Søk

Innhald

8. Strategier for bærekraftige offentlige finanser

8.1 Sammendrag

Utsiktene for offentlige finanser fremover tydeliggjør at bedre ressursbruk og omprioriteringer innenfor budsjettene må til for at vi kan fortsette å utvikle velferdssamfunnet. Regjeringens svar på koronakrisen går i samme retning som de langsiktige strategiene: Vi må skape mer og inkludere flere. I Perspektivmeldingen 2017 ble det presentert to hovedgrep som Stortinget også sluttet seg til: Vi må få flere i arbeid, og vi må bruke ressurser mer effektivt. Disse ligger fast. Bedre bruk av ressursene i økonomien, og særlig av arbeidskraften, vil legge til rette både for økonomisk vekst og for mer bærekraftige offentlige finanser slik at vi kan opprettholde gode velferdsordninger og et konkurransedyktig næringsliv. Samtidig må vi sørge for at velstandsveksten når frem til alle, og at klimamålene, bærekraftsmålene og andre samfunnsmål nås.

Kapittel 8 i meldingen omtaler strategiene som utgjør fundamentet for bærekraftige offentlige finanser: God ressursbruk, et vekstfremmende skattesystem og ansvarlige rammer for statsbudsjettet. Strategiene for god ressursbruk utdypes videre i de påfølgende kapitlene. De omhandler mer effektiv bruk av arbeidskraften ved å øke sysselsettingen og ulike innganger til mer effektiv offentlig ressursbruk, se figur 1.7 i meldingen.

Det er over mange år gjennomført politikk og reformer som øker økonomiens og velferdssystemets tilpasningsevne og bærekraft. De senere årene har regjeringen gjennomført samferdselsreformer, kommunereform og en avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform (ABE). Pensjonsreformen er tatt videre i offentlig sektor, og ny offentlig tjenestepensjon ble vedtatt våren 2019.

Når handlingsrommet i budsjettene avtar, må vedtatte planer, nye satsinger og uforutsette utgifter i stadig større grad dekkes inn gjennom effektivisering og reduksjon i andre utgifter. Det kan over tid også bedre den økonomiske vekstevnen og gi et mer bærekraftig velferdsnivå. Offentlige utgifter kan ikke beslaglegge en stadig større del av økonomien.

Det store potensialet som ligger i god ressursbruk, kan illustreres i ulike scenarioer. Scenarioene er fremskrivinger av økonomien for å belyse konsekvensene av ulike hendelser og valg, og er ikke ment som prognoser. Tilstandene som beskrives i scenarioene, vil kunne være krevende å oppnå i praksis. Det vil blant annet kreve betydelige endringer i virkemiddelbruk, noe som nødvendigvis tar tid å utrede og gjennomføre.

Økt sysselsetting gir både økte skatteinntekter og i mange tilfeller reduserte trygdeutgifter, og er derfor særlig gunstig for å styrke velferden og bedre budsjettbalansen. Det er også viktig for den enkelte som kommer i jobb. Dersom vi for eksempel de neste ti årene klarte å få flere uføre over i arbeid slik at forskjellen mellom norsk og svensk uføreandel ble redusert til det halve, ville vi fått 80 000 flere i jobb og 44 mrd. kroner i økt handlingsrom om ti år. Gitt en innfasing hvor antall sysselsatte øker jevnt år for år vil det si at handlingsrommet i budsjettet øker med 4,4 mrd. kroner årlig. Hvis vi klarte å redusere forskjellen i sykefraværet mellom Norge og Sverige med to tredjedeler, ville det gitt anslagsvis om lag 20 000 flere i jobb og 20 mrd. kroner mer i handlingsrom om ti år. Dersom hver fjerde som i dag jobber deltid kom over i heltidsstilling, ville det tilsvart en økning i sysselsettingen på om lag 70 000 personer kommende tiårsperiode. Det ville ha styrket handlingsrommet i budsjettet med 30 mrd. kroner om ti år. Økt sysselsetting blant innvandrere – for eksempel ved at gapet mellom andelen sysselsatte i majoritetsbefolkningen og innvandrere fra landgruppe 3 reduseres med en tredjedel – ville gitt i overkant av 20 000 flere sysselsatte og 10 mrd. kroner i økt handlingsrom om ti år.

Offentlig sektor håndterer en stor del av ressursene i det norske samfunnet. Gjennom ABE-reformen hentes den forventede gevinsten av produktivitetsforbedringer hvert år ut av budsjettene til statlige virksomheter. Dette betyr ikke at jobben med mer effektiv ressursbruk er ferdig. Det må legges til rette og arbeides systematisk for at produktivitetsgevinstene faktisk skal oppstå. Potensialet for effektivisering på andre områder må også vurderes. Svak produktivitetsutvikling over tid kan indikere et uutnyttet potensial for billigere og mer effektiv utbygging av statlige investeringsprosjekter. Med utgangspunkt i hva som ble investert i bygg i statlig sivil sektor, vei (utenom Nye Veier) og jernbane i 2020, ville en gradvis effektivisering på 15 pst. over en tiårsperiode tilsvare en årlig innsparing på om lag 0,5 mrd. kroner. Realisering av slike effektiviseringsgevinster vil imidlertid kreve langsiktig målrettet innsats. Beregninger viser også et stort potensial i kommunal sektor. Dersom kommunene stiller samme krav til økt effektivitet som statlige virksomheter, tilsvarende 1/2 pst. av driftsutgiftene hvert år, kan de innenfor egne budsjetter frigjøre 1,4 mrd. kroner årlig som de kan omdisponere til andre formål og tiltak. Effektiv bruk av midlene over statsbudsjettet kan gi et viktig bidrag til økt handlingsrom, selv om tallene er vesentlig mindre enn for tiltak som øker sysselsettingen. Tabell 1.1 i meldingen viser effekten ulike scenarioer kan ha på handlingsrommet i offentlige finanser.

Et vekstfremmende skattesystem og ansvarlige rammer for statsbudsjettet er grunnleggende forutsetninger for å opprettholde sunne offentlige finanser. Skattesystemets hovedoppgave er å finansiere offentlige tjenester og overføringer. Samtidig vil de fleste skatter og avgifter påvirke økonomiske beslutninger og ressursbruken i samfunnet, som hvor mye og hvordan vi arbeider, investerer og sparer. Skattesystemet bør innrettes slik at det gir minst mulig uheldige forstyrrelser på norsk økonomi. Det innebærer at kostnadene ved beskatning holdes nede, og at det legges til rette for at ressursene i samfunnet utnyttes effektivt. Siden skattereformen i 1992 har prinsippene om brede skattegrunnlag, lave satser og likebehandling av ulike investeringer, næringer, virksomhetsformer og finansieringsmåter vært bærebjelkene. Regjeringen har redusert skattesatsene på selskapsoverskudd, lønn, investeringer og sparing.

Skattesystemet må fornyes og tilpasses endrede rammebetingelser og nye utviklingstrekk. Det samlede skattegrunnlaget av lønn og pensjon svekkes som følge av aldringen av befolkningen, og selskapsskattegrunnlaget er under press internasjonalt. Regjeringen har iverksatt tiltak mot overskuddsflytting, og ytterligere tiltak må gjennomføres for å møte utfordringene med den digitaliserte økonomien. Skattereglene må sammen med trygde- og overføringssystemet bidra til at det er lønnsomt å arbeide.

Vi bør utnytte de beste skattegrunnlagene på en effektiv måte. Merverdiavgiften bør være en generell avgift på forbruk, med få unntak, fritak og reduserte satser. Regjeringen vil videreføre grunnrenteskatt for petroleumsvirksomhet og vannkraftverk, slik at en stor del av avkastningen fra utnyttelse av naturressursene tilfaller fellesskapet. Grønne skattevekslinger, hvor økte miljø- og klimaavgifter muliggjør redusert skatt på arbeid og verdiskaping, kan gi store gevinster. Mål og forpliktelser om å bidra til å begrense klimaendringer og motvirke miljø- og helseskader bør gjennomføres kostnadseffektivt og i tråd med prinsippet om at forurenser skal betale. Videre har regjeringen lagt frem prinsipper for et bilavgiftssystem som er bærekraftig både for miljøet og statsfinansene fra 2025.

Solide statsfinanser og god kontroll preger de norske statsbudsjettene. Handlingsregelen har bred politisk tilslutning og setter rammer for den årlige bruken av olje- og fondsinntekter. Vi har et oversiktlig budsjettsystem hvor en samlet behandling av alle offentlige utgifter gir regjering og Storting god mulighet til å styre den økonomiske utviklingen og fordele ressurser i tråd med politiske mål.

I årene etter finanskrisen erfarte mange land krevende budsjettsituasjoner og uønskede fordelingsvirkninger av innsparingstiltak. Antakelig vil vi i mange land se lignende problemer når kostnadene for tiltak i forbindelse med pandemihåndteringen skal dekkes inn. I Norge er vi i den heldige situasjonen å ha en buffer av oppsamlede petroleumsinntekter, men verdien av å bruke midler nå må avveies mot verdien av å ha midlene til rådighet senere, og det samlede omfanget av oljepengebruken må være forståelig og godt.

En ansvarlig budsjettpolitikk må ivaretas i tråd med handlingsregelen. Statsbudsjettene skal gi god innsikt i virkninger av nye tiltak og i den forventede utviklingen i inntekter og utgifter, slik at vedtak kan gjøres på et godt beslutningsgrunnlag. Bindinger på fremtidige budsjetter skal begrenses, slik at det er tilstrekkelig rom for omprioriteringer til å finansiere ny politikk eller uventet reduksjon i handlingsrommet. Det viktigste vi kan gjøre for å beholde og øke handlingsrommet er å få flere i arbeid og bruke ressursene mer effektivt. Det vises til kapittel 8 i meldingen for nærmere omtale.

8.2 Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering.

Komiteen viser for øvrig til partienes hovedmerknader i kapittel 1.2.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Miljøpartiet De Grønne og Rødt vil videre påpeke «Baumol-effekten», som innebærer at fordi velferdstjenester generelt har lavere produktivitetsvekst enn privat næringsliv, er det både naturlig og nødvendig at vi bruker relativt sett mer penger på velferd i fremtiden, og slik høster gevinster for fellesskapet av den verdiskapingen som skjer i økonomien generelt. Disse medlemmer peker på at det er dette den norske modellen har sørget for i fortiden og bør sørge for også i fremtiden. Disse medlemmer vil påpeke at det ikke finnes noen dokumentasjon for at kutt i formuesskatten fører til økte investeringer, snarere tvert imot. Regjeringen fører en uansvarlig økonomisk politikk – selv etter sin egen målestokk.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Miljøpartiet De Grønne og Rødt viser til svar på spørsmål 9 fra Sosialistisk Venstreparti til departementet, der det fremkommer at privat forbruk anslagsvis vil vokse om lag med samme rate som (faktisk litt høyere enn) offentlig forbruk i årene frem til 2060. Disse medlemmer vil påpeke at det altså ikke ligger an til en økning i offentlig forbruk relativt til privat forbruk, noe som ville være naturlig gitt det stipulerte behovet for økte utgifter til offentlig velferd. Ergo er det betydelig rom for å omfordele fra privat kjøpekraft til offentlig velferd.

Disse medlemmer viser til at regjeringen har en strategi om et «vekstfremmende skattesystem», samtidig som den fører en politikk som går på tvers av dette, gjennom store kutt i formuesskatten og svært kostbare endringer i petroleumsskatten som blant annet har gjort at prosjekter som er ulønnsomme for samfunnet er lønnsomme for selskapene.

Disse medlemmer er enig i at vi trenger brede skattegrunnlag, og mener at skattegrunnlagene må utvides for å sikre både fordelings- og provenyhensyn. Disse medlemmer mener at manglende beskatning av arv, eiendom og formue og skattehull for multinasjonale selskaper er blant de viktigste momentene som må rettes opp i skattesystemet, og mener dette er blant tegnene på at vi trenger en bred gjennomgang av skattesystemet for å få oppdatert det til dagens forhold og morgendagens utfordringer. Disse medlemmer viser til at utvalget «Norge mot 2025» foreslår at det nedsettes et utvalg som foretar en helhetlig gjennomgang av skattesystemet med sikte på å utnytte eksisterende skattegrunnlag bedre, ta i bruk nye og gode skattegrunnlag og vurdere en grønn skatteomveksling. På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen nedsette et utvalg som skal foreta en helhetlig utredning av skattesystemet med sikte på å utnytte eksisterende skattegrunnlag bedre, ta i bruk nye skattegrunnlag og vurdere modeller for en grønn skatteomveksling.»

Førre kapittel
Neste kapittel