Søk

Innhold

5. Små partiers rettigheter og mindretallsvern

5.1 Innledning

Små partiers rettigheter og mindretallsvern, både under debatter og replikkveksling i salen og i forbindelse med arbeidet i komiteene, er blant temaene som reglementskomiteen har valgt å prioritere i sitt arbeid. Det som angår debatter og replikkveksling i salen, er behandlet i punkt 3.2 ovenfor.

Problemstillingene som er behandlet i det følgende, er basert på forslag som konkret har blitt spilt inn til reglementskomiteen, enten av medlemmer av komiteen eller andre. Dette er ikke ment å være en uttømmende oversikt over alle tenkelige problemstillinger når det gjelder små partiers rettigheter og mindretallsvern. Det er også andre deler av reglementskomiteens rapport som kommer innom slike problemstillinger.

Harberg-utvalget vurderte mindretallsrettigheter med særlig henblikk på Stortingets kontrollfunksjon. Utvalget vurderte mindretallsrettigheter som gjelder samtlige faste komiteer i forretningsordenen §§ 27 og 30, herunder retten til å kreve komitéhøring, samt de spesielle mindretallsrettighetene i kontroll- og konstitusjonskomiteen, jf. forretningsordenen § 15.

På bakgrunn av formålet med mindretallsrettigheter i kontekst av Stortingets kontrollfunksjon, internasjonale anbefalinger om opposisjonsrettigheter og erfaringer med bruken og virkningen av gjeldende mindretallsrettigheter, vurderte utvalget at de aktuelle mindretallsrettighetene fungerte godt etter hensikten, og at det ikke var grunn til å foreslå endringer. Utvalget vurderte også ordningen med mindretallsrettigheter i den nå opphevede koronaloven § 5 og enkelte sider av mindretallsretten i den utvidete utenriks- og forsvarskomité, jf. forretningsordenen § 16.

I tråd med avgrensningen mot Harberg-utvalget i reglementskomiteens mandat har reglementskomiteen ikke gått inn i de forannevnte mindretallsrettighetene i sammenheng med Stortingets kontrollfunksjon. Ettersom mindretallsrettigheter som er relevante for kontrollfunksjonen også kan tjene andre formål, for eksempel opposisjonens bidrag i politikkutvikling, er det imidlertid en viss tematisk overlapping.

5.2 Fremdrift og avgivelsesfrist i komiteene

5.2.1 Gjeldende regler og praksis

Forretningsorden § 23 første ledd regulerer saksbehandlingen i komiteene og fastsetter blant annet at

«[k]omiteen skal snarest mulig fastsette frist for å avgi innstilling og skal underrette Stortingets administrasjon om fristen. Komitélederen skal føre tilsyn med at fremdriften i arbeidet med sakene er i samsvar med de fastsatte fristene.»

Komiteenes plikt til å fastsette en avgivelsesfrist for innstillingen så snart som mulig etter at komiteen formelt har mottatt saken, ble formalisert i forbindelse med behandlingen av Innst. S. nr. 188 (2004–2005). Regelen var i tråd med praksis, men presidentskapet mente at en formalisering ville bidra til å understreke dens betydning. Samtidig ble komitélederens tilsynsansvar vedrørende komiteens overholdelse av frister presisert.

Frist for å avgi budsjettinnstillinger fastsettes av presidentskapet etter at komitélederne har hatt anledning til å uttale seg, jf. § 43 annet ledd. Dette behandles ikke nærmere i denne rapporten.

Komiteene vedtar som regel nærmere fremdriftsplaner for den enkelte sak de har til behandling, selv om fristene for den interne behandlingen ikke er formelt bindende for komiteen og ikke har direkte grunnlag i forretningsordenen. Presidentskapet har blant annet gitt uttrykk for at det normalt vil være en fordel for alle parter at de interne retningslinjer komiteen selv har fastsatt for fremdriften, overholdes, men at det samtidig må påses at fristene gir rom for at også mindretallet får tilbørlig tid til å utarbeide sine forslag og merknader, jf. brev 12. mars 2008 til Høyres stortingsgruppe med kopi til fagkomiteene.

5.2.2 Komiteens vurderinger og forslag

Reglementskomiteen viser til at det særlig i forbindelse med behandlingen av hastesaker relatert til covid-19-krisen har vært et problem for opposisjonen/ mindretallet i komiteene å behandle saker på en forsvarlig måte.

Tidsfristene har vært for knappe, både fordi de i utgangspunktet har vært svært korte, og fordi de i tillegg har blitt skjøvet på og brutt under behandlingen av sakene. Man har sett i flere saker at uformelle forhandlinger har trukket ut i tid, og at opposisjonen/mindretallet i praksis har fått svært kort tid – det vil si ikke reell mulighet – til å ta stilling til politikken i forslaget på en forsvarlig måte.

Reglementskomiteen mener det er viktig at fastsatte fremdriftsplaner overholdes, og at avgivelsesfristene gir rom for at også mindretallet får tilbørlig tid til å utarbeide sine forslag og merknader.

Reglementskomiteen mener på denne bakgrunn at det bør fastsettes noen nærmere føringer for komiteenes fastsettelse av fremdriftsplaner for behandlingen av innstillinger, som bare bør fravikes helt unntaksvis. Det antas imidlertid vanskelig å fastsette noen helt konkrete minimumsfrister, da det vil variere fra sak til sak hva som kan anses som en forsvarlig saksbehandling.

Både sakens kompleksitet, hasteaspekt og typen sak vil påvirke hvor mye tid det er behov for, slik at innstilling i saken kan ferdigstilles på en forsvarlig måte. Reglementskomiteens flertall mener samtidig det er viktig å understreke at fremdriftsplanene skal muliggjøre en reell politisk debatt og sikre god kvalitet på den innstillingen som avgis fra komiteen til Stortinget. Reglementskomiteen foreslår derfor et nytt tredje punktum i forretningsordenen § 23 første ledd:

«Komiteen skal fastsette fristen for å avgi innstilling og plan for fremdrift i saken for øvrig slik at forsvarlig saksbehandling sikres.»

5.3 Bringe avgivelsesfrist inn for presidentskapet

5.3.1 Gjeldende regler og praksis

Paragraf 23 andre ledd gir et mindretall på minst en tredjedel av komitémedlemmene rett til å bringe vedtak om avgivelsesfrist inn for presidentskapet til endelig avgjørelse. Paragraf 23 lyder:

«Lederen skal så snart som mulig legge frem for komiteen alle saker som komiteen har mottatt fra Stortinget. Komiteen skal snarest mulig fastsette frist for å avgi innstilling og skal underrette Stortingets administrasjon om fristen. Komitélederen skal føre tilsyn med at fremdriften i arbeidet med sakene er i samsvar med de fastsatte fristene. Vedtak om utsettelse av en fastsatt avgivelsesfrist trenger samtykke av presidentskapet dersom utsettelsen vil medføre endring av behandlingsdatoen i det foreløpige langtidsprogrammet for Stortingets møter.

Et vedtak om tidspunkt for å avgi innstilling, herunder om frist for avgivelse, kan ved beslutning i samme møte av et mindretall på minst en tredjedel av komitémedlemmene bringes inn for presidentskapet til avgjørelse.»

Bestemmelsen ble vedtatt av Stortinget i forbindelse med behandlingen av Innst. S. nr. 235 (2008–2009). Forutsetningen er at beslutningen om dette tas i samme møte som komiteens vedtak om avgivelsestidspunkt blir truffet. Innstilling kan ikke avgis før presidentskapets avgjørelse foreligger. Presidentskapets avgjørelse blir bindende for komiteen.

I nevnte innstilling pekes det på at det særlig kan være aktuelt for flertallet å fastsette en tidligere avgivelsesfrist enn hva mindretallet ønsker, når statsråden anmoder om rask behandling av saken, og når regjeringspartiene har flertall i komiteen. På den annen side kan det også hende at flertallet fastsetter en senere avgivelsesfrist enn hva mindretallet ønsker, kanskje særlig når opposisjonen utgjør flertallet.

Det er satt kort frist for mindretallet for å påklage flertallets beslutninger fordi presidentskapet skal kunne ha anledning til å treffe avgjørelse før fristen flertallet har satt, er utløpt.

5.3.2 Komiteens vurderinger og forslag

Reglementskomiteen mener det er grunn til å stille spørsmål ved om § 23 andre ledd fungerer etter hensikten i alle situasjoner. Det kommer særlig på spissen når det er omvendt flertall i en komité. Da kan flertallet i Stortinget, hvis det også har flertall i Stortingets presidentskap, for eksempel benytte bestemmelsen til å fastsette en knappere frist i en sak enn det Stortingets mindretall ønsker.

Bestemmelsen muliggjør med andre ord at stortingsflertallet (hvis det er reflektert i presidentskapet) kan overprøve et flertall i komiteen sitt syn på ønsket fremdrift. Dette så man senest et eksempel på i justiskomiteen ved behandlingen av domstolsreformen høsten 2020, hvor fremdriften i saken etter klage til presidentskapet ble raskere enn det komiteens flertall ønsket og opprinnelig hadde fastsatt.

Det kan hevdes at dette ikke er i tråd med hensikten bak bestemmelsen, som i første rekke er å sikre en forsvarlig saksbehandling. Det ble likevel vist til at politisk spill kan forekomme både i form av et ønske om hurtig behandling og bevisst «trenering» fra det omvendte flertallets side av en kontroversiell sak. Dette vil kunne avhenge både av sakens karakter og om det er regjeringen eller opposisjonen som har flertall i komiteen, og det er derfor ikke nødvendigvis noe entydig svar på hvordan denne bestemmelsen bør innrettes.

Reglementskomiteen mener likevel det vil være hensiktsmessig å innta i bestemmelsen at hovedformålet er å sikre forsvarlig saksbehandling.

Reglementskomiteen mener for øvrig at formuleringen i andre ledd første punktum om «vedtak og tidspunkt for å avgi innstilling, herunder om frist for avgivelse» omhandler to sider av samme sak og med fordel kan forenkles. Det er fast praksis at komiteene fastsetter en fremdriftsplan for arbeidet og i den et tidspunkt for avgivelse – som dermed normalt er det samme som «frist for avgivelse».

Formuleringen kom inn i forretningsordenen i 2009 som daværende § 20 nytt fjerde ledd. Det fremgår av innstillingen fra presidentskapet at også et vedtak om å avgi innstilling straks (i samme møte) kan innbringes for presidentskapet, og at avgivelsen i tilfelle blir utsatt, jf. Innst. S. 235 (2008–2009) punkt 3.2. Presidentskapets avgjørelse blir bindende for komiteen.

For å få det dette tydeligere frem foreslår reglementskomiteen noen omformuleringer i § 23 andre ledd på dette punkt.

På denne bakgrunn foreslås følgende endringer i § 23 andre ledd:

«Et vedtak om frist for å avgi innstilling, herunder vedtak om avgivelse straks, kan ved beslutning i samme møte av et mindretall på minst en tredjedel av komitémedlemmene bringes inn for presidentskapet til avgjørelse for å sikre at det oppnås en forsvarlig saksbehandling.»

5.4 Deltakelse i komitéhøring for representant som ikke er medlem av komiteen

5.4.1 Gjeldende regler og praksis

Forretningsordenen § 27 regulerer komitéhøringer og slår blant annet fast at

«[...]En tredjedel av medlemmene i komiteen kan kreve at det skal avholdes høring i en sak og beslutte hvem som skal anmodes om å møte til høring. En beslutning om å avholde høring som bare er støttet av et mindretall av komitémedlemmene, kan ved beslutning i samme møte av et mindretall på minst en tredjedel av komiteens medlemmer bringes inn for presidentskapet til avgjørelse. [...].»

Det følger med dette av bestemmelsen (første ledd tredje punktum) at et mindretall på en tredjedel av medlemmene i komiteen kan kreve at komiteen avholder høring. Samtidig er et tilsvarende mindretall gitt adgang til å bestemme hvem komiteen kan anmode om å komme på høringen.

Dette er i tråd med tidligere praksis, og er begrunnet med at flertallet ikke bør kunne avslå ønsker fra komitémedlemmene om å invitere bestemte instanser og dermed undergrave formålet med høringen. Hensynet til mindretallet fikk endelig gjennomslag ved behandlingen av Innst. 259 S (2012–2013), jf. Dokument 14 (2012–2013).

I praksis kan det i én og samme sak være ulike mindretall som benytter seg av rettigheter etter denne bestemmelsen. Det kan tenkes at partier som utgjør en del av et flertall som har stemt mot at det avholdes høring, har bestemte synspunkter på hvilke personer som bør inviteres når det først er besluttet å holde høring, for eksempel at også statsråder fra tidligere regjeringer inviteres til en kontrollhøring i tillegg til ansvarlig fagstatsråd.

Samtidig ble en begrensning i mindretallsrettigheten tilføyd (første ledd fjerde punktum). For å unngå at et mindretall sørger for at det avholdes høring i uforholdsmessig mange saker, kan et (annet) mindretall på en tredjedel av komiteens medlemmer i samme møte kreve at spørsmålet om å holde høring bringes inn for presidentskapet.

Det er kun medlemmene av vedkommende komité som har anledning til å delta i en høring.

5.4.2 Komiteens vurderinger

Reglementskomiteen har vurdert om det bør innføres en mulighet for partier som ikke er representert i en komité til å tiltre/delta i særskilt viktige høringer med mulighet til å stille spørsmål, eventuelt ved søknad til presidentskapet.

Reglementskomiteens flertall, alle medlemmene unntatt Petter Eide, Bjørnar Moxnes og Une Bastholm, mener det ikke bør innføres en slik mulighet. Det er den enkelte komité som er ansvarlig for saksbehandlingen i sakene den er tildelt. Dersom representanter som ikke sitter i komiteen, skal kunne gis mulighet til å delta på høringen og stille spørsmål til høringsinstansene, kan dette skape en uryddig situasjon – og også medføre at spørsmål komiteens medlemmer ikke nødvendigvis selv ville stilt, blir et tema i høringen.

Videre viser komiteens flertall til at antallet komiteer som et parti deltar i, reflekterer størrelsen på partiet og antallet valgte representanter. Det blir derfor ikke forholdsmessig eller i tråd med velgernes preferanser dersom et parti gis tilgang til å delta på og stille spørsmål i høringer i regi av komiteer hvor det ikke er representert.

Reglementskomiteens flertall viser også til at valgkomiteen etter forretningsordenen § 13 kan samtykke i at en representant som er medlem av kontroll- og konstitusjonskomiteen eller finanskomiteen, er medlem av til sammen to komiteer. I praksis er dette hovedsakelig aktuelt for småpartiene.

Harberg-utvalget viser i punkt 3.4.7 i sin rapport til at komitésammensetningen kan endre seg i løpet av stortingsperioden, og at valgkomiteen fortløpende behandler spørsmål om sammensetningen i komiteene. Dette gir de mindre partiene en viss mulighet til å flytte representanter mellom komiteer, avhengig av hva partiet mener er relevant til enhver tid.

Reglementskomiteens mindretall, medlemmene Petter Eide, Bjørnar Moxnes og Une Bastholm, mener det er et viktig prinsipp at alle representanter har tilgang på nødvendig informasjon ved behandlingen av alle saker. Muligheten for partigruppene til å stille spørsmål til høringsinstanser når det avholdes høring i den aktuelle komiteen, kan være avgjørende for å oppfylle dette. Det er etter disse medlemmers syn ikke nødvendig å innføre mulighet til å delta i høringer i komiteer hvor partiene ikke er representert som en generell rettighet, men derimot som en mulighet – etter søknad – og hvor eventuell deltakelse i høringen kan avgjøres etter skjønnsmessige vurderinger.

Mindretallet viser her også til forretningsordenen § 29 annet ledd, som fastslår at «[p]residentskapet kan etter søknad gi samtykke til at én representant fra hvert parti som ikke er representert i en komité, får tilgang til alle dokumenter i den aktuelle komiteen».

Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag til nytt siste ledd i § 27:

«Presidentskapet kan etter søknad gi samtykke til at én representant fra partigrupper som ikke er representert i en komité, får stille spørsmål i høringer av særskilt viktighet.»

5.5 Tilgjengeliggjøring av innstillinger fra komiteene

5.5.1 Gjeldende regler og praksis

Det følger av forretningsordenen § 46 at når en innstilling er avgitt av en komité, skal den snarest gjøres tilgjengelig for representantene i papirutgave eller elektronisk form. Videre kan en innstilling normalt ikke tas opp til behandling før 48 timer er gått etter at den ble gjort tilgjengelig for representantene. I spesielle tilfeller kan likevel Stortinget med vanlig flertall vedta at saken blir tatt opp før denne fristen.

Regelen er begrunnet både ut i fra hensynet til produksjonen av innstillinger og av informasjonshensyn. Presidentskapet har uttalt at det som et utgangspunkt bør være én uke fra avgivelse av innstilling til den behandles i Stortinget, selv om det ikke er et formelt krav om dette i forretningsordenen, jf. Innst. S. nr. 188 (2004–2005) pkt. 3.2.3.

I tillegg til argumentene som ble anført av presidentskapet, tilsier hensynet til de partigrupper som ikke er representert i den aktuelle fagkomiteen, at det går én uke mellom avgivelse av innstilling og behandling i Stortinget. Dersom minimumsfristen ikke overholdes, er dette særlig sårbart for mindre partigrupper, som eventuelt ikke har vært med på å behandle saken i den aktuelle fagkomiteen. Regelen er begrunnet både ut i fra hensynet til produksjonen av innstillinger og av informasjonshensyn.

5.5.2 Komiteens vurderinger og forslag

Reglementskomiteen mener det er grunn til å vurdere innretningen av og håndhevingen av denne bestemmelsen. Det bør presiseres i bestemmelsen hva som ligger i at Stortinget i «spesielle tilfeller» kan vedta å gjøre unntak fra den fastsatte fristen. Etter reglementskomiteens syn bør denne muligheten begrenses til saker hvor det etter sakens art eller omstendighetene for øvrig er påkrevd med en rask behandling.

Komiteen mener videre hovedregelen for fristens varighet bør utvides noe, og viser i den anledning til at presidentskapets tidligere uttalelse om at det som et utgangspunkt normalt bør være én uke fra avgivelse av innstilling til den behandles i Stortinget.

For øvrig mener reglementskomiteen det er unødvendig å angi i § 46 at innstillinger skal gjøres tilgjengelige for representantene «i papirutgave eller elektronisk form».

På denne bakgrunn foreslår reglementskomiteen at § 46 skal lyde slik:

«Når en innstilling er avgitt av en komité, skal den snarest gjøres tilgjengelig for representantene. Som hovedregel skal det gå minst én uke fra en innstilling avgis til den behandles i Stortinget.

En innstilling kan ikke tas opp til behandling før 48 timer er gått etter at den ble gjort tilgjengelig for representantene. Helt unntaksvis kan likevel Stortinget med vanlig flertall vedta at saken blir tatt opp før denne fristen.»

5.6 Talelister og begrensninger av debattiden (clôture)

Det følger av forretningsordenen § 51 siste ledd at presidenten kan vedta at debatten skal avsluttes før alle inntegnede talere har hatt ordet («clôture»).

Forslaget om clôture må settes frem av presidenten som leder møtet, eller skriftlig fra minst 10 medlemmer av Stortinget. Forslaget avgjøres av presidenten etter at én taler har hatt anledning til å tale for, og én imot, én gang hver. Forslag om avslutning av debatten på denne måten måtte før innføring av faste voteringstidspunkter i 2019 oppnå to tredjedels flertall av de tilstedeværende ved avstemningen. Ordningen har vært brukt svært sjelden, senest på 1950-tallet.

Reglementskomiteen har drøftet om det bør være Stortinget som vedtar om en debatt skal avsluttes før alle partier har fått «sagt sitt», slik at presidenten ikke gis fullmakter av denne typen i situasjoner hvor det er mulig for Stortinget å fatte beslutningen.

Reglementskomiteens flertall, alle unntatt medlemmet Bjørnar Moxnes, mener det ikke er behov for endringer i forretningsordenen på dette punkt. Det vil i de aller fleste tilfeller være vanskelig å samle et beslutningsdyktig storting mens en debatt pågår. Det vil som regel være behov for å stoppe en debatt midlertidig dersom man skal avvente et beslutningsdyktig storting. Flertallet viser videre til at bestemmelsen er svært sjeldent brukt.

Reglementskomiteens mindretall, medlemmet Bjørnar Moxnes, mener at det bør være Stortinget som vedtar om en debatt skal avsluttes før alle partier har fått «sagt sitt», når dette er praktisk mulig. Presidenten bør derfor ikke gis fullmakter av denne typen i situasjoner hvor det er mulig for Stortinget å fatte beslutningen.

5.7 Definisjonen av «partigruppe»

Forretningsordenen § 77 definerer «partigruppe» på følgende måte:

«Med uttrykket «partigruppe» i denne forretningsordenen forstås den representanten eller de representantene som er innvalgt fra et registrert parti som ved valget stilte liste i minst en tredjedel av fylkene.»

Reglementskomiteen har vurdert om det bør gjøres noe med kravet om liste i minst en tredjedel av fylkene på grunn av regionreformen. Per nå er det fortsatt de tidligere fylkesinndelingene som ligger til grunn for stortingsvalg, jf. Grunnloven § 57 andre ledd og valgloven § 11-1.

Reglementskomiteen mener det er grunn til å avvente eventuelle forslag til lovendringer på bakgrunn av valglovutvalgets utredning, jf. NOU 2020:6 Frie og hemmelige valg – Ny valglov og kan følgelig ikke se at det per nå er behov for å gjøre endringer i bestemmelsen på dette punkt.

Forrige kapittel
Neste kapittel