Søk

Innhold

7. Arbeidsformer i fagkomiteene

7.1 Innledning

Arbeidsformen i fagkomiteene er blant temaene som reglementskomiteen har valgt å prioritere i sitt arbeid. Sentrale aspekter ved det er allerede behandlet ovenfor; i punkt 4 om økt bruk av elektroniske verktøy og punkt 5 om små partiers rettigheter og mindretallsvern. Ut over det som er behandlet der, har reglementskomiteen vurdert enkelte andre aspekter ved fagkomiteenes arbeidsform.

7.2 Saksbehandling i flere komiteer

7.2.1 Innledning

Forretningsordenen § 22 andre ledd første punktum lyder:

«Stortinget kan vedta at en sak først skal behandles av en komité og at denne komiteens utkast til innstilling deretter forelegges en annen komité til uttalelse før innstilling avgis.»

Det kan hevdes at denne bestemmelsen ikke er en formålstjenlig konstruksjon, da det sjelden kommer realitetsmerknader fra den komiteen som har saken til uttalelse, og de fleste avklaringer skjer i partisammenheng. Likevel kan det være nødvendig å ha en slik mulighet, selv om den kanskje ikke fungerer helt etter hensikten.

Bestemmelsens andre punktum lyder:

«Stortinget kan også vedta at en sak først skal behandles av en komité og at denne komiteens utkast til innstilling sendes til en annen komité, som deretter avgir innstilling.»

Denne løsningen er et alternativ til den som følger av første punktum ovenfor. Den benyttes svært sjelden.

Forretningsordenen § 22 tredje ledd lyder:

«Stortinget kan også beslutte at to faste komiteer skal forberede en sak i fellesskap. Som regel skal da saken behandles foreløpig av et fellesutvalg som har like mange medlemmer fra hver av komiteene. Ordføreren i saken velges innenfor dette utvalget.»

Bestemmelsen anvendes sjelden, og det kan hevdes at den burde praktiseres i større grad enn i dag slik at komiteene «parallellbehandler» flere saker.

7.2.2 Nærmere om § 22 andre ledd

§ 22 andre ledd har altså to alternative behandlingsmåter, og kom inn i forretningsordenen i forbindelse med behandlingen av Innst. S. nr. 266 (1980–81), samtidig som «forsterkningsinstituttet» ble opphevet.

Det første alternativet innebærer at en komités utkast til innstilling oversendes en annen komité, eventuelt flere andre komiteer, til uttalelse, og er ifølge nevnte innstilling «i alminnelighet å foretrekke». Dette alternativet ble også i den opprinnelige bestemmelsen nevnt først for å markere hva som skal regnes som hovedregelen. Når man først har valgt å gi en annen komité (B) medinnflytelse i saken, gir denne varianten komité A mulighet til å revurdere sine standpunkter på bakgrunn av uttalelsen fra komité B.

Komité A forutsettes å foreta den grundigste behandlingen. Komité B (ev. flere komiteer) skal deretter vurdere saken med utgangspunkt i sine saksområder, og skal avgi uttalelse på grunnlag av utkastet fra komité A. Det er praksis for at uttalelsen fra komité B siteres i sin helhet i innstillingen fra komité A. Dersom komité A ønsker å kommentere uttalelsen, er det anledning til det, men den kan ikke gjøre justeringer i den delen av teksten som utgjør det opprinnelige innstillingsutkastet. Eventuelle endringer må beskrives i egen merknad som tas inn i innstillingen etter komité Bs uttalelse.

Vilkåret for å behandle en sak i flere komiteer er at den gjelder eller berører flere komiteers fastsatte saksområder. I tråd med oppfatningen i Innst. S. nr. 266 (1980–81) uttrykte presidentskapet i brev til kommunalkomiteen av 20. september 2000 (med kopi til øvrige fagkomiteer) at siden det er mer tid- og arbeidskrevende å behandle en sak i to eller flere komitéer, «bør en slik behandlingsmåte – etter presidentskapets oppfatning – bare brukes i større, viktigere saker og bare når det ut fra at sakens innhold er god grunn til å bringe flere komiteer inn i den formelle saksbehandlingen. I saker hvor dette ikke skjer, kan andre komiteers medlemmer øve innflytelse gjennom uformelle kontakter».

Representantforslagene omfatter i større grad enn tidligere flere komiteers saksområder. Ut fra sakens innhold kan det i utgangspunktet fremstå som formålstjenlig at utkast til innstilling sendes én eller flere andre komiteer til uttalelse. Likevel forsøker man å begrense en slik behandlingsmåte for å spare tid og ressurser, og det er derfor ikke tradisjon for at representantforslag fordeles til flere komiteer.

7.2.3 Nærmere om § 22 tredje ledd

Den alternative behandlingsmåten som § 22 andre ledd annet punktum gir anvisning på, er at utkast til innstilling fra komité A sendes komité B, som deretter avgir innstilling på grunnlag av utkastet fra komité A. Det fremgår av Innst. S. nr. 266 (1980–81) at dette alternativet vil kunne være å foretrekke i spesielle tilfeller, uten at dette er nærmere spesifisert. I praksis benyttes dette alternativet som nevnt svært sjelden.

Alternativet med at to komiteer behandler en sak i fellesskap, har ikke vært benyttet ofte. Et eksempel er Innst. S. nr. 9 (2002–2003), da forsvarskomiteen og justiskomiteen avga en felles innstilling til St. meld. nr. 17 (2001–2002) om samfunnssikkerhet. Eldre eksempler som nevnes i Hansen og Mo sin kommentarutgave til forretningsordenen, var i 1963 da felleskomiteen av skog-, vassdrags-, og industrikomiteen og kommunalkomiteen behandlet Kings Bay-saken, jf. St. meld. nr. 86 og 87 (1962–63).

Saksbehandlingen foregikk i Kings Bay-saken på vanlig måte som når en enkelt komité behandler en sak. I motsetning til nevnte eksempel fra 2002 ble det ikke gjort bruk av «fellesutvalg» til foreløpig behandling av saken. Tidligere i 1963 behandlet justiskomiteen og landbrukskomiteen i fellesskap proposisjonen om endringer i odels- og åsetesretten, jf. Innst. O. XIX (1962–63).

I forbindelse med redegjørelsene i Stortinget 20. november 2011 av forsvarsministeren og justisministeren om terrorangrepene 22. juli 2011 ble det blant annet vurdert å behandle saken i fellesskap mellom flere komiteer. Stortinget valgte heller å nedsette en særskilt komité i tråd med bestemmelsen i forretningsordenen § 18.

Bestemmelsen og praksis etter denne ble drøftet av forrige reglementskomité (også den gang etter innspill fra kommunal- og forvaltningskomiteen), uten at det ble anbefalt å endre bestemmelsen. I Dokument 19 (2016–2017) punkt 3.7. uttales blant annet følgende:

«Reglementskomiteen mener at det er lite hensiktsmessig å innføre en fjerde alternativ behandlingsmåte. Som påpekt fra kommunal- og forvaltningskomiteen, finnes det allerede i dag en ordning i § 22 annet ledd annet punktum som i stor grad ivaretar de samme hensynene. Reglementskomiteen vil også vise til at det er et alternativ i større grad å ta i bruk muligheten til at to faste komiteer forbereder en sak i fellesskap, jf. forretningsordenen § 22 tredje ledd.»

7.2.4 Komiteens vurderinger og forslag

Reglementskomiteen mener det neppe er grunn til å ta til orde for å benytte alternativet om felles behandling i § 22 tredje ledd i større grad enn i dag. Den klare hovedregelen bør være at ansvaret for å avgi innstilling ligger i én komité. Det kan imidlertid være grunn til å se på om ordlyden i § 22 andre ledd i større grad burde klargjøre at alternativet i første punktum er ment å være hovedregelen, og at andre punktum andre ledd og tredje ledd er ment som unntaksbestemmelser. Reglementskomiteen har imidlertid kommet til at det ikke er påkrevd å gjøre endringer i selve bestemmelsen.

Komiteen viser likevel til at det, slik bestemmelsen praktiseres i dag, sjelden tilføres vesentlige momenter fra den komiteen som får saken til uttalelse. Det er derfor grunn til å peke på at komiteene i større grad bør vurdere om en sak bør sendes til uttalelse på et tidligere stadium i prosessen, og eventuelt med litt romsligere frister slik at foreleggelsen blir reell.

7.3 Rutiner for spørsmål til statsråden/regjeringen

7.3.1 Forretningsordenen § 24 andre og tredje ledd

Forretningsordenen § 24 andre og tredje ledd lyder:

«Ordføreren skal forberede saken for komiteen, og skal søke å fremskaffe de opplysningene og sette i verk de undersøkelsene som medlemmer av komiteen finner påkrevd. Ordføreren har ansvar for å utarbeide innstillingen, og skal underskrive den sammen med komitélederen.

Senest en uke før innstillingen skal avgis, kan saksordfører kreve at komiteen stiller bestemte skriftlige spørsmål til vedkommende regjeringsmedlem om en sak som er under behandling i komiteen.»

§ 24 andre ledd fastsetter med dette at saksordføreren innhenter opplysninger og/eller iverksetter undersøkelser på vegne av komiteen, og ikke i egenskap av enkeltrepresentant.

Det er imidlertid ingen faste regler om fremgangsmåten ved komiteenes innhenting av opplysninger fra regjeringen eller departementet vedrørende saker som behandles i komiteen. Vanlig praksis er at komiteen oversender skriftlige spørsmål til vedkommende statsråd/departement.

Det er imidlertid ikke uvanlig, og i praksis en hovedregel i forbindelse med budsjettbehandlingen, at de enkelte partifraksjonene stiller spørsmål til departementet i forbindelse med komiteens behandling av en sak.

Bestemmelsen i § 24 tredje ledd innebærer at saksordfører – ikke et mindretall i komiteen – har en selvstendig rett til å kreve at komiteen stiller skriftlige spørsmål til statsråden om saken som behandles, uavhengig av hva komiteen for øvrig måtte mene om dette. Spørsmålene må stilles på vegne av komiteen senest én uke før fastsatt avgivelsesfrist.

Fristen på én uke er satt for å unngå at en saksordfører benytter retten til å stille spørsmål på et så sent stadium i saksbehandlingen at saken må utsettes. Innstillingen kan ikke avgis før komiteen har mottatt svar. Dersom komiteen ønsker å sende spørsmål til statsråden når det gjenstår mindre enn én uke til avgivelsesfristen, kreves det flertallsvedtak i komiteen.

7.3.2 Forretningsordenen § 30 første ledd

Når det gjelder representantforslag, fastsetter forretningsordenen § 30 første ledd følgende:

«Hvis komiteen finner at et representantforslag helt eller delvis bør imøtekommes og at saken egner seg for avgjørelse i Stortinget uten nærmere utredning, skal statsråden gis anledning til å uttale seg om forslaget før realitetsinnstilling avgis. For øvrig kan en tredjedel av komiteens medlemmer kreve at det sendes brev til en statsråd med anmodning om statsrådens uttalelse om et representantforslag.»

Begrunnelsen for denne bestemmelsen er at representantforslag ikke forberedes på samme måte som forslag som fremmes i regjeringens proposisjoner. Ved å forelegge forslaget for ansvarlig statsråd vil komiteen få informasjon om hvilke konsekvenser det vil kunne få om forslaget blir vedtatt. Statsrådens svar inngår dermed i vurderingen når komiteen skal ta endelig stilling til representantforslaget. Svaret fra statsråden blir som regel også vedlagt komiteens innstilling.

Presidentskapet uttalte i brev av 8. mars 2002 at komiteene bør unngå å sende saker til uttalelse i tilfeller hvor forslaget ikke ligger an til å bli vedtatt, av arbeidsmessige hensyn for departementene.

Dette standpunktet må sees i sammenheng med at en tredjedel av medlemmene i komiteen under enhver omstendighet kan kreve at komiteen sender brev til statsråden hvor det bes om uttalelse til forslaget. Denne mindretallsrettigheten, som fremgår av annet punktum, og som ble vedtatt ved behandlingen av Innst. 259 S (2012–2013), vil særlig ha betydning dersom komiteens flertall ikke vil imøtekomme representantforslaget og vil fremme innstilling for Stortinget om dette uten først å ha innhentet statsrådens uttalelse.

7.3.3 Praksis i komiteene

Komiteenes adgang til å stille spørsmål til en statsråd for å belyse bestemte saker som komiteen har til behandling, er etablert gjennom langvarig praksis. Selv om dette bare indirekte kommer til uttrykk i § 24, som beskrevet ovenfor, er det både fra Stortingets og regjeringens side lagt til grunn at komiteene har en slik rett – også i saker som ikke gjelder representantforslag.

Det er likevel ulik praksis i komiteene knyttet til rutiner for oversendelse av slike henvendelser til statsråden/departementet. Dette gjelder både hvem som undertegner slike brev (komitéleder, saksordfører, fraksjonsleder eller eventuelt komitésekretær – med eller uten (eksplisitt) fullmakt fra komitéleder) – og om det framgår klart eventuelt hvilke fraksjoner som står bak oversendelsen av spørsmålene eller anmodningen om lovteknisk bistand.

Det er i forlengelsen av dette også ulik praksis knyttet til om spørsmål eller anmodninger om lovteknisk bistand er «godkjent» av komiteen (eventuelt av komitéleder og/eller saksordfører) på forhånd, der det kun er én eller flere fraksjoner som står bak, og om svaret fra statsråden/departementet sendes i kopi eller videreformidles til hele komiteen, der det ikke er komiteen som sådan som står bak henvendelsen.

Noen komiteer praktiserer at hvert enkelt medlem eller hver enkel fraksjon selv bestemmer om og hvilke spørsmål de ønsker å sende statsråden, gjennom komiteen, mens andre formaliserer dette mer gjennom diskusjoner i komiteen eller godkjenning av leder eller saksordfører.

Det er også noe ulik praksis knyttet til hvor lang frist som normalt gis for slike henvendelser til statsråden/departementet, men ca. en ukes frist synes å være ganske vanlig. Fristens lengde vil uansett måtte tilpasses framdriftsplanen i den enkelte sak, herunder hvor mye det haster.

Når det gjelder behandlingen av budsjettet, synes det å være vanlig praksis at spørsmål går fra den enkelte fraksjon, og at komiteen som sådan ikke har befatning verken med spørsmålene eller svarene.

Når det gjelder representantforslag, jf. § 30 første ledd, synes det å være praksis i alle komiteer at forslaget rutinemessig oversendes statsråden for vurdering, og at dette gjøres uavhengig av om det er foretatt en vurdering av om forslagene som er fremmet, skal imøtekommes helt eller delvis i innstillingen. Dette innebærer nok at mange forslag som utvilsomt ikke vil få tilslutning i Stortinget, likevel oversendes til uttalelse.

Det er også vanlig at saksordfører viser til statsrådens uttalelse i sine merknader, og i mange komiteer blir saksordførermerknadene som hovedregel utsatt dersom statsrådens uttalelse ikke foreligger. Statsrådens uttalelse anses av komiteene å være et viktig dokument i behandlingen av representantforslag.

Det varierer imidlertid i de ulike komiteene om henvendelse til departementet sendes før eller etter at saksordfører er utpekt, og om saksbehandlingen i komiteen har kommet i gang, samt hvilken frist som blir gitt til departementet. Noen komiteer opererer med relativt knappe frister (for eksempel fem virkedager), mens andre har mer romslige (eller ingen eksplisitte) frister. Dersom representantforslaget involverer flere departement/statsråder og krever koordinering, gis det også normalt lengre frist enn ved «enklere» forslag.

7.3.4 Komiteens vurderinger

Reglementskomiteen mener at gjeldende praksis i større grad bør reflekteres i ordlyden i §§ 24 andre og tredje ledd og 30 første ledd. Komiteen mener det er hensiktsmessig at det rutinemessig sendes brev til statsråden ved behandling av representantforslag, og at dette gjerne kan skje på et tidlig stadium i saksbehandlingen.

Det bør imidlertid etter reglementskomiteens syn fastsettes noen klarere, generelle retningslinjer for hvordan korrespondansen med statsråden og departementet skal foregå – både i henhold til § 24 og § 30. For å klargjøre at det er komiteene som er avsender av henvendelsen til statsråden, bør det fastsettes at saksordfører eller leder bør undertegne henvendelsen på vegne av komiteen, også der kun enkelte fraksjoner ønsker å stille spørsmål på vegne av komiteen.

Statsrådens svar bør gjøres tilgjengelig for alle komiteens medlemmer, uavhengig av hvem som står bak spørsmålet. Reglementskomiteen bemerker også at det er praksis i mange komiteer for at statsrådens svarbrev som den klare hovedregel vedlegges komiteens innstilling. Etter reglementskomiteens syn er dette en fornuftig praksis, og det er gode grunner for at opplysninger gitt av statsråden som et ledd i komiteens saksbehandling synliggjøres som vedlegg til innstillingen, særlig dersom komiteen eller en fraksjon bygger sitt standpunkt på statsrådens vurdering.

Reglementskomiteen mener likevel det må være opp til komiteen i den enkelte sak om mottatte opplysninger skal tas inn, eller om svarbrevet som sådan skal vedlegges innstillingen. Dette harmonerer etter reglementskomiteens syn best med bestemmelsen i forretningsordenen § 31, som slår fast at «[k]omiteene skal sørge for at dokumenter og bilag som de har fått fra Stortinget, blir trykt i den utstrekning de finner det formålstjenlig».

Problemstillingen har også en side mot at det er statsråden som må sørge for at Stortinget blir informert om nødvendige opplysninger, og at statsrådens opplysningsplikt overfor Stortinget etter Grunnloven § 82 ikke kan anses berørt av at komiteene har adgang til å stille skriftlige spørsmål til statsrådene. Det vises i den forbindelse også til drøftelse i Dokument 14 (2012–2013) punkt 3.2 om hvorvidt det bør innføres en plikt for komiteene til å trykke spørsmål og svar som Stortinget bør være orientert om. Reglementskomiteen slutter seg til vurderingen der av at gjeldende praksis med at komiteen selv håndterer spørsmål til statsråden i forbindelse med saker de har til behandling, fungerer tilfredsstillende.

Reglementskomiteen foreslår på denne bakgrunn nytt første og andre punktum i § 24 tredje ledd:

«Spørsmål eller anmodninger til ansvarlig statsråd som ledd i saksforberedelsen skal normalt sendes av saksordfører eller leder på vegne av komiteen. Statsrådens svar skal gjøres tilgjengelig for komiteens medlemmer.»

Videre foreslår reglementskomiteen følgende endringer i § 30 første ledd:

«Med mindre det fremstår helt klart at et representantforslag ikke vil imøtekommes, skal statsråden gis anledning til å uttale seg om forslaget før realitetsinnstilling avgis. For øvrig kan en tredjedel av komiteens medlemmer kreve at det sendes brev til en statsråd med anmodning om statsrådens uttalelse om et representantforslag. Saksordfører eller leder skal stå som avsender av henvendelsen på vegne av komiteen. Statsrådens svar skal gjøres tilgjengelig for komiteens medlemmer.»

7.4 «Vedlegges protokollen»

Forretningsordenen § 30 andre ledd lyder slik:

«Hvis komiteen mener at Stortinget av formelle grunner ikke bør ta forslaget til realitetsbehandling, gis innstilling om at forslaget avvises. Er det behov for ytterligere utredning før det tas realitetsstandpunkt, kan komiteen gi innstilling om at forslaget oversendes regjeringen til utredning og uttalelse. I andre tilfeller gis det innstilling om at representantforslaget helt eller delvis vedtas ved at dette gjengis i tilrådningen, eller om at forslaget ikke vedtas. Dersom det ikke er flertall for et vedtak etter første til tredje punktum, skal det gis innstilling om at forslaget vedlegges protokollen.»

Tredje punktum, som gjelder «andre tilfeller» enn de som er nevnt i de to foregående, fastsetter at det for disse skal gis tilråding i innstillingen om at representantforslaget vedtas helt eller delvis, eller at det ikke vedtas. Denne ordningen ble foreslått i Dokument 19 (2016–2017), da daværende reglementskomité ønsket å gi komiteene anledning til å tydeliggjøre at de kan innstille på disse alternativene, og ikke bare foreslå – som en ren utkvittering – at representantforslaget vedlegges protokollen, slik den foregående ordningen var.

Tilrådingen utformes ved at vedkommende forslag gjengis, enten slik det ble foreslått i representantforslaget, eller med justeringer i ordlyden. Komiteen kan også fremme et nytt forslag innenfor sakens ramme – avhengig av hva det er flertall for i komiteen – eller fremme forslag om at representantforslaget ikke vedtas.

«Vedlegges protokollen» er i henhold til fjerde punktum kun et subsidiært alternativ som bare skal benyttes dersom det i komiteen hverken er flertall for å støtte eller for å forkaste representantforslaget, og heller ikke for noe annet forslag. «Vedlegges protokollen» er etter denne endringen dermed forutsatt at ikke blir benyttet som en standard utkvittering av representantforslaget.

Som et prinsipielt utgangspunkt må komiteens medlemmer ta stilling til de forslag som er fremmet i saken. De må derfor i utgangspunktet stemme over et av de øvrige alternativene. Det er altså bare der det ikke oppnås flertall for noen av de alternative tilrådingene nevnt ovenfor – dvs. når det verken er flertall i komiteen for å støtte noe forslag i saken, for å gå imot representantforslaget i sin helhet, for å sende det til regjeringen til utredning eller uttalelse, eller for å avvise det – at alternativet «vedlegges protokollen» er aktuelt.

Reglementskomiteen mener det ikke er behov for å gjøre endringer i bestemmelsen. Det er ikke ønskelig med mer hyppig bruk av «vedlegges protokollen» igjen, siden det gjør Stortingets saksbehandling mer uklar og vanskelig å følge for utenforstående. Det gjelder selv om flere har spilt inn til komiteen at det i større grad bør være anledning å avslutte behandlingen av et slikt representantforslag med at det vedlegges protokollen, dvs. at et flertall av ulike grunner ikke finner det hensiktsmessig å ta stilling til innholdet.

Forrige kapittel
Neste kapittel