Målet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært
å vurdere hvordan Olje- og energidepartementet sikrer at Stortingets
mål om CO2-håndtering blir realisert,
og å belyse årsaker til utviklingen i ressursbruk og framdrift i
CO2-håndteringsprosjektene. Undersøkelsen
omfatter perioden 2006–2012.
Olje- og energidepartementet har det overordnede
ansvaret for å gjennomføre CO2-håndteringsprosjektene.
Ansvaret for å forvalte statens interesser i prosjektene er delegert
til Gassnova SF. Undersøkelsen omfatter utvikling, bygging og drift
av Teknologisenteret på Mongstad (TCM) og planlegging av fullskalafangst med
løsninger for transport og lagring på Kårstø og Mongstad. Arbeidet
med å realisere TCM og fullskalaanlegget på Mongstad skjer i nært
samarbeid med Statoil ASA, jf. «Avtalen mellom Olje- og energidepartementet
og Statoil om samarbeid om håndtering av CO2 på
Mongstad» fra 2006 (heretter kalt Gjennomføringsavtalen) og Miljøverndepartementets
utslippstillatelse. Bygging og drift av TCM er organisert gjennom teknologiselskapet
TCM DA der staten og Statoil er de største eierne. Statoil har vært
prosjektleder for utbyggingen av TCM og er ansvarlig for driften.
Statoil er også prosjektleder for planleggingen av fullskalaanlegget
på Mongstad. Gassnova ivaretar statens interesser i TCM- og fullskalaprosjektet
hovedsakelig gjennom å delta i styrende organer. I Kårstø- og transport-
og lagringsprosjektet har Gassnova vært prosjektleder i planleggingsfasen.
I perioden 2007–2012 har staten samlet brukt
7,4 mrd. kroner til CO2-håndteringsprosjektene
på Kårstø og Mongstad. Staten har brukt om lag 5 mrd. kroner på
planlegging og gjennomføring av TCM. Planlegging av fullskala CO2-fangst på Mongstad og Kårstø med løsninger
for transport og lagring har til sammen kostet 1,9 mrd. kroner.
Kompleksiteten i
gjennomføring av CO2-håndtering på Mongstad ble undervurdert da
Gjennomføringsavtalen ble undertegnet i 2006.
Teknologisenteret (TCM) er realisert med
høyt ambisjonsnivå og høy standard, men høye kostnader kan redusere
interessen for økt industriell deltakelse.
Investeringsbudsjettet til partnerne i
TCM DA var betydelig høyere enn det som ble presentert ved Stortingets
behandling av investeringen i TCM.
Det er få virkemidler for god kostnadsstyring
og rask framdrift i fangstprosjektene på Mongstad.
Inngåtte avtaler
begrenser statens styringsmuligheter.
Insentivene for kostnadsstyring i TCM er
svake.
Det ble ikke gjennomført uavhengig kvalitetssikring
av TCM.
Statoil har få insentiver for en tids-
og kostnadseffektiv utvikling av fullskalaprosjektet.
Det er utfordrende for Gassnova å ivareta
statens interesser.
Juridisk og organisatorisk rammeverk for
transport og lagring av fanget CO2 er ikke avklart.
Det har vært svakheter i Olje- og energidepartementets
risikostyring og Gassnovas internkontroll.
Riksrevisjonen har merket seg at det har vært
betydelige kostnadsøkninger i gjennomføringen av CO2-håndtering
på Mongstad. Byggekostnadene og de årlige driftskostnadene for TCM
er henholdsvis 1,7 mrd. kroner og 65 mill. kroner høyere enn estimatet
som ble presentert ved Stortingets behandling av investeringen i
TCM i 2009, jf. St.prp. nr. 38 (2008–2009). For fullskalaprosjektet
på Mongstad og transport- og lagringsprosjektet har både planleggingskostnadene
og anslag for byggekostnader blitt betydelig høyere enn de foreløpige
og svært grove anslagene på tidspunktet for undertegning av Gjennomføringsavtalen
mellom Olje- og energidepartementet og Statoil i 2006.
Etter Riksrevisjonens oppfatning utgjør de høye kostnadene
en risiko for at utbyttet av satsingen på CO2-håndtering
ikke vil stå i forhold til den økonomiske innsatsen. Høye kostnader
kan også øke risikoen for at CO2-håndtering
for kull- og gasskraftverk ikke vil vinne fram som klimatiltak.
På den annen side er det positivt at satsingen på CO2-håndtering
har bidratt til kompetansebygging hos statlige og industrielle aktører
som kan medføre lavere kostnader for CO2-håndtering
på sikt.
Statoils utslippstillatelse for kraftvarmeverket som
ble gitt av Miljøverndepartementet, og Gjennomføringsavtalen mellom
Olje- og energidepartementet og Statoil danner utgangspunktet for
etablering av anlegg for fangst og lagring av CO2 fra
Mongstad. Etter Riksrevisjonens vurdering ble kompleksiteten i gjennomføring
av CO2-håndtering på Mongstad undervurdert
i 2006. Det har blant annet vist seg at det er svært komplisert
å planlegge og å bygge fangstanlegg i stor skala nær et raffineri
og kraftvarmeverk i drift.
Statoil er konsesjonshaver for raffineriet og kraftvarmeverket
på Mongstad. Det er imidlertid DONG Generation Norge AS som eier
og driver kraftvarmeverket. Dette selskapet har verken gjennom konsesjonskrav,
utslippstillatelsen eller avtaler med staten direkte insentiver
til å bidra til gjennomføringen av fangstprosjektene. Dette innebærer
etter Riksrevisjonens oppfatning at planleggingen og realiseringen
av CO2-håndtering på Mongstad blir vanskeligere.
I tillegg er driftsmønsteret ved raffineriet
endret, og behovet for varme fra kraftvarmeverket er derfor i perioder
redusert. For å være sikret tilstrekkelig og kontinuerlig røykgass
til testaktivitetene ved TCM var det derfor behov for å bygge flere
tilkoblingspunkter.
Teknologisenteret for CO2-fangst
på Mongstad (TCM) skal bidra til teknologiutvikling for økt global
utbredelse av anlegg for CO2-fangst. Formålet
er å kvalifisere og teste teknologier, høste erfaringer og bidra
til spredning av løsninger for CO2-håndtering.
Det har vært et mål for regjeringen å etablere et samarbeid mellom staten
og selskaper som har betydelig faglig kompetanse og erfaring med
utvikling av CO2-fangstteknologier. I
tillegg til statlige bidrag er det helt avgjørende å få ledende
kraftprodusenter, oljeselskaper og industriforetak til å utnytte sine
ressurser og sin kompetanse til å realisere teknologier som reduserer
utslippene av CO2.
TCM startet driften sommeren 2012, om lag ett og
et halvt år senere enn det som var lagt til grunn i utslippstillatelsen,
og om lag ett halvt år senere enn det som ble lagt til grunn ved
Stortingets behandling av investeringen i TCM. To industrielle
selskaper, A/S Norske Shell og Sasol New Energy Holdings Pty Ltd.,
deltar i TCM DA sammen med Gassnova og Statoil. Statens eierandel
er 75 pst. To utenlandske kraftselskaper valgte ikke å videreføre
samarbeidet etter planleggingsfasen. Etter at Sasol kom inn på eiersiden
i 2010 har ikke Olje- og energidepartementet og Gassnova fått med
flere partnere som kunne ha styrket gjennomføringen og redusert statens
risiko.
Avtalene som Olje- og energidepartementet og Gassnova
har inngått med de andre eierne i TCM DA legger opp til høyt ambisjonsnivå
og standarder og rutiner for bygging og drift som gir høy sikkerhet
og kvalitet. TCM er realisert med muligheter for å teste ut flere
forskjellige teknologier på utslipp fra både raffineriet og kraftvarmeverket.
Riksrevisjonen mener at anlegget derfor har et stort potensial for
å bidra til relevant teknologiutvikling. De høye driftskostnadene skyldes
hovedsakelig høye personalkostnader, høye utgifter til blant annet
elektrisitet og damp og betydelig eiendomsskatt. Etter Riksrevisjonens
oppfatning er det en risiko for at TCM DAs betydelige gjeld og høye
driftskostnader kan redusere industrielle aktørers interesse for
å bidra med finansiering.
I St.prp. nr. 38 (2008–2009), som ble oversendt Stortinget
30. januar 2009 og behandlet 7. mai 2009, ble det angitt en forventet
byggekostnad for TCM på 4,2 mrd. kroner (uten merverdiavgift). Dette
inkluderte et usikkerhetstillegg som var høyere enn for andre store
byggeprosjekter. Det ble ikke lagt opp til en prosjektreserve for
å håndtere eventuelle endringer i prosjektets omfang og uventede
kostnadsøkninger. 17. juni 2009 besluttet Olje- og energidepartementet
og de andre eierne i TCM DA å bygge TCM på grunnlag av et kostnadsestimat
på 4,64 mrd. kroner. I tillegg ble det avsatt en prosjektreserve
på 1,3 mrd. kroner slik at det totale investeringsbudsjettet var
5,9 mrd. kroner. Olje- og energidepartementet og Gassnova har forholdt
seg til investeringsbudsjettet på 5,9 mrd. kroner i prosjektgjennomføringen.
St.prp. nr. 1 (2009–2010) for Olje- og energidepartementet inneholder
ikke opplysninger om prosjektreserven. Stortinget har blitt orientert om
oppdaterte kostnadsestimater underveis i byggeprosessen gjennom
de årlige budsjettforslagene.
Underveis i byggeprosessen har det vært kostnadsøkninger
spesielt for teknologianleggene, men også for infrastruktur og hjelpesystemer. Konsekvensen
har vært at hele prosjektreserven er brukt opp. Etter Riksrevisjonens
oppfatning burde Olje- og energidepartementet ved behandlingen av
St.prp. nr. 38 (2008–2009) samtidig ha framlagt informasjon om at
departementet hadde til hensikt å inngå en avtale med Statoil som
la opp til å avsette en prosjektreserve som reelt sett har inngått
i den totale kostnadsrammen for prosjektet.
Energi- og miljøkomiteen i Stortinget har sterkt understreket
viktigheten av streng budsjettkontroll og kostnadsstyring i tilknytning
til investeringen i TCM og ved planleggingen av fullskala CO2-håndtering på Mongstad. Avtalene som
er inngått med Statoil og de andre partnerne i TCM DA, regulerer
statens adgang til å styre prosjektene.
Etter Riksrevisjonens vurdering har Olje- og
energidepartementet gjennom forhandlinger om de utdypende avtalene
til Gjennomføringsavtalen gitt fra seg vesentlig styringsrett og
muligheter for å utøve kostnadsstyring i gjennomføringen av CO2-håndteringsprosjektene gjennom deltakelse
i styrende organer. Blant annet er det i de senere avtalene bestemmelser
om at beslutninger krever enighet mellom Statoil og Gassnova under
utbygging og drift av TCM og for planlegging av fullskalaprosjektet.
Selv om statens eierandel i TCM er på 75 pst., kan Gassnova derfor
ikke overstyre Statoil for eksempel i spørsmål om kostnadsreduksjoner
i driftsfasen.
Riksrevisjonen mener det er lite gunstig at
Statoil leder styringskomiteen i planleggingen av fullskalafangst
på Mongstad og samtidig er prosjektleder, når staten dekker alle
kostnadene. Selv om Gassnova deltar i styringskomiteen er konsekvensen
av dette at statens styringsmuligheter er svekket. Riksrevisjonen
er på den annen side positiv til at statens rett til innsyn og verifikasjon
er styrket i den siste avtalen om planlegging av fullskalafangst
på Mongstad. Riksrevisjonen vil framheve viktigheten av at Gassnova
utnytter retten til innsyn i planleggingsarbeidet slik at eventuelle
framtidige fangstprosjekter andre steder enn på Mongstad kan dra nytte
av erfaringene.
Olje- og energidepartementet og Statoil har inngått
en avtale der staten påtok seg et større ansvar for kostnadsoverskridelser
for teknologianleggene ved bygging av TCM, mens Statoil skulle dekke
statens andel av overskridelser for hjelpesystemer og infrastruktur.
Avtalen tok utgangspunkt i investeringsbudsjettet på 5,9 mrd. kroner.
Fordi avtalen om kostnadsoverskridelser initialt inkluderte hele
prosjektreserven, har denne etter Riksrevisjonens oppfatning i liten grad
bidratt til å begrense kostnadene i prosjektgjennomføringen.
Finansieringsmodellen innebærer videre at de industrielle
partnerne i TCM DA kan få redusert skatt på grunn av fradrag i inntekt
ved kjøp av forskningstjenester som skal dekke investeringskostnadene
i TCM. De industrielle partnernes insentiver til å begrense kostnadene
er etter Riksrevisjonens vurdering svekket som følge av denne skatteeffekten.
A/S Norske Shell, som er partner i TCM DA og deleier
av raffineriet på Mongstad, gjennomførte en kvalitetssikring av
kostnadsestimatet for TCM-prosjektet før investeringsbeslutningen. Det
ble imidlertid ikke gjennomført en uavhengig kvalitetssikring. Etter
Riksrevisjonens oppfatning kunne en uavhengig kvalitetssikring tilsvarende
den statlige KS-ordningen ha bidratt til å etterprøve valg av gjennomføringsmodell, styringsunderlag
og kostnadsoverslag før investeringsbeslutningen, og i større grad
sikret at de organisatoriske løsningene som ble valgt er hensiktsmessige.
En ekstern revisjon av Statoils praktisering av avtalen om kostnadsoverskridelser
konkluderte blant annet med at et ufullstendig kostnadsestimat ved
avtaletidspunktet gjorde det utfordrende å utføre en revisjon av
i hvilken grad avtalen ble overholdt. Riksrevisjonen mener derfor
at et bedre grunnlag for investeringsbeslutningen kunne ha styrket
Gassnovas muligheter for oppfølging og styring av kostnadene som
påløp underveis i prosjektgjennomføringen.
Staten skal bruke om lag 3 mrd. kroner på å
planlegge fullskalaprosjektet på Mongstad. Gjennomføringsavtalen
anga at investeringsbeslutningen skulle tas i 2012. Meld. St. 9
(2010–2011) anga at et samlet beslutningsgrunnlag om bygging av
fullskalaanlegget på Mongstad vil kunne legges fram for Stortinget senest
i 2016. I tillegg til faktorene som er framhevet i punkt 2.1, er
de viktigste årsakene til endringer i gjennomføringstid:
svakheter i Masterplanen
om gjennomføringen av CO2-fangst på Mongstad som Statoil var forpliktet
til å levere ifølge utslippstillatelsen og Gjennomføringsavtalen
usikkerhet rundt helse- og miljøeffekter
ved bruk av aminteknologi og beslutning om bredere teknologikvalifisering
Meld. St. 9 (2010–2011) og Innst. 295 S (2010–2011)
anga et foreløpig, grovt investeringsestimat for fullskalaanlegget
inkludert transport og lagring på i størrelsesorden 20–25 mrd. kroner. Fordi
Statoil er ansvarlig for budsjettoverskridelser i gjennomføringsfasen,
mens staten dekker alle planleggingskostnadene, kan en omfattende
planleggingsprosess bidra til å begrense Statoils risiko for senere
kostnadsøkninger. Etter Riksrevisjonens vurdering har Statoil få
insentiver til å gjennomføre prosjektet raskt og til å bidra til
et lavest mulig investeringsestimat.
Gassnovas styringsmuligheter i TCM og fullskalaprosjektet
på Mongstad er i hovedsak begrenset til rådgivning ved avtaleinngåelser, verifikasjon
av Statoils arbeid og deltakelse i styrende organer. Denne eierstyringsrollen
forutsetter høy kompetanse, og det er krevende for Gassnova å ivareta
denne rollen. Gassnovas organisasjon er styrket over tid, men foretaket
er fortsatt svært avhengig av innleid kompetanse. Riksrevisjonen
vil peke på at Olje- og energidepartementet har gitt Gassnova et
betydelig ansvar sammenlignet med organisasjonens størrelse og egen
kompetanse. Konsekvensen kan etter Riksrevisjonens vurdering bli
at Gassnova ikke på en god nok måte ivaretar statens betydelige økonomiske
engasjement i CO2-håndteringsprosjektene.
Stortinget har forutsatt at en løsning for transport og
lagring av CO2 fra Mongstad skal være
klar ved oppstart av fullskalaanlegget. Transport- og lagringsløsninger
har vært planlagt fra Kårstø, fra Mongstad og fra begge anleggene
samlet. Endringer i tidsfrister og oppdrag underveis, samt et større
behov for kostbare tekniske undersøkelser, har medført betydelig
økte planleggingskostnader.
Industrielle aktører har få kommersielle insentiver
til å delta i transport og lagring av CO2.
EUs lagringsdirektiv gir dessuten industrien et ansvar for å overvåke
og garantere for eventuelle lekkasjer av CO2 i
framtiden. Direktivet er per mai 2013 ikke tatt inn i EØS-avtalen.
Det er derfor ikke etablert noen endelig modell for utbygging og
drift av transport- og lagringssystemet. Avklaring av juridisk og
organisatorisk rammeverk er en forutsetning for sluttføringen av sentrale
prosjektaktiviteter fram mot investeringsbeslutning. Etter Riksrevisjonens
vurdering er det derfor en risiko for at en transport- og lagringsløsning
ikke vil foreligge ved tidspunktet for realiseringen av fullskalaanlegget.
Olje- og energidepartementet skal gjennom å utøve
overordnet styring og kontroll av Gassnova bidra til at selskapet
på en effektiv måte oppfyller sitt formål. Eierstyringen skal vektlegge
at målene som er fastsatt for selskapet oppnås og at styret fungerer
tilfredsstillende. Riksrevisjonen har merket seg at Olje- og energidepartementet har
hatt en tett oppfølging av Gassnova.
Riksrevisjonen har merket seg at det har vært svakheter
i Gassnovas internkontroll, spesielt knyttet til anskaffelser. Etter
Riksrevisjonens oppfatning kan svak internkontroll medføre at statens
midler ikke brukes effektivt. Det er positivt at Gassnova har iverksatt
tiltak for å bedre internkontrollen.
Det brukes betydelige statlige midler til å
utvikle teknologi for CO2-håndtering
i samarbeid med industriselskaper med kommersielle interesser. Olje-
og energidepartementets risikostyring er i all hovedsak basert på
Gassnovas årlige rapportering av overordnede risikoer. Departementet dokumenterer
i liten grad at det har foretatt selvstendige og systematiske risikovurderinger. Etter
Riksrevisjonens vurdering kan dette medføre at departementet ikke
på et tidlig nok tidspunkt iverksetter hensiktsmessige forebyggende
og korrigerende tiltak. Dette tilsier etter Riksrevisjonens oppfatning
økt oppmerksomhet om risikostyring i Olje- og energidepartementets
arbeid med å realisere CO2-håndteringsprosjektene.
Riksrevisjonen anbefaler at Olje- og energidepartementet:
forbedrer den samlede
risikohåndteringen i statens arbeid med CO2-håndtering
sikrer langsiktig bruk av Teknologisenteret
gjennom blant annet å vurdere ytterligere tiltak for å redusere
driftsutgiftene og å motivere til bredere industriell deltakelse
vurderer tiltak for å styrke Gassnovas
arbeid med å utøve kostnadsstyring og medvirke til effektiv framdrift
i planleggingen av fullskalaprosjektet på Mongstad
styrker arbeidet med å få på plass juridiske
og kommersielle rammebetingelser for transport og lagring av CO2
Statsråden viser til at arbeidet med å utvikle teknologi
for CO2-håndtering er utfordrende, og at
det er gjort betydelige framskritt siden 2006. Mye av kunnskapen
og kompetansen som har blitt opparbeidet, vil etter statsrådens
oppfatning bidra til å redusere kostnadene for CO2-håndtering
globalt. Staten har funnet det nødvendig å engasjere seg direkte
i teknologiutvikling med store kostnader. Dette innebærer høy risiko,
og en må alltid være forberedt på at noen veivalg ikke fører fram
eller blir mer krevende enn forventet. Statsråden framhever at risikoen
og forutsetningene for statens innsats er tydelig kommunisert til
Stortinget.
Statsråden understreker at usikkerheten ved
kostnadsestimatene for CO2-håndtering
har vært tydelig kommunisert til Stortinget, og at Stortinget har
blitt orientert om utviklingen i investeringskostnader og budsjettbehov
gjennom den ordinære budsjettprosessen. Statsråden er enig i at
planleggingskostnadene ved fullskalaprosjektet og transport og lagring
har økt. Økningen har blant annet bakgrunn i tiltak for å redusere
teknisk og økonomisk risiko.
Når det gjelder Riksrevisjonens oppfatning om at
de høye kostnadene utgjør en risiko for at utbyttet av satsingen
på CO2-håndtering ikke vil stå i forhold
til den økonomiske innsatsen, er dette ifølge statsråden for tidlig
å konkludere.
Statsråden deler ikke Riksrevisjonens vurdering av
at høye kostnader kan redusere interessen for økt industriell deltakelse
i TCM. Anlegget er bygget innenfor budsjettet ved investeringsbeslutning,
inkludert prosjektreserve. Videre er det ikke grunn til å anta at
økningene i driftsbudsjettet vil virke avskrekkende. Anleggets fleksible
utforming vil være viktig for å tiltrekke seg flere eiere og brukere.
TCMs gjeld betjenes av de nåværende eierne, og det vil være interessen
i markedet som bestemmer vilkårene for å overdra statlige eierandeler
i TCM til eventuelle nye eiere.
Regjeringen la stor vekt på rask framdrift i
arbeidet med TCM. For ikke å forsinke byggeprosessen ble St.prp.
nr. 38 (2008–2009) lagt fram i januar 2009 og behandlet i Stortinget
i mai samme år, før et endelig investeringsestimat forelå. Statsråden
opplyser at partnerne i TCM DA vedtok et investeringsbudsjett på
4,64 mrd. kroner (uten merverdiavgift). Forskjellen fra estimatet
i St.prp. nr. 38 (2008–2009) skyldtes hovedsakelig justering av
kroneverdi og mindre endringer i arbeidsomfanget. I store industrielle prosjekter
er det vanlig med P50-estimat og å sette av reserver. Partnerne
i TCM ble derfor enige om en prosjektreserve på 1,3 mrd. kroner. Staten
har ikke avsatt denne prosjektreserven i budsjettet, men har løpende
redegjort for utviklingen i estimater og revidert bevilgningsbehov
i det enkelte budsjettår. Ifølge statsråden har usikkerheten ved
kostnadsestimatene vært tydelig kommunisert til Stortinget helt
siden St.prp. nr. 38 (2008–2009).
Statsråden viser videre til at Shell ikke hadde spesielle
kommentarer eller merknader til det foreslåtte byggebudsjettet eller
tidsplanen ved selskapets kvalitetssikring av beslutningsgrunnlaget
for byggingen av TCM. Videre anser statsråden Shells eierandel i
raffineriet på Mongstad som lite relevant. Det har vært en forutsetning
for samarbeidet at Statoils modell for prosjektgjennomføring benyttes,
og statsråden mener at kvalitetssikringen av prosjektet var tilstrekkelig.
Avtalene som detaljerer statens og Statoils
rettigheter og plikter, er et resultat av forhandlinger med Gjennomføringsavtalen
som utgangspunkt. Det er få insentiver til å investere i storskala CO2-håndteringsprosjekter, og arbeidet innebærer
høy risiko. I arbeidet med å utvikle avtaleverk for disse prosjektene
har staten derfor søkt å finne god balanse i fordelingen av risiko
og kostnader.
Stemmereglene i TCM er bygget opp etter prinsippene
fra utvinningstillatelsene på sokkelen. Prinsippet reflekterer kompetansen
TCMs eiere bringer inn i prosjektet og verdien av meningsbryting
i styringskomiteen, og dette oppnås bare dersom flere i partnerskapet
har reell innflytelse på beslutninger. Regjeringen har vurdert de
industrielle partnernes kunnskap og erfaring som helt vesentlig
i CO2-håndteringsarbeidet. En mulighet
for å kunne overstyre disse selskapene ville derfor virke mot sin
hensikt.
Statsråden er ikke enig i Riksrevisjonens vurdering
om at planleggingen og realiseringen av CO2-håndtering
på Mongstad har blitt vesentlig vanskeligere grunnet forhold knyttet
til DONG og selskapets avtaler med Statoil. Statsråden understreker
at det er Statoil som har konsesjon for å drive kraftverket.
Statsråden har vanskelig for å se at Statoils
ledelse av styringskomiteen for fullskalaprosjektet er problematisk.
Statoil er prosjektleder for planleggingen, og Statoils styrende
dokumenter skal følges. Da er det naturlig at Statoil også leder styringskomiteen.
Statoil har ikke mulighet til å bruke sin lederposisjon til å vedta
budsjetter eller arbeidsprogram som Gassnova ikke er enig i.
Statsråden er enig i at Gassnova har et betydelig ansvar
i statens engasjement i CO2-håndtering. Det
er en utfordring å bygge opp et nytt statlig foretak på relativt
kort tid. Samtidig bemerkes det at Gassnova så langt har vært i
god stand til å ivareta sine oppgaver innenfor de rammer som er
satt for virksomheten. Fordi Gassnovas oppgaver vil kunne variere
over tid, er det viktig med fleksibilitet i driften av selskapet.
Statsråden deler Riksrevisjonens vurdering om at
det er viktig å få etablert et juridisk og organisatorisk rammeverk
for transport og lagring av CO2 på norsk
sokkel. Dette arbeidet pågår, og departementet har lagt ned et betydelig
arbeid for å finne gode løsninger innenfor direktivets rammer. Statsråden
erkjenner at arbeidet har tatt lang tid, og viser til at dette blant
annet skyldes utfordringer knyttet til hvordan direktivet kan implementeres
i Norge. Det er for enkelt å si at årsaken til at en endelig modell
for utbygging og drift av transport- og lagringsløsninger beror
på at direktivet per mai 2013 ikke er tatt inn i EØS-avtalen. Forhold
som risiko, kostnadsfordeling og organisering må også avklares.
Statsråden viser til at det er fattet viktige
beslutninger og tiltak som har bidratt til å redusere risikoen i
arbeidet med CO2-håndtering. Gjennomføringen
av CO2-håndteringsprosjektene på Mongstad
i to steg gir bedre kontroll på risikoen. Også opprettelsen av statsforetaket Gassnova
og en egen seksjon i departementet har bidratt til å redusere risiko.
Departementet og Gassnovas styre har i tillegg engasjert seg aktivt i
Gassnovas risikovurderinger, og det har vært en tett dialog mellom
departementet og Gassnova for avklaring av viktige spørsmål underveis. Statsråden
er derfor uenig i Riksrevisjonens kritikk av departementets risikostyring
på dette området. Risiko forbundet med CO2-håndteringsprosjektene
på Mongstad har hovedsakelig vært av teknisk-økonomisk karakter,
og risikohåndteringen har derfor i stor grad vært basert på faglige
vurderinger fra Gassnova og andre involverte parter. De risikoreduserende tiltakene
departementet har hatt til disposisjon, omfatter blant annet organisering,
utforming av juridisk rammeverk og bevilgningsvedtak. Statsråden
viser til at det ikke framgår av Riksrevisjonens undersøkelse hvilke
risikofaktorer som er ignorert av departementet, eller hvilke typer
tiltak departementet kunne ha iverksatt.
Når det gjelder Riksrevisjonens anbefaling om
at Olje- og energidepartementet bør forbedre den samlede risikohåndteringen
i statens arbeid med CO2-håndtering,
er det etter statsrådens syn viktig å sikre at tidsbruken til dokumentasjon
og rapportering minst oppveies av reelle forbedringer i forståelsen
av risiko og tilhørende tiltak. Det vises til at Olje- og energidepartementet
har vurdert hvordan en mer systematisk tilnærming til risiko- og
vesentlighetsvurderinger kan tilføre merverdi til departementets
arbeid. Departementet satte høsten 2012 i gang et styringsprosjekt som
skal styrke arbeidet med dokumentasjon av risiko- og vesentlighetsvurderinger
og vurdere forbedringstiltak i departementets risikostyring.
Statsråden slutter seg til Riksrevisjonens anbefaling
om å sikre langsiktig bruk av Teknologisenteret gjennom å vurdere
tiltak for å redusere driftsutgiftene og å motivere til bredere
industriell deltakelse. Resultatmål i tildelingsbrevet til Gassnova
for 2013 vektlegger blant annet tilrettelegging av langsiktig og
god utnyttelse av anleggene og rekruttering av nye brukere og eiere.
Gassnova har orientert om det pågående arbeidet i en arbeidsgruppe
i TCM som ser på driftsutgiftene, og statsråden vil følge dette
arbeidet nøye.
Når det gjelder Riksrevisjonens anbefaling om
at departementet bør vurdere tiltak for å styrke Gassnovas arbeid
med å utøve kostnadsstyring og medvirke til effektiv framdrift i
planleggingen av fullskalaprosjektet på Mongstad, uttrykker statsråden
at Steg 2 Utviklingsavtalen er balansert med hensyn til de roller
Gassnova og Statoil har i planleggingsarbeidet. Gassnova har etter
avtalen vide fullmakter når det gjelder innsyn i og revisjon av
Statoils arbeid. Statsråden viser også til at det skal gjennomføres en
KS2-prosess på investeringsestimatet.
Arbeidet med å få på plass juridiske og kommersielle
betingelser for transport og lagring av CO2 er
høyt prioritert av Olje- og energidepartementet. Statsråden viser
til at Gassnova har levert innspill til departementet om utviklingen
av en modell for gjennomføring av transport og lagring av CO2 fra Mongstad som danner grunnlaget for
Olje- og energidepartementets arbeid på området. Det vises videre
til at Olje- og energidepartementet, Arbeidsdepartementet og Miljøverndepartementet
arbeider med utkast til forskrifter for implementering av lagringsdirektivet.
Olje- og energidepartementet vurderer hvordan dette arbeidet kan
styrkes ytterligere.
Statsråden framhever at Riksrevisjonen ikke
har synliggjort hvilke risikofaktorer Olje- og energidepartementet
har ignorert, eller hvilke type tiltak departementet kunne ha iverksatt.
Etter Riksrevisjonens oppfatning har departementets risikostyring
vært for svak når det gjelder å se helheten i rammebetingelser,
organisering og teknisk-økonomiske utfordringer. Riksrevisjonen
er positiv til at Olje- og energidepartementet har igangsatt et
internt prosjekt som har som formål å gjennomgå, forbedre og dokumentere departementets
risikostyring. Riksrevisjonen merker seg ellers at departementet
har iverksatt flere tiltak som er i tråd med Riksrevisjonens merknader
og anbefalinger.
Komiteen sendte 19. november 2013 brev til statsråd
Tord Lien i Olje- og energidepartementet der det ble stilt i alt
30 spørsmål. Videre ba komiteen om å få oversendt følgende dokumentasjon:
Masterplanen
Gjennomføringsavtalen, med samtlige underavtaler
Opprinnelig utslippstillatelse fra 2006
Gassnovas rapport om å redusere kostnader
på TCM
Dokumenter knyttet til forvaltningen av
statens interesser i CO2-håndteringsprosjektet hos Gassnova.
Statsråden svarte på komiteens spørsmål i brev av
5. desember 2013. Samtidig ble deler av den omspurte dokumentasjonen
oversendt. 10. januar 2014 oversendte departementet den øvrige dokumentasjonen.
Departementet hadde da vurdert spørsmålet om offentlighet for enkelte
av dokumentene komiteen hadde bedt om. Det ble opplyst at rapportene
om å redusere kostnader på TCM ble utlevert til komiteen under forutsetning
om at komiteen hadde taushetsplikt om virksomheters forretningshemmeligheter
på lik linje med forvaltningen, jf. Stortingets forretningsorden
§ 75 annet ledd b). Komiteen ba i brev av 17. januar 2014 statsråden
vurdere om at de to rapportene kunne oversendes til komiteen i en
form som gjorde at de kunne være offentlige. I brev av 21. januar
2014 oversendte statsråden de to rapportene hvor forretningshemmeligheter var
sladdet.
Komiteens brev av 19. november 2013 og statsrådens
svar av 5. desember 2013 er vedlegg til denne innstillingen.
Som ledd i behandlingen av saken gjennomførte komiteen
13. januar 2014 en reise til Mongstad. Komiteen møtte representanter
for Statoil og fra Teknologisenteret og fikk orienteringer om Mongstad
som industrikompleks, karbonfangstprosjektet og Teknologisenteret.
Det ble gitt en omvisning på Teknologisenteret, samt på industriområdet.
Komiteen avholdt kontrollhøringer – over tre dager:
20. januar, 23. januar og 4. februar 2014.
Følgende ble invitert og deltok i høringene,
i slik rekkefølge:
Tidligere statsminister
Jens Stoltenberg
Zero v/daglig leder Marius Holm
Bellona v/faglig leder Frederic Hauge
Petoro AS v/styreleder Gunnar Berge og
tidligere styreleder Bente Rathe
Statoil ASA v/konsernsjef Helge Lund
Gassnova SF v/styreleder Einar Steensnæs
og tidligere styreleder Johan Nic. Vold
Sintef v/klimadirektør Nils A. Røkke
Miljødirektoratet v/direktør Ellen Hambro
Alstom Norge AS v/administrerende direktør Eric
Staurset
Sargas AS v/styreleder og daglig leder
Henrik Fleischer
Tidligere olje- og energiminister Odd Roger Enoksen
Tidligere olje- og energiminister Åslaug
Haga
Tidligere olje- og energiminister Terje
Riis-Johansen
Tidligere olje- og energiminister Ola Borten Moe
Olje- og energiminister Tord Lien
Aker Solutions ASA v/konserndirektør Valborg Lundegaard
Tidligere direktør i Aker Clean Carbon
AS Liv Monica Stubholt
Tidligere miljøvernminister Helen Bjørnøy
Tidligere miljø- og utviklingsminister
Erik Solheim
Tidligere miljøvernminister Bård Vegar
Solhjell
Komiteen besluttet at følgende problemstillinger skulle
legges til grunn for høringene:
1. Var de opprinnelige
målsettingene for fangst og lagring av CO2, som Stortinget sluttet
seg til første gang i Innst. S. nr. 205 (2006–2007) fra energi-
og miljøkomiteen om samarbeid om håndtering av CO2 på Mongstad,
realistiske?
2. Er det forhold ved statens håndtering
av arbeidet med fullskala fangst og lagring av CO2 som har vært
klanderverdig? Tok regjeringen Stoltenberg II nødvendige grep –
juridisk, økonomisk og politisk – for å påse at fullskalaanlegg for
CO2 kunne blitt realisert?
3. Var Gjennomføringsavtalen mellom staten
og Statoil egnet til å sikre statens interesser i prosjektet med
hensyn til fremdrift og fordeling av risiko og kostnader?
4. Har Gassnova hatt tilstrekkelig med
virkemidler til å ivareta Stortingets vilje, herunder virkemidler
til å ha kostnads- og risikokontroll underveis i prosjektet?
5. I januar 2010 omgjorde Miljøverndepartementet
noen elementer i utslippstillatelsen for kraftvarmeverket, slik
at vilkåret om CO2-fangst «samtidig med oppstart av kraftvarmeverket» ble
endret til krav om CO2-fangst «så raskt som mulig». Var dette vedtaket
i tråd med regelverket og vanlig praksis?
6. Har Stortinget blitt tilstrekkelig informert
om utviklingen i prosjektet, og særlig om kostnadene?
7. Har Norges arbeid med teknologi for
fangst og lagring av CO2 bidratt til utvikling av slik teknologi?
Kan testsenteret brukes i fremtiden, og er industrielle aktører
interessert i å bruke senteret selv om det ikke blir et fullskalaanlegg på
Mongstad?
8. Hvilken kunnskap og informasjon tilfløt regjeringen
Stoltenberg II i tiden etter revidert budsjett 2013 og frem til
beslutningen om skrinlegging av fullskalaanlegget ble tatt? Kunne Stortinget
ha blitt orientert tidligere, og burde Stoltenberg-regjeringen ha
fattet beslutningen på et tidligere tidspunkt?
Det ble tatt stenografisk referat fra høringene. Referatet
følger som vedlegg til innstillingen.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Jette F. Christensen, Are Helseth og lederen Martin Kolberg, fra Høyre,
Erik Skutle og Michael Tetzschner, fra Fremskrittspartiet, Kenneth Svendsen
og Helge Thorheim, fra Kristelig Folkeparti, Hans Fredrik Grøvan, fra
Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Venstre, Abid Q. Raja, fra
Sosialistisk Venstreparti, Karin Andersen, og fra Miljøpartiet De
Grønne, Rasmus Hansson, viser til at det er Riksrevisjonens
undersøkelse av statens arbeid med CO2-håndtering
(Dokument 3:14 (2012–2013)) som er grunnlaget for kontroll- og konstitusjonskomiteens
behandling av denne saken. Komiteen viser videre
til at målet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å vurdere
hvordan Olje- og energidepartementet sikret at Stortingets mål om fangst
og lagring av CO2 blir realisert, og
å belyse årsaker til utviklingen i ressursbruk og framdrift i prosjektene
for CO2-fangst og -lagring. Undersøkelsesperioden
var fra 2006–2012, og rapporten ble lagt fram for Stortinget 17. september
2013. Komiteen gjør oppmerksom på at Riksrevisjonens
arbeid ble avsluttet før regjeringen Stoltenberg fattet beslutningen om
å stanse prosjektet med fullskala CO2-fangst på
Mongstad.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet
og Venstre viser til at Riksrevisjonens rapport ble ferdig
20. juni 2013, dagen før Stortinget gikk fra hverandre. Likevel ble
ikke rapporten lagt frem og gjort kjent for offentligheten før 17.
september 2013, dvs. etter valget. Det faktum at rapporten ikke
ble offentlig da den var ferdigstilt i juni, har bidratt til å frata offentligheten
kunnskap om Mongstad-prosjektet før valget. Disse medlemmer mener
Riksrevisjonen skal iverksette undersøkelser uavhengig av politiske
prosesser for øvrig. Disse medlemmer vil uttrykke
at man i fremtiden ikke holder tilbake ferdige rapporter av hensyn til
forestående valg. Dermed blir Riksrevisjonen spart for eventuelle
spekulasjoner om offentliggjørelse. Hensynet til Riksrevisjonens
renommé som upåvirket av partipolitikk, vil også være tjent med
dette.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at
kontroll- og konstitusjonskomiteen i tidligere perioder har sluttet opp
om at Riksrevisjonens rapporter ikke skal legges frem når Stortinget
ikke har møter. Disse medlemmer mener derfor at Riksrevisjonen handlet
i pakt med komiteens vilje da den ventet med å legge omtalte rapport
frem for Stortinget.
For øvrig mener disse medlemmer at
Riksrevisjonens mandat er å operere uavhengig av politiske prosesser
samt iverksette undersøkelser på eget initiativ og etter grundige
overveielser. Disse medlemmer mener at det ikke er
noen grunn til å tvile på at Riksrevisjonen legger frem sine resultater
på det tidspunktet de selv finner best tjenlig uten at det er partipolitisk
motivert. Disse medlemmer er overbevist om at Riksrevisjonens
kollegium har høy integritet og opererer uavhengig av partipolitisk
bakgrunn og påvirkning.
Komiteens medlem fra Kristelig
Folkeparti legger til grunn at Riksrevisjonens rapporter
offentliggjøres uten hensyntagen til mulige politiske konsekvenser.
Komiteen viser til
at staten i perioden 2007–2012 samlet har brukt 7,4 mrd. kroner
til prosjektene for fangst og lagring av CO2 på Kårstø
og Mongstad. Av dette har 5 mrd. kroner gått til Teknologisenteret
på Mongstad (TCM), mens 1,9 mrd. kroner har gått til planlegging
av fullskala CO2-fangst på Mongstad og
Kårstø med løsninger for transport og lagring. Komiteen viser
til side 54 i dokumentet for en fullstendig oversikt over de samlede
utgiftene til CO2-fangst og -lagring
i perioden. Komiteen viser videre til at Stortinget
gjennom Prop. 1 S (2013–2014) har sluttet seg til å skrinlegge planene
for anlegget for fullskala CO2-fangst
og -lagring på Mongstad.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og
Miljøpartiet De Grønne, har merket
seg at Riksrevisjonen påpeker at de høye kostnadene ved prosjektene
for fangst og lagring av CO2 representerer
en risiko for at utbyttet av satsingen ikke vil stå i forhold til
den økonomiske innsatsen.
Komiteen har merket
seg at Riksrevisjonen i sin rapport presenterte følgende seks hovedkonklusjoner:
Kompleksiteten i
gjennomføring av CO2-håndtering på Mongstad ble undervurdert da
Gjennomføringsavtalen ble undertegnet i 2006.
Teknologisenteret (TCM) er realisert med
høyt ambisjonsnivå og høy standard, men høye kostnader kan redusere
interessen for økt industriell deltakelse.
Investeringsbudsjettet til partnerne i
TCM DA var betydelig høyere enn det som ble presentert ved Stortingets
behandling av investeringen i TCM.
Det er få virkemidler for god kostnadsstyring
og rask framdrift i fangstprosjektene på Mongstad.
Inngåtte avtaler
begrenser statens styringsmuligheter.
Insentivene for kostnadsstyring i TCM er
svake.
Det ble ikke gjennomført uavhengig kvalitetssikring
av TCM.
Statoil har få insentiver for en tids-
og kostnadseffektiv utvikling av fullskalaprosjektet.
Det er utfordrende for Gassnova å ivareta
statens interesser.
Juridisk og organisatorisk rammeverk for
transport og lagring av fanget CO2 er ikke avklart.
Det har vært svakheter i Olje- og energidepartementets
risikostyring og Gassnovas internkontroll.
Komiteen konstaterer at beslutningen
om å stanse prosjektet har som konsekvens at Stortingets mål om
fullskala CO2-fangst og -lagring på Mongstad
ikke blir realisert.
Komiteen er av den oppfatning
at en forutsetning for å lykkes i klimapolitikken er å sette djerve
mål og være villig til å ta risiko for å utvikle teknologi som kan
bidra til å løse problemet.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og
Miljøpartiet De Grønne,viser
til at «månelandingen» på Mongstad var blant de tydeligste politiske
løftene den rød-grønne regjeringen ga til velgerne gjennom to påfølgende
stortingsperioder fra 2005 til 2013.
Flertallet viser til at tidligere
statsminister Jens Stoltenbergs løfte om månelanding på Mongstad
innebar at Norge skulle påta seg en pionerrolle innen fangst og
lagring av CO2.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at
tidligere statsminister Jens Stoltenbergs visjon om månelanding
på Mongstad innebar at Norge skulle påta seg en pionerrolle innen
fangst og lagring av CO2.
Komiteen viser til at statsministeren
i sin nyttårstale til det norske folk i 2007, sa følgende:
«Norge påtar seg en pionerrolle når vi har bestemt
at gasskraftverket på Mongstad skal ha rensing av klimagassen CO2.
Vi skal gjøre dette mulig. Da president Kennedy sa at amerikanerne skulle
lande på månen innen 10 år, hadde ikke amerikanerne vært ute i verdensrommet.
De kom til månen innen 10 år. De satte seg mål. Og de nådde målene.
Vår visjon er at vi innen 7 år skal få på plass den teknologien
som gjør det mulig å rense utslipp av klimagasser. Det blir et viktig gjennombrudd
for å få ned utslippene i Norge, og når vi lykkes tror jeg verden
vil følge etter. Dette er et stort prosjekt for landet. Det er vår månelanding.»
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og
Miljøpartiet De Grønne, mener statsministerens løfte til
det norske folk i nyttårstalen var usedvanlig klar tale, og hadde
forventet at regjeringen ville gjøre hva den kunne for å innfri
det som ble lovet. Flertallet mener regjeringen tvert
imot gikk tilbake på løftet, endret strategi og forlot pionerrollen
underveis på ferden inntil det hele havarerte i september 2013.
Strategien og fokuset for Mongstad-prosjektet gikk fra «raskest
mulig» realisering av fangst og lagring, til «billigst mulig», til
«ingen rensing». Flertallet konstaterer at månelandingsprosjektet
ble stanset først etter at det var klart at de rød-grønne partiene
hadde tapt valget i 2013, men før regjeringsskiftet hadde funnet
sted. Flertallet viser til at regjeringen Stoltenberg
i 2011, da Stortinget sist drøftet Mongstad-saken i behandlingen
av Meld. St. 9 (2010–2011) Fullskala CO2-håndtering,
slo fast følgende om sitt eget ansvar:
«Staten og Statoil har et felles ansvar for å realisere
fullskala CO2-fangst, men partenes roller og bidrag til dette er
ulike. Statens bidrag er i hovedsak å finansiere CO2-fangstanlegget, mens
Statoil skal være prosjektgjennomfører.»
Komiteen mener det
er viktig å utvikle fremtidsrettede og effektive teknologier for
å fange og lagre CO2 fra forbrenning
av fossilt karbon. Dette kan etter komiteens mening
gjøre CO2-fangst og -lagring til et sentralt
virkemiddel i klimapolitikken, både nasjonalt og internasjonalt. Komiteen viser
til at arbeidet med CO2-fangst og -lagring
har vært den største teknologiske klimapolitiske satsingen i Norge
det siste tiåret.
Komiteen mener videre norsk engasjement
for CO2-fangst og -lagring er av stor
betydning, men at det er helt avgjørende å lære av det som er gjort
i det videre arbeidet.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og
Miljøpartiet De Grønne, merker seg at det ifølge Riksrevisjonen
var få virkemidler for god kostnadsstyring og rask framdrift i fangstprosjektene
på Mongstad. Flertallet viser til at det mest sentrale virkemiddelet
staten hadde for å sikre fremdriften i arbeidet med fullskala fangst
og lagring av CO2 på Mongstad, var utslippstillatelsen
som ble gitt til kraftvarmeverket.
Flertallet merker seg at statens
egen fagmyndighet på området, Statens forurensningstilsyn, nå Miljødirektoratet,
i 2006 anbefalte å stille krav om fullskala fangst og lagring av
CO2 fra første dag. Begrunnelsen som
ble gitt var at det i motsatt fall ville være en reell mulighet
for at CO2-fangst ikke kom på plass som
forutsatt.
Flertallet sier seg enig i dette,
og mener at krav om fullskala rensing fra dag én ville gitt de riktige
insentiver til å realisere prosjektet. Flertallet konstaterer
at Miljøverndepartementet valgte å se bort fra denne anbefalingen.
Flertallet understreker at kritikken
i Riksrevisjonens rapport, og påpekningen av svakhetene ved gjennomføringen
av CO2-fangst og -lagringsprosjektet
på Mongstad, verken er ny eller overraskende. De fleste svakhetene
som Riksrevisjonen identifiserer, har vært påpekt og drøftet i Stortinget
gjentatte ganger de senere årene. Flertallet kjenner
seg ikke igjen i tidligere statsminister Jens Stoltenbergs påstander
i komiteens høring 20. januar 2014 om enstemmighet og bred tilslutning
i Stortingets til utvikling og fremdrift i Mongstad-prosjektet.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at
det har vært bred enighet ved viktige veivalg i Mongstad-prosjektet.
St.prp. nr. 59 (2006–2007) Samarbeid om håndtering av CO2 på Mongstad – som inkluderte Gjennomføringsavtalen,
utgangspunktet for investering, opprettelsen av TCM – ble enstemmig
vedtatt av Stortinget i mars 2007, jf. Innst. S. nr. 205 (2006–2007).
Fangst og lagring av CO2 er omtalt i
det første klimaforliket (februar 2008), og investeringsbeslutningen
i Teknologisenteret på Mongstad ble enstemmig vedtatt av Stortinget
(januar 2009). Selv om det var uenighet om andre deler av Mongstad-satsingen, ble
den nye prosjektmodellen som regjeringen Stoltenberg foreslo i 2011
i Meld. St. 9 (2010–2011), positivt omtalt av en samlet energi-
og miljøkomité på Stortinget, jf. Innst. 295 S (2010–2011).
Som energi- og miljøkomiteen selv skriver i
behandlingen av nevnte melding:
«Selv om det i Stortinget har vært og er uenighet om
når man skal pålegge gasskraftaktører å implementere teknologi for
fullskala CO2-rensing på gasskraftverk i Norge, så har det vært
full enighet om at arbeidet som gjøres på Mongstad er av stor viktighet.
Et enstemmig storting vedtok i mai 2009 prosjektet med bygging av Testsenteret
på Mongstad (TCM).»
og
«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Kristelig
Folkeparti, mener de endringer som regjeringen har foreslått, passer
inn i komiteens merknader fra tidligere behandlinger av dette prosjektet,
og at de vil gjøre prosjektet mer robust og med større sjanse for
teknologisk suksess. Det er viktig å justere kursen når tiden viser at
opprinnelige planer ikke var gjennomførbare.
Komiteen
mener Testsenteret på Mongstad (TCM) har en sentral rolle i Norges
bidrag for å utvikle kommersiell CO2-renseteknologi. Ved en slik
presisering fra regjeringen har testsenteret fått den reelle og
viktige rollen det fortjener. Denne reelle oppgraderingen av TCMs posisjon
kan også bidra til å gjøre det mer interessant for forskningsmiljøer
og industriaktører.»
Disse medlemmer viser videre
til at i Klimaforliket 2012 påpekte en samlet komité (også Fremskrittspartiet
som sto utenfor klimaforliket), jf. Innst. 390 S (2011–2012):
«Komiteen viser til at blant annet Det internasjonale
energibyrået (IEA) og FNs klimapanel trekker frem CO2-håndtering
som den viktigste enkeltstående teknologien for å redusere klimagassutslipp.
Dersom CO2-håndtering skal lykkes som teknologi forutsettes det
at en rekke land satser aktivt på teknologi- og kompetanseutvikling
og utvikler prosjekter for CO2-håndtering. Komiteen understreker
derfor viktigheten av arbeidet ved Teknologisenteret på Mongstad.»
Disse medlemmer mener Stoltenberg
hadde fullt belegg for å hevde at Mongstad-prosjektet har fått bred
oppslutning i Stortinget.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil
for ordens skyld presisere at Fremskrittspartiet ble holdt utenfor
deltakelse i Klimaforliket 2012.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og
Miljøpartiet De Grønne, viser til at Mongstad-saken har
vært politisk kontroversiell fra oppstarten i 2006. Flertallet viser
til at tidsplanen for fullskala fangst og lagring av CO2 på Mongstad var en sentral del av det
politiske kompromisset i regjeringen som førte til at Statoil fikk
konsesjon til å bygge varmekraftverket i 2006 uten rensing fra dag
én. Gjennomføringsavtalen fra 2006 var i strid med Soria Moria-erklæringen,
som ble lagt til grunn for det rød-grønne regjeringssamarbeidet
høsten 2005, og gikk på tvers av Sosialistisk Venstrepartis krav
om at alle nye gasskraftverk skulle ha rensing fra dag én. Flertallet viser
til at utslippstillatelsen til Mongstad energiverk ble gitt av Miljøverndepartementet, ikke
av Statens forurensningstilsyn slik tilfellet hadde vært inntil
da, blant annet for gasskraftverket på Kårstø. Den svært detaljerte
utslippstillatelsen fra Miljøverndepartementet skulle være en garanti
for at rensing ville komme på plass i tråd med den fastsatte tidsplanen.
Utslippstillatelsens sentrale betydning for prosjektet ble understreket
da Gjennomføringsavtalen ble lagt fram for Stortinget i St.prp.
nr. 49 (2006–2007) Samarbeid om fangst og lagring av CO2 på Mongstad, hvor det stod følgende:
«Miljøverndepartementets utslippstillatelse av 12. oktober
2006 og gjennomføringsavtalen mellom staten og Statoil om CO2-håndtering
på Mongstad danner utgangspunktet for bygging av fangstanlegg for
CO2 på Mongstad.»
Flertallet viser til at regjeringens
beslutning om utsettelse av investeringsbeslutningen for fullskalaanlegget
i mai 2010 skapte voldsom debatt i offentligheten og på Stortinget,
med det resultat at det ble fremmet mistillitsforslag mot olje-
og energiministeren. En samlet opposisjon mente at daværende olje-
og energiminister Terje Riis-Johansen i tiden forut for regjeringens beslutning
om å utsette investeringsbeslutningen for fullskalaprosjektet, ikke
hadde overholdt opplysningsplikten overfor Stortinget. Opposisjonen
mente at Stortinget ikke i særlig grad var blitt informert om alvorlige
faglige motforestillinger til regjeringens tidsplan for – og gjennomføring
av – fullskalaprosjektet, som regjeringen var gjort kjent med gjennom
en rekke rapporter fra Gassnova fra 28. januar 2009 og frem til beslutningen
om utsettelse ble fattet over ett år senere. Også den gang var det
et stortingsvalg mellom det tidspunktet regjeringen ble kjent med
at prosjektet måtte utsettes, og det tidspunktet beslutningen om
utsettelse ble fattet i regjeringen. Flertallet viser
til at mistillitsforslaget ble fremmet av en samlet opposisjon i forbindelse
med behandlingen av revidert nasjonalbudsjett for 2010, jf. Innst.
350 S (2009–2010). Flertallet viser til følgende
merknader i innstillingen fra daværende opposisjonspartier Fremskrittspartiet,
Høyre og Kristelig Folkeparti:
«Disse medlemmer viser til Gassnovas rapport «CO2-fangst
Mongstad – anbefaling» av 27. mai 2009, som komiteen fikk oversendt
fra departementet i sladdet versjon 1. juni 2010. Rapporten inneholder
svært relevant informasjon som kun i begrenset grad er videreformidlet
til Stortinget i statsbudsjettet for 2010 (Prop. 1 S (2009–2010)). Av
rapporten fremkommer at investeringene er høyere enn forventet,
at kraftvarmeverket muligens kan bli operert på redusert last (bare
en turbin) ved oppstart av CO2-fangst, at et fullskala anlegg i
praksis må planlegges og bygges uten erfaring fra testsenteret,
at helserisiko ved bruk av aminer kan være en kritisk faktor for
å ta i bruk aminanlegg for storskala fangst av CO2, at det anbefales
å utrede trinnvis utbygging av fangstanlegg for varmekraftverket
(bare én turbin, krakkeren skrinlegges), og at Gassnova tidligere
har anbefalt at det kun bør bygges ett førstegenerasjons fangstanlegg.
Det siste innebærer at rensing av Kårstø-anlegget skal skrinlegges.
Disse medlemmer viser til at regjeringen i statsbudsjettet
for 2010, Prop. 1 S (2009–2010), begrenser omtalen av disse opplysningene
til følgende:
'Basert på planleggings- og forberedelsesarbeidet
som til nå er gjennomført, vurderes forskjellige løsninger for raskest
mulig realisering av CO2-håndtering ved kraftvarmeverket. Blant annet
vurderes en stegvis løsning for CO2-fangst ved kraftvarmeverkets
to turbiner som også inkluderer røykgassirkulering.'
Disse
medlemmer mener det er kritikkverdig at regjeringen i statsbudsjettet
ikke videreformidlet informasjon om den store faglige usikkerheten som
var fremkommet om helt sentrale forhold i prosjektet. Disse medlemmer
mener regjeringens målsetning om fullskala rensing på Mongstad innen
2014 allerede på dette tidspunktet var brutt, i og med at Gassnovas
anbefaling kun innebar rensing av en turbin. Regjeringens knappe og
summariske redegjørelse i statsbudsjettet for 2010 gjenspeilet ikke
de fulle realiteter i prosjektets status.»
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til flertallets
(Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet) merknader
i Innst. 350 S (2009–2010) hvor det blant annet står:
«Flertallet peker på at når regjeringen legger fram
en sak for Stortinget, skal den gi alle opplysninger som må til
for at Stortinget kan behandle saken forsvarlig. Fra og med St.
prp. nr. 67 (2008–2009) har regjeringen lagt frem opplysninger om
arbeidet med planlegging og forberedelser av fullskala CO2-fangst
på Mongstad i forbindelse med budsjettproposisjonene. Regjeringen
har lagt fram forslag til årlige bevilgninger til planleggings-
og forberedelsesarbeidet. Det er i dette planleggingsarbeidet det skal
utarbeides et investeringsgrunnlag, herunder kostnader og tidsplan
for gjennomføring av prosjektet, som Stortinget på et seinere tidspunkt
skal ta stilling til. Flertallet mener at opplysningene regjeringen
har gitt Stortinget gir et forsvarlig grunnlag for budsjettvedtakene
i tråd med opplysningsplikten.»
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og
Miljøpartiet De Grønne, viser til at regjeringens håndtering
av utslippstillatelsen for kraftvarmeverket på Mongstad har vært
gjenstand for debatt i Stortinget gjentatte ganger. Flertallet viser
til Stortingets behandling av revidert nasjonalbudsjettet for 2010,
Innst. 350 S (2009–2010), hvor komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre og Kristelig Folkeparti skrev følgende:
«Disse medlemmer viser til følgende utdrag fra utslippstillatelsen
slik den er gjengitt på Miljøverndepartementets nettsider:
'Vilkår:
2.
Det skal etableres fullskala CO2-håndtering fra kraftvarmeverket
innen utløpet av 2014.
3. Arbeidet med tilretteleggelse
og iverksettelse av CO2-fangst fra kraftvarmeverket skal starte umiddelbart
etter at utslippstillatelsen er gitt. Realiseringen av fangstanlegget
skal foregå parallelt med byggingen av kraftvarmeverket. Første steg
CO2-fangst fra kraftvarmeverket skal settes i drift samtidig med
oppstart av kraftvarmeverket. Fra dette tidspunkt skal det fanges
minst 100 000 tonn CO2/år. Fanget CO2 skal ikke slippes ut i atmosfæren.
4.
Det skal innen første kvartal 2009 utarbeides en avtale for gjennomføring
av fullskala CO2-håndtering fra kraftvarmeverket. Basert på erfaringene
fra første steg skal det i løpet av 2012 fremlegges for forurensningsmyndigheten
en detaljert plan med en løsning for andre steg, etablering av fullskala
CO2-håndtering for kraftvarmeverket. Investeringsbeslutning skal
tas i løpet av 2012, hvoretter gjennomføring av prosjektet starter
umiddelbart'.»
Flertallet viser til at medlemmet
fra Kristelig Folkeparti noe senere i den samme innstillingen skrev
følgende:
«Dette medlem viser til miljøvernminister Erik Solheims
brev til komiteen av 12. mai 2010, hvor han uttaler følgende:
'Regjeringen
ønsker å gjennomføre fullskala CO2-håndtering på Mongstad, og det
er derfor ikke aktuelt å trekke tilbake utslippstillatelsen. Vilkår
og frister i en utslippstillatelse etter forurensningsloven kan
endres dersom dette anses nødvendig når rammebetingelser og forutsetninger
endrer seg. Endrede tidsfrister for når investeringsbeslutningen
skal fattes innebærer at det på vanlig måte må søkes om endringer
i utslippstillatelsen.'
Dette medlem mener svaret
fra miljøvernministeren undergraver troverdigheten til norske miljømyndigheter.
Vilkårene i utslippstillatelsen, som skulle sikre fremdriften i
arbeidet med fullskala rensing og være riset bak speilet dersom
partene i avtalen ikke overholdt sine forpliktelser, blir gjort
til en pragmatisk fortegnelse over ansvarsforhold som kan endres
dersom det skulle oppstå endringer i rammebetingelser eller forutsetninger.
Dette medlem kan ikke se at det foreligger vesentlige endringer
i rammebetingelser eller forutsetninger som man ikke var klar over
på det tidspunktet Gjennomføringsavtalen ble inngått og utslippstillatelsen
ble gitt i 2006.
Dette medlem mener konsekvent håndheving
av utslippstillatelsen i realiteten er det eneste troverdige virkemiddelet
regjeringen sitter igjen med for å sikre realisering av fullskala
rensing på Mongstad.
Dette medlem viser til forslag
fremsatt i Dokument 8:127 (2009–2010).»
Videre finner flertallet det
merkelig at selv om det står i utslippstillatelsen for kraftvarmeverket
at det skal tilrettelegges for fangst og lagring av CO2, så er det ikke gjort. Dermed ville
det påbeløpt ekstra kostnader å bygge fangstanlegg, fordi en måtte
bygge om kraftvarmeverket først. Flertallet mener
dette var en ytterligere svakhet ved Gjennomføringsavtalen. Flertallet viser
til at Gassnova under høringen sa at «i en teknisk, industriell,
ideell situasjon ville man planlagt kraftverk og fangstanlegg sammen.» Flertallet deler
dette synet og har merket seg at tidligere statsminister Jens Stoltenberg
under høringen 20. januar 2014 uttrykte en forståelse av at fullskala
rensing fra dag én ville «utsette kraftvarmeverket med mange, mange
år» og at Statoil «ikke kunne godta en slik avtale». Dette viser,
etter flertallets syn, at fangst- og lagring av CO2 ikke var det eneste formålet med avtalen,
men at det var like viktig å gi Statoil tillatelse til å bygge et
kraftvarmeanlegg på Mongstad.
Flertallet mener Riksrevisjonens
rapport og komiteens høringer har vist at regjeringen i liten grad
benyttet seg av vilkårene i utslippstillatelsen til å sørge for
fremdrift i arbeidet med fangst og lagring av CO2.
Flertallet mener problemene Riksrevisjonen peker
på når det gjelder kostnadsstyring og fremdrift i Mongstad-prosjektet,
i utstrakt grad kan føres tilbake til manglende håndheving av utslippstillatelsen
og dermed forurensingsloven.
Flertallet merker seg at manglende
bruk av forurensingsloven har vist seg å være et tilbakevendende
problem i Stortingets kontroll av norsk klimapolitikk. I Innst.
299 S (2009–2010) om Riksrevisjonens undersøkelse av måloppnåelse
i klimapolitikken har en enstemmig kontroll- og konstitusjonskomité:
«… merka seg at Riksrevisjonen stiller spørsmål ved
om 'styringseffektivitet i tilstrekkelig grad har vært vurdert i
forhold til (sic) langsiktige klimamål, og om virkemidler som kan
gi et effektivt påtrykk for at ny teknologi blir tatt i bruk (slik
som forurensingsloven) i større grad burde vært anvendt'.»
Flertallet viser til at formålet
med forurensningsloven, som gitt i § 1, er «å verne det ytre miljø
mot forurensing og å redusere eksisterende forurensing …». Flertallet mener
på denne bakgrunn at Stortinget bør vurdere hvorvidt dagens juridiske
rammeverk for å regulere klimagassutslipp er godt nok for å sikre
at Stortingets klimapolitiske vedtak gjennomføres.
Komiteen viser til
Miljødirektoratets rapport av 7. mars 2014, hvor det fremgår at
det er et gap mellom justerte framskrivninger for de norske klimagassutslippene
og målet fra klimaforliket om at de innenlandske utslippene av klimagasser skal
ned til 47 millioner tonn CO2-ekvivalenter innen
2020.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, mener Miljødirektoratets
rapport illustrerer klart og tydelig at Stortingets vedtak om kutt
i norske klimagassutslipp ikke blir fulgt opp i tilstrekkelig grad,
og viser i den forbindelse til at det heller ikke har blitt besluttet
en erstatning for de planlagte utslippskuttene på Mongstad som nå
ikke blir gjennomført.
På denne bakgrunn forutsetter komiteen at regjeringen
tar erfaringene fra Mongstad inn i arbeidet med utredningen av hensiktsmessigheten av
en egen klimalov, jf. Innst. 390 S (2011–2012) Innstilling fra energi-
og miljøkomiteen om norsk klimapolitikk.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til viktigheten
av å realisere to ulike mål på Mongstad. Viktigheten av å legge
til rette for CO2-fangst og -lagring
ved kraftvarmeverket og Statoils oppgradering og utvikling av raffineriet
på Mongstad var et stort industriprosjekt med ringvirkninger i regionen. Prosjektet
ga en substansiell energieffektiviseringsgevinst ved raffineriet.
Utslippstillatelsen reflekterer behovet for å realisere begge disse målene
og ønsket om ikke å forårsake utsettelser ved det industrielle prosjektet.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og
Miljøpartiet De Grønne, viser til at det helt fra starten
har vært motstridende oppfatninger mellom staten og Statoil om hvordan
fullskalaprosjektet på Mongstad skulle gjennomføres. Visjonen fra
regjeringens side var å innta pionerrollen og påta seg ansvaret for
å realisere et av verdens første fullskala anlegg for CO2-fangst og -lagring innen 2014, noe
som forutsatte bruk av allerede eksisterende teknologi, og begrensede
muligheter til teknologiutvikling og teknologikvalifisering. Dette
ble tydelig nedfelt i Gjennomføringsavtalen gjennom klare tidsfrister
for investeringsbeslutning og ferdigstillelse av fullskalaanlegget,
samt følgende vilkår i utslippstillatelsen:
«Arbeidet med tilretteleggelse og iverksettelse av
CO2-fangst fra kraftvarmeverket skal starte umiddelbart etter at
utslippstillatelsen er gitt. Realiseringen av fangstanlegget skal
foregå parallelt med byggingen av kraftvarmeverket.»
Flertallet viser til at Statoil
ønsket at fullskalaprosjektet skulle gjennomføres på samme måte som
andre store industriprosjekter, noe som innebærer bruk av velprøvd
og moden teknologi etter en grundig teknologikvalifisering. Dette hensynet
var også nedfelt i Gjennomføringsavtalen i en formulering om at
prosjektet skulle følge «normal industripraksis». Flertallet konstaterer
at Statoils prefererte metode for gjennomføring var den som til
slutt vant fram på Mongstad, først ved utsettelsen i 2010, og dernest
ved at regjeringen valgte å restarte hele prosjektet i 2011, da
det ble besluttet å sette i gang et treårig løp for teknologikvalifisering
av fire ulike fangstteknologier. Flertallet mener den
grunnleggende uenigheten om fremdrift og gjennomføring av fullskalaprosjektet,
som er innebygget i Gjennomføringsavtalen, er en viktig årsak til
at det hele havarerte. Følgende uttalelser fra Statoils konsernsjef
Helge Lund på komiteens høring mandag 20. januar 2014 illustrerer dette:
«CCM var et mega industri- og teknologiutviklingsprosjekt
og ga således oss som prosjektgjennomfører et meget stort ansvar.
Storskala etterrensing av CO2 fra røykgass var i 2006 en lite utprøvd
teknologi. Både TCM og CCM hadde en ambisiøs tidsplan, noe vi har
understreket ved flere anledninger, deriblant ved avtaleinngåelse,
i Masterplanen av 2009, og også ved ulike prosjektmilepæler. Som
selskap har vi lang erfaring med teknologiutvikling og gjennomføring
av krevende, store og komplekse prosjekter. Vi har et omfattende
styringssystem og prosesser med klare krav for hvordan prosjektet skal
gjennomføres, basert på mange års erfaring som prosjektutvikler,
samt generell industrierfaring. Fangstprosjektet på Mongstad har
fulgt våre veletablerte prosesser og styrende dokumentasjon for
gjennomføring, altså gjennomført på samme måte som vi gjennomfører
andre store prosjekter.»
Flertallet viser videre til tidligere
administrerende direktør i Gassnova, Bjørn-Erik Haugans uttalelser
i den samme høringen, som ytterligere underbygger denne problemstillingen:
«Jeg tror det er veldig viktig å understreke både det
som Statoil sa, og det som er blitt sagt tidligere her, at dette
prosjektet gjennomføres i henhold til avtalen etter en industriell
modell. Det er en veldig systematisk og velprøvd arbeidsmetodikk
hvor man lister opp en del problemstillinger og utreder dem med
økende klarhet og tilsvarende økende klarhet på kostnader. Den metodikken
er ryggmargen på de selskapene, for eksempel Statoil.
Vi
måtte bare ta til etterretning at det er den metodikken Statoil
benytter, som de bruker på alle sine prosjekter. Den fører med stor
sikkerhet fram til et resultat. Vi har i og for seg ikke hatt noen
innvendinger mot den metodikken, men som Johan Nic. Vold var inne
på tidligere, er det en ganske arbeidskrevende modell. Det er den måten
oljeselskapene arbeider på. Hvis man hadde tenkt seg at her skulle
man motivert Statoil til å jobbe etter en annen metodikk enn det selskapet
normalt benytter, hadde man beveget seg ut i et terreng med en helt
annen type risiko. Da måtte man kanskje hatt et prosjekt sammen med
en annen operatør på et annet sted, så det er en hypotetisk problemstilling.
Så lenge man jobber med et slikt selskap, får man deres profesjonalitet
på prosjektgjennomføringen.»
Flertallet viser til at svakhetene
i Gjennomføringsavtalen mellom Statoil og staten har vært drøftet
gjentatte ganger i Stortinget siden 2006. Allerede ved Stortingets
behandling av Gjennomføringsavtalen i 2007 (Innst. S. nr. 205 (2006–2007))
satte Kristelig Folkeparti og Venstre spørsmålstegn ved den innebygde
usikkerheten i avtalen om tidsplanen for fremdrift og partenes forpliktelse
til å fatte investeringsbeslutning i 2012.
Flertallet viser til Stortingets
behandling av revidert nasjonalbudsjett for 2010, Innst. 350 S (2009–2010),
hvor den første utsettelsen av fullskalaprosjektet ble behandlet,
og hvor det ble fremsatt mistillitsforslag mot olje- og energiministeren.
Flertallet viser til følgende merknader fra Fremskrittspartiet,
Høyre og Kristelig Folkeparti i innstillingen om Gjennomføringsavtalen:
«Disse medlemmer setter spørsmålstegn ved om gjennomføringsavtalen
mellom staten og Statoil om fullskala rensing av CO2-utslippene
på Mongstad, bidrar til å levere et prosjekt på budsjett og til
avtalt tid. Disse medlemmer peker på at slik gjennomføringsavtalen
er utformet, så har Statoil ikke noe incentiv til å gjennomføre prosjektet
billig og raskt. Disse medlemmer peker på at incentivene i avtalen
legger opp til at Statoil tar svært god høyde for alle eventuelle kostnader
i prosjektet siden selskapet, med noen unntak, vil være økonomisk
ansvarlig for eventuelle kostnadsoverskridelser.»
Flertallet viser videre til Stortingets
behandling av Meld. St. 9 (2010–2011) Om fullskala CO2-håndtering, jf. Innst. 295 S (2010–2011), hvor
Kristelig Folkeparti bl.a. skrev følgende merknader om Gjennomføringsavtalen:
«Dette medlem viser til gjennomføringsavtalen mellom
staten og Statoil fra 2006 (Samarbeid om håndtering av CO2 på Mongstad).
I denne avtalen står det at staten og Statoil skal utarbeide en
avtale om gjennomføring av STEG 2 (fullskala CO2-fangst) innen 1.
kvartal 2009. Dette medlem konstaterer at denne avtalen fortsatt ikke
er utarbeidet, to år etter at den skulle vært ferdigforhandlet.
Dette medlem mener Gjennomføringsavtalen slik den er utformet, gir
Statoil økonomiske insentiver til å skyve på investeringsbeslutningen
for STEG 2 (fullskala rensing).»
I Gjennomføringsavtalen står det at:
«Statoil skal dekke 100 % av eventuelle overskridelser
for investeringskostnadene i STEG 2 av CO2-håndteringsanlegget utover
budsjettanslag på tidspunktet for investeringsbeslutningen. Statens
kostnadsdekning skal være basert på budsjetterte anslag (slik at
avvik fra anslåtte driftskostnader dekkes fullt ut av Statoil).»
Flertallet viser til at Kristelig
Folkeparti også fremmet følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen reforhandle gjennomføringsavtalen
fra 2006 (Samarbeid om håndtering av CO2 på Mongstad) med en ny
frist for når fullskala rensing skal være på plass, og med en insentivstruktur
som bidrar til at prosjektet gjennomføres på tid og kostnad.
Stortinget
ber regjeringen sørge for at en reforhandlet gjennomføringsavtale
innebærer at utslippene fra raffineriet på Mongstad skal renses.»
Komiteen viser til
at forslagene om reforhandling av Gjennomføringsavtalen bare fikk
Kristelig Folkepartis og Venstres stemmer i Stortinget.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Venstre og Miljøpartiet De Grønne viser til at det i de
senere avtalene mellom staten og Statoil er bestemmelser om at beslutninger
krever enighet mellom Statoil og Gassnova under utbygging og drift
av TCM og for planlegging av fullskalaprosjektet. Selv om statens
eierandel i TCM er på 75,12 pst., kan Gassnova derfor ikke overstyre
Statoil, for eksempel i spørsmål om kostnadsreduksjoner i driftsfasen. Disse
medlemmer merker seg at Riksrevisjonen mener det er lite
gunstig at Statoil leder styringskomiteen i planleggingen av fullskalafangst
på Mongstad og samtidig er prosjektleder, når staten dekker alle
kostnadene. Disse medlemmer slutter seg til dette.
Komiteens flertall,medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet og
Sosialistisk Venstreparti, har forståelse for at Gjennomføringsavtalen
var et kompromiss mellom staten og Statoil og at forhandlingene
om avtalen var krevende.
Et annet flertall, medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Miljøpartiet
De Grønne, viser videre til at Stoltenberg under høringen
sa at:
«Kraftvarmeverket – bare for å si det – ble den gangen
vurdert som viktig av mange – forretningsmessig, av Statoil – men
også av mange andre som var opptatt av kraftforsyningen på Vestlandet.»
Dette flertallet mener dette
viser at kraftvarmeverket ikke ble bygget som en del av CO2-fangst og -lagringsprosjektet, men for
å sikre andre behov. Dette flertallet vil påpeke
at dette var en lite hensiktsmessig framgangsmåte for et komplekst
prosjekt. Dette flertallet mener dette ikke var i
tråd med miljømyndighetenes formål og viser til at direktøren i
Miljødirektoratet, Ellen Hambro, under høringen uttalte at:
«Da vi anbefalte fullskala rensing fra dag én, var det
ut fra behovet for å begrense, altså ikke tillate et nytt punktutslipp
i Norge, og behovet for å utvikle teknologi til nytte for hele verden.»
Dette flertallet merker seg at
Riksrevisjonen skriver:
«Etter Riksrevisjonens vurdering har Statoil få insentiver
til å gjennomføre prosjektet raskt og til å bidra til et lavest
mulig investeringsestimat.»
Dette flertallet er helt enig
i dette.
Dette flertallet viser til at
Riksrevisjonen mener Gassnovas styringsmuligheter i TCM og fullskalaprosjektet
på Mongstad i hovedsak er begrenset til rådgivning ved avtaleinngåelser, verifikasjon
av Statoils arbeid og deltakelse i styrende organer.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Venstre og Miljøpartiet De Grønne viser videre til at det
var et skjevt styrkeforhold mellom Gassnova og Statoil, og selv
om Gassnovas organisasjon er styrket over tid, er foretaket fortsatt
svært avhengig av innleid kompetanse. Dette har, etter disse
medlemmersmening, gjort det
vanskelig for Gassnova å få til rask gjennomføring med lave kostnader. Disse
medlemmer mener dette er uheldig. Disse medlemmer viser
til at Gassnova under høringen understreket at de ønsket flere fast
ansatte for å holde på opparbeidet kompetanse, dvs. være mindre
avhengig av innleid kompetanse.
Komiteenviser tilProp.
49 S (2006–2007) hvor det står at Gassnova «bør være begrenset i størrelse
og i størst mulig grad støtte seg til kompetente fagmiljøer for
prosjektledelse, prosjektering, utbygging og drift av prosjektene.»
I Innst. 205 S (2006–2007) stod et enstemmig storting bak opprettelsen
av Gassnova, og det kom ingen merknader til organiseringen.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at
gjennomføringsavtalen mellom Statoil og staten ble inngått i 2006,
og var et resultat av en forhandling mellom to parter. Tidligere
statsråd Ola Borten Moe skriver i sitt svar til Riksrevisjonen:
«… Gjennomføringsavtalens utforming adresserer usikkerheten
og kompleksiteten ved gjennomføring av CO2-håndtering på Mongstad.»
Han fremhevet videre at det ikke er grunnlag
for å hevde at staten har gitt fra seg vesentlig styringsrett i
prosjektene. Disse medlemmer viser til at avtalen
reflekterer det resultat det var mulig å oppnå i forhandlingene. Disse
medlemmer har merket seg at det verken i Riksrevisjonens
rapport eller i komiteens høringer ble presentert en modell for
hvordan avtalen skulle sett ut, gitt statens to målsettinger i å
ruste opp raffineriet og å utvikle teknologi for fangst og lagring
av CO2.
Disse medlemmer vil understreke
at staten i slike prosjekter er helt avhengig av den industrielle
kompetansen selskapene bringer inn. Det ville ikke vært hensiktsmessig
eller mulig å bygge opp et Gassnova med parallell kompetanse med
Statoil på industriell gjennomføring i slik skala. Kravet om enstemmighet
fører til at verken Statoil eller staten kunne overkjøre den andre
part i arbeidet. For arbeidet med Teknologisenteret var hver part
ansvarlig for sin andel av investerings- og driftskostnadene.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, har gjennom høringene
forstått at CO2-fangst- og -lagringsprosjektet
ble ytterligere komplekst gjennom usikkerhet rundt helse- og miljøeffekter
ved bruk av aminteknologi og beslutning om bredere teknologikvalifisering. Flertallet viser
til at det er stor uenighet om hvor stor kreftfaren ved bruk av
aminer egentlig var.
Et annet flertall, medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og
Miljøpartiet De Grønne, viser til at direktøren i Miljødirektoratet,
Ellen Hambro, mente de
«… hadde en annen vurdering enn Statoil av farligheten
ved dette, hvor vi sa at ny kunnskap som var kommet fram, ga grunn
til å ha mindre bekymring enn tidligere.»
Dette flertallet viser til at
også Sintef under høringen mente at aminsaken var en «håndterbar sak,
og at den kan kjøres parallelt».
Dette flertallet viser til at
tematikken knyttet til aminutstlipp og kreftfare har vært gjenstand for
debatt i Stortinget ved flere anledninger, og særskilt i forbindelse
med behandlingen av Meld. St. 9 (2010–2011) Fullskala CO2-håndtering. Dette flertallet viser
til Innst. 295 S (2010–2011) hvor Kristelig Folkepartis medlem i
komiteen bl.a. viste til brev fra regjeringens egen fagmyndighet
Klif av 1. mars 2011. I brevet uttaler Klif at de ikke kan se at:
«kunnskapen om risikoen for helsefarlige utslipp ved
aminteknologi har gitt noen økt grunn til bekymring, snarere tvert
imot trekker ny kunnskap i positiv retning i og med at risikoen for
dannelse og spredning av nitrosaminer er mindre enn tidligere antatt.»
Samtidig pekte Klif på at det fremdeles manglet kunnskap
om nitraminer.
Dette flertallet viser til at
Kristelig Folkepartis medlem uttalte videre:
«Dette medlem mener Klifs uttalelser peker i retning
av at kreftfaren knyttet til aminteknologien er betydelig redusert
i tiden som er gått siden regjeringen sist valgte å utsette fullskala
CO2-fangst på Mongstad (Revidert nasjonalbudsjett for 2010).
Dette
medlem deler regjeringens bekymring for eventuell kreftfare knyttet
til aminutslipp fra et framtidig fullskala CO2-fangstanlegg på Mongstad,
og er ikke beredt til å gamble med folks liv eller helse for å realisere
regjeringens fremste prestisjeprosjekt. Dette medlem stiller seg
imidlertid tvilende til at potensiell kreftfare er den eneste grunnen
til at fullskala rensing nok en gang utsettes. Dette medlem mener
Meld. St. 9 (2010–2011) peker på andre bakenforliggende årsaker,
herunder et omforent ønske fra partene om å endre strategi og fokus
i prosjektet fra raskest mulig fremdrift og i retning av kostnadskontroll
og risikostyring. Dette medlem konstaterer at regjeringens «månelanding»
er avlyst.»
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til merknadene
fra en samlet komité i Innst. 295 S (2010–2011) om fullskala CO2-håndtering, hvor komiteen skriver:
«Komiteen vil understreke at helse, miljø og sikkerhet
skal ligge til grunn i arbeidet med TCM. Komiteen imøteser regjeringens
arbeid med å kartlegge mulig kreftfare ved bruk av aminer. Komiteen
minner om at dette også ble tatt opp av komiteen i Innst. S. nr.
206 (2008–2009) hvor det står:
'Komiteen har merket
seg en del usikkerhet rundt helsemessige sider ved bruk av aminrenseteknologien.
Komiteen viser blant annet til advarsler om at aminer som slipper
ut i luften vil kunne være helseskadelige i større doser. Komiteen
forutsetter at de helsemessige sider ved teknologivalgene blir gjenstand
for grundig forskning, og at resultatene tas med i evalueringsrapportene'.»
Disse medlemmer viser til at
bruk av aminteknologi har vist seg mer komplisert enn først antatt,
og at det i utviklingen av prosjektet ble avdekket blant annet utfordringer
med helseeffekten. Disse medlemmer mener det er riktig at
myndighetene og selskapene har tatt konsekvensen av økt teknologisk
utsikkerhet, og endret prosjektløpet.
Disse medlemmer viser videre
til at den endrede organiseringen av prosjektet med rensing av utslippene
fra kraftvarmeverket på Mongstad i 2011 ga bedre håndtering av teknologisk
risiko i prosjektet.
Disse medlemmer mener fare for
spredning av kreftfremkallende stoffer er alvorlig, og noe som må
tas på det største alvor av selskaper og offentlige myndigheter.
Signalene om fare for spredning av slike stoffer ved oppskalering
til renseanlegget for kraftvarmeverket var alvorlig, og disse
medlemmer mener derfor endret prosjektmodell og økt tidsbruk
for å avklare risikoen var en god vurdering.
Disse medlemmer viser til at
usikkerheten rundt risikoen for aminutslipp var stor, særlig knyttet
til oppskalering. Det ble vurdert å være utillatelig å ta en slik
risiko, både teknisk og politisk, før de ansvarlige for de tekniske
løsningene kunne bekrefte at dette var sikkert og ikke innebar risiko
for farlige utslipp.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre, Senterpartiet
og Miljøpartiet De Grønne, viser til at Riksrevisjonen i
sin rapport peker på at Teknologisenteret (TCM) er realisert med
høyt ambisjonsnivå og høy standard, men at høye kostnader kan redusere
interessen for økt industriell deltakelse. Riksrevisjonen anbefaler
at Olje- og energidepartementet sikrer langsiktig bruk av TCM gjennom
blant annet å vurdere ytterligere tiltak for å redusere driftsutgiftene
og motivere til bredere industriell deltakelse. Flertallet slutter
seg til dette og ser frem til oppdatert informasjon om arbeidet
med å redusere driftsutgiftene på TCM i fremtidige budsjettproposisjoner.
Komiteen viser til
at Teknologisenteret skal bidra til teknologiutvikling for økt global
utbredelse av anlegg for CO2-fangst.
Formålet er å kvalifisere og teste teknologier, høste erfaringer og
bidra til spredning av løsninger for fangst og lagring av CO2. Komiteen viser til at
to industrielle selskaper, A/S Norske Shell og Sasol New Energy
Holdings Pty Ltd., deltar i TCM DA sammen med Gassnova og Statoil.
Statens eierandel er 75,12 pst. Komiteen merker seg
at to utenlandske kraftselskaper valgte å ikke videreføre samarbeidet
etter planleggingsfasen, og at Olje- og energidepartementet og Gassnova ikke
har fått med flere partnere som kunne ha styrket gjennomføringen
og redusert statens risiko etter at Sasol kom inn på eiersiden i
2010. Etter komiteens vurdering er dette svært uheldig,
siden kraftprodusenter burde ha en stor egeninteresse av å delta
i prosjekter som TCM og derfor ha insentiver for å lykkes med etablering av
teknologi for CO2-fangst og lagring.
Dessverre er dette ikke tilfellet i dag.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre, Senterpartiet
og Miljøpartiet De Grønne, merker seg at etter Riksrevisjonen
oppfatning «er det en risiko for at TCM DAs betydelige gjeld og
høye driftskostnader kan redusere industrielle aktørers interesse for
å bidra med finansiering». Flertallet slutter seg
til dette.
Komiteen viser til
at TCM var beregnet til 4,2 mrd. kroner i St.prp. 38 (2008–2009).
På investeringstidspunktet ble TCM vurdert til 4,64 mrd. kroner.
I Prop. 125 S (2009–2010) ble TCM oppjustert til 5,162 mrd. kroner.
I Meld. St. 9 (2010–2011) som ble lagt frem 4. mars 2011, ble TCM
oppgitt til å koste 5,2 mrd. kroner. Dette viser etter komiteens vurdering
at prosjektreserven ikke reelt sett har inngått som en del av prosjektet
og at departementet har overholdt informasjonsplikten til Stortinget
etter hvert som prosjektet har blitt dyrere enn først antatt.
Komiteen understreker at Teknologisenteret på
Mongstad i dag er verdens største senter for testing og utprøving
av CO2-fangstteknologier. Senteret gir
et bidrag til utviklingen av en teknologi som vil være avgjørende
for å nå våre målsettinger i klimapolitikken.
Komiteen viser til nåværende
statsråds kommentar til Riksrevisjonens påstand om redusert interesse
ved TCM som følge av høyt kostnadsnivå. Tidligere statsråd Ola Borten
Moe fremhever i sine kommentarer følgende:
«… prosjektet [er] bygget innenfor budsjettet partnerne
var enige om ved investeringsbeslutning, inkludert prosjektreserven.
For det andre gir ikke Gassnovas markedsvurderinger grunn til å
anta at den økningen man har sett i driftsbudsjettet, skulle virke
avskrekkende.»
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstrepartivil
også vise til at statsråd Tord Lien i sitt svar på komiteens spørsmål
nr. 10, jf. brev av 19. november 2013, heller ikke fullt ut deler
Riksrevisjonens kritikk. Disse medlemmer understreker
behovet for å fortsette å utvikle TCM videre, med tanke på testing
av flere teknologier. Disse medlemmer deler statsråd Tord
Liens vurdering om at
«Teknologisenteret er et teknologiutviklingsanlegg
og utfordringene man har støtt på er en viktig del av læringen av
å teste ny og lite utprøvd teknologi i så stor skala.»
Disse medlemmer vil understreke
behovet for å jobbe med kostnadsreduserende tiltak ved TCM.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og
Miljøpartiet De Grønne, viser til at Stortinget, helt fra
konsesjonen til kraftvarmeverket på Mongstad ble gitt og Gjennomføringsavtalen
ble inngått i 2006, har bedt regjeringen om å få frem alternative prosjekter
for fullskala CO2-fangst og -lagring. Flertallet viser
til at Stortinget i forbindelse med behandlingen av Gjennomføringsavtalen
i 2007 ga regjeringen følgende instruks (Innst. S. nr. 205 (2006–2007)):
«Komiteen anmoder Regjeringen om å legge til rette
for å få frem ytterligere prosjekter for CO2-håndtering, hvor teknologiutvikling,
demonstrasjon og kvalifisering av norsk teknologi kan starte raskt.»
Flertallet viser videre til Meld.
St. 9 (2010–2011) Fullskala CO2-håndtering,
hvor det ble redegjort for at Gassnova skulle gjennomføre et utredningsarbeid
hvor hensikten var å bidra til en bred og oppdatert kartlegging
av mulighetsområdet for realisering av fullskala fangst og lagring
av CO2 utover prosjektet på Mongstad, den
såkalte CCS-mulighetsstudien. Resultater fra dette arbeidet skulle
inngå i regjeringens arbeid med klimameldingen, og regjeringens
arbeid med CO2-fangst og -lagring. Flertallet viser
også til følgende merknader ved Stortingets behandling av meldingen
(Innst. 295 S (2010–2011)):
«Komiteen imøteser det kartleggingsarbeidet som Gassnova
nå skal gjøre, vedrørende mulige CO2-renseprosjekter utover Mongstad.
Komiteen mener dette kan gi muligheter for et større mangfold av
aktiviteter innenfor dette viktige området. Komiteen forutsetter
at dette innebærer mulighetene for å utvikle nye gasskraftverk med CO2-rensing,
så vel som rensing av eksisterende gasskraftverk og industriutslipp
[…]
Den norske satsingen på teknologiutvikling på Mongstad,
planlegging av transport og lagring av CO2, forskning gjennom programmet
CLIMIT og et aktivt internasjonalt arbeid og Gassnovas utredning
av fullskala rensing utover Mongstad, vil stimulere til større bredde
og flere aktører, og hvor summen av dette gjør at man potensielt
kan realisere flere fullskala CO2-renseprosjekter raskere.»
Flertallet vil peke på at arbeidet
med CCS-mulighetsstudien ble forsinket, og derfor ikke inngikk som
en del av regjeringens arbeid med klimameldingen, slik regjeringen
varslet i Meld. St. 9 (2010–2011). Flertallet viser
til at Stortinget ved behandlingen av klimameldingen i 2012 ga regjeringen
i oppdrag å utvide og sluttføre CSS-mulighetsstudien slik at det
skulle bli mulig å ta stilling til aktuelle prosjekter for fullskala
CO2-fangst og -lagring utover Mongstad. Flertallet viser
til følgende merknader fra klimaforliket i 2012, jf. Innst. 390
S (2011–2012):
«Komiteen mener Norge bør ha ambisjon om å bidra
til utvikling av løsninger for fangst og lagring av CO2 fra industriutslipp.
Komiteen viser i denne sammenheng til at CLIMIT-programmet har innvilget
støtte til prosjekter innenfor industriutslipp. Komiteen viser videre
til Gassnovas arbeid med å bidra til en bred og oppdatert kartlegging
av mulighetsområdet for realisering av fullskala CO2-håndtering.
Komiteen mener Gassnovas utredning også bør analysere muligheten
for et demonstrasjonsprosjekt for løsninger for fangst og lagring
av CO2 fra industrien.
Komiteen ser også med interesse
på det betydelige arbeid som er foretatt på Svalbard for å se på hvordan
et eventuelt nytt kullkraftverk i Longyearbyen også kan brukes som
et demoprosjekt for fangst og lagring av CO2, og imøteser Gassnovas
vurdering av dette prosjektet.
Komiteen imøteser
Gassnovas utredning om mulighetsrommet for realisering av fullskala CO2-håndtering
før det tas stilling til enkeltprosjekter.
Komiteen
mener Norge skal ha en ambisjon om å realisere minst ett fullskala
anlegg for fangst og lagring av CO2 innen 2020.»
Flertallet konstaterer at regjeringen
Stoltenberg II ikke på noe tidspunkt kom tilbake til Stortinget
med en utredning av alternative prosjekter for fullskala CO2-fangst og -lagring utover Mongstad.
Dette til tross for gjentatte anmodninger fra Stortinget om å gjennomføre
en slik utredning i årene fra 2007–2013. Flertallet viser
til at Stortingets ambisjon om å realisere minst ett fullskala anlegg
for fangst og lagring av CO2 innen 2020,
var basert på forutsetningen om at en slik utredning skulle gjennomføres
og forelegges Stortinget så raskt som mulig.
Flertallet viser til at daværende
olje- og energiminister Ola Borten Moe, parallelt med beslutningen
om å stanse Mongstad-prosjektet i oktober 2013, også valgte å stanse
arbeidet med CCS-mulighetsstudien. Ifølge en artikkel i Teknisk
Ukeblad 12. oktober 2013 hadde Gassnova da fremforhandlet avtaler
med tre aktører for gjennomføring av mulighetsstudier for fullskala
fangst og lagring av CO2. Ett av disse prosjektene
innebar rensing av CO2-utslipp fra Norcems
allerede eksisterende sementfabrikk i Brevik. Ifølge Teknisk Ukeblad
ba daværende olje- og energiminister Ola Borten Moe Gassnova om
å vente med signeringen av kontraktene. På en pressekonferanse torsdag
10. oktober 2013 begrunnet Borten Moe utsettelsen slik:
«Vi har bedt Gassnova gå en runde til på alle punktutslipp
i Norge for å få en så bred og vid prosjektportefølje som overhodet
mulig […] Min personlige anbefaling er å ta ett skritt tilbake,
starter på nytt og sørger for å få et så bredt tilfang av prosjekter
som mulig.» (Teknisk Ukeblad 12. oktober 2013)
Flertallet viser til at nåværende
olje- og energiminister Tord Lien fulgte opp sin forgjengers klare
anbefaling og avlyste anbudskonkurransen om mulighetsstudier 7. november
2013.
Flertallet hadde forventet at
den avgåtte regjeringen fulgte opp arbeidet med alternative prosjekter
for fullskala CO2-fangst og -lagring
i tråd med Stortingets anmodninger senest i klimaforliket i 2012,
slik at Stortingets mål om å realisere minst ett fullskala anlegg
for fangst og lagring av CO2 innen 2020
kunne være mulig å nå. Flertallet konstaterer at
nåværende regjerings muligheter og forutsetninger for å realisere dette
målet nå vil bli svært vanskelig.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at
den tidligere regjeringen i Meld. St. 9 (2010-2011) startet kartleggingen
av alternative lokaliseringer av CCS-prosjekter utover Mongstad. Disse
medlemmer viser videre til at regjeringen Stoltenberg II i
Prop. 1 S (2013–2014) foreslo et program for fangst og -lagring
av CO2 med mål om ett fullskala anlegg
for fangst og lagring av CO2 innen 2020.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og
Miljøpartiet De Grønne, viser til komiteens høring med tidligere
statsminister Jens Stoltenberg 20. januar 2014, hvor han begrunnet
avslutningen av fullskalaprosjektet på Mongstad på følgende måte:
«Det er flere grunner til at vi valgte å ikke gå
videre med rensing av utslippene fra kraftvarmeverket på Mongstad.
For det første ville kostnadene bli vesentlig større enn tidligere anslått.
Da prosjektet første gang ble lansert, tilsa foreløpige usikre grove
anslag at det ville koste rundt 5. mrd. kr. Nå er anslagene nærmere 25
mrd. kr.
For det andre er utslippene fra anlegget
vesentlig lavere enn tidligere anslått. Opprinnelig var utslippene
om lag én million tonn CO2 per år. Nå er utslippene om lag en halv
million tonn CO2 per år. Det vil si at mens kostnadene er femdoblet,
er utslippene halvert. Det betyr at miljøgevinsten sett i forhold
til kostnadene er blitt kraftig redusert.»
Flertallet konstaterer at informasjon
som fremkom blant annet fra Gassnova i løpet av komiteens videre
høringer, avslørte store svakheter i Stoltenbergs forklaring, spesielt
når det gjelder kostnader. Tidligere styreleder Johan Nic. Vold
uttalte i den samme høringen 20. januar 2014 følgende:
«Jeg tror det er riktig å minne om at det i den såkalte
masterplanen kom fram – som vi har hørt før – en totalvurdering
av det bredeste prosjektet som kunne gjøres. Det fikk dette anslaget
på 20-25 mrd. kr. Det var ekstremt høyt i forhold til andre typer
prosjekter som vi hadde kunnskap om på den tiden. Det førte til
en arbeidsprosess, en samordning og en strømlinjeforming av prosjektet,
hvor man gikk tilbake til forpliktelsene som Statoil hadde fått
i utslippstillatelsen. Dermed forsvant i realiteten de 25 mrd. kr,
etter mitt syn. Nå er jo noe av dette etter min tid, men de forsvant.
Vi vet egentlig ennå ikke hva den endelige kostnaden skulle være,
for nå var det et arbeid frem mot 2014, den såkalte DG2, hvor man skulle
få det første nye budsjettanslag, og mot 2016, da man skulle treffe
en beslutning. Men disse tallene har vi jo ikke – bare for å oppklare når
det gjelder de 25 mrd. kr.»
Flertallet viser også til nåværende
styreleder i Gassnova Tore Amundsens videre oppfølging av Johan
Nic. Vold i høringen, hvor han uttalte:
«Man vet ikke i dag hva CO2-håndtering på kraftvarmeverket
ville komme til å koste. […] Kostnadene ved det anlegget man til
slutt prosjekterte, måtte vi gå ut fra ville bli lavere enn de 20-25
mrd. kr. Til sammenlikning kan det være interessant å vise til Gassnovas
prosjektering av Kårstø. Kårstø er et gasskraftverk med et utslipp
på 1 million tonn CO2 per år, når det går – kraftverket har jo stått
stille noen år. Gassnovas anslag for Kårstø var på ca. 10 mrd. kr.»
Flertallet konstaterer at tidligere
statsminister Jens Stoltenberg i komiteens høring, som begrunnelse
for regjeringens beslutning om å stanse fullskala-anlegget på Mongstad,
opererte med kostnadsanslag som ifølge statens eget selskap Gassnova
ikke lenger eksisterer. Beløpet på 25 mrd. kroner, som Stoltenberg
viste til, kom først på banen som et grovt anslag for en prosjektdesign
fra Statoils masterplan i 2009. Da inkluderte beløpet CO2-fangst fra kraftvarmeverkets to turbiner
og fra krakkeren på raffineriet, til sammen mer enn 2 millioner
tonn CO2. I Meld. St. 9 (2010–2011) var
prislappen fremdeles den samme, men innholdet endret til nedskalert
CO2-fangstanlegg samt kostnader til lagring.
Flertallet konstaterer at regjeringen
valgte å stanse fullskalaprosjektet kun få måneder før DG2, hvor
man ville fått et nytt og oppdatert kostnadsanslag basert på den
prosjektdesignen man da jobbet med, et kostnadsanslag det er grunn
til å tro ville vært langt lavere enn det Jens Stoltenberg opererte
med i høringen. Flertallet har merket seg at regjeringen
valgte å ikke involvere Gassnova i beslutningen om å stanse fullskalaprosjektet. Flertallet viser
til at nåværende styreleder i Gassnova, Einar Steensnæs, i komiteens
høring 20. januar 2014, på spørsmål fra Per Olaf Lundteigen (SP),
bekreftet at Gassnova aldri ble spurt av departementet om hvorvidt
de nå skulle terminere fullskala Mongstad eller om det burde fortsette.
Flertallet har merket seg den
felles pressemeldingen fra daværende olje- og energiminister Ola
Borten Moe og daværende miljøvernminister Bård Vegar Solhjell 20. september
2013, hvor nyheten om skrinleggingen av fullskala på Mongstad ble
offentliggjort. Pressemeldingen innledes med følgende avsnitt:
«Fangst og lagring av CO2 er en sentral del av regjeringens
klimasatsing. For å styrke satsingen legges nå arbeidet med CO2-håndtering
om. Fullskala CO2-fangst på Mongstad avvikles og erstattes av et
program for fangst og lagring av CO2.»
Videre står det:
«Fangst og lagring av CO2 er avgjørende for å nå
togradersmålet. Vi har gjort betydelige framskritt for å utvikle
nødvendig teknologi. Regjeringen forsterker nå denne satsingen.
Målet om et fullskala-anlegg for CO2-fangst i Norge står fast. Samtidig
har Regjeringen etter nøye vurdering konkludert med at risikoen
knyttet til Mongstad-anlegget blir for stor. Arbeidet med fullskala-anlegget
der blir derfor avviklet, sier olje- og energiminister Ola Borten
Moe.
- Vi står nå ved et veiskille der vi må vurdere
om fullskalaprosjektet bør videreføres på Mongstad. Regjeringen
har kommet til at det er bedre å åpne for andre mulige prosjekter
som kan realiseres innen 2020, slik klimaforliket legger opp til. Staten
skal fortsatt sikre økonomiske rammevilkår for gjennomføring av
minst ett fullskala CO2-håndteringsprosjekt i Norge. Erfaringene
fra Mongstad har gitt oss verdifull kunnskap som kan benyttes andre
steder, sier miljøvernminister Bård Vegar Solhjell.»
Flertallet viser til komiteens
høring 4. februar 2014, hvor tidligere miljøvernminister Bård Vegar
Solhjell ble utfordret på hvorvidt pressemeldingen ga et sant og
riktig bilde av situasjonen. Solhjell svarte følgende:
«Eg vil seie at på det tidspunktet – og no – var
mi vurdering, som eg har sagt, at sjansen for å lukkast med eit
fullskalaprosjekt innan 2020 og kome vidare med den norske CCS-satsinga
ville auke viss vi la om strategien, etablerte ein strategi der
vi forsøkte på eit anna anlegg eller metodar, finne eit anlegg i
Noreg som vi kan ha fullskala på og styrkje nokre andre sider ved
den satsinga […]
Og så styrkar vi satsinga på CCS
på ulike måtar ved å styrkje testsenteret – økonomisk og på andre
måtar – og ved å styrkje det forskningsprogrammet som heiter CLIMIT.»
Flertallet viser videre til Solhjells
svar da han i høringen ble spurt hvilke alternative prosjekter han
og regjeringen hadde i tankene da beslutningen ble tatt om å stanse
fullskala på Mongstad. Solhjell svarte:
«Det vil eg ikkje gå inn i no. Det var heilt bevisst at
vi ikkje la fram nokon prosjekt. Eg regnar med at alle her kjenner
den Gassnova-studien som jobba med ulike prosjekt. No har eg skjønt
at regjeringa heldigvis er i gang med å jobbe med ein ny strategi,
og at vi vil få meir informasjon om det i samband med revidert nasjonalbudsjett –
hvis eg skjønte det riktig frå noverande olje- og energiminister.
Noe er det regjeringa som skal få legge fram det.»
Flertallet mener innholdet i
pressemeldingen er sterkt misvisende, og egnet til å villede leserne om
de faktiske realiteter i saken. Flertallet konstaterer
at regjeringen Stoltenberg IIs arbeid med fullskala CO2-fangst og -lagring endte med fullstendig
havari både på Mongstad, Kårstø og andre mulige lokaliteter, og
at det ikke forelå et eneste konkret alternativt prosjekt for fullskala anlegg
da regjeringen forlot kontorene. Flertallet mener
de to nå avgåtte statsrådenes forsøk på å fremstille den endelige
skrinleggingen av fullskalaanlegget på Mongstad som en styrking
av satsingen på fangst og -lagring av CO2,
er kritikkverdig.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet
og Sosialistisk Venstreparti viser til at det siste kostnadsestimatet
fra prosjektet var på 20–25 mrd. kroner, og at en vesentlig del
av disse kostnadene skyldtes ombygging av raffineri og kraftvarmeverk,
og kostnader knyttet til lagring av CO2 (herunder boring
på sokkelen).
Disse medlemmer viser til regjeringen
Stoltenbergs forslag om å stanse arbeidet med fangst og lagring
av kraftvarmeverkets CO2 utslipp, og forslaget
om alternativ organisering og satsing på fangst og lagring av CO2 i Norge. I Prop. 1 S (2013–2014) skriver
regjeringen Stoltenberg:
«Arbeidet med fullskalaprosjektet står no ved eit vegskil.
Planlegginga av Mongstad fullskala har fram til no i stor grad vært
av generell karakter og har bidrege til å utrede og kvalifisere
kva teknologi som er mogleg å bruke. Prosjektet går frå 2014 over
i ein ny fase og blir meir spesifikt retta mot detaljprosjektering.
Det inneber at arbeidet vil ha mindre overføringsverdi til andre prosjekt.
Planleggingsarbeidet
har vist at det er spesielt krevjande å bygge eit CO2-handteringsanlegg
på Mongstad. Det medfører auka teknisk risiko og særskilt høge kostnader
for deler som ikkje er knytte til sjølve fangstanlegget. Kraftvarmeverket
går berre for halv kapasitet samanlikna med kva som opphavleg vart
lagt til grunn. Kombinert med høge kostnader for anlegget gir dette svært
høge kostnader per tonn reinsa CO2. I tillegg er det usikkert kor
mange år det er økonomisk grunnlag for å drive raffineriet på Mongstad
og dermed kor lang brukstid eit fangstanlegg vil kunne få.
Regjeringa
har beslutta avslutte arbeidet med planlegging av fullskala CO2-håndtering
på Mongstad. Regjeringa vil framleis prioritere CO2-handtering som
eit nødvendig klimatiltak for å nå togradersmålet og vil intensivere
satsinga på andre tiltak for å utvikle teknologiar for CO2-fangst
og -lagring.
Teknologisenteret for CO2-fangst på
Mongstad (TCM) står sentralt i satsinger på fangst og lagring av
CO2. Målet med teknologisenteret er å skape ein arena for målretta
utvikling, testing og kvalifisering av teknologi for CO2-fangst.
I tillegg
er det eit mål å bidra til spreiing av
kunnskap og erfaringar internasjonalt slik at kostnader og risiko
for fullskala CO2-fangst kan reduserast, og å medverke til å auke
aksepten for CO2-handtering som eit viktig klimatiltak. TCM vart
offisielt opna i mai 2012. Gassnova arbeider med planar for korleis
ein kan nytte og vidareutvikle TCM på ein best mogleg måte.
Utover
satsinga på Mongstad speler også CLIMIT-programmet for forsking,
utvikling og demonstrasjon ei viktig rolle i statens arbeid med CO2-handtering,
jf. kap. 8.3.4. Regjeringa vil styrke CLIMIT-programmet.
I
Meld. St. 9 (2010–2011) vart det varsla at Gassnova skulle utføre
ei brei og oppdatert kartlegging av CO2-handteringsprosjekt utover Mongstad.
I
desember 2012 la Gassnova fram ein statusrapport for dette arbeidet.
Ein tek sikte på at endeleg rapport vil bli lagt frem i løpet av
2014.
Regjeringa foreslår å etablere eit CO2-handteringsprogram
for utvikling av fullskala CO2-handteringsprosjekt i Noreg. Regjeringa
vil komme attende om korleis eit slikt program skal innrettast.
Oljedirektoratet
ferdigstilte i 2011 eit CO2-lagringsatlas for Nordsjøen og i starten
av 2013 vart det presentert eit CO2-lagringsatlas for Norskehavet.
Det går føre eit arbeid med å kartleggje lagringspotensialet i aktuelle
område i Barentshavet.
I tillegg vart det sett i
gang eit arbeid for å vurdere potensialet ved bruk av CO2 for å
auke oljeutvinninga.
Olje- og energidepartementet
har sidan 2008 leia arbeidet med oppfølginga av handlingsplanen for
å fremje utvikling og bruk av CO2-handtering internasjonalt. Dette
arbeidet har òg i 2012 vore høgt prioritert frå departementet si
side. Målsetjinga for arbeidet er å få aksept for fangst og lagring
av CO2 som eit viktig klimatiltak og etablere ei brei forståing
for reduksjonspotensialet som følgjer
av teknologien,
og å medverke til at teknologien blir teken i bruk utanfor Noreg.
Noreg har med Sleipner- og Snøhvit-prosjekta viktig erfaring med
lagring av CO2.
Det er oppretta ei rekkje regionale
og internasjonale samarbeid der Noreg ved Olje- og energidepartementet
deltek. Mellom anna deltek departementet i North Sea Basin Task
Force, Carbon Sequestration Leadership Forum, The 4-Kingdom Initiative,
og Det globale CCS-instituttet (GCCSI). Vidare samarbeider Noreg
tett med EU og deltek i ei rekkje av EUs organ og fora, retta mot
mellom anna utvikling av rammer og regelverk for sikker fangst og
lagring av CO2 i tillegg til generelt å fremje CO2-handtering som
eit nødvendig klimatiltak.»
Disse medlemmer viser til at
det tidlig i prosessen ble avklart at det ikke er betalingsvilje
på norsk sokkel til å bruke fanget CO2 som trykkstøtte
i IOR-prosjekter. Dette er en vesentlig forskjell på Mongstad-prosjektet
og andre internasjonale prosjekter som ble nevnt i høringen. Tilstedeværelsen
av et marked for den fangede CO2-en endrer
kostnadsbildet for prosjektene betydelig.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og
Miljøpartiet De Grønne, har merket
seg at det har vært vanskelig å få innsyn og oversikt over sakskomplekset. Flertallet er
klar over at en del av prosjektet inneholder kommersiell, konfidensiell
informasjon som det ikke er ønskelig tilflyter offentligheten. I
saker med så stor offentlig interesse og som koster så mye, vil flertallet likevel
understreke at offentlighet og åpenhet er ekstra viktig og at staten
må bestrebe seg på mest mulig offentlighet.
Flertallet viser til at informasjonen
om statens kostnader har vært tilgjengelige, men at tallene ikke
har vært gjennomsiktige og etterprøvbare. Flertallet konstaterer
i den forbindelse at det helt frem til komiteens siste høring verserte
usikkerhet rundt kostnadsestimatet på 20–25 mrd. kroner. Denne summen
kom først opp i Statoils masterplan i 2009, og har helt frem til
prosjektets avslutning i 2013 vært det gjeldende kostnadsestimatet. Flertallet merker
seg imidlertid at de faktiske tiltakene som det er beregnet for
i estimatet har endret seg over tid, slik at krakker, én eller to
gassturbiner og lagring, på ulike tidspunkt har vært ute eller inne
av kostnadsestimatet.
Flertallet mener større åpenhet
og klarhet rundt slike elementære deler av så omfattende og teknisk
kompliserte prosjektet er avgjørende for at Stortinget skal kunne
føre kontroll med fremdriften. Dette gjelder særlig for et prosjekt
med så stor offentlig interesse, lansert som et tiltak for å rense
Norges største næring for klimagasser. Flertallet mener
det må kunne forventes at velgerne i større grad skal kunne følge
med på den grunnleggende fremdriften, enn det som har vært tilfellet
for arbeidet med fangst og lagring av CO2 på
Mongstad.
Flertallet mener derfor regjeringen
burde gitt en mer realistisk omtale av prosjektets fremtid, etter
at kostnadsestimatene på 25 mrd. kroner kom frem i Statoils masterplan
i 2009. Prosjektet, og målsettingen om kutt i norske klimagassutslipp,
ville vært tjent med at man fikk en reell debatt om hvordan kostnadene
kunne bringes vesentlig ned, og at beslutninger om prosjektets fremtid
ble fattet tidligere.
Flertallet viser også til at
det ikke har vært noen uavhengig kvalitetssikring av estimater og planer. Flertallet mener
det burde vært en langt større åpenhet fra Olje- og energidepartementet
og Gassnova for å sørge for en kvalitetssikring.
Flertallet stiller spørsmål ved
om den reelle beslutningen om skrinleggingen av Mongstad-prosjektet
var tatt før revidert budsjett 2013. I revidert budsjett 2013 varslet
den nå avgåtte regjeringen Stortinget at de ville avsette mer penger
til fullskalaprosjektet. Det vises til Prop. 149 S (2012–2013) kap.
1833 CO2-håndtering, Post 21 Spesielle
driftsutgifter, hvor det står:
«På denne bakgrunn foreslås midlene til fullskalaprosjektet
økt med netto 35 mill. kroner, fra 806 mill. kroner til 841 mill.
kroner i 2013.»
Flertallet viser videre til Innst.
S. nr. 210 (2002–2003) hvor en enstemmig kontroll- og konstitusjonskomité
fastslo følgende om opplysningsplikten:
«Komiteen vil hevde at regjeringen må ha plikt til
å la alvorlige faglige motforestillinger fremgå av saken selv om
disse er i strid med regjeringens forslag. Videre må regjeringen
ha ansvar for å opplyse om usikkerhet opplysninger er beheftet med.»
og
«Komiteen vil også understreke regjeringens plikt
til å legge fram viktige opplysninger som kommer den i hende etter
at saken er fremmet for Stortinget.»
Flertalletvil
bemerke at verken tidligere statsminister Jens Stoltenberg eller
de tidligere statsrådene som møtte i komiteens høringer, har frembrakt
opplysninger som kunne avkrefte at regjeringen reelt hadde bestemt
seg for å avslutte fullskalaprosjektet på Mongstad på et tidligere tidspunkt
enn i september 2013. Dette, sammenholdt med at det ikke har kommet
nye fakta om selve prosjektet etter revidert budsjett 2013, stiller
spørsmål ved tidspunktet for den reelle beslutningen til den avgåtte
regjeringen.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser også til
Innst. S. nr. 210 (2002–2003), et mer fullstendig sitat:
«Etter komiteens oppfatning kan det være riktig å
skille mellom ulike typer informasjon. Relevante faktaopplysninger
bør klart omfattes av opplysningsplikten, mens interne politiske
overveielser som for eksempel indre overveielser eller eventuell
uenighet i regjeringen, ikke bør det. Komiteen vil hevde at regjeringen
må ha plikt til å la alvorlige faglige motforestillinger fremgå
av saken selv om disse er i strid med regjeringens forslag. Videre
må regjeringen ha ansvar for å opplyse om usikkerhet opplysninger er
beheftet med.
Komiteen har forståelse for at det
fra tid til annen kan være vanskelig å fastslå om Stortinget i den enkelte
sak har fått tilstrekkelig informasjon fra regjeringen.»
Disse medlemmermener
daværende kontroll- og konstitusjonskomité gjorde et fornuftig skille
med hensyn til opplysningsplikt. I Innst. S. nr. 210 (2002–2003)
presiseres det at interne politiske overveielser ikke bør omfattes
av opplysningsplikten. Disse medlemmer vil i den sammenheng
vise til at flere av komiteens medlemmer under høringen hadde andre
oppfatninger om hvilke opplysninger som bør tilflyte Stortinget.
I høringen 20. januar 2013 ble tidligere statsminister Jens Stoltenberg
spurt om når beslutningen om å stanse fullskalaprosjektet ble fattet.
Stoltenberg sa følgende:
«Jeg kommer ikke til å redegjøre for hva de enkelte
statsråder og statsministeren har ment i ulike diskusjoner i regjeringen,
men det har vært vurderinger gjennom flere år – helt åpenbart –
av om det var riktig å gå videre med prosjektet, endre prosjektet,
og hvilke deler av prosjektet det var viktig å gå videre med,…»
Stoltenberg sa også:
«…det jeg mener er at Stortinget og kontrollkomiteen
har krav på å få vite hva som var regjeringens beslutning, og alle
statsrådene stilte seg bak den. Jeg tror det er veldig viktig at
kontrollkomiteen er opptatt av ryddighet når det gjelder konstitusjonelle
forhold, og det er ikke slik at de ulike statsråder, eller statsministeren, er
privatpraktiserende; de stiller seg bak de beslutninger som regjeringen
har fattet, og regjeringen har fattet både de beslutninger vi gjorde
i revidert, og de beslutninger vi gjorde i 2014-budsjettet. Og det
er først i 2014-budsjettet at vi begynner å få store utgifter knyttet
til selve renseanlegget.»
Disse medlemmer viser videre
til at også Ola Borten Moe under høringen 23. januar 2014 ble spurt
om tidspunktet for beslutningen om å avslutte fullskalaprosjektet.
Han svarte:
«Jeg har ikke noe annet syn på dette enn det som er
og har vært regjeringens politikk. Ambisjonen var å få til dette,
det var min jobb fram til regjeringen bestemte seg for å terminere
arbeidet i forbindelse med statsbudsjettet for 2014.»
Borten Moe sa også:
«…Hvem som mente hva når, er uinteressant. Regjeringen
bestemte seg for å avslutte dette i forbindelse med statsbudsjettet
for 2014. Da beslutningen ble fattet, ble norsk offentlighet og Stortinget
informert om den beslutningen.»
På spørsmål om
sitt ansvar overfor kontroll- og konstitusjonskomiteen, svarte Borten
Moe som følger:
«.. mitt ansvar overfor kontrollkomiteen
og Stortinget er å fronte det som er regjeringens politikk og regjeringens
beslutninger. Dette var regjeringens politikk og dette var regjeringens beslutninger,
og det er også mitt ansvar overfor Stortinget og denne komiteen.
Det andre ville vært et eklatant brudd med det som har vært vanlig
praksis, og det som jeg vil formode vil fortsette å være vanlig
praksis i framtiden. Jeg vil anta at ingen mener at intern saksbehandling
i regjeringen heretter skal foregå i all offentlighet.»
På spørsmål om hva som utløser informasjonsplikten
til Stortinget, sa Borten Moe:
«Stortinget har rett på løpende oppdatering knyttet
til det som er faktagrunnlaget i de ulike sakene. Jeg vil hevde
at det ikke er noen andre saker som jeg har jobbet med, som det
er brukt like mye energi på å informere Stortinget om, som det vi
har gjort løpende med Mongstad-saken. Det er gjort i alle statsbudsjetter,
det er gjort i alle reviderte nasjonalbudsjetter, og det er sågar lagt
fram en egen stortingsmelding om saken så sent som våren 2011, altså
for tre år siden.»
Disse medlemmer legger til grunn
at interne drøftinger i regjeringen heller ikke i fremtiden skal
legges frem for Stortinget.
Disse medlemmer viser til at
skrinleggingen av arbeidet med fangst og lagring av CO2 fra kraftvarmeverket på Mongstad var
et budsjettvedtak med virkning fra statsbudsjettet for 2014. Disse
medlemmer mener derfor det riktige tidspunktet for informasjon
til Stortinget var i proposisjonen om statsbudsjettet 2014. Disse medlemmer understreker
at praksisen med å informere Stortinget om budsjettvedtak i proposisjonen
for budsjettet er en godt etablert praksis i norsk politikk.
Disse medlemmer finner at regjeringen
Stoltenberg II i sitt arbeid med fullskala CO2-fangst og
-lagring ved Mongstad-anlegget har overholdt sin opplysningsplikt
overfor Stortinget, og at regjeringens arbeid var i tråd med Stortingets vedtak.
Komiteen mener at
selv om prosjektet var komplekst, var de opprinnelige målene for
gjennomføring av fullskala karbonfangst og -lagring på Mongstad
realistiske.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og
Miljøpartiet De Grønne, konstaterer at Stortingets opprinnelige målsetting
om fullskala fangst og lagring av CO2 på
Mongstad, kjent som «månelandingen», ikke er blitt gjennomført.
Et prosjekt som var forespeilet å fange og lagre opp mot to millioner
tonn CO2 per år, har ikke lyktes med
å fange og lagre noe CO2 overhodet.
Flertallet vil understreke at
andre prosjekter for fangst og lagring av CO2 som
er blitt bygd eller er under bygging, har vist at det er fullt mulig
å gjennomføre bygging av fullskala anlegg. Teknologien er tilgjengelig,
og etter flertallets mening ville det også vært mulig
å bygge et slikt anlegg på Mongstad i de åtte årene fra avtalen
ble inngått i 2006 og fram til 2014. Flertallet mener
også det er mulig å gjennomføre et slikt prosjekt på en raffineritomt.
Flertallet viser blant annet
til Boundary Dam i Canada som er et anlegg for fullskala fangst
og lagring av CO2 på et kullkraftverk,
som vil fange og lagre rundt en million tonn CO2 per
år. Flertallet viser til at anleggsstart var i april
2011 og at anlegget er i testfase for oppstart nå. Dette prosjektet
er planlagt og bygget ferdig på ca. fem år, inkludert tre års byggetid.
Kostnadene for dette prosjektet er ca. 3,4 mrd. norske kroner for fangstanlegget. Flertallet merker
seg at dette bygges på et kullkraftverk i drift.
Flertallet viser videre til Port
Arthur-raffineriet i Texas, USA, der det er bygget et fangstanlegg
på én million tonn CO2 per år fra en utslippskilde
på raffineriet. Anlegget ble satt i drift i januar 2013, etter en
byggeperiode på ca. ett og et halvt år. Total kostnad for anlegget
er USD 384 millioner.
Flertallet viser også til prosjektet
Quest på raffineriet Scotford Upgrader. Her fanges 1,2 millioner
tonn CO2 fra en stor utslippskilde på raffineriet.
Byggestart var september 2012, og prosjektet er forventet å være
ferdig i 2015. Totalkostnaden for prosjektet er 7,25 mrd. norske kroner.
Flertallet er klar over at ingen
av disse prosjektene er identiske med Mongstad. Eksemplene viser
likevel at både bygging av fullskala fangstanlegg fra røykgass fra
kraftverk og på raffineritomt er fullt mulig. Flertallet kan dermed
ikke se at det er noe som kan sies å være så spesielt for Mongstad
at det ikke skulle være mulig å gjennomføre fullskala anlegg for
fangst og lagring av CO2 der i løpet
av åtte år. Flertallet kan heller ikke se at det
er kommet fram informasjon under høringen som underbygger et slikt
standpunkt.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet og
Sosialistisk Venstreparti, har imidlertid merket seg at
det fortsatt er et fåtall prosjekter som er bygget og at ingen av
disse er i Europa. Utviklingen internasjonalt har gått senere enn
man forutså før finanskrisen inntraff. Dette flertallet vil
påpeke at på et såpass tidlig stadium i utvikling og bruk av CCS
må hvert prosjekt vurderes som unikt.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet viser til Sundvolden-erklæringen hvor
regjeringen vil «satse bredt på å utvikle en kostnadseffektiv teknologi
for fangst og lagring av CO2 og ha en
ambisjon om å realisere minst ett fullskala demonstrasjonsanlegg for
CO2 fangst innen 2020». Denne målsettingen ligger
fast.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Venstre, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De
Grønne minner om at de samlede investeringene i norsk petroleumsvirksomhet
i perioden 2006–2013 beløp seg til 1 119 mrd. kroner, og at kostnadene
med statens satsing på fangst og lagring av CO2 bør
ses i lys av dette.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og
Miljøpartiet De Grønne, merker seg også at Statoils vurdering om
fremtiden til Mongstad-raffineriet, som dannet grunnlaget for hele
«månelandingsprosjektet», har vist seg å ta feil på flere punkter. Gasskraftverket
har stort sett gått for halv maskin, og det er usikkert hvor lenge
raffineriet vil kunne drives videre.
Komiteen merker seg
at Riksrevisjonen mener en avklaring av juridisk og organisatorisk
rammeverk for transport og lagring av CO2 er
en forutsetning for å få på plass et fullskala fangst- og lagringsprosjekt.
Riksrevisjonen anbefaler at Olje- og energidepartementet styrker
arbeidet med å få på plass juridiske og kommersielle rammebetingelser
for transport og lagring av CO2. Komiteen er
enig i dette og forventer at departementet følger opp denne anbefalingen.
Komiteen mener at selv om Stortinget
har sluttet seg til regjeringens forslag om å skrinlegge Mongstad-prosjektet,
er en styrking av statlig arbeid med kostnadskontroll og effektiv
fremdrift for eventuelle nye prosjekter, avgjørende.
Komiteen mener det er en viktig
oppgave for Norge å bidra til å redusere kostnader knyttet til fangst
og lagring av CO2 fra industri og fossil kraftproduksjon.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og
Miljøpartiet De Grønne, slutter seg til Riksrevisjonens
anbefalinger til Olje- og energidepartementet.
Flertallet vil påpeke at det
er viktig med realistisk tilnærming i store prosjekter og at en
må være åpen for alternativer.
Flertallet mener man burde hatt
en annen prosess for utvelgelse av fullskala renseanlegg i Norge.
Flertallet viser til sine merknader
i innstillingen og vil på bakgrunn av disse fremme følgende forslag
til kritikkvedtak:
«Stortinget finner den tidligere regjeringens arbeid
med fullskala CO2-fangst og -lagring
ved Mongstad-anlegget kritikkverdig.»
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til Riksrevisjonens
undersøkelse og til tidligere statsråds kommentarer til rapporten,
og til nåværende statsråds svar på komiteens spørsmål i saken.
Teknologi for fangst og lagring av
CO2 fra store punktutslippskilder er
av avgjørende betydning for å nå målene i klimapolitikken. Slik
teknologi blir trukket fram av blant annet Det internasjonale energibyrået
(IEA) som den viktigste enkeltteknologien for å løse klimaproblemet. Disse
medlemmer mener derfor Norges innsats for å utvikle slik
teknologi med rette har vært en sentral del av Norges klimapolitikk. Disse
medlemmer er av den oppfatning at det vil være nærmest umulig
å nå togradersmålet dersom teknologi for å fange og lagre CO2 fra punktutslipp ikke utvikles og tilgjengeliggjøres på
en slik måte at den kan spres i mange land.
Komiteens medlem fra Senterpartiet viser
til at etter at Riksrevisjonen sluttførte sin rapport, har to regjeringer
og et samlet storting stoppet bygging av CCS-anlegget. Dette faktum viser
at Mongstad-prosjektet ikke har vært vellykket. Riksrevisjonens
gjennomgang og komiteens høringer har bekreftet at Mongstad-prosjektet
var satt opp slik at det var vanskelig å lykkes. Dette medlem mener
at verken avtalestruktur, insentiver eller nøkkelaktører fungerte etter
hensikten.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet
og Sosialistisk Venstreparti påpeker at det sentrale likevel
er at Mongstad-prosjektet ikke må skape varige negative holdninger
til karbonfangst og -lagring, CCS. Disse medlemmer mener
CCS er den viktigste muliggjørende teknologi for å redusere utslipp
av CO2 når en forbrenner fossilt karbon.
Disse medlemmer viser til at
høringene har illustrert at USA, Canada og Storbritannia leder an,
og mener det ikke er noen grunn til at ikke også Norge skal ta sin
plass i gruppen av ledende land for CCS.
Disse medlemmer viser også til
at det er bygget opp kompetanse av internasjonal standard i Norge
som et resultat av satsingen på CCS og ambisjonen om et fullskalaanlegg
i Norge. Disse medlemmer understreker at det er viktig
at skrinleggingen av CCS-prosjektet på Mongstad ikke fører til at
denne viktige kompetansebasen forvitrer. Den strategi som regjeringen
legger frem for utviklingen av CCS fremover, må sikre at dette formål
ivaretas.
Disse medlemmer påpeker at det
også er et politisk ansvar å sørge for at teknologisenteret på Mongstad,
TCM, også fremover har et robust grunnlag for å være en attraktiv
FoU-arena og at anleggets drift og resultater sikres for fremtiden.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at
et samlet storting har uttrykt støtte til at Norge skal gjennomføre prosjekter
for å utvikle teknologi for fangst og lagring av CO2,
til tross for at det er knyttet stor teknologisk og økonomisk risiko
til slike industrielle teknologiutviklingsprosjekter, jf. blant
annet klimaforliket i Stortinget i 2012, jf. Innst. 390 S (2011–2012).
Dersom de globale utslippene fortsetter å utvikle seg
slik som i dag, kan den globale oppvarmingen bli på over fire grader
i løpet av dette århundret. Det vil gi dramatiske og uoversiktlige konsekvenser. Disse
medlemmer understreker at utslippsveksten i dag for det
meste skjer i de framvoksende økonomiene, og at spredning av teknologi
og kompetanse til disse landene derfor bør være en vesentlig del
av teknologiutviklingen. I Meld. St. 9 (2010–2011) skrev regjeringen Stoltenberg
følgende om hvor viktig det er at teknologi og kompetanse vi opparbeider
oss kan spres til andre land og regioner:
«Fullskala CO2-håndtering på Mongstad vil begrense
de norske klimagassutslippene. Et like viktig mål for den norske
teknologi- og kompetanseutviklingen er at den kommer til anvendelse
også utenfor Norge. Først da vil man oppnå store reduksjoner av
klimagassutslipp som følge av den norske satsingen.»
Disse medlemmer understreker
at staten hadde to mål for arbeidet med fangst og lagring av CO2 på Mongstad. For det første skulle staten bidra
til utvikling av teknologi for fangst og lagring, og for det andre
skulle utslippene fra kraftvarmeverket renses.
Disse medlemmer vil innledningsvis
peke på, slik også komiteens høringer viste, at det aller meste
av finansieringen har gått til utvikling av Teknologisenter Mongstad
(TCM), som nå er ferdig. Teknologisenteret er verdens største senter
for testing og forbedring av teknologier for CO2-fangst.
Disse medlemmer viser til at
tidligere statsminister Jens Stoltenberg i den åpne høringen oppsummerte
på denne måten:
«Det aller meste av pengene på Mongstad er brukt
på teknologiutvikling, både i selve teknologisenteret og når det
gjelder teknologikvalifisering med tanke på renseanlegget. Det gjør
at Norge gjennom Mongstad gir betydelige bidrag til å løse verdens
klimaproblemer. Som FNs klimapanel og også Stortinget understreker,
er kanskje karbonfangst- og lagring den enkeltteknologien som er
viktigst i kampen mot globale klimaendringer, og jeg er glad for
at Norge på Mongstad er helt i front når det gjelder dette.
Så
håper jeg satsingen fortsetter. Vi la opp til betydelig økt opptrapping
i denne satsingen i statsbudsjettet for 2014. Noe av det er nå kuttet
ut. Det beklager jeg, men jeg håper likevel det kommer ny og kraftfull
satsing på karbonfangst og -lagring.
Så vil jeg avslutte
med å si følgende: Jeg var på Mongstad da vi åpnet Teknologisenteret
sommeren 2012. Det var en veldig sterk opplevelse, som gjorde inntrykk
på meg. Det var mange mennesker der. Jeg så det store anlegget.
Det framstår ikke som et lite laboratorium, men som en svær fabrikk,
der man kan teste ulike typer teknologier og ulike typer gasser
samtidig. Miljøorganisasjoner var der, bedrifter var der, internasjonale
kunnskapsmiljøer var der og internasjonale selskaper var der. Jeg
tror alle som var der den dagen, opplevde at det ble tatt et stort skritt
i arbeidet mot de globale klimaendringene.
Jeg har
også lyst til å si takk til alle menneskene i Statoil, alle menneskene
i Gassnova, alle på Mongstad, alle på Teknologisenteret, alle som jobber
i CLIMIT, alle dem som jobber i mange forskningsmiljøer rundt omkring
i Norge, som finansieres av disse pengene, og som er noen av verdens
absolutt beste forskere, fagfolk, på utvikling av karbonfangstteknologi.
Det har vært mye kritikk, mye støy, men opp i alt dette har de jobbet
hver dag med å utvikle en teknologi som verden virkelig trenger,
og der vi har bidratt vesentlig til å gjøre den teknologien mer
tilgjengelig.
De skal vite at vi alle egentlig bør
være ganske takknemlige for den jobben de gjør. Det er viktig at
vi fortsetter å satse på dem, fordi kunnskap er avgjørende i så
mange sammenhenger. Kunnskap og teknologi er avgjørende i kampen mot
de globale klimaendringene. Der har Mongstad gjort oss til en ledende
nasjon, og jeg er glad for at et samlet storting gang på gang har
understreket dette, og jeg ønsker at vi fortsatt kan satse på Mongstad
og utvikle en teknologi som er viktig i det internasjonale klimaarbeidet.»
Disse medlemmer slutter seg til
Stoltenbergs betraktninger.
Disse medlemmer vil trekke fram
at Stortinget er blitt jevnlig informert om utviklingen i statens
prosjekter for fangst og lagring av CO2.
Disse medlemmer peker på at Riksrevisjonens
bemerkninger på flere punkter er kommentert og imøtegått av to olje-
og energiministre. Både tidligere olje- og energiminister Ola Borten
Moe i regjeringen Stoltenberg II og nåværende statsråd, Tord Lien
i regjeringen Solberg, har kommentert Riksrevisjonens bemerkninger.
Disse medlemmer viser til at
kompleksiteten i gjennomføring av prosjektene for fangst og lagring
av CO2 er stor, og at dette ble presentert for
Stortinget ved flere anledninger. Disse medlemmer viser
til at det var Stortingets vurdering at selv om usikkerheten var
høy, gjorde klimautfordringens størrelse og den potensielle verdien
ved teknologien det riktig å satse. Disse medlemmer er
av den oppfatning at en forutsetning for å lykkes i klimapolitikken
er å sette djerve mål og være villig til å ta risiko for å utvikle
teknologi som kan bidra til å løse problemet.
Disse medlemmer viser til nåværende statsråds
kommentar til Riksrevisjonens påstand om redusert interesse ved
TCM som følge av høyt kostnadsnivå. Tidligere statsråd Ola Borten Moe
fremhever i sine kommentarer følgende:
«… prosjektet [er] bygget innenfor budsjettet partnerne
var enige om ved investeringsbeslutning, inkludert prosjektreserven.
For det andre gir ikke Gassnovas markedsvurderinger grunn til å
anta at den økningen man har sett i driftsbudsjettet, skulle virke
avskrekkende.»
Disse medlemmer vil også vise
til at statsråd Tord Lien i sitt svar på komiteens spørsmål nr. 10,
jf. brev av 19. november 2013, heller ikke fullt ut deler Riksrevisjonens
kritikk. Disse medlemmer understreker behovet for
å fortsette å utvikle TCM videre, med tanke på testing av flere
teknologier. Disse medlemmer deler statsråd Tord
Liens vurdering:
«Teknologisenteret er et teknologiutviklingsanlegg
og utfordringene man har støtt på er en viktig del av læringen av
å teste ny og lite utprøvd teknologi i så stor skala.»
Disse medlemmer vil understreke
behovet for å jobbe med kostnadsreduserende tiltak ved TCM.
Disse medlemmer mener det er
en positiv verdi, og en demokratisk forutsetning, at Stortinget
vedtar budsjettet på et så detaljert nivå som mulig, og at regjeringen
må komme tilbake til Stortinget dersom kostnaden ved en investering overstiger
det regjeringen først antok. Derfor anvendte ikke Olje- og energidepartementet prosjektreserven
i budsjettet for TCM. Stortinget er blitt løpende orientert om kostnadsutviklingen i
prosjektet.
Gjennomføringsavtalen mellom Statoil og staten ble
inngått i 2006, og var et resultat av en forhandling mellom to parter.
Tidligere statsråd Ola Borten Moe skriver i sitt svar til Riksrevisjonen: «…
Gjennomføringsavtalens utforming adresserer usikkerheten og kompleksiteten
ved gjennomføring av CO2-håndtering på
Mongstad». Han fremhevet videre at det ikke er grunnlag for å hevde
at staten har gitt fra seg vesentlig styringsrett i prosjektene. Disse
medlemmer viser til at avtalen reflekterer det resultat
det var mulig å oppnå i forhandlingene. Disse medlemmer har
merket seg at det verken i Riksrevisjonens rapport eller i komiteens
høringer ble presentert en modell for hvordan avtalen skulle sett
ut, gitt statens to målsettinger om å ruste opp raffineriet og utvikle
teknologi for fangst og lagring av CO2.
Disse medlemmer vil understreke
at staten i slike prosjekter er helt avhengig av den industrielle
kompetansen selskapene bringer inn. Det ville ikke vært hensiktsmessig
eller mulig å bygge opp et Gassnova med parallell kompetanse med
Statoil på industriell gjennomføring i slik skala. Kravet om enstemmighet
fører til at verken Statoil eller staten kunne overkjøre den andre
part i arbeidet. For arbeidet med Teknologisenteret var hver part
ansvarlig for sin andel av investerings- og driftskostnadene.
Fangst og lagring av CO2 bør
fortsatt være en sentral del av klimapolitikken. Disse medlemmer mener
det er viktig nå å lære av prosessen på Mongstad. Arbeidet med å
systematisere og tilgjengeliggjøre all den kunnskapen som er opparbeidet,
er svært viktig. Regjeringen Solberg har sagt de skal komme med
en strategi om fangst og lagring av CO2 i
Norge. Disse medlemmer forutsetter at dette arbeidet
prioriteres av regjeringen.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti fastslår
at hvis klimamålene skal nås, må bruken av fossile energikilder
innebære fangst og lagring av klimagasser. Virksomheten på norsk
sokkel må gjøres renere gjennom utfasing av fossil energi til drift
av olje- og gassproduksjonen. Dette medlem viser
til at det ikke må tillates bygging av gasskraftverk uten fangst
og lagring av CO2, og eksisterende gasskraftverk
må renses. Dette medlem viser til at det er nødvendig
å etablere minst ett demonstrasjonsprosjekt for fangst og lagring
av et stort CO2-utslipp i industrien
i løpet av denne stortingsperioden.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Venstre og Miljøpartiet De Grønne viser til at Riksrevisjonens
rapport og høringene feller en hard dom over det siste tiårets klimapolitiske
flaggskip i Norge. Komiteens behandling har avdekket mangel på vilje og
evne til å gjennomføre reelle kutt i norske utslipp av klimagasser. Disse
medlemmer viser til at mange har uttrykt bekymring for at
Mongstad-prosjektet skulle fungere som en utsettelse av mer grunnleggende
krav om klimaansvar i norsk olje- og gassindustri. Disse
medlemmer konstaterer at de som hevdet dette, ettertrykkelig
har fått rett.
Disse medlemmer mener sviktende
oppfølging av Stortingets intensjoner i arbeidet med fangst og lagring
av CO2 er svært alvorlig av flere grunner.
Manglende fangst og lagring av klimagassutslipp på Mongstad gjør
det vesentlig mer krevende å nå selv det beskjedne mål Stortingets
klimaforlik satte om fem prosent kutt i norske klimagassutslipp
i 2020 sammenliknet med 1990, jf. Innst. 390 S (2011–2012). I tillegg mener disse
medlemmerdet er grunn til å frykte
at den mangelfulle gjennomføringen kan påvirke viljen til å gjennomføre
de store og visjonære grepene som er helt avgjørende for å lykkes
i klimapolitikken. Konsekvensen er at norsk klimapolitikk er satt
mange år tilbake.
Disse medlemmerviser
til at det haster med å redusere klimagassutslippene. FNs klimapanel har
anbefalt at rike land innen 2020 må redusere sine utslipp med 40
prosent i forhold til 1990-nivå dersom en skal unngå en temperaturøkning på
mer enn to grader. Det tilsier at det norske ambisjonsnivået om
fem prosent kutt innen 2020 bør forsterkes vesentlig.
Disse medlemmer viser til at
pålegg etter forurensningsloven i andre sammenhenger håndheves uten
vesentlige åpninger for avvik og omkamp. Disse medlemmer ser
ingen grunn til at utslippstillatelser for klimagassutslipp skal håndheves
svakere enn andre industrielle utslipp. Det store gapet mellom norske
utslippsmål for 2020 og dagens utslippsnivå tilsier det motsatte,
jf. Miljødirektoratets rapport av 7. mars 2014.
Disse medlemmer konstaterer videre
at de industrielle aktørene som deltok i høringen, bekreftet at
de nå er klare til å bygge fullskalaanlegg for fangst og lagring
av CO2.
Erik Staurset fra Alstom Norge opplyste til komiteen:
«I dag er vi i stand til å bygge et fullskalaanlegg, med
de erfaringene vi har.»
På spørsmål om de hadde kommersiell teknologi for
å ta ut karbon av gassfyrte kraftverk, svarte Henrik Fleischer fra
Sargas:
«Ja, vi begynte med den kullfyrte teknologien og er
nå over på gassfyrt. Dette er Sargas’ og General Electrics fellesbrosjyre
(Fleischer viser fram en brosjyre) for et gasskraftverk med 90 pst. CO2-
fangst som General Electric nå selger rundt i verden. Så vi har
begge – gass og kull – og kull blandet med biomasse.»
Valborg Lundegard fra Aker opplyste følgende til
komiteen:
«Vi er nå klare til å levere en teknologilisenspakke
til et fullskalaanlegg. Vi har demonstrert at vår teknologi fungerer
i testsenteret på Mongstad. Vi har demonstrert med ulik føde, både
for raffineriet og for gasskraftverk. Vår del av innspill til et
fullskalaanlegg er på plass. Vi leverte et tilbud i sommer.»
Disse medlemmer mener den klare
tilbakemeldingen fra leverandørene av teknologi for fangst og lagring
av CO2, sammen med opplysningene som
har tilfalt komiteen om fullskala prosjekter som er realisert andre
steder i verden, står i sterk kontrast til regjeringens begrunnelse
for utsettelser og terminering av fullskala CO2-fangst
og -lagring.
På denne bakgrunn slutter disse medlemmerseg ikke til en strategi for fangst og
lagring av CO2 der kjernen er en fortsatt
uforpliktende satsing på teknologiutvikling. Derimot mener disse
medlemmer at Mongstad-prosjektets havari tilsier at store
og raske utslippskutt må være det overordnede målet for Norges videre strategi
for fangst og lagring av CO2.
Disse medlemmer minner om at
myndighetene etter forurensningsloven skal utstede utslippstillatelser
og stille teknologikrav for å regulere klimagassutslipp. Disse
medlemmer mener Riksrevisjonens rapport og høringene viser
at fangst og lagring av CO2 allerede
er beste tilgjengelige teknologi, og at det nå er på høy tid at
myndighetene stiller krav om fangst og lagring av CO2 fra
store industrielle punktutslipp.
Disse medlemmer konstaterer at
dagens praksis, som dokumentert i tilfellet Mongstad, innebærer
at store utslipp av forurensende klimagasser i realiteten er unntatt
fra lovregulering. Disse medlemmer mener en slik
praksis er sterkt kritikkverdig og forventer at den nye regjeringen
endrer praksis på dette området.
Disse medlemmer understreker
at alvoret i situasjonen gjør at staten bør være forberedt på å dekke
betydelige kostnader for å installere fangst og lagring av CO2 på store norske punktutslipp innen 2020,
og til å utvikle systemer for lagring, under den klare forutsetning
at målet er å kutte klimagassutslipp.
For øvrig mener disse medlemmer at
det faktum at manglende utslippskutt på Mongstad ikke har blitt
kompensert gjennom kutt andre steder, tilsier at dagens samlede
virkemidler for å regulere utslipp er for svake. Disse medlemmer mener
det er svært alvorlig i møte med vår tids største utfordring. Disse
medlemmer forutsetter derfor at regjeringen snarest gjennomfører en
grundig utredning av hensiktsmessigheten med en klimalov som forutsatt
i klimaforliket i 2012, jf. Innst. 390 S (2011–2012).
Komiteens tilråding til vedtak I fremmes av medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og
Miljøpartiet De Grønne.
Komiteens tilråding til vedtak II fremmes av
en samlet komité.
Komiteen har ellers
ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre
slikt
vedtak:
I
Stortinget finner den tidligere regjeringens arbeid
med fullskala CO2-fangst og -lagring
ved Mongstad-anlegget kritikkverdig.
II
Dokument 3:14 (2012–2013) – om Riksrevisjonens
undersøkelse av statens arbeid med CO2-håndtering
– vedlegges protokollen.
Det vises til brev av 14. november i år der
det ble opplyst at komiteen har besluttet å holde kontrollhøring
i ovennevnte sak.
Som ledd i forberedelsene til kontrollhøringen, ønsker
kontroll- og konstitusjonskomiteen å stille følgende spørsmål:
1. Hva er etter statsrådens
vurdering hovedårsaken til at fullskalaprosjektet på Mongstad ikke
har vært mulig å gjennomføre?
2. Når ble beslutningen om å skrinlegge
fullskalaanlegget på Mongstad tatt – og hva har vært avgjørende
i den forbindelse?
3. Det ble i begrenset grad definert entydige
mål og frister for leveranser i fangstprosjektene. I hvilken grad
mener statsråden at framdrift og resultater kunne vært bedre med
klarere leveransekrav overfor Statoil?
4. Riksrevisjonen bemerker at det var få
virkemidler for å sikre kostnadsstyring og framdrift i prosjektene.
Statsrådens svar til Riksrevisjonen av 7. juni 2013 berører i liten
grad dette. Hvilke forpliktelser og incentiver overfor Statoil ble
fra departementets side prioritert for å sikre rask framdrift i
karbonfangstprosjektet på Mongstad?
5. Det har i lengre tid versert ulike definisjoner
av formålet med TCM Mongstad, fullskala fangstanlegg på Mongstad
og tilsvarende planer for Kårstø. Riksrevisjonens rapport bekrefter
dette. Slik statsråden ser det, har formålet med disse satsingene
primært vært å utvikle ny teknologi, redusere norske CO2-utslipp,
redusere CO2-utslipp fra Mongstad – eller har det vært andre formål?
6. I hvilken grad mener statsråden at andre
hensyn enn målene om teknologiutvikling/ utslippsreduksjon har påvirket
valg i prosjektet (for eksempel lokalisering, ønsket om å bygge kraftverk
på Mongstad)?
7. Dersom formålet var å utvikle teknologi,
hva var grunnen til at prosjektet ble organisert på denne måten,
og ikke ble nærmere tilknyttet forsknings-programmer og -institusjoner?
8. Statsråden hevder at kunnskap CCS-satsingen har
opparbeidet, vil bidra til å redusere CCS-kostnader globalt. Hvilken
kunnskap dreier det seg om, hvordan er dette dokumentert, og i hvilken grad
er norske erfaringer fra fullskala-anlegget på Mongstad overførbare
til CO2-fangst fra kull?
9. Riksrevisjonens rapport viser til at
etablering av både TCM og fullskala anlegg inne på et raffineri
i drift, bød på særlige komplikasjoner og kostnader. Hvor tidlig
ble man klar over dette, og ble det vurdert å flytte anleggene?
Hvordan vil dette forholdet påvirke eventuelt senere CCS-satsinger?
Ble det på noe tidspunkt innhentet erfaringer fra utlandet når det
gjaldt spørsmålet om lokaliseringer?
10. Hvordan vurderer statsråden fremtiden
for testsenteret TCM, og hva vil han foreta seg for å redusere driftsutgiftene
og motivere til bredere industriell deltakelse?
11. Hva vil statsråden foreta seg for å
forbedre den samlede risikohåndteringen i statens arbeid med CO2-håndtering?
12. Av Riksrevisjonens rapport kommer det
frem at planlegging av fullskala CO2-fangst på Mongstad og Kårstø
med løsninger for transport og lagring, til sammen har kostet 1,9
mrd. kroner. Det bes om en detaljert oppstilling av bruken av disse
midlene.
13. Det bes også om en oppdatert oversikt
over pengebruken for fullskala-prosjektet i 2013, inkludert administrative
kostnader for Gassnova og TCM.
14. Hva er de estimerte kostnadene ved
å sluttføre fullskalaprosjektet – fra dags dato og frem til prosjektet
er endelig avsluttet.
15. Det bes om en detaljert oppstilling
av kostnader knyttet til TCM frem til dags dato.
16. Daværende administrerende direktør
Bjørn-Erik Haugan i Gassnova uttalte til Bergens Tidende 27. mai
2009 at han antok at kraftverket på Mongstad hadde vært bygget på
en annen måte om rensing hadde vært en forutsetning fra begynnelsen.
Det bes om en redegjørelse for hvorvidt dette medfører riktighet.
Videre i denne forbindelse, har gasskraftverket vært tilrettelagt
for CCS? Og hvordan vurderer departementet dette i lys av at driftsmønsteret
på raffineriet ble endret?
17. Gjennomføringsavtalen mellom Statoil
og departementet ble inngått i 2006. I 2009 oversendte Statoil Masterplanen
til departementet, og Gassnova ble gitt i oppgave å gjennomgå og vurdere
planen. Hvorfor ble ikke dette arbeidet startet tidligere? Departementet
bes gi en oppstilling av hva som skjedde i tidsperioden 2006-2009.
18. Det fremgår av rapporten at det ble
avsatt en prosjektreserve på 1,3 mrd. kroner, slik at det totale
investeringsbudsjettet var 5,9 mrd. kroner. Hvorfor ble ikke prosjektreserven
på 1,3 mrd. kroner presentert for Stortinget i Prop. 1 S (2009-2010)?
19. Mener departementet at staten gjennom inngåtte
avtaler har gitt fra seg vesentlig styringsrett og mulighet til
å utøve kostnadsstyring?
20. Riksrevisjonen kritiserer Statoils
dobbeltrolle i prosjektet, men dette avvises av statsråden. Vil det
etter statsrådens syn være aktuelt å gi Statoil tilsvarende rolle
i et eventuelt nytt CCS-prosjekt der staten skal stå for kostnadene?
21. Riksrevisjonen bemerker at de mener
det var lite gunstig at Statoil ledet styringskomiteen i planleggingen
av fullskalafangstanlegget på Mongstad og samtidig var prosjektleder,
når staten skulle dekke alle kostnadene? Hvorfor ble denne modellen
valgt av departementet?
22. Hvorfor ble det ikke gjennomført en
uavhengig kvalitetssikring av Teknologisenteret på Mongstad?
23. Det bes om en oversikt og vurdering
av hvilke incentiver Statoil hadde for å begrense kostnadene i planleggingsfasen?
24. Hva mener statsråden om Gassnovas rolle
i fullskalaprosjektet, og hva skal Gassnovas rolle være fremover?
25. Riksrevisjonen bemerker at det har
vært svakheter i Gassnovas internkontroll. Hvordan fulgte departementet
opp at Gassnova hadde etablert en forsvarlig internkontroll?
26. Statoil og staten ble i Gjennomføringsavtalen enige
om at eventuelle kostnadsoverskridelser skulle dekkes proporsjonalt
mellom de industrielle deltakerne i prosjektet (ikke staten), jf. St.prp.
nr. 38 (2008-2009). Hvorfor ble det likevel inngått avtale med Statoil
der staten skal dekke mer av kostnadsoverskridelsene, når utgangpunktet
var proporsjonal dekning?
27. Hvor stor andel av de totale kostnadene
er blitt fakturert av Statoil i prosjektet?
28. Det fremgår av Riksrevisjonens rapport
at budsjettbehovet for CO2-håndteringsprosjektene i stor grad bygger
på tekniske vurderinger gjennomført av Statoil. Hvorfor ble en slik
modell valgt, og hva mener departementet er positive og negative
sider ved at Statoil ble gitt en slik rolle?
29. Hvilken betydning er det blitt tillagt
at Statoil frarådet prosjektet allerede i 2006/2007?
30. Det kommer frem at det er Statoil som
er konsesjonshaver for raffineriet og kraftvarmeverket på Mongstad
og at det er DONG Generation Norge AS som eier og driver kraftvarmeverket.
Riksrevisjonen bemerker at en slik struktur har bidratt til at planleggingen
og realiseringen av CO2-håndteringen på Mongstad er blitt vanskeligere.
Hva er departementets kommentar til dette?
I tillegg ber komiteen om at følgende dokumenter
oversendes i sin helhet:
Masterplanen
Gjennomføringsavtalen, med samtlige underavtaler
Opprinnelig utslippstillatelse fra 2006
Gassnovas rapport om å redusere kostnader
på TCM
Dokumenter knyttet til forvaltningen av
statens interesser i CO2- håndteringsprosjektet hos Gassnova
Komiteen ber også om å få oversendt en samlet oversikt
som lister opp all informasjon som departementet har lagt frem for
Stortinget om arbeidet med fullskala fangst av CO2.
Komiteen ber om svar innen 2. desember 2013. Det
bes om at en word-versjon av svaret sendes elektronisk til kontroll@stortinget.no.
Det vises til brev fra kontroll- og konstitusjonskomiteen
av 19. november 2013 vedrørende Riksrevisjonens undersøkelse av
statens arbeid med CO2-håndtering. Nedenfor
besvares de ulike spørsmålene fra komiteen. En del av spørsmålene
gjelder forrige regjerings beslutninger. Svar på disse spørsmålene
må derfor basere seg på forrige regjerings uttalelser.
Fangst og lagring av CO2 blir
av flere, blant annet Det internasjonale energibyrået (IEA) og FNs
klimapanel, trukket fram som en helt nødvendig teknologi for å kunne
nå togradersmålet. For at CO2-håndtering
skal lykkes som teknologi forutsettes det at en rekke land satser
aktivt på teknologi- og kompetanseutvikling og utvikler prosjekter
for CO2-håndtering.
Arbeidet med CO2-håndtering
i Norge er drevet fram av en klimaambisjon med spesiell vekt på utvikling
av teknologi som kan nyttiggjøres internasjonalt, jf. Meld. St.
21 (2011-2012) Norsk klimapolitikk og Meld. St. 9 (2010-2011) Fullskala
CO2-håndtering. I Norge har vi få store
utslippspunkt av CO2, men betydelig kunnskap
om teknologiutvikling og transport og lagring av gass. I tillegg
er de to for øyeblikket eneste operasjonelle CO2-håndteringsprosjektene
i Europa lokalisert i Norge, hhv. Sleipner og Snøhvit.
Et enstemmig Storting har gjennom flere år støttet
arbeidet med å utvikle teknologi for fangst og lagring av CO2. Dette fremkommer blant annet i Innst.
295 S (2010-2011) fra energi- og miljøkomiteen om fullskala CO2-håndtering, Innst. S. nr. 206 (2008–2009)
fra energi- og miljøkomiteen om investering i teknologisenter for
CO2-håndtering på Mongstad og Innst.
S. nr. 205 (2006–2007) fra energi og miljøkomiteen om samarbeid
om håndtering av CO2 på Mongstad.
Det er gjort betydelige fremskritt i arbeidet
med å utvikle teknologi for CO2-håndtering
siden 2006. Teknologisenteret på Mongstad (TCM) er ferdigstilt og
satt i drift og det er lagt ned et stort arbeid i å utrede fullskala
CO2-håndtering på Kårstø og Mongstad.
I tillegg har CLIMIT-programmet støttet et stort antall FoU- og
demonstrasjonsprosjekter siden 2005. Mye av den kunnskap og kompetanse
som har blitt opparbeidet gjennom disse prosjektene, har bidratt
betydelig til modning av teknologier for CO2-håndtering
og vil bidra til å redusere kostnadene for CO2-håndtering
globalt.
TCM har til og med 2012 kostet staten 4,88 mrd. kroner
og fullskalaplanleggingen 1,96 mrd. kroner. Ved inngåelse av Gjennomføringsavtalen
i 2006 var Mongstad definert som et prosjekt, hvor TCM var steg
1 og fullskala steg 2. I praksis er dette to forskjellige prosjekter. TCM er et unikt anlegg i verdenssammenheng
som det eneste stedet man kan teste flere CO2-fangstteknologier
i så stor skala samtidig. Regjeringen Stoltenberg II valgte å avslutte fullskalaprosjektet på Mongstad. TCM er
imidlertid i full drift og p.t. det viktigste norske CO2-håndteringsprosjektet.
Statens deltakelse i TCM representerer ett av
de tyngste løft staten har vært med på innenfor utvikling og demonstrasjon
av teknologi. Staten har funnet det nødvendig å engasjere seg direkte i
teknologiutvikling med store kostnader og høy risiko ikke minst
fordi internasjonal leverandørindustri ikke har sterke nok insentiver til
å bringe CO2-fangstteknologier fram til
kommersialisering. Engasjement i teknologiutvikling innebærer høy
risiko og en må alltid være forberedt på at noen veivalg ikke fører
fram eller blir mer krevende enn forventet. Dersom det skulle vise
seg at teknologier som prøves ut til slutt ikke vurderes som hensiktsmessige
eller vurderes som for kostnadskrevende, er dette ikke et uvanlig
utfall, men det er likefullt et viktig resultat i et bredere teknologiutviklingsperspektiv.
Hva er etter statsrådens vurdering hovedårsaken til
at fullskalaprosjektet på Mongstad ikke har vært mulig å gjennomføre?
Jeg viser til at beslutningen ble kunngjort 20. september
2013. Begrunnelsen fra regjeringen Stoltenberg II er kommunisert
i Prop. 1 S (2013-2014):
"Planleggingen av fullskala CO2-håndtering på Mongstad
har fram til nå i stor grad vært av generell karakter og har bidratt
til å utrede og kvalifisere mulige teknologier. Prosjektet står
foran en ny fase der videre arbeid blir mer spesifikt rettet mot
detaljprosjektering av fullskalaanlegget. I 2014 ville det blant
annet også vært nødvendig å påbegynne arbeidet med boring av verifikasjonsbrønn.
Dette innebærer at arbeidet fremover vil ha mindre overføringsverdi
til andre prosjekter. Vi står derfor ved et veiskille der det er
riktig å vurdere om prosjektet bør videreføres.
Etter
en samlet vurdering har regjeringen besluttet å avslutte arbeidet
med planlegging av fullskala CO2-håndtering på Mongstad. Utslippstillatelsens
vilkår om etablering av CO2-håndtering faller dermed bort. Regjeringen
vil fortsatt prioritere CO2-håndtering som et nødvendig klimatiltak
for å nå togradersmålet og vil intensivere satsingen på andre tiltak
for å utvikle teknologier for CO2-fangst og ‑lagring, inkludert
en økt satsing på Teknologisenteret for CO2-fangst på Mongstad og
CLIMIT-programmet.
Planleggingsarbeidet har vist
at det vil bli mer krevende å bygge et CO2-håndteringsanlegg på Mongstad
enn hva som ble lagt til grunn i 2006. Stadig mer kunnskap og erfaring
har ikke endret dette bildet. Fangstanlegget skal integreres med et
kraftvarmeverk som er integrert med et raffineri i drift. Dette
innebærer betydelig teknisk risiko. Kostnader til blant annet hjelpesystemer vil
også utgjøre en stor andel av samlede kostnader. Kraftvarmeverket
går nå for halv kapasitet sammenliknet med hva som opprinnelig ble lagt
til grunn da Statoil søkte konsesjon og investerte i kraftvarmeverket.
Med dagens prognoser for varmebehov på Mongstad og tilstøtende nærområder
vil det være lite sannsynlig at det fremover vil være behov for
parallell drift av de to turbinene på varmekraftverket. Statoil
ser i dag ikke at dette bildet vil endre seg i overskuelig fremtid,
men kan ikke utelukke et annet driftsmønster for turbinene i fremtiden.
Sammen med høye kostnader for anlegget gir dette svært høye enhetskostnader
per tonn renset CO2. Raffineribransjen i Europa, herunder også Mongstad,
er under press med svake marginer og flere raffinerier i Europa
er lagt ned de senere år. Hvor lang brukstid et fangstanlegg vil
kunne få er derfor usikkert. Disse forholdene gjør at fullskalaprosjektet
på Mongstad ikke lenger framstår som et egnet referanseprosjekt.
Det er viktig at vår innsats innenfor CO2-håndtering er innrettet
mot aktiviteter som gir størst mulig utbytte. Hvis ikke kan vi risikere
å undergrave fangst og lagring av CO2 som et effektivt klimatiltak."
Når ble beslutningen om å skrinlegge fullskalaanlegget
på Mongstad tatt – og hva har vært avgjørende i den forbindelse?
Se svar på spørsmål 1. Det vises for øvrig til
svar fra daværende statsråd Ola Borten Moe på skriftlig spørsmål
fra stortingsrepresentant Nikolai Astrup (H) av 27. september 2013:
Nikolai Astrup:
"Jeg viser til omtalen av fremdrift og forslag om økte
bevilgninger til fullskalaprosjektet på Mongstad i Prop. 149 S (2012-2013).
Hvilken ny informasjon har departementet fått siden Stortinget sist
ble orientert om fremdriften i fullskalaprosjektet i Prop. 149 S
(2012-2013) 7. mai i år som har gjort at departementet nå har besluttet
å ikke videreføre fremdriften for prosjektet frem til det planlagte
konseptvalget våren 2014 som regjeringen der presenterte?"
Ola Borten Moe:
"I arbeidet med forslag til statsbudsjett for 2014 besluttet
regjeringen at planleggingen av et fullskala anlegg for CO2-håndtering
på Mongstad skal avsluttes.
Fangst og lagring av CO2
er en sentral del av regjeringens klimasatsing. Delrapporten fra
FNs klimapanel som ble lagt fram denne uken, bekrefter med forsterket
tyngde at vi må strekke oss langt i innsatsen for å finne løsninger
som reduserer utslippene av klimagasser. Samtidig innebærer utvikling
av nye teknologier høy risiko, og vi må alltid være forberedt på
at noen veivalg ikke fører fram eller blir mer krevende enn forventet.
Av statens samlede bevilgninger til CO2-håndtering til og med 2012
har under 20 prosent gått til fullskalaprosjektet på Mongstad.
Beslutningen
om å avslutte fullskalaprosjektet på Mongstad er tatt etter en helhetlig
vurdering. Som beskrevet i Prop. 149 S (2012-2013), har planleggingsarbeidet
siden våren 2011 i hovedsak vært lagt opp til å sikre kunnskap og
oversikt over aktuelle teknologier gjennom et teknologikvalifiseringsprogram.
Dette arbeidet har vært av mer generell karakter, og har bidratt til
å utrede og kvalifisere mulige teknologier. Arbeidet med teknologikvalifisering
avsluttes i løpet av 2013. Vi har aldri visst så mye om CO2-håndtering
som nå. Planleggings- og forberedelsesarbeidet går derfor gradvis
over i en ny fase og blir i større grad mer spesifikt rettet mot anlegget
på Mongstad. I 2014 vil kostnadene være langt mer spesifikke for
prosjektet på Mongstad enn til nå. Det er derfor riktig og ryddig
å avklare om prosjektet skal videreføres i forbindelse med statsbudsjettet
for 2014.
Ved dette veiskillet har regjeringen lagt
vekt på å fortsette arbeidet med å utvikle og realisere løsninger
for fangst og lagring av CO2. I forbindelse med statsbudsjettet
for 2014 foreslår vi derfor en ny helhetlig strategi for CO2-håndtering,
som omfatter avvikling av arbeidet med fullskala CO2-håndtering
på Mongstad og alternative tiltak, blant annet styrket innsats ved
teknologisenteret på Mongstad og økt satsing på forskning og utvikling.
Stortinget
har for øvrig blitt fortløpende orientert om utviklingen i fullskalaprosjektet
på Mongstad gjennom de budsjettproposisjoner som er framlagt, og
senest gjennom Prop. 149 S (2012-2013)."
Det ble i begrenset grad definert entydige mål
og frister for leveranser i fangstprosjektene. I hvilken grad mener
statsråden at framdrift og resultater kunne vært bedre med klarere leveransekrav
overfor Statoil?
Følgende dokumenter utgjør hovedgrunnlaget for
statens arbeid med CO2-håndtering og
mål for dette: St.prp. nr 49 (2006-2007) Samarbeid om håndtering
av CO2 på Mongstad, St. prp. nr. 38 (2008-2009)
Investering i teknologisenter for CO2-håndtering
på Mongstad og Meld. St. 9 (2010-2011) Fullskala CO2-håndtering.
Det vises til Meld. St. 9 (2010-2011) Fullskala CO2-håndtering:
"Miljøverndepartementets utslippstillatelse av 2006
med tilhørende endringer og gjennomføringsavtalen mellom staten
og Statoil om håndtering av CO2 på Mongstad (gjennomføringsavtalen)
danner utgangspunktet for etableringen av anlegg for fangst og lagring
av CO2 fra Mongstad. I gjennomføringsavtalen heter det blant annet
at «Partene er enige om at det er behov for en stegvis utvikling
frem mot et samlet CO2-fangstanlegg på Mongstad, samt også en stegvis
utvikling av teknologien for fangst av CO2 for å redusere kostnader
og risiko.» Byggingen og driften av teknologisenteret for CO2-fangst
(steg 1) og arbeidet med planlegging og forberedelse av fullskala
CO2- fangst på Mongstad (steg 2) er sentrale elementer i regjeringens
innsats for å utvikle og realisere CO2-håndtering i årene som kommer.
Ved første steg, teknologisenteret for CO2-fangst, er byggingen
godt i gang. Staten, representert ved Gassnova, er sammen med Statoil,
Shell og Sasol eiere av teknologiselskapet, som står for samarbeidet
om realiseringen av teknologisenteret. I neste steg planlegges det
et fullskala fangstanlegg for CO2 fra kraftvarmeverket på Mongstad, med
tilhørende løsning for sikker lagring av CO2."
Konkrete mål og leveranser fra år til år er
omtalt i budsjettproposisjonene, jf. St.prp. nr. 1 (2005-2006),
St.prp. nr. 66 (2005-2006), St.prp. nr. 22 (2006-2007), St.prp.
nr. 1 (2006-2007), St.prp. nr. 69 (2006-2007), St.prp. nr. 21 (2007-2008), St.prp.
nr. 1 (2007-2008), St.prp. nr. 59 (2007-2008), St.prp. nr. 26 (2008-2009),
St.prp. nr. 1 (2008-2009), St.prp. nr. 67 (2008-2009), Prop. 44
S (2009-2010), Prop. 1 S (2009-2010), Prop. 125 S (2009-2010), Prop.
35 S (2010-2011), Prop. 1 S (2010-2011), Prop. 120 S (2010-2011), Prop.
27 S (2011-2012), Prop. 1 S (2011-2012), Prop. 111 S (2011-2012),
Prop. 33 S (2012-2013), Prop. 1 S (2012-2013), Prop. 149 S (2012-2013),
Prop. 20 S (2013-2014), Prop. 1 S (2013-2014), Prop. 1 S Tillegg
1 (2013-2014).
Riksrevisjonen bemerker at det var få virkemidler
for å sikre kostnadsstyring og framdrift i prosjektene. Statsrådens
svar til Riksrevisjonen av 7. juni 2013 berører i liten grad dette.
Hvilke forpliktelser og incentiver overfor Statoil ble fra departementets
side prioritert for å sikre rask framdrift i karbonfangstprosjektet
på Mongstad?
Det vises til svarbrev fra daværende statsråd
Ola Borten Moe til Riksrevisjonen av 7. juni 2013:
"Steg 2 Utviklingsavtalen er et resultat av forhandlinger
mellom staten og Statoil. Avtalen er etter mitt syn balansert med
hensyn til de roller Gassnova og Statoil har i planleggingsarbeidet.
Gassnova har et stort ansvar når det gjelder å medvirke til effektiv
fremdrift i planleggingen av fullskalaprosjektet. Foretaket har etter
avtalen bl.a. vide fullmakter når det gjelder innsyn i og revisjon
av Statoils arbeid. Jeg vil legge til at det skal gjennomføres en
KS2-prosess på investeringsestimatet."
Se for øvrig svar på spørsmål 3.
Det har i lengre tid versert ulike definisjoner
av formålet med TCM Mongstad, fullskala fangstanlegg på Mongstad
og tilsvarende planer for Kårstø. Riksrevisjonens rapport bekrefter
dette. Slik statsråden ser det, har formålet med disse satsingene
primært vært å utvikle ny teknologi, redusere norske CO2-utslipp, redusere CO2-utslipp
fra Mongstad – eller har det vært andre formål?
Det vises til St.prp. nr 49 (2006-2007) Samarbeid
om håndtering av CO2 på Mongstad:
"Ambisjonen om å realisere CO2-håndtering på Mongstad
er både viktig og utfordrende. Regjeringens visjon er å bidra til
teknologiutvikling som kan gi kostnadsreduksjoner og bred anvendelse
av CO2-håndteringsteknologi. I tillegg vil gjennomføringen av CO2-håndtering på
Mongstad sikre en betydelig reduksjon av CO2-utslipp fra Norges
største utslippskilde."
Det vises også til Meld. St. 9 (2010-2011) Fullskala
CO2-håndtering:
"Sammen med CO2-håndteringsprosjekter i andre land,
vil CLIMIT-programmet, teknologisenteret og fullskalaanlegget på
Mongstad gi ny kunnskap og bidra til å utvikle mer effektive og
billigere løsninger for CO2-håndtering. Fullskalaanlegget på Mongstad
vil gi unik erfaring med å etablere CO2-fangst ved eksisterende gasskraftverk.
Slik kompetanseoppbygging er viktig tatt i betraktning rollen kraftproduksjon fra
naturgass vil ha i den globale energiforsyningen. Land med kullkraftproduksjon
kan oppnå betydelige utslippsreduksjoner de nærmeste årene ved å
erstatte kullkraft med gasskraft. CO2-håndtering på gasskraft gjør
det mulig å redusere CO2-utslippene ytterligere på sikt.
Fullskala
CO2-håndtering på Mongstad vil begrense de norske klimagassutslippene.
Et like viktig mål for den norske teknologi- og kompetanseutviklingen
er at den kommer til anvendelse også utenfor Norge. Først da vil
man oppnå store reduksjoner av klimagassutslipp som følge av den
norske satsingen."
Videre vises det til St. prp. nr. 38 (2008-2009) Investering
i teknologisenter for CO2-håndtering på
Mongstad:
"Det er en målsetting for regjeringen at teknologisenteret
for CO2-fangst kan skape en arena for målrettet utvikling, testing
og kvalifisering av teknologi, samt bidra til internasjonal spredning av
disse erfaringene slik at kostnader og risiko for fullskala CO2-fangst
kan reduseres."
Se også Meld. St. 21 (2011-2012) Norsk klimapolitikk.
I hvilken grad mener statsråden at andre hensyn enn
målene om teknologiutvikling/utslippsreduksjon har påvirket valg
i prosjektet (for eksempel lokalisering, ønsket om å bygge kraftverk
på Mongstad)?
Se svar på spørsmål 5. Jf. St.prp. nr 49 (2006-2007)
Samarbeid om håndtering av CO2 på Mongstad,
Meld. St. 9 (2010-2011) Fullskala CO2-håndtering,
St. prp. nr. 38 (2008-2009) Investering i teknologisenter for CO2-håndtering på Mongstad og Meld. St.
21 (2011-2012) Norsk klimapolitikk.
Dersom formålet var å utvikle teknologi, hva
var grunnen til at prosjektet ble organisert på denne måten, og
ikke ble nærmere tilknyttet forskningsprogrammer og -institusjoner?
Det vises til Meld. St. 21 (2011-2012) Norsk
klimapolitikk:
"Ved siden av å redusere nasjonale utslipp vil fullskalaanlegget,
sammen med teknologisenteret, kunne gi ny kunnskap og teknologiutvikling
som vil være svært verdifull i fremtidige prosjekter. I tillegg
pågår det også et målrettet forskningsarbeid i regi av CLIMIT, et
program for forskning, utvikling og demonstrasjon av teknologier
for fangst, transport og lagring av CO2 fra fossile kraftproduksjon
og industri. Programmet administreres av Gassnova og Norges forskningsråd
og har siden oppstarten i 2005 bevilget støtte til en lang rekke
større og mindre prosjekter innen alle faser av CO2-fangst og -lagring.
Programmet gjenspeiler den strategiske betydningen som kunnskap
og kompetanse har for at Norge skal ha en internasjonal posisjon
innen CO2-håndtering."
Statsråden hevder at kunnskap CCS-satsingen har
opparbeidet, vil bidra til å redusere CCS-kostnader globalt. Hvilken
kunnskap dreier det seg om, hvordan er dette dokumentert, og i hvilken grad
er norske erfaringer fra fullskala-anlegget på Mongstad overførbare
til CO2-fangst fra kull?
I Prop. 1 Tillegg 1 (2013-2014) har regjeringen uttalt:
"Arbeidet med å utvikle og ta i bruk teknologi for
CO2-fangst og ‑lagring er krevende, men det er gjort betydelige
fremskritt i utviklingen av teknologi det siste tiåret som det kan
bygges videre på."
Leverandørene av CO2-fangstanlegg
benytter i stor grad samme teknologi for å fange CO2 både fra
kull- og gasskraftverk. De ulike fangstteknologiene vil ha noe fortrinn
på røykgass fra gass kontra kull og omvendt. Teknologileverandørene
fra kvalifiseringsprogrammet (TQP) til fullskalaanlegget på Mongstad
er alle aktører som tilbyr sin teknologi til CO2-fangst både
fra gass- og kullkraftverk, og modningen av teknologiene gjennom
teknologikvalifiseringsprogrammet vil i stor grad være nyttig for
deres utviklingsløp også mot CO2-fangst
fra kull. I tillegg kan det pekes på området aminutslipp til luft
og mulige helse- og miljøeffekter av dette. Her har kvalifiseringsprogrammet
frembrakt basisdata og kommet med metoder og prosedyrer. Dette er
samlet i en verktøykasse som også vil være anvendbar for CO2-fangst fra kullkraft.
For øvrig må det presiseres at det kan være
store forskjeller innen utslipp fra ulike kraftverkskilder. Spesielt
går dette på innhold av NOx, SOx og støvpartikler. Disse ulikhetene
setter vel så store krav til teknologienes egnethet til å behandle
røykgassen fra kraftverk, som den forskjellen ulik CO2-konsentrasjon mellom kull- og gasskraftverk
utgjør.
Videre vises det til Meld. St. 9 (2010-2011)
Fullskala CO2-håndtering:
"Teknologisenteret på Mongstad er designet for å
kunne fange 100 000 tonn CO2 per år, og vil bli det største demonstrasjonsanlegget
av sitt slag i verden. Størrelsen på anlegget, fleksibilitet og utformingen
gjør det mulig å gjennomføre flere forskjellige testtyper. Teknologisenteret
har tilgang til røykgasser fra kraftvarmeverket og krakkeranlegget
på oljeraffineriet. CO2-innholdet er på hhv. 3,5 prosent og 13 prosent. Begge
røykgasskildene kan ledes til både det amin- og det ammoniakkbaserte
CO2-fangstanlegget. I tillegg vil anlegget kunne justere konsentrasjonen
av CO2 i røykgassen ved å berike eksosgass fra kraftvarmeverket
med fanget CO2. Dette gjør det mulig å teste CO2-fangst fra røykgasser
med ulike konsentrasjoner av CO2. Teknologisenteret kan derfor teste
CO2-fangstteknologier som er relevante for både kull- og gassfyrte
kraftverk, samt raffineri og annen industriell virksomhet."
Det vises også til Prop. 1 S (2013-2014):
"Teknologisenteret for CO2-fangst på Mongstad (TCM)
ble ferdigstilt i 2012 og er satt i drift. Senteret er bygget for
å skape en arena for målrettet testing, kvalifisering og utvikling
av CO2- fangstteknologi. I verdenssammenheng er dette anlegget unikt.
Det er bygget for å håndtere røykgass fra to ulike kilder og har
kapasitet til å teste flere teknologier samtidig. Arbeidet ved teknologisenteret
har allerede gitt verdifull læring for både bygging og drift av
store fangstanlegg. Det er lagt ned et stort arbeid i å utrede fullskala
fangst, transport og lagring av CO2 fra Kårstø og Mongstad. Dette
har gitt vesentlige bidrag til modning av teknologier for CO2-håndtering
til nytte for framtidige prosjekter. I tillegg har CLIMIT programmet
siden opprettelsen i 2005 støttet et stort antall FoU- og demonstrasjonsprosjekter.
Kunnskapen og kompetansen som har blitt opparbeidet gjennom disse
prosjektene har bidratt til teknologimodning og vil bidra til å
redusere kostnadene for CO2-håndtering globalt."
Videre vises det til svar fra daværende statsråd Ola
Borten Moe på skriftlig spørsmål fra stortingsrepresentant Ida Marie
Holen (FrP) 5. mars 2013:
Ida Marie Holen:
Regjeringen omtaler TCM på Mongstad som verdens ledende
for utvikling av CO2-renseteknologi. Anleggets kostnad nærmer seg
tosifret milliardbeløp, og store kostnader står fortsatt foran oss.
Det er derfor viktig å ha oversikt over hvilke resultater det kan
vise til. Hvilken nytteverdi har anlegget gitt så langt, har man
kommet lenger i å utvikle noen av teknologiene som skal testes ut,
og hvilke forventninger til fremdrift for Alstom og Aker Clean Carbons
teknologiarbeid har statsråden?
Ola Borten Moe:
"Teknologisenteret mottar fortløpende testresultater
i henhold til testavtalene med Aker Clean Carbon og Alstom. Testavtalene
gir selskapene rettigheter til å benytte anleggene for den perioden
avtalene løper, i inntil henholdsvis 15 og 19 måneder. Alstoms anlegg
er basert på kjølt ammoniakk mens Aker Clean Carbon bruker en aminbasert
prosess, jf. Prop. 1 S (2012-2013) Olje- og energidepartementet.
Arbeidet
med utslippstillatelsen for teknologisenteret og nå drift av anlegget
på Mongstad har bidratt til å fremskaffe økt kunnskap om helse-
og miljøspørsmål ved bruk av aminer til CO2-fangst. Resultater fra
dette arbeidet er presentert på ulike konferanser og fagseminarer
og er tilgjengeliggjort i form av rapporter på TCM DAs hjemmesider.
Arbeidet
med planlegging, design, prosjektering og bygging av teknologisenteret
har gitt verdifull læring for eierne og en rekke leverandører inklusiv
Aker Clean Carbon og Alstom.
Siden anleggene ble
satt i drift er det blitt fanget over 12 000 tonn med CO2. Med 4 000 målepunkter
hvor det gjennomføres kontinuerlig målinger og et laboratorium som
analyserer 100 prøver hver dag er det fremskaffet verdifulle og viktige
resultater. Disse resultatene har gitt nyttig læring og erfaringer
blant annet når det gjelder energioptimalisering, stabilisering
av anleggene og hvordan prosessen oppfører seg sammenliknet med
teoretiske beregninger. Resultater er allerede presentert på internasjonale
konferanser, og TCM er på god vei til å bli et internasjonalt test-
og referanseanlegg for CO2-fangst."
Riksrevisjonens rapport viser til at etablering
av både TCM og fullskala anlegg inne på et raffineri i drift, bød
på særlige komplikasjoner og kostnader. Hvor tidlig ble man klar
over dette, og ble det vurdert å flytte anleggene? Hvordan vil dette
forholdet påvirke eventuelt senere CCS-satsinger? Ble det på noe
tidspunkt innhentet erfaringer fra utlandet når det gjaldt spørsmålet
om lokalisering?
I Sundvolden-erklæringen har Regjeringen fastslått
at vi vil satse bredt på å utvikle en kostnadseffektiv teknologi
for fangst og lagring av CO2, og ha en
ambisjon om å realisere minst ett fullskala demonstrasjonsanlegg
for CO2-fangst innen 2020.
Jeg vil også vise til regjeringens forslag til romertallsvedtak
XIX i Prop. 1 S Tillegg 1 (2013-2014):
"Stortinget samtykker i ambisjonen om å realisere
minst ett fullskala demonstrasjonsanlegg for fangst av CO2 innen
2020, og til at det utarbeides en strategi for å nå denne ambisjonen."
Jeg mener dette strategiarbeidet bør være bredt anlagt
og trekke på alle erfaringene man har fra Mongstad, både fra fullskalaprosjektet
og TCM.
For vurderinger under regjeringen Stoltenberg
II vises det til Meld. St. 9 (2010-2011) Fullskala CO2-håndtering:
"Miljøverndepartementets utslippstillatelse av 2006
med tilhørende endringer og gjennomføringsavtalen mellom staten
og Statoil om håndtering av CO2 på Mongstad (gjennomføringsavtalen)
danner utgangspunktet for etableringen av anlegg for fangst og lagring
av CO2 fra Mongstad. I gjennomføringsavtalen heter det blant annet
at «Partene er enige om at det er behov for en stegvis utvikling
frem mot et samlet CO2-fangstanlegg på Mongstad, samt også en stegvis
utvikling av teknologien for fangst av CO2 for å redusere kostnader
og risiko.» Byggingen og driften av teknologisenteret for CO2-fangst
(steg 1) og arbeidet med planlegging og forberedelse av fullskala
CO2- fangst på Mongstad (steg 2) er sentrale elementer i regjeringens
innsats for å utvikle og realisere CO2-håndtering i årene som kommer.
Ved første steg, teknologisenteret for CO2-fangst, er byggingen
godt i gang. Staten, representert ved Gassnova, er sammen med Statoil,
Shell og Sasol eiere av teknologiselskapet, som står for samarbeidet
om realiseringen av teknologisenteret. I neste steg planlegges det
et fullskala fangstanlegg for CO2 fra kraftvarmeverket på Mongstad, med
tilhørende løsning for sikker lagring av CO2."
Videre i Meld. St. 9 (2010-2011) heter det:
"Erfaringsgrunnlaget for planlegging, bygging og
drift av anlegg for fullskala CO2-fangst er svært begrenset. Planleggingsarbeidet
som er gjennomført til nå har imidlertid bidratt til en gradvis
oppbygging av kunnskap og erfaring. Prosjektet har Fullskala CO2-håndtering
vist seg mer krevende og komplekst enn opprinnelig lagt til grunn.
Dette gjelder både utfordringer ved de teknologiske og kommersielle
løsningene og tilknytningen av et fullskala CO2-fangstanlegg til
kraftvarmeverket ved et stort oljeraffineri i drift."
Det vises også til Prop. 125 S (2009-2010) i omtalen
av Statoils CO2 Masterplan Mongstad:
"Det påpekes at usikkerheten er vurdert som stor på
grunn av utstrakt bruk av uprøvd teknologi, og fordi industrien
ikke har relevant erfaring med denne type prosjekt. I utredningen
vises det til at det er særskilte utfordringer ved at CO2-fangstanlegget
skal integreres med et anlegg i full drift, og at dette stiller
høyere krav til sikkerheten."
Hvordan vurderer statsråden fremtiden for testsenteret
TCM, og hva vil han foreta seg for å redusere driftsutgiftene og
motivere til bredere industriell deltakelse?
Teknologisenteret på Mongstad skal være en arena
for langsiktig og målrettet utvikling, testing og kvalifisering
av teknologi for CO2-fangst, jf. Meld.
St. 21 (2011-2012) Norsk klimapolitikk og Prop. 1 S Tillegg 1 (2013-2014).
Regjeringens strategi for videre satsing på CO2-håndtering
vil også ta for seg hvordan Teknologisenteret kan bidra til å nå
Regjeringens ambisjoner på området.
I Prop. 1 S Tillegg 1 (2013-2014) heter det:
"Teknologisenteret på Mongstad har vært i drift i
over ett år og har gitt nyttige erfaringer både med bygging og drift
av store CO2-fangstanlegg. De første testene på røykgass fra raffineriet til
aminanlegget ga uønskete utslipp av aminer og videre testing ble
stanset. Utbedringer av anlegget er nødvendig dersom det skal være
mulig å rense røykgass fra raffineriet i aminanlegget. Forslaget
om en bevilgning på 50 mill. kroner er blant annet ment å dekke
utgiftene ved å utbedre dette forholdet."
Teknologisenteret er et teknologiutviklingsanlegg
og utfordringene man har støtt på er en viktig del av læringen av
å teste ny og lite utprøvd teknologi i så stor skala. Testing med
røykgass fra kraftvarmeverket i aminanlegget går som planlagt. Utfordringene
med røykgass fra raffineriet til aminanlegget kan løses på ulike
måter. TCM vurderer nå alle alternativene ut fra kostnad, tidsperspektivet
for gjennomføring av eventuelle ombygginger, samt nytten av eventuelle modifikasjoner
av anlegget sammen med andre tiltak.
Gassnova jobber med å engasjere flere teknologileverandører
som vil bruke TCM. Det jobbes også med å få inn flere private aktører
på eiersiden, men dette har ikke ført
til konkrete avtaler foreløpig. I tillegg har partnerskapet i TCM
har etablert en arbeidsgruppe som ser på driftskostnadene på TCM.
Hva vil statsråden foreta seg for å forbedre
den samlede risikohåndteringen i statens arbeid med CO2-håndtering?
OED har vurdert hvordan en mer systematisk tilnærming
til risiko- og vesentlighetsvurderinger kan føre til merverdi i
departements arbeid. Det legges vekt på en god balanse mellom kostnad
og nytte slik at tidsbruken til rapportering og dokumentasjon minst
oppveies av reelle forbedringer og forståelsen av risiko og tilhørende
tiltak.
For å styrke arbeidet med disse spørsmålene
og dokumentering av risiko- og vesentlighetsvurderinger, igangsatte
OED et styringsprosjekt høsten 2012. Prosjektet har blant annet
vurdert forbedringstiltak i departementets risikostyring, inkludert
arbeidet med CO2-håndtering. Arbeidet
med systematiske risiko- og vesentlighetsvurderinger i departementet
er gjennom styringsprosjektet styrket, blant annet ved at det er
innført en helhetlig, dokumentert og systematisk rapportering av
risikovurderingene hver avdeling utfører i tilknytning til utarbeidelsen
av virksomhetsplanen. Hensikten med dette er at de områdene hvor
det identifiseres høy/ kritisk risiko blir fulgt opp og vurdert
i lys av risikotoleranse/behov for å sette inn risikoreduserende tiltak.
OED har videre styrket arbeidet med å vurdere underliggende virksomheters/foretaks risikorapprotering
til departementet. Denne rapporteringen er også en del av grunnlaget
for departementets totale risikobilde.
Denne tilnærmingen sikrer etter min oppfanting at
risiko- og vesentlighetsvurderinger for CO2-håndtering
blir vurdert på en tilfredstillende måte. Systemet ble kjørt som
et som et prøveprosjekt våren 2013 og skal kjøres for fullt i 2014.
I Sundvolden-erklæringen har Regjeringen fastslått
at vi vil satse bredt på å utvikle en kostnadseffektiv teknologi
for fangst og lagring av CO2, og ha en
ambisjon om å realisere minst ett fullskala demonstrasjonsanlegg
for CO2-fangst innen 2020. I arbeidet
med å utarbeide en strategi for å nå denne ambisjonen vil departementet være
opptatt av å ha en formålstjenelig fordeling av risiko mellom staten
og eventuelle private aktører.
Av Riksrevisjonens rapport kommer det frem at planlegging
av fullskala CO2-fangst på Mongstad og
Kårstø med løsninger for transport og lagring, til sammen har kostet
1,9 mrd. kroner. Det bes om en detaljert oppstilling av bruken av disse
midlene.
Se tabell under. Det vises for øvrig til Riksrevisjonens
Dok. 3:14 (2012-2013), s. 54 for Riksrevisjonens oppstilling av
kostnadene.
År | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | Sum |
Kårstø | 11 | 11 | 158 | 181 | 30 | - | - | 392 |
Transport og lagring av CO2 | - | 24 | 128 | 130 | 230 | 143 | 100 | 754 |
Fullskala CO2-fangst på Mongstad | - | - | 37 | 2 | 155 | 140 | 482 | 816 |
Sum | 11 | 35 | 324 | 312 | 416 | 283 | 581 | 1 961 |
tall i mill. kroner
Det bes også om en oppdatert oversikt over pengebruken
for fullskala-prosjektet i 2013, inkludert administrative kostnader
for Gassnova og TCM.
I statsbudsjettet for 2013 er det foreslått
bevilget 525 mill. kroner til fullskalaprosjektet på Mongstad, inkludert
arbeid med transport og lagring og engasjementsoppfølging fra Gassnova,
jf, Prop. 20 S (2013-2014). Det vises også til omtale i Prop. 149
S (2012-2013) og Prop. 1 S (2012-2013). I tillegg er det overført
om lag 86 mill. kroner i ubrukte midler fra 2012. Disponibelt budsjett
for fullskalaprosjektet i 2013 er dermed om lag 611 mill. kroner.
Det forventes et betydelig underforbruk, men de endelige tallene
er ikke klar enda.
Hva er de estimerte kostnadene ved å sluttføre fullskalaprosjektet
– fra dags dato og frem til prosjektet er endelig avsluttet.
Det er foreslått et budsjett på 58 mill. kroner
for perioden oktober – desember 2013, jf. Prop 20 S (2013-2014).
I tillegg vil kostnader til engasjementsoppfølging for oktober –
desember 2013 benyttes til arbeid med avvikling av prosjektet. Totalrammen
for engasjementsoppfølging i 2013 er på 20 mill. kroner, jf. Prop.
20 S (2013-2014). I budsjettet for 2014 foreslås det 41 mill. kroner
til å sluttføre fullskalaprosjektet, jf. Prop. 1 S (2013-2014).
Det bes om en detaljert oppstilling av kostnader knyttet
til TCM frem til dags dato.
Se tabell under. Investeringer i TCM er finansiert
med lån fra deltagerne; Gassnova, Statoil, Shell og Sasol. Lånet
betales tilbake i driftsfasen. Renter og avdrag er inkludert i posten
"forskningstjenester".
År | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013* | Sum |
Planlegging av Mongstad testsenter (TCM) | 6 | 112 | - | - | - | - | - | 118 |
Statens andel av lån til TCM DA (75,12%) | - | - | 854 | 1 535 | 1 368 | 759 | 196 | 4 713 |
Eieroppfølging av TCM DA, Gassnova SF | - | - | 1 | 1 | 7 | 13 | 18 | 39 |
Forskningstjenester, TCM DA | - | - | | | | 649 | 1 810 | 2 459 |
Sum Mongstad testsenter (TCM) - brutto utgifter | 6 | 112 | 854 | 1 536 | 1 375 | 1 421 | 2 024 | 7 329 |
| | | | | | | | |
Avdrag og renter fra TCM DA | - | - | - | - | - | -297 | -1 235 | -1 532 |
Merverdiavgift, TCM DA | - | - | - | - | - | -130 | -362 | -492 |
Sum Mongstad testsenter (TCM) - netto utgifter | - | 112 | 854 | 1 536 | 1 375 | 995 | 427 | 5 306 |
tall i mill. kroner
* revidert budsjett for 2013, jf. Prop. 149 S (2012-2013)
Daværende administrerende direktør Bjørn-Erik Haugan
i Gassnova uttalte til Bergens Tidende 27. mai 2009 at han antok
at kraftverket på Mongstad hadde vært bygget på en annen måte om
rensing hadde vært en forutsetning fra begynnelsen. Det bes om en
redegjørelse for hvorvidt dette medfører riktighet. Videre i denne
forbindelse, har gasskraftverket vært tilrettelagt for CCS? Og hvordan
vurderer departementet dette i lys av at driftsmønsteret på raffineriet
ble endret?
Det vises til svar fra daværende statsråd Terje Riis-Johansen
på skriftlig spørsmål fra stortingsrepresentant Ketil Solvik-Olsen
(FrP) 28. mai 2009:
Ketil Solvik-Olsen (FrP):
"Ifølge oppslag i Bergens Tidende 27. mai bygges
gasskraftverket på Mongstad uten å ta hensyn til det planlagte renseanlegget.
Dette vil i følge avisen påføre CO2-prosjektet betydelige ekstrakostnader.
Kan statsråden anslå hvilke beløpsstørrelse det er snakk om, og
hvorfor ble ikke Stortinget informert om dette da Stortinget nylig
behandlet saken om etablering av testsenteret på Mongstad, og hvor
debatten om tidspunkt for realisering av et fullskala renseanlegg var
et viktig tema i debatten?"
Terje Riis-Johansen:
"Olje- og energidepartementet inngikk en avtale med
Statoil i oktober 2006 om håndtering av CO2 på Mongstad. Samtidig
ga Miljøverndepartementet utslippstillatelse for CO2 fra det planlagte
kraftvarmeverket med krav om CO2-håndtering. Avtalen og utslippstillatelsen
er viktig for å sikre økt og mer effektiv energitilførsel i Bergens-regionen
samtidig som utslipp av CO2 skal bli håndtert.
Da
avtalen om CO2-håndtering på Mongstad ble inngått og utslippstillatelse
gitt, var kraftvarmeverket ferdig planlagt og prosjektert. I planleggingen
av kraftvarmeverket ble det tatt hensyn til løsninger for fullskala
CO2-håndtering, blant annet ved at ettermontering av et CO2-fangstanlegg
var en del av konsekvensutredningen. Dette inngikk bl.a. i grunnlaget
for NVEs behandling av søknad om anleggskonsesjon for kraftvarmeverket.
I
tillegg til CO2-håndtering, er det imidlertid flere viktige forhold
som må tas hensyn til i en vurdering av hensiktsmessig plassering
for kraftvarmeverket: Sikkerhet, tilknytningen til raffineriet,
tilknytningen til elektrisitetsnettet og tilgjengelig areal. Avveininger
knyttet til disse hensynene vil kunne påvirke kostnadsbildet for kraftvarmeverket
og tilknyttede anlegg. StatoilHydro vurderer at samlede kostnader
for røykkanaler og skorsteinstilknytninger vil utgjøre omlag én
prosent av CO2-fangstprosjektets totalkostnad, og at evt. konsekvenser
av forskjellige plasseringer av kraftvarmeverket igjen vil utgjøre
en begrenset andel av dette. Et kvalitetssikret kostnadsestimat,
som inkluderer kostnader til infrastruktur og hjelpesystemer for å
knytte fangstanlegget til CO2-kraftvarmeverket, vil bli beregnet
på grunnlag av detaljert forprosjektering og vil utgjøre en del
av det endelige beslutningsgrunnlaget for prosjektet.
Fordi
CO2-håndtering både ble tatt hensyn til i planleggingsarbeidet med
kraftvarmeverket på Mongstad, og var en del av myndighetens vurderinger
knyttet til tildeling av utslippstillatelse og anleggskonsesjon,
deler ikke departementet vurderingene det refereres til i spørsmålet
til skriftlig besvarelse. På den bakgrunn ble spørsmålsstillingen
heller ikke berørt da Stortinget debatterte teknologisenteret på
Mongstad. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget knyttet til
arbeidet med planlegging og gjennomføring av fullskala CO2-håndtering
på Mongstad."
Gjennomføringsavtalen mellom Statoil og departementet
ble inngått i 2006. I 2009 oversendte Statoil Masterplanen til departementet,
og Gassnova ble gitt i oppgave å gjennomgå og vurdere planen. Hvorfor
ble ikke dette arbeidet startet tidligere? Departementet bes gi
en oppstilling av hva som skjedde i tidsperioden 2006-2009?
Det vises til St.prp. nr. 1 (2007-2008):
"Resultatrapport 2006
I 2006 var arbeidet
med å klargjøre ulike forhold knyttet til statens engasjement i
CO2-håndtering høyt prioritet. Våren 2006 gjennomførte Gassco AS,
Gassnova og Petoro AS en studie som kartla foreløpig kostnads- og
inntektsgrunnlag for potensielle CO2-kjeder. Rapporten identifiserte seks
oljefelt som potensielt egnet for CO2-injeksjon for økt oljeutvinning:
Brage, Draugen, Gullfaks, Gyda, Oseberg Øst og Volve. Disse feltene,
sammen med eksisterende og planlagte CO2-kilder i Norge og i utlandet,
danner utgangspunkt for tolv alternative kjeder. Ingen av de identifiserte
kjedene er økonomisk lønnsomme. Det negative gapet målt i nåverdi
før skatt varierte mellom 4,4 og 11,8 mrd. kroner. Rapporten viser
at det er svært lav eller ingen betalingsvillighet hos de kommersielle
aktørene. En viktig årsak til dette er at CO2-injeksjon krever svært kostbare
modifikasjoner på feltene. Petoro har anslått påkrevde modifikasjonskostnader
til mellom 1,5 og 5 mrd. kroner per plattform. I tillegg konkurrerer
CO2-injeksjon med andre og bedre utprøvde metoder for økt oljeutvinning.
Gassco konkluderer med at det ikke er kommersielt interessant for
relevante aktører å investere i CO2-kjeder. Disse vurderingene er
senere bekreftet ved at Statoil ikke har funnet det lønnsomt med CO2-injeksjon
til økt oljeutvinning på Volve. Shell og Statoil har ikke funnet
CO2-injeksjon til økt oljeutvinning økonomisk forsvarlig på Draugen
og Heidrun. Hydro har også gjort studier på Brage og Oseberg Øst,
og heller ikke dette var kommersielt forsvarlig.
I
desember 2006 la NVE frem en omfattende og grundig rapport fra forprosjekteringen
av et fangstanlegg tilknyttet Naturkrafts gasskraftverk på Kårstø.
Et slikt CO2-fangstanlegg vil være ti ganger større enn det største
tilsvarende anlegg som finnes i verden i dag. Ifølge NVEs rapport, vil
en forsvarlig og ambisiøs tidsplan tidligst gi oppstart ved årsskiftet
2011/2012. NVE anslår kostnadene i planleggingsfasen til om lag
330 mill. kroner. Investeringskostnadene for CO2-fangstanlegget
er anslått til om lag 3,5 mrd. kroner, mens transportløsning med
rør og lagring er anslått til 1,5 mrd. kroner. Dette gir en samlet
investeringskostnad på om lag 5 mrd. kroner. Årlige driftskostnader
er beregnet til om lag 370 mill. kroner. Samlede kostnader (negativ
nåverdi) ved prosjektet vil dermed bli om lag 10-11 mrd. kroner.
Tiltakskostnader for fanget CO2 avhenger av og varierer sterkt med
driftstiden på kraftverket og fangstanlegget. Rapporten fra NVE
peker på at prosjektet er beheftet med betydelig risiko, både innenfor
teknisk ytelse, kostnader og tidsbruk. Anlegget blir sannsynligvis det
første anlegget i sin størrelse i verden, noe som i seg selv representerer
en betydelig utfordring og risiko. Usikkerheten i forhold til framdriften
som skissert i NVEs rapport er blant annet knyttet til etablering
av prosjektorganisasjon, tilstrekkelig raske konseptvalg og avklaring av
kommersielle, tekniske og organisatoriske forhold.
OED
og Statoil inngikk en gjennomføringsavtale 12. oktober 2006 om å
etablere CO2-håndtering på Mongstad. Avtalen sier blant annet at
testanlegg med kapasitet til å fange minst 100 000 tonn CO2 per
år skal være på plass mest mulig samtidig med idriftsettelsen av
kraftvarmeverket i 2010 og at fullskala CO2-håndtering skal etableres
innen utløpet av 2014. Arbeidet med å realisere dette ble startet
umiddelbart. Saken ble lagt frem for Stortinget i St.prp. nr. 49
(2006-2007).
OED startet forarbeidet til etableringen
av et statlig selskap som skulle være ansvarlig for statens interesser
knyttet til CO2-håndtering, jf. St.prp. nr. 49 (2006-2007). Statsforetaket Gassnova
SF ble stiftet 3. juli 2007."
Videre vises det til St.prp. nr. 1 (2008-2009):
"Resultatrapport 2007
CO2-fangst på
Kårstø
En egen prosjektorganisasjon ble etablert
for å planlegge og forberede investeringsgrunnlaget for fullskala
CO2-fangst på Kårstø. Etter at Gassnova SF ble etablert i juli 2007,
ble prosjektorganisasjonen overført til statsforetaket. Regjeringen
fastsatte høsten 2007 kvalifikasjonskriterier for konkurransen om
EPCI-kontrakt (Engineering, Procurement, Construction and Installation)
for bygging av et fangstanlegg for CO2 ved gasskraftverket på Kårstø.
Disse kriteriene ligger til grunn for Gassnovas pågående arbeid,
og ble i desember 2007 kunngjort nasjonalt og internasjonalt. Det
ble åpnet for at leverandører med teknologi av ulik modenhetsgrad
skulle få mulighet til å prekvalifisere seg for konkurransen om
EPCI-kontrakten for bygging av CO2-fangstanlegget. Dette innebar
at både norske og utenlandske aktører kunne melde sin interesse
for å levere teknologi til CO2-fangstanlegget på Kårstø.
Testanlegg
for CO2-fangst på Mongstad
Staten og Statoil inngikk
høsten 2006 en gjennomføringsavtale om håndtering av CO2 på Mongstad,
jf. St.prp. nr. 49 og Innst. S. nr. 205 (2006-2007). Avtalen er
et viktig skritt videre i regjeringens innsats for å få fram teknologier som
kan redusere utslipp av CO2. Olje- og energidepartementet inngikk
i juni 2007 en avtale med DONG Energy, Hydro, Shell, Statoil og Vattenfall
om å samarbeide om planlegging og forberedelser av testsenteret
for CO2-fangst på Mongstad. Fra november 2007 forvalter Gassnova
SF statens interesser i testsenteret på Mongstad. Samarbeidsavtalen
vil løpe fram til investeringsbeslutningen for testsenteret som
etter planen skal tas i fjerde kvartal 2008.
Transport
og lagring av CO2 fra Kårstø og Mongstad
Gassnova,
Gassco, NVE og OD hadde første avrapportering om mulige transport-
og lagringsløsninger for CO2 fra fullskala fangstanlegg på Mongstad
og Kårstø sommeren 2007. Transport av CO2 i rør, med skip eller
en kombinasjon av disse ble vurdert. Rørtransport ble vurdert som den
mest kostnadseffektive løsningen. Valg av lagringssted ble vurdert
ut fra nærhet til fangstanlegg, nærhet til felt som vil kunne nyttiggjøre
seg av CO2 til økt oljeutvinning og områder der det er tilstrekkelig
data for å kunne gjennomføre en forsvarlig kartlegging og vurdering
av reservoar."
Videre vises det til Prop. 1 S (2009-2010):
"Resultatrapport 2008
CO2-fangst på
Kårstø
Gassnova forvalter statens interesser i Kårstø-prosjektet.
Kvalifiseringsprosessen og kriterier for prekvalifisering for bygging
av CO2-fangstanlegget på Kårstø ble kunngjort i 2007. På denne bakgrunn
og mottatte søknader fra teknologileverandører, har Gassnova i 2008
i samarbeid med de kvalifiserte leverandørene foretatt omfattende
og grundige forberedende studier av blant annet tekniske og økonomiske
forhold. Arbeidet har bidratt til å fremskaffe betydelig kunnskap
om det å bygge et fullskala fangstanlegg. Gasskraftverket på Kårstø
ble satt i drift høsten 2007. Etter en testperiode var kraftverket i
full drift bare i en kort periode rundt årsskiftet 2007-2008.
Teknologisenter
for CO2-håndtering på Mongstad
Staten og StatoilHydro
inngikk høsten 2006 en gjennomføringsavtale om håndtering av CO2
på Mongstad i to steg; et teknologisenter for CO2-fangst og etablering
av fullskala CO2-fangst på Mongstad-anleggene. Samarbeidet om teknologisenteret
er fulgt opp ved at partnerskapet som samarbeider om planlegging
og forberedelser av teknologisenteret på Mongstad (TCM-partnerskapet)
etablerte en prosjektorganisasjon som utarbeidet investeringsgrunnlaget
for teknologisenteret. Statens deltakelse i teknologisenteret for
CO2-fangst på Mongstad ble godkjent som lovlig statsstøtte av EFTAs overvåkningsorgan
ESA i juli 2008.
Transport og lagring av CO2 fra
Kårstø og Mongstad
Gassnova har, i samarbeid med
Gassco, NVE og OD utredet tre ulike alternativer for undersjøisk geologisk
lagring av CO2 fra fangstanleggene på Kårstø og Mongstad, henholdsvis
Utsira-formasjonen via Sleipner A-plattformen, Utsira Sør, og Johansen-formasjonen.
Disse konseptene vurderes av Gassnova til å ha varierende modenhetsgrad.
Johansen-formasjonen anses å kunne ha potensial med tanke på etablering
av et stort lager for CO2 på litt lengre sikt, i kraft av sin størrelse
og beliggenhet. Utredning av Johansen-formasjonen videreføres derfor
for å modne alternativet som lagringssted for CO2 fra Mongstad,
samt mulig tilleggsvolumer."
Videre vises det til Prop. 1 S (2010-2011):
"Resultatrapport 2009
Fullskala CO2-håndtering
på Mongstad – Mongstad Steg 2:
Miljøverndepartementets
utslippstillatelse av oktober 2006 og gjennomføringsavtalen mellom staten
og Statoil om håndtering av CO2 på Mongstad («Gjennomføringsavtalen»)
danner utgangspunktet for planlegging, bygging og drift av et fullskala
anlegg for CO2-håndtering på Mongstad. I tråd med gjennomføringsavtalen
og utslippstillatelsen fra 2006, oversendte Statoil i februar 2009
en overordnet utredning for fremtidig fangst av CO2 fra de største
utslippene på Mongstad («masterplanen ») til Miljøverndepartementet
og Olje- og energidepartementet, jf. St.prp. nr. 67 (2008-2009).
Utredningen identifiserer kilder for CO2 på Mongstad som er aktuelle
for CO2-fangst, og viser at det er teknologisk mulig å etablere
fullskala CO2-fangst ved kraftvarmeverket og krakkeranlegget ved
raffineriet. Det fremkommer av utredningen at vurderingene som gjøres
er i en tidlig fase i prosjektgjennomføringen, og at konsept og kilder
for CO2-fangst ikke er endelig valgt. Utredningen beskriver én hovedløsning
for CO2- fangst på Mongstad, dvs. en integrert løsning mellom kraftvarmeverk,
raffineri og CO2-fangstan fangstanlegg. Innenfor denne ene hovedløsningen,
skisseres to alternative gjennomføringsplaner for fullskala CO2-fangst.
For raskest mulig realisering, vurderes at det må legges til grunn
et CO2-fangstanlegg basert på amin-teknologi.
Etter
at utredningen var mottatt av Olje- og energidepartementet og Miljøverndepartementet,
ble det i februar 2009 igangsatt arbeid med å gjennomgå og vurdere
utredningen. I et samarbeid mellom Gassnova og Statoil ble mulige
alternativer til hovedløsningen som beskrives i Statoils utredning
kartlagt og vurdert. En viktig målsetting med dette arbeidet var
blant annet å sikre staten innsyn og kontroll over prosjektplanleggingen,
og å kartlegge og vurdere mulige alternativer til hovedløsningen
som beskrives i Statoils utredning. I dette arbeidet ble regjeringens
målsetting om raskest mulig realisering av CO2-håndtering på Mongstad
lagt til grunn, og en mindre kompleks løsning enn den som beskrives
i Statoils utredning ble vurdert.
Basert på det
pågående arbeidet med fullskala CO2-håndtering på Mongstad og erfaringene
fra ovennevnte prosjektsamarbeid med Statoil, vurderte Gassnova
sommeren 2009 at en stegvis utbygging av CO2-fangstanlegget ville
være aktuell ut fra vurderinger av mulig driftssituasjon for kraftvarmeverket,
samt mulighetene knyttet til eventuelt reduserte tiltakskostnader
for fanget CO2 ved røykgassresirkulering (EGR). I det påfølgende
arbeidet, gjorde Gassnova videre vurderinger av hvordan prosjektet
kan gjennomføres på best mulig måte. På bakgrunn av erfaringer og
kunnskap fra det til da gjennomførte arbeidet, ble Olje- og energidepartementet
i november 2009 orientert om Gassnovas vurderinger knyttet til muligheten
av en raskest mulig realisering av CO2 fangst på Mongstad med utgangspunkt
i et aminbasert CO2-fangstanlegg.
Fra høsten 2009
samarbeidet Gassnova og Statoil om å utarbeide en omforent strategi
for det videre planleggings- og forberedelsesarbeidet og påfølgende
prosjektering av CO2-fangstanlegget frem til tidspunkt for investeringsbeslutning.
Det følger av gjennomføringsavtalen at avtaleverket
som regulerer staten og Statoils videre arbeid med gjennomføringen
av prosjektet skal utdypes og konkretiseres. Parallelt med planleggingsarbeidet
i 2009, pågikk arbeidet med å utvikle et slikt avtaleverk, som både
gir staten og Statoil rettigheter og forpliktelser i forbindelse med
etableringen og driften av fullskalaanlegget for CO2-fangst ved
kraftvarmeverket.
CO2-håndtering på Kårstø
På
oppdrag fra Olje- og energidepartementet leverte Gassco i mars 2009
en foreløpig kartleggingsstudie av mulige tekniske løsninger for integrasjon
mellom gasskraftverket og gassprosesseringsanlegget på Kårstø til
departementet. Den foreløpige kartleggingsstudien viste at integrasjon
er teknisk mulig, men svært krevende og kostbart. Studien la til
grunn som en forutsetning at gasskraftverket er i helkontinuerlig
drift.
Gasskraftverket på Kårstø har siden oppstarten
i 2007 hatt et ujevnt driftsmønster. Våren 2009 besluttet derfor
regjeringen å stanse anskaffelsesprosessen for bygging av et fangstanlegg
for CO2- fangst i tilknytning til gasskraftverket inntil man har
et klarere bilde av driftsmønsteret ved gasskraftverket. Samtidig
ønsket regjeringen å se nærmere på en mulig integrasjon mellom gasskraftverket
og gassprosesseringsanlegget på Kårstø. På denne bakgrunn fikk Gassco
og Gassnova i oppdrag å utføre en kartleggingsstudie av en integrasjon mellom
gasskraftverket og gassprosesseringsanlegget med tilliggende fangstanlegg
som omfatter tekniske, sikkerhetsmessige, avtalemessige og kommersielle
forhold. Kartleggingsstudien Kårstø Integration Pre-Feasibility
Study ble avgitt til Olje- og energidepartementet og Miljøverndepartement
22. mars d.å.
Det ble i 2009 påbegynt arbeid med
en ekstern kvalitetssikring (KS1) av beslutningsgrunnlaget for Kårstø-prosjektet
(CO2-fangst, -transport og -lagring). Vurderingene er samlet i Terramar
og Asplan Viaks KS1-rapport, CO2-håndtering på Kårstø, som ble oversendt
23. april 2010 til Olje- og energidepartementet og Finansdepartementet.
Formålet med kvalitetssikringen er å få en uavhengig analyse og
vurdering som grunnlag for videre beslutning.
Transport
og lagring av CO2
I 2009 har Gassnova, i samarbeid
med Gassco, uredet Utsira-formasjonen som et mulig lagringsalternativ
for CO2 knyttet til et fangstanlegg på Kårstø. Gassnova har fortsatt
arbeidet med å utrede Johansen-formasjonen med tanke på å modne
alternativet som lagringssted for CO2 fra Mongstad, samt mulige
tilleggsvolumer. Prøveboring i Johansen-formasjonen, som en del
av forberedelsesarbeidet med Mongstad, ble utsatt.
Teknologisenter
for CO2-fangst på Mongstad (TCM)
I februar 2009 fremmet
regjeringen St.prp. nr. 38 (2008-2009) om investering i teknologisenter
for CO2-håndtering på Mongstad. Partene i teknologisenteret for
CO2-fangst på Mongstad (TCM) inngikk deltakeravtale og fattet investeringsbeslutning
for teknologisenteret våren 2009, hvorpå byggingen startet umiddelbart.
Statoil er operatør for utbyggingen. Hovedaktivitetene i 2009 har
vært å gjennomføre planlagte prosjekterings- og byggearbeider. Etter
planen skal senteret står klart til drift omkring årsskiftet 2011/2012.
I henhold til St.prp. nr. 38 og Innst. S. nr. 206 (2008-2009), kan
staten, eller den staten utpeker, invitere andre selskaper som medeiere
i TCM, noe som vil redusere statens andel tilsvarende. På denne
bakgrunn har Gassnova henvendt seg til andre industrielle parter
med forespørsel om deltakelse i utbyggings- og driftsfasen av TCM.
I november 2009 inngikk Olje- og energidepartementet og det sørafrikanske
selskapet Sasol en intensjonsavtale (Memorandum of Understanding)
med det formål å diskutere nærmere mulighetene for Sasols deltakelse."
Det vises for øvrig til St.prp. nr 49 (2006-2007) Samarbeid
om håndtering av CO2 på Mongstad, St.prp.
nr. 38 (2008-2009) Investering i teknologisenter for CO2-håndtering på Mongstad og Meld. St.
9 (2010-2011) Fullskala CO2-håndtering.
Det vises også til St.prp. nr. 1 (2005-2006), St.prp. nr. 66 (2005-2006),
St.prp. nr. 22 (2006-2007), St.prp. nr. 1 (2006-2007), St.prp. nr.
69 (2006-2007), St.prp. nr. 21 (2007-2008), St.prp. nr. 59 (2007-2008),
St.prp. nr. 26 (2008-2009), St.prp. nr. 67 (2008-2009), Prop. 44
S (2009-2010).
Det fremgår av rapporten at det ble avsatt en prosjektreserve
på 1,3 mrd. kroner, slik at det totale investeringsbudsjettet var
5,9 mrd. kroner. Hvorfor ble ikke prosjektreserven presentert for Stortinget
i Prop. 1 S (2009-2010)?
Det vises til svarbrev fra daværende statsråd
Ola Borten Moe til Riksrevisjonen av 7. juni 2013:
"Regjeringen har lagt stor vekt på rask framdrift i
arbeidet med utviklingen av TCM. Stortingets behandling av investeringen
gjennom St. prp. 38 (2008-2009) skjedde derfor før det var framlagt et
endelig investeringsestimat for ikke å forsinke byggeprosessen.
Proposisjonen ble lagt fram i januar 2009 og behandlet i mai samme
år.
I store industrielle prosjekter er det vanlig
å styre etter P50-estimatet, mens det er vanlig å avsette en reserve
som styringskomitéen i prosjektet kan trekke fra dersom kostnadene
skulle bli høyere. Størrelsen på prosjektreserven avhenger av risikoen
i prosjektet og også av selskapets interne føringer når det gjelder
kapitalavsetninger.
I TCM DA vedtok partnerne ved
investeringsbeslutningstidspunktet et investeringsbudsjett på 4,64
mrd. kroner, eks. mva, jf. Prop. 125 S (2009-2010). St. prp. nr.
38 (2008-2009) anslo det forventede behovet for budsjett til 4,2
mrd kr. Forskjellen er i hovedsak justering av kroneverdi og noen
mindre endringer i arbeidsomfanget. Partnerne i TCM DA ble også
enige om at risikoen knyttet til prosjektet gjorde at det ville
være fornuftig å gjøre avsetninger for usikkerhet på 1,3 mrd kroner
gjennom investeringsfasen. Denne er omtalt som "prosjektreserve".
Staten har ikke foretatt avsetninger for dette i budsjettet, men
har løpende redegjort for utviklingen når det gjelder estimater
og revidert bevilgningsbehov i det enkelte budsjettår."
Mener departementet at staten gjennom inngåtte avtaler
har gitt fra seg vesentlig styringsrett og mulighet til å utøve
kostnadsstyring?
Det vises til svarbrev fra daværende statsråd
Ola Borten Moe til Riksrevisjonen av 7. juni 2013:
"Riksrevisjonen anfører at de inngåtte avtaler i CO2
-håndteringsprosjektene begrenser statens styringsmuligheter. Avtalene
som er inngått er en detaljering av statens og Statoils rettigheter og
plikter. Disse avtalene er et resultat av forhandlinger mellom staten
og Statoil med Gjennomføringsavtalen som utgangspunkt. Gjennomføringsavtalen
legger ingen føringer for hvordan arbeidet skal organiseres. Staten
har således ikke hatt styringsmuligheter å gi fra seg. Det er etter
mitt syn derfor ikke grunnlag for å hevde at staten har gitt fra
seg vesentlig styringsrett i prosjektene. Avtalene reflekterer for
øvrig hva som var mulig å oppnå i forhandlingene.
Det
kan virke som Riksrevisjonen mener det finnes andre mulige alternativer
for styringsretten og at andre forutsetninger skulle eller burde
ligget til grunn for den faktiske gjennomføringen av prosjektene.
Ettersom teknologi for CO2-håndtering fortsatt krever betydelig
modningsarbeid, vil jeg minne om at det er få insentiver til å investere
i storskala CO2-håndteringsprosjekter. Slike aktiviteter innebærer
høy risiko og begrensede inntektsmuligheter til dags dato. Dette
utgangspunktet må ligge til grunn, sammen med Gjennomføringsavtalen
og Miljøverndepartementets utslippstillatelse fra 2006 med tilhørende
endringer. I arbeidet med å utvikle et avtaleverk for disse prosjektene
har staten derfor søkt å finne en god balanse i fordelingen av risiko
og kostnader."
Riksrevisjonen kritiserer Statoils dobbeltrolle
i prosjektet, men dette avvises av statsråden. Vil det etter statsrådens
syn være aktuelt å gi Statoil tilsvarende rolle i et eventuelt nytt
CCS-prosjekt der staten skal stå for kostnadene?
Arbeidet med CO2-håndtering
i Norge er drevet fram av en klimaambisjon med spesiell vekt på teknologiutvikling,
jf. Meld. St. 21 (2011-2012) Norsk klimapolitikk og Meld. St. 9
(2010-2011) Fullskala CO2-håndtering.
Staten er helt avhengig av å samarbeide med private aktører for
å utvikle teknologi for fangst og lagring av CO2.
I Sundvolden-erklæringen har Regjeringen fastslått at vi vil satse
bredt på å utvikle en kostnadseffektiv teknologi for fangst og lagring
av CO2, og ha en ambisjon om å realisere
minst ett fullskala demonstrasjonsanlegg for CO2-fangst
innen 2020.
Jeg vil også vise til regjeringens forslag til romertallsvedtak
XIX i Prop. 1 S Tillegg 1 (2013-2014):
"Stortinget samtykker i ambisjonen om å realisere
minst ett fullskala demonstrasjonsanlegg for fangst av CO2 innen
2020, og til at det utarbeides en strategi for å nå denne ambisjonen."
Jeg mener dette strategiarbeidet bør være bredt anlagt.
Hvordan et eventuelt prosjektsamarbeid med private aktører – Statoil
eller andre – vil se ut, er det etter min vurdering for tidlig å
mene noe om nå.
Riksrevisjonen bemerker at de mener det var
lite gunstig at Statoil ledet styringskomiteen i planleggingen av
fullskalafangstanlegget på Mongstad og samtidig var prosjektleder,
når staten skulle dekke alle kostnadene? Hvorfor ble denne modellen
valgt av departementet?
Det vises til svarbrev fra daværende statsråd
Ola Borten Moe til Riksrevisjonen av 7. juni 2013:
"Jeg har vanskelig for å se at Statoils ledelse av styringskomitéen,
der alle beslutninger skal tas basert på konsensus, er problematisk.
Staten og Statoil har felles ansvar, men ulike roller i arbeidet
for å realisere fullskala CO2-håndtering på Mongstad. Statoil er
prosjektleder for planleggingen, og Statoils styrende dokumentasjon skal
følges. Da er det naturlig at Statoil også leder styringskomitéen.
Samtidig har staten gjennom Steg 2 Utviklingsavtalen vide fullmakter
til verifikasjon og gjennomgang av Statoils arbeid. Statoil har
ikke mulighet til å bruke sin lederposisjon til å vedta budsjetter
eller arbeidsprogram som Gassnova ikke er enige i."
Hvorfor ble det ikke gjennomført en uavhengig kvalitetssikring
av Teknologisenteret på Mongstad?
Det vises til svarbrev fra daværende statsråd
Ola Borten Moe til Riksrevisjonen av 7. juni 2013:
"Før investeringsbeslutningen i juni 2009 gjennomførte
Shell en kvalitetsgjennomgang av beslutningsgrunnlaget. Shell hadde
ingen spesielle kommentarer eller merknader til de foreslåtte byggebudsjett
eller tidsplan. Gassnova la denne vurderingen til grunn. Jeg har
vanskelig for å se at Shells eierandel i raffineriet på Mongstad
er relevant. Etter Gjennomføringsavtalen skal Statoil være prosjektgjennomfører
både for TCM og fullskalaprosjektet. Det har derfor vært en forutsetning
for samarbeidet at Statoils modell for prosjektgjennomføring skal
benyttes. Denne legger ikke opp til ekstern kvalitetssikring fra
andre aktører enn partnerne i prosjektet. Jeg mener derfor at kvalitetssikringen av
prosjektet var tilstrekkelig."
Det bes om en oversikt og vurdering av hvilke incentiver
Statoil hadde for å begrense kostnadene i planleggingsfasen?
Det vises til svarbrev fra daværende statsråd
Ola Borten Moe til Riksrevisjonen av 7. juni 2013:
"Når det gjelder insentivene for kostnadsstyring i
TCM vil jeg understreke at hver partner er ansvarlig for sin andel
av investerings- og driftskostnadene. Staten og Statoil avtalte
at Statoil skulle ta ansvar for eventuelle overskridelser av statens
andel av budsjettet samt en del av prosjektreserven for hjelpesystemer
og infrastruktur. Denne overskridelsesgarantien har ikke kommet
til anvendelse fordi de faktiske kostnadene ikke oversteg garantibeløpet."
Hva mener statsråden om Gassnovas rolle i fullskalaprosjektet,
og hva skal Gassnovas rolle være fremover?
Det vises til svarbrev fra daværende statsråd
Ola Borten Moe til Riksrevisjonen av 7. juni 2013:
"Gassnovas roller i de ulike prosjektene bygger på
forutsetningene som ble lagt til grunn for etableringen av foretaket,
jf St. prp. 49 (2006-2007)
(...)
Jeg
er enig i at Gassnova har et betydelig ansvar i statens engasjement
i CO2-håndtering. Gassnova ble etablert som statlig foretak i 2007.
Det er en utfordring å bygge opp et nytt statlig foretak på relativt
kort tid. Samtidig vil jeg bemerke at det er min erfaring at Gassnova
så langt har vært i god stand til å ivareta sine oppgaver innenfor
de rammer som er satt for virksomheten. Gassnovas oppgaver vil kunne
variere over tid. Derfor er det viktig med fleksibilitet i driften
av selskapet. De overordnede rammer for Gassnova ble etablert ved
opprettelsen av foretaket, jf. St. prp. nr. 49 (2006-2007) Samarbeid
om CO2-håndtering på Mongstad."
Regjeringen har fastslått at vi vil satse bredt
på å utvikle en kostnadseffektiv teknologi for fangst og lagring
av CO2, jf. Sundvoldenerklæringen og Prop.
1 S Tillegg 1 (2013-2014).
Gassnova vil få en sentral rolle i dette arbeidet
i tråd med formålene nedfelt i foretakets vedtekter:
"Gassnova SF har som formål å forvalte statens interesser
knyttet til CO2-håndtering (teknologiutvikling, fangst, transport,
injeksjon, lagring av CO2), og å gjennomføre de prosjekter som foretaksmøtet
bestemmer. Det er en målsetting at foretakets arbeid skal resultere
i kostnadsreduksjoner knyttet til CO2-håndtering.
Gassnova SF skal
gi råd til Olje- og energidepartementet i forhold til spørsmål vedrørende
CO2-håndtering.
Gassnova SF skal legge til rette for at
statens deltakelse i CO2-håndteringsprosjekter kan nyttiggjøres
best mulig av staten eller statlig eide enheter.
Gassnova SF skal bidra til gjennomføring
av "CLIMIT-programmet".
Gassnova SF har ikke erverv til formål."
Riksrevisjonen bemerker at det har vært svakheter
i Gassnovas internkontroll. Hvordan fulgte departementet opp at
Gassnova hadde etablert en forsvarlig internkontroll?
Det vises til svarbrev fra daværende statsråd
Ola Borten Moe til Riksrevisjonen av 7. juni 2013:
"Jeg kan ikke slutte meg til Riksrevisjonens kritikk
av at departementet ikke har hatt tilstrekkelig risikostyring. Å
drive frem teknologi for CO2-håndtering er utfordrende, men nødvendig. Regjeringen
har derfor ment at det er viktig at staten tar på seg et betydelig
ansvar i dette arbeidet. I erkjennelsen av risikoen ved fangst og lagring
av CO2 har departementet medvirket til flere viktige beslutninger
og tiltak. Fullskalarensing på Mongstad ble delt i to faser der
en valgte å gjennomføre en testfase i form av TCM for å få bedre
kontroll på risikoen ved teknologien og kostnadene. Videre besluttet
Olje- og energidepartementet å opprette et eget foretak, Gassnova,
for i ivareta statens interesser. I departementet ble det opprettet
en egen seksjon for at vi skal kunne ha dedikerte ressurser som
skal følge opp og fokusere enda sterkere på arbeidet med fangst
og lagring. Videre har departementet og Gassnovas styre engasjert
seg aktivt i Gassnovas risikovurderinger foruten at det foregår
en tett og løpende dialog mellom departementet og Gassnova for å
avklare viktige spørsmål underveis. Mange av disse spørsmålene knytter
seg nettopp til tematikk omkring risikostyring.
Risikoen
knyttet til Mongstad er for det meste av teknisk-økonomisk karakter
og departementet vil i stor grad støtte seg til faglige vurderinger
fra Gassnova og andre involverte parter. Departementets risikoreduserende
tiltak omfatter tiltak som departementet eller Stortinget har kompetanse
til å gjennomføre, eksempelvis organisering, juridisk rammeverk
og bevilgningsvedtak. Det framgår ikke av Riksrevisjonens dokumentasjon
hvilke risikofaktorer departementet har ignorert eller hvilke typer
tiltak departementet kunne ha iverksatt som følge av en bedre forståelse
av risikoen."
Statoil og staten ble i Gjennomføringsavtalen enige
om at eventuelle kostnadsoverskridelser skulle dekkes proporsjonalt
mellom de industrielle deltakerne i prosjektet (ikke staten), jf. St.prp.
nr. 38 (2008-2009). Hvorfor ble det likevel inngått avtale med Statoil
der staten skal dekke mer av kostnadsoverskridelsene, når utgangspunktet
var proporsjonal dekning?
Det vises til St. prp. nr. 38 (2008-2009) Investering
i teknologisenter for CO2-håndtering
på Mongstad:
"Det legges til grunn at industrielle deltakere forholdsmessig
dekker kostnader ved eventuelle overskridelser utover budsjett på
investeringsbeslutningstidspunktet tilsvarende den andel som er
investert i teknologiselskapet."
Det vises også til svarbrev fra daværende statsråd
Ola Borten Moe til Riksrevisjonen av 7. juni 2013:
"Når det gjelder insentivene for kostnadsstyring i
TCM vil jeg understreke at hver partner er ansvarlig for sin andel
av investerings- og driftskostnadene. Staten og Statoil avtalte
at Statoil skulle ta ansvar for eventuelle overskridelser av statens
andel av budsjettet samt en del av prosjektreserven for hjelpesystemer
og infrastruktur. Denne overskridelsesgarantien har ikke kommet
til anvendelse fordi de faktiske kostnadene ikke oversteg garantibeløpet."
Hvor stor andel av de totale kostnadene er blitt fakturert
av Statoil i prosjektet?
Det er regnskapsført om lag 1 570 mill. kroner
til fullskalaprosjektet på Mongstad i perioden 2007-2012, inkludert
arbeid med transport og lagring og engasjementsoppfølging fra Gassnova.
Det ble regnskapsført om lag 268 mill. kroner til prosjektgjennomføringen
som ledes av Statoil i 2012.
I 2013 er det budsjettert med 611 mill. kroner
til fullskalaprosjektet, jf. svar på spørsmål 13, hvorav om lag
536 mill. kroner knytter seg til prosjektgjennomføringen.
Det fremgår av Riksrevisjonens rapport at budsjettbehovet
for CO2-håndteringsprosjektene i stor
grad bygger på tekniske vurderinger gjennomført av Statoil. Hvorfor
ble en slik modell valgt, og hva mener departementet er positive
og negative sider ved at Statoil ble gitt en slik rolle?
Det vises til brev fra Olje- og energidepartementet
til Riksrevisjonen av 30. april 2013 om merknader fra Olje- og energidepartementet
til Riksrevisjonens utkast til hovedanalyserapport:
"Olje- og energidepartementet vil bemerke at prosjektledelse
av forstudier og planarbeid skiller seg fra de utfordringer som
følger med operatøransvar for gjennomføring av store utbygginger.
Statoil hadde et team på 80 personer dedikert til å styre utbyggingen
av TCM. All erfaring fra utbyggingsprosjekter i Nordsjøen og kompliserte
teknologiprosjekter tilsier at prosjektledelse er en krevende oppgave
som fordrer høyt kvalifiserte medarbeidere, godt innkjørte team,
fleksibilitet til å tilpasse organisasjonen til skiftende utfordringer
samt gode verktøy og systemer. Gassnova har bygget opp sin organisasjon
gradvis for å ivareta de utfordrende oppgavene foretaket er tildelt.
Det ville vært en meget krevende oppgave å utvikle en organisasjon
som i tillegg skulle ivareta operatøroppgaver for utbyggingsprosjekter.
Olje- og energidepartementet vurderer at en slik rolle ville økt
risikoen for TCM-prosjektets kostnader og timeplan."
Hvilken betydning er det blitt tillagt at Statoil frarådet
prosjektet allerede i 2006/2007?
Det vises til St.prp. nr 49 (2006-2007) Samarbeid
om håndtering av CO2 på Mongstad.
Det kommer frem at det er Statoil som er konsesjonshaver
for raffineriet og kraftvarmeverket på Mongstad og at det er DONG
Generation Norge AS som eier og driver kraftvarmeverket. Riksrevisjonen
bemerker at en slik struktur har bidratt til at planleggingen og
realiseringen av CO2-håndtering på Mongstad
er blitt vanskeligere. Hva er departementers kommentar til dette?
Det vises til svarbrev fra daværende statsråd
Ola Borten Moe til Riksrevisjonen av 7. juni 2013:
"I teksten under kap. 2.1 i Dok. 3 omtales også forhold
knyttet til DONG og deres avtaler med Statoil. Jeg er ikke enig
i Riksrevisjonens vurderinger om at ovennevnte bidrar til at planleggingen
og realiseringen av CO2-håndtering på Mongstad har blitt vesentlig
vanskeligere som følge av dette. Jeg vil presisere at det er Statoil som
har konsesjon for å drive kraftverket og som er utslippstillatelsens
subjekt. Riksrevisjonens merknader om dette er derfor etter mitt
syn lite relevante for funnet eller undersøkelsen."
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 27. mars 2014
Martin Kolberg
|
Abid Q. Raja
|
leder
|
Ordfører
|