Søk

Innhald

7. Redusert handlingsrom i statsbudsjettene

7.1 Sammendrag

Sparingen i Statens pensjonsfond utland (SPU) og handlingsregelen for finanspolitikken legger til rette for en langsiktig forvaltning av petroleumsinntektene og for at finanspolitikken kan bidra til en stabil og god økonomisk utvikling. Med innfasingen av oljeinntektene har Norge de to siste tiårene hatt en vekst i budsjettene og et handlingsrom i finanspolitikken som få andre land har opplevd. Det har gitt oss stor handlefrihet til å utvide det offentlige tjenestetilbudet, iverksette ny politikk og motvirke økonomiske tilbakeslag.

I tråd med handlingsregelen ble bruken av fondsmidler økt kraftig i 2020 for å motvirke de negative konsekvensene av koronapandemien på verdiskapning og sysselsetting. De fleste av de midlertidige krisetiltakene er forlenget inn i 2021, og tiltakene vil gjennom året tilpasses smittesituasjonen og smitteverntiltakene. I budsjettet for 2021 er bruken av fondsmidler brakt ned mot handlingsregelens langsiktige rettesnor og anslås til noe over 3 pst. av fondsverdien. Det er en betydelig innsats for å få folk tilbake i jobb og inkludere flere også i 2021-budsjettet.

Fremover går vi inn i en periode hvor veksten i inntektene på statsbudsjettet forventes å avta markert, mens veksten i utgiftene til store regelstyrte ordninger fortsetter å øke.

Offentlige velferdsordninger finansieres i hovedsak av skatter og avgifter fra fastlands-økonomien. Trendveksten i skatte- og avgiftsinntektene har vært på vei ned i flere år, blant annet fordi avgiftssystemet har vært brukt for å gjøre det mer attraktivt å velge klimavennlige kjøretøy. Nedgangen kan i tillegg forklares med at svakere vekst i arbeidsstyrke og produktivitet har trukket ned vekstevnen i norsk økonomi. Det er ventet at disse trendene vil fortsette. Med en videreføring av dagens politikk anslås den årlige underliggende veksten i statens skatteinntekter å avta fra 18 mrd. kroner årlig i perioden i 2011–2019 til 10 mrd. kroner årlig i perioden 2023–2030.

Samtidig blir trolig veksten i Statens pensjonsfond utland fremover langt svakere enn i årene vi har bak oss, fordi tilførselen av inntekter til fondet blir mindre. Etter hvert vil fondet vokse saktere enn fastlandsøkonomien, og bidraget til finansiering av offentlige utgifter fra fondet vil dermed minke målt som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien.

De siste årene har det vært store svingninger i fondets verdi. Vi må være forberedt på svingninger også i årene som kommer. I takt med at en stadig større del av velferdsstaten er blitt finansiert med avkastningen av formuen, er offentlige finanser blitt mer sårbare for svingninger i internasjonale finansmarkeder, selv om handlingsregelen sier at ved store endringer i fondskapitalen kan tilpasningen strekkes ut over flere år.

Med økt sårbarhet og mindre vekst i fondet må vi være varsomme i den videre innfasingen av fondsinntekter. Når fondet slutter å vokse som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien, vil tilbakeholdenhet i gode tider være en forutsetning for at finanspolitikken skal kunne brukes aktivt i dårligere tider. Håndteringen av pandemien, med omfattende finanspolitiske tiltak, ble lettere fordi regjeringen hadde ført en ansvarlig økonomisk politikk og brukt mindre enn den forventede fondsavkastningen i flere år før krisen. Regjeringen har lagt vekt på at den økte pengebruken under pandemien skal være midlertidig og tas ned igjen etter hvert som smitteverntiltak kan lempes på og økonomien bedres.

Lavere petroleumsinntekter vil etter hvert gi mindre vekst i fondskapitalen og dermed medføre redusert handlingsrom i de årlige budsjettene. Med en nær nøytral finanspolitikk vil den årlige bruken av fondsmidler i gjennomsnitt kunne øke med 3–6 mrd. 2021-kroner i perioden 2023–2030. Til sammenligning økte bruken av fondsmidler i gjennomsnitt med nesten 12 mrd. kroner årlig fra handlingsregelen ble innført i 2001 og frem til og med 2019.

Samtidig som veksten i offentlige inntekter er ventet å avta, vil veksten i utgifter til store regelstyrte ordninger tilta. Aldringen av befolkningen, med en stadig større andel pensjonister, har bidratt til høy vekst i folketrygdens utgifter det siste tiåret, og økningen vil fortsette. Den årlige økningen i utgiftene til folketrygden og demografidrevne utgifter i helseforetakene og kommunesektoren forventes å bli høyere frem til 2030 enn i perioden vi har bak oss.

Utgiftene til folketrygden anslås å øke med vel 11 mrd. kroner per år i gjennomsnitt frem mot 2030, etter å ha økt med knapt 9 mrd. kroner per år foregående tiår. De demografidrevne utgiftene i kommuner og helseforetak har de siste ti årene økt med vel 4 mrd. kroner årlig. Økningen i disse utgiftene vil tilta i takt med at andelen av befolkningen over 80 år stiger, og økningen vil bli nær 5 mrd. kroner årlig de siste årene frem mot 2030. At folk holder seg friske lenger, kan begrense utgiftsveksten noe.

Høyere vekst i regelstyrte utgifter og lavere vekst i inntekter innebærer mindre handlingsrom i budsjettene fremover. Det nærmeste tiåret er det gjennomsnittlige årlige handlingsrommet ventet å bli om lag 4 mrd. kroner årlig, mot 21 mrd. kroner årlig i årene vi har bak oss. De nærmeste årene tilsvarer det årlige handlingsrommet det beløpet som skal til for å dekke demografiutgifter i kommuner og helseforetak. Dersom slike utgifter i sin helhet skal dekkes over statsbudsjettene, vil hele det anslåtte handlingsrommet gå med til dette, se figur 1.6 i meldingen.

Samtidig er det høye forventninger om ny politikk. Allerede vedtatte eller varslede planer og ambisjoner gjennom Langtidsplanen for forsvaret, Nasjonal transportplan og lignende vil kunne kreve betydelige budsjettøkninger i årene fremover. Slike økninger må i stadig større grad finansieres igjennom omprioriteringer og effektiviseringstiltak.

Effektiviseringstiltak som allerede er innført og som øker handlingsrommet, slik som avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen (ABE), er ikke tatt med i fremskrivingene. ABE frigjør årlig om lag 1,8 mrd. kroner til prioriterte formål i regjeringens forslag til statsbudsjett.

Ser vi lenger frem enn det første tiåret, øker utfordringene. Andelen eldre over 80 år tiltar, samtidig som fondsinntektene gradvis vil finansiere en mindre del av de offentlige utgiftene. Etter hvert vil det oppstå et økende inndekningsbehov. Det betyr at inntektene må økes eller utgiftene reduseres. Med de forutsetningene som er lagt inn i basisforløpet i denne meldingen, må statens utgifter kuttes eller skattene økes tilsvarende 5,6 pst. av fastlands-BNP frem mot 2060. Det tilsvarer en årlig innstramming på nær 5 mrd. per år, som må få utslag i enten reduserte utgifter eller økte inntekter. Basisforløpet tar utgangspunkt i at friske eldre kan stå lenger i arbeid. Det antas dermed at pensjonsreformen virker, og det demper inndekningsbehovet i tiårene fremover. Det er likevel ikke nok til å bringe offentlige finanser i balanse. Det vises til meldingens kapittel 7 for nærmere omtale.

7.2 Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering.

Komiteen viser for øvrig til partienes hovedmerknader i kapittel 1.2.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Miljøpartiet De Grønne og Rødt vil understreke at velferdsstaten har vært helt avgjørende for utbyggingen av velferden i Norge, men merker seg at regjeringen forsøker å konstruere en historiefortelling om et «velferdssamfunn» der det like gjerne kan være private (kommersielle eller ideelle) aktører som står for tilbudet. Disse medlemmer vil understreke at velferdsstaten er og må forbli det bærende element for å sikre velferd i samfunnet.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Miljøpartiet De Grønne og Rødt vil sikre fortsatt felles velferd til hele Norges befolkning og stanse utviklingen i retning av en todelt velferd, der noen kan kjøpe seg bedre tjenester enn andre. For å stanse en gradvis privatisering av velferden, krever det at vi omfordeler mer av den økonomiske veksten til fellesskapet gjennom økt beskatning, særlig av de rikeste i samfunnet, samt å utvide skattegrunnlaget i økonomien. Alternativet er at folk må betale for velferden selv, noe som vil forsterke de økonomiske ulikhetene og bryte med velferdsstatens prinsipper. Vi bygget velferdsstaten da Norge var et mye fattigere samfunn. Selvsagt kan vi da videreføre og styrke den i fremtiden.

Disse medlemmer mener vi må sørge for fortsatt standardheving i offentlig finansiert velferd og utvidelse av velferdstjenestene uten økt grad av egenbetaling. Skattenivået skal ikke stå i veien for finansieringen av felles velferd. Disse medlemmer vil redusere innslaget av private kommersielle tjenester som konkurrerer med offentlig finansiert velferd. Lommeboken skal ikke bestemme tilgangen til velferdstjenester. Disse medlemmer vil understreke at nordmenn uansett vil etterspørre mer velferd i fremtiden – spørsmålet for Stortinget er om dette skal finansieres i fellesskap over statsbudsjettet eller om folk skal betale for det selv.

Disse medlemmer viser til at inntektene per innbygger øker med 69 pst. frem mot 2060 i framskrivningene, og at det i basisforløpet ligger an til en fortsatt høy privat forbruksvekst, nærmere bestemt på 1,8 pst. per innbygger i året. Dette er bare marginalt lavere enn den årlige veksten de siste 50 årene, som har vært 2,0 pst. i gjennomsnitt. Disse medlemmer vil understreke at Perspektivmeldingens egentlige budskap dermed er at samfunnet kan finansiere offentlig velferd, både i basisforløpet og i scenariet med høyere standardvekst, og samtidig oppnå økt privat kjøpekraft.

Disse medlemmer mener regjeringen svartmaler utsiktene for norsk økonomi ved å overdrive betydningen av «eldrebyrden». For å få det totale bildet av forsørgelsesbyrden, må man også se på forholdet mellom yngre (0–19 år) og de yrkesaktive. Utviklingen i forsørgelsesbyrden blir drastisk lavere når man regner med de yngre. Den totale forsørgelsesbyrden, slik det fremkommer i tallene bak figur 7.9, vil i 2040 nå samme nivå som i årene 1970–76 (0,76) og nå et nivå på 0,81 i 2060. Økningen frem til 2060 er da på 29 pst. fra det historisk sett svært lave nivået i 2018, mot en økning på 79 pst. i eldrebyrden isolert sett. Disse medlemmervil videre vise til at man ville fått et enda bedre inntrykk av samfunnets reelle forsørgelsesbyrde dersom man tok høyde for produktivitetsveksten, som viser at de yrkesaktive blir «sterkere» samtidig som «byrden» blir «tyngre». Disse medlemmer viser til svar på spørsmål 8 fra Sosialistisk Venstreparti til departementet, der det fremkommer at samfunnets totale «forsørgelsesbyrde» i 1970 var 1,22. I Perspektivmeldingens basisforløp vil den til sammenligning være 1,06 i 2060 – som var en normal rate på 1980- og 1990-tallet. Selv om befolkningen aldres, er det altså langt fra noe historisk nytt i antallet personer som må forsørges av de yrkesaktive.

Disse medlemmer vil videre vise til at statsministeren ved flere anledninger, med Perspektivmeldingen som bakteppe, har oppfordret norske kvinner til å føde flere barn.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne viser til at Perspektivmeldingen skisserer et scenario med høyere fruktbarhet enn basisforløpet, og at dette fører til høyere inndekningsbehov i 2060 enn i basisforløpet. Dette understreker nok en gang at regjeringen skyver meldingen foran seg for å agitere for egen politikk uten at det en gang står i samsvar med meldingens faktiske innhold.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne vil påpeke at hovedproblemet når det gjelder å dekke inn offentlige utgifter – både til eldre og unge – er at skatteinntektene er for lave. Disse medlemmer viser til svar på spørsmål 4d fra Sosialistisk Venstreparti til departementet, der det fremkommer at fremtidig inndekningsbehov blir atskillig høyere i scenarioet med høyere fruktbarhet. I år 2040 vil merutgiftene sammenlignet med basisforløpet være om lag 26 mrd. kroner, og i 2060 er merutgiftene fremdeles 9 mrd. kroner. Disse medlemmer mener dette vitner om at regjeringen og statsministeren villeder befolkningen når de peker på flere barnefødsler som en løsning på inndekningsbehovet. Dette er altså en unødvendig og distraherende inngripen i privatsfæren til norske kvinner og menn. Regjeringen prøver å ansvarliggjøre norske kvinner for et problem som må løses politisk, gjennom en mer rettferdig beskatning og et mer inkluderende arbeidsliv. Kvinners fruktbarhet kan aldri være en del av nasjonalregnskapet på linje med oljereservene i Nordsjøen.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Miljøpartiet De Grønne og Rødt vil påpeke at det ikke finnes noen dokumentasjon for at kutt i formuesskatten fører til økte investeringer, snarere tvert imot. Fra et statsfinansielt synspunkt har disse pengene, som kunne vært anvendt til andre formål, regelrett blitt kastet bort.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Miljøpartiet De Grønne og Rødt vil påpeke det paradoksale i at regjeringen er bekymret for inndekningsbehovet i statsfinansene i fremtiden når den selv har bidratt sterkt til å øke inndekningsbehovet gjennom å kutte skatter og avgifter med 34 mrd. kroner, blant annet ved å kutte om lag 11 mrd. kroner i formuesskatten.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne viser til svar på spørsmål 7 fra Sosialistisk Venstreparti til departementet, der det fremkommer at inndekningsbehovet i 2030 kan møtes ved å reversere om lag halvparten av skatte- og avgiftskuttene siden 2014. Det betyr at hvis regjeringen ikke hadde kuttet skattene, ville vi ikke hatt et inndekningsbehov før godt ut på 2030-tallet. Disse medlemmer mener dette er et tydelig vitnesbyrd på at regjeringen har ført en uansvarlig økonomisk politikk ved å kutte i skattene og slik forverret et problem de selv angivelig har vært opptatt av å løse. Disse medlemmer mener derfor ett av de første grepene man må ta for å redusere fremtidig inndekningsbehov, er å reversere om lag halvparten av skattekuttene til Solberg-regjeringen.

Disse medlemmer viser til svar på spørsmål 6 fra Sosialistisk Venstreparti til departementet, der det fremkommer at anslaget for inndekningsbehovet er svært sensitivt for avkastningen i SPU. Dersom den årlige avkastningen frem til 2060 blir den samme som i 2000–2020 (4,2 pst.), vil vi ikke ha et inndekningsbehov før etter 2050. Dersom den årlige avkastningen frem til 2060 blir den samme som avkastningen 2010–2020 (6,3 pst.), vil vi ikke få noe inndekningsbehov før 2060 i det hele tatt, men snarere oppleve en voldsom økning i handlingsrommene i budsjettene. Avkastningen kan også bli atskillig lavere. Disse medlemmer vil imidlertid poengtere at det er fåfengt og villedende å snakke om behov for innstramminger i offentlige utgifter nå med henvisning til statsfinansene i år 2060, når fremskrivningene for disse er basert på så usikre antakelser som dette.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til sine forslag i Dokument 8:211 S (2020–2021) om å gjøre kampen mot ulikhet og skatteparadiser til en hovedsatsing i norsk utenriks- og utviklingspolitikk.

Komiteens medlemmer fra Miljøpartiet De Grønne og Rødt viser til at i stedet for å vektlegge behovet for å kutte i offentlige velferdsordninger bør regjeringen isteden fokusere arbeidet på å hindre skatteflukt og plasseringer i skatteparadis, bidra i USAs initiativ til en global minstesats for selskapsskatt og øke denne til 28 pst. Dersom mange store økonomier går sammen om en minstesats på 28 pst. for selskapsskatten vil dette gjøre det lettere å holde et slikt nivå uten samtidig frykt for at investeringsmidler flyttes ut av landet. Dette er derfor initiativ regjeringen bør støtte helhjertet opp om for å sikre velferdssamfunnet vi alle er stolte av samtidig som det gir rom for en enda mer offensiv satsing på å omstille Norge til et utslippsfritt samfunn.

Førre kapittel
Neste kapittel