være helhetlige, klare, forutsigbare og stabile. Formålet er at ressursene, herunder kapital, fornybare ressurser og naturverdier skal utnyttes på best mulig måte.

En stor del av vannkraftanleggene ble bygget mellom 1950 og 1990. Vannkraftnæringen står nå overfor omfattende reinvesteringer i eldre kraftverk. Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) har anslått behovet for reinvesteringer i store norske vannkraftanlegg til om lag 40 mrd. kroner frem mot 2030 og ytterligere 75 mrd. kroner mot 2050. Regjeringen legger vekt på at skattesystemet ikke skal hindre samfunnsøkonomisk lønnsomme vannkraftinvesteringer. Samtidig bør det heller ikke stimulere til ulønnsomme investeringer, med til dels irreversible naturinngrep.

Tilgangen til en knapp naturressurs har gitt opphav til betydelig grunnrente i vannkraftnæringen, det vil si avkastning ut over det en kan forvente i andre investeringer. Det er rimelig at fellesskapet får en andel av denne grunnrenten. Vannkraftnæringen har derfor flere skatter og inntektsordninger som ikke gjelder for andre næringer. Staten får en andel av overskuddet gjennom grunnrenteskatten. Videre får vertskommunene en særskilt andel av kraftinntektene gjennom eiendomsskatt, naturressursskatt, samt konsesjonskraft og -avgift.

Et velfungerende skattesystem er nødvendig for å finansiere omfattende velferdsordninger. Norges rike tilgang på stedbundne naturressurser gir mulighet for et vekstfremmende skattesystem som andre land uten tilsvarende ressurser ikke har. Godt utformede skatter på stedbundne naturressurser vil i liten grad hemme investeringene og reduserer behovet for andre, vridende skatter. Samlet sett kan det bidra til bedre ressursbruk.

Den alminnelige selskapsskatten er en vridende skatt. Det har vært bred politisk oppslutning om å redusere selskapsskattesatsen. I perioden 2013–2019 er skattesatsen for selskap redusert fra 28 til 22 pst. Det har imidlertid ikke vært ønskelig å redusere provenyet fra stedbundne skattegrunnlag, slik som den ekstraordinære avkastningen fra stedbundne naturressurser. I den samme perioden er derfor grunnrenteskatten for vannkraft økt fra 30 til 37 pst. Denne dreiningen har vært i tråd med målet om et mer vekstfremmende skattesystem og Granavolden-plattformen, hvor det står at naturressurser bør beskattes slik at overskuddet tilfaller fellesskapet.

Regjeringen oppnevnte Kraftskatteutvalget for å vurdere om dagens vannkraftbeskatning hindrer at samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltak i vannkraftsektoren blir gjennomført. Kraftskatteutvalget mente at grunnrenteskatten på vannkraftverk i all hovedsak er utformet i tråd med faglige prinsipper for nøytral beskatning, men at et viktig avvik fra en nøytral grunnrenteskatt er fritaket for grunnrenteskatt for kraftanlegg med påstemplet merkeytelse under 10 000 kVA (nedre grense), jf. NOU 2019:16 Skattlegging av vannkraftverk. Utvalget pekte videre på at eiendomsskatt, konsesjonskraft og konsesjonsavgift har egenskaper som bruttoskatter og kan hindre selskapene i å gjennomføre samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer. Regjeringen har varslet at den ikke vil gå videre med utvalgets forslag til endringer i vannkraftbeskatningen.

En nøytral grunnrenteskatt kan utformes både som en periodisert skatt som tar sikte på å skattlegge det økonomiske overskuddet i hver periode, som i dag, eller som en kontantstrømskatt med umiddelbar utgiftsføring av investeringskostnader som tar sikte på å skattlegge kontantstrømmen i hver periode. Samlede skatteinntekter vil være de samme i de to modellene (målt som nåverdi), men fordelingen av skattebetalingene over tid er forskjellig. I en periodisert grunnrenteskatt gis det fradrag for investeringskostnaden gjennom avskrivninger samt en friinntekt som skal kompensere for at investeringskostnader fradragsføres over tid, og ikke umiddelbart. For at en periodisert grunnrenteskatt ikke skal påvirke investeringsbeslutningene, må nåverdien av avskrivninger og friinntekt tilsvare investeringskostnaden, som ved umiddelbar utgiftsføring.

I dagens grunnrenteskatt kommer investeringskostnader gradvis til fradrag gjennom avskrivninger og friinntekt over en periode på inntil 67 år for driftsmidler som avskrives lineært. Regjeringen foreslår å legge om grunnrenteskatten for vannkraft for nye investeringer, slik at kraftforetak kan utgiftsføre investeringskostnader umiddelbart (kontantstrømskatt). Forslaget omfatter alle investeringskostnader som i dag aktiveres og avskrives i grunnrenteskatten. Forslaget vil dermed ha virkning for både investeringer i nye kraftverk, reinvesteringer og opprustning og utvidelse av eksisterende kraftverk. Kostnader til vedlikehold utgiftsføres umiddelbart allerede etter gjeldende regler. Derfor vil forslaget ikke innebære endringer for vedlikeholdskostnader. Flere eldre vannkraftverk vil måtte oppgraderes etter hvert, og over tid vil endringen omfatte alle grunnrenteskattepliktige kraftforetak. Forslaget vil være et målrettet virkemiddel for å legge til rette for samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer.

Umiddelbar utgiftsføring av investeringskostnader (kontantstrømskatt) vil gjøre det tydelig at grunnrenteskatten virker nøytralt på investeringene, det vil si at den ikke hindrer samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer. En kontantstrømskatt har ikke en friinntekt fordi investeringskostnadene utgiftsføres løpende og umiddelbart, og ikke over tid. Det er dermed ikke noen utsettelse av fradrag som friinntekten skal kompensere for. Diskusjonen om hva som er riktig friinntektsrente, er dermed ikke lenger aktuell. Umiddelbar fradragsføring vil tilføre kraftforetakene betydelig likviditet ved at investeringsfradrag fremskyndes. Også foretak som går med underskudd, vil raskt få likviditetstilførsel ved investeringer siden negativ grunnrenteskatt (etter samordning mellom kraftverk som den skattepliktige eier) utbetales årlig. Dersom dagens eiere av kraftverk er likviditetsbegrenset, kan redusert kapitalbinding som følge av umiddelbar utgiftsføring bidra til at selskapene gjennomfører flere lønnsomme investeringer. En kontantstrømskatt er solid faglig fundert, noe som legger til rette for stabilitet og forutsigbarhet.

Forslaget om umiddelbar utgiftsføring av nye investeringer anslås å gi et provenytap på 800 mill. kroner påløpt i 2021 som først bokføres i 2022. Kraftforetakenes likviditetsforbedring vil være tilsvarende. På lengre sikt øker skattebetalingene, som følge av at fremtidige avskrivninger og friinntekt faller bort. Over tid vil fremskyndingen av investeringsfradrag være provenynøytral, målt som nåverdi med en risikofri rente etter skatt. For selskap som verdsetter sikre skattefradrag med et felles risikojustert avkastningskrav, vil overgang til kontantstrømskatt fremstå som en vesentlig skattelettelse som forbedrer lønnsomheten i nye investeringer. Endringen kan gjennomføres uten store administrative konsekvenser for de skattepliktige og Skatteetaten.

Vannkraftnæringen mener at friinntektsrenten er for lav, og at dagens grunnrenteskatt derfor hemmer investeringer. Regjeringen har også omtalt en alternativ, periodisert grunnrenteskatt med et sjablongmessig risikotillegg i friinntektsrenten (på 4 prosentenheter) for nye investeringer, med et provenytap på anslagsvis 35 mill. kroner det første året.

Å øke friinntektsrenten også for allerede gjennomførte investeringer, vil ikke være målrettet for å legge til rette for nye investeringer. Det ville gitt et betydelig høyere provenytap på kort sikt (1,2 mrd. kroner), som først og fremst vil innebære en subsidie til eksisterende kraftverk, uten at det gir sterkere insentiver til å gjennomføre investeringer. Økt friinntektsrente med 4 prosentenheter vil innebære at det gis fradrag for 170 pst. av investeringskostnaden, mot 100 pst. i en nøytral skatt. Det vil innebære en risiko for at prosjekter som ikke er lønnsomme før skatt, kan bli lønnsomme etter skatt. Med et slikt påslag i friinntektsrenten vil diskusjonen om riktig nivå på friinntektsrenten bestå og skape usikkerhet om fremtidige rammebetingelser.

Punkt 7.2 i proposisjonen gir en beskrivelse av vannkraftnæringen, herunder potensialet for ny kraftproduksjon og behovet for reinvesteringer. Dagens skatteregler for vannkraftverk er beskrevet i proposisjonens punkt 7.3. Kraftskatteutvalgets forslag og høringsinstansenes innspill er oppsummert i proposisjonens punkt 7.4. Regjeringens vurderinger og forslag er beskrevet i proposisjonens punkt 7.5. Bakgrunn og prinsipper for skattesystemet er beskrevet i punkt 7.5.1. Punkt 7.5.2 gir en innføring i utforming av en nøytral grunnrenteskatt. Alternativet med økt friinntektsrente er omtalt i punkt 7.5.3. Forslaget om umiddelbar utgiftsføring av nye investeringskostnader (kontantstrømskatt) er nærmere beskrevet i punkt 7.5.4. Administrative og økonomiske konsekvenser av forslaget om umiddelbar utgiftsføring fremgår av proposisjonens punkt 7.6, mens forslag til ikrafttredelse fremgår av proposisjonens punkt 7.7.

Departementet viser til forslag til endringer i skatteloven § 18-3 annet, tredje og niende ledd.

Departementet foreslår at endringene trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2021. Dette innebærer at adgangen til umiddelbar utgiftsføring av investeringskostnader i grunnlaget for grunnrenteskatt får virkning for investeringskostnader som er aktiveringspliktige fra og med inntektsåret 2021.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt, slutter seg til regjeringens lovforslag.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti, understreker behovet for et mer vekstvennlig skattesystem for vannkraften for å sikre lønnsomme oppgraderinger og sikre større kraftproduksjon. Flertallet støtter forslaget i Prop. 1 LS (2020–2021) om å endre grunnrenteskatten for vannkraftverk til kontantstrømskatt for nye investeringer som er provenynøytral i nåverdiforstand, og mener at det er viktig at effektene av omleggingen evalueres på et tidlig tidspunkt slik at behovet for eventuelle ytterligere forbedringer kan vurderes.

Flertallet slutter seg med dette til regjeringens forslag.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Rødt vil understreke at innføring av en kontantstrømskatt ikke må føre til at vertskommunene taper skatteinntekter som følge av denne omleggingen. Regjeringen bør komme tilbake til Stortinget med en løsning på dette innen revidert nasjonalbudsjett 2021.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser til at disse medlemmer har etterlyst forbedrede rammevilkår for vannkraftnæringen ved flere anledninger. Disse medlemmer foreslo så sent som i revidert nasjonalbudsjett i år en endring i friinntekten slik at det var de ekstraordinære inntektene som ble beskattet – ikke den ordinære inntekten. Det ble nedstemt. Disse medlemmer mener det haster med å få på plass en ordning som gjør at det kommer opprusting av eksisterende vannkraft, og vil derfor støtte denne omleggingen under forutsetning av at vertskommunene beholder samme inntektsnivå som i dag. På lik linje med at direkte utgiftsføring er et kraftfullt virkemiddel for petroleumssektoren vil omleggingen legge til rette for nye investeringer samt opprustning av gamle anlegg. Disse medlemmer vil likevel uttrykke bekymring for at nok en gang vil vertskommunene tape på regjeringens skattepolitikk. Disse medlemmer vil peke på at både LVK og Energi Norge er enige i at skattenivået skal videreføres på dagens nivå for vertskommunene.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser til at Arbeiderpartiet og Senterpartiet gjennom flere år har foreslått justeringer i vannkraftbeskatningen i sine alternative statsbudsjett, som både ville gitt større insentiver til opprusting av kraftverk, og medført at en større del av kraftinntektene havnet hos kommuner og fylker i stedet for hos staten.

Disse medlemmer har lenge ment at renten for friinntekt bør heves for at grunnrenteskatten reelt sett skal være en skatt på grunnrenten som oppstår ved bruk av en begrenset naturressurs, og slik gi større insentiv til å fortsette å investere og utvikle vannkraftnasjonen Norge videre.

Disse medlemmer mener det er avgjørende at de lokalsamfunn som avstår sine naturressurser til fellesskapet, også blir sittende igjen med en betydelig andel av verdiskapingen.

Disse medlemmer er kritiske til at det gjennom statsbudsjettet legges frem en ny modell for kontantstrømbeskatning for vannkraften som ikke har vært grundig utredet, og som var ukjent for både kraftbransjen, kommunesektoren og Stortinget frem til fremleggelsen av statsbudsjettet. Disse medlemmer mener så omfattende endringer som dette innebærer, ikke burde foreslås uten en mer omfattende prosess i forkant.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet viser til at Senterpartiet i sitt alternative statsbudsjett foreslår å fjerne maksimumsreglene for eiendomsskatten på vannkraftanlegg, redusere kapitaliseringsrenten for eiendomsskatten på vannkraftanlegg, og øke naturressursskatten til kommunene. Dette er endringer som ville medført at en større del av verdiskapingen tilfalt lokalmiljøene der kraftproduksjonen faktisk skjer.

Disse medlemmer vil understreke at det raskt må vurderes nærmere hvordan konsekvensene av den nye kontantstrømmodellen slår ut, og at det kan bli nødvendig med justeringer i tråd med de prinsipper Senterpartiet står for.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt viser til at bygging av nye vannkraftverk og utvidelser av eksisterende vannkraftverk kan føre til store uønskede naturinngrep og vil derfor gå imot å innføre en kontantstrømskatt som insentiverer til slike investeringer. Disse medlemmer er imidlertid positive til investeringer i opprustning av eksisterende vannkraftverk og mener at slike må gis anledning til umiddelbar utgiftsføring. Disse medlemmer viser til at Skatteloven per i dag ikke rommer en klar definisjon av «opprustning» av vannkraftverk.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2021 foreslå en kontantstrømbeskatning for vannkraft som er avgrenset til opprustning av eksisterende vannkraftverk.»