1. Sammendrag

1.1 Innledning

Målet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å vurdere hvordan Olje- og energidepartementet sikrer at Stortingets mål om CO2-håndtering blir realisert, og å belyse årsaker til utviklingen i ressursbruk og framdrift i CO2-håndteringsprosjektene. Undersøkelsen omfatter perioden 2006–2012.

Olje- og energidepartementet har det overordnede ansvaret for å gjennomføre CO2-håndteringsprosjektene. Ansvaret for å forvalte statens interesser i prosjektene er delegert til Gassnova SF. Undersøkelsen omfatter utvikling, bygging og drift av Teknologisenteret på Mongstad (TCM) og planlegging av fullskalafangst med løsninger for transport og lagring på Kårstø og Mongstad. Arbeidet med å realisere TCM og fullskalaanlegget på Mongstad skjer i nært samarbeid med Statoil ASA, jf. «Avtalen mellom Olje- og energidepartementet og Statoil om samarbeid om håndtering av CO2 på Mongstad» fra 2006 (heretter kalt Gjennomføringsavtalen) og Miljøverndepartementets utslippstillatelse. Bygging og drift av TCM er organisert gjennom teknologiselskapet TCM DA der staten og Statoil er de største eierne. Statoil har vært prosjektleder for utbyggingen av TCM og er ansvarlig for driften. Statoil er også prosjektleder for planleggingen av fullskalaanlegget på Mongstad. Gassnova ivaretar statens interesser i TCM- og fullskalaprosjektet hovedsakelig gjennom å delta i styrende organer. I Kårstø- og transport- og lagringsprosjektet har Gassnova vært prosjektleder i planleggingsfasen.

I perioden 2007–2012 har staten samlet brukt 7,4 mrd. kroner til CO2-håndteringsprosjektene på Kårstø og Mongstad. Staten har brukt om lag 5 mrd. kroner på planlegging og gjennomføring av TCM. Planlegging av fullskala CO2-fangst på Mongstad og Kårstø med løsninger for transport og lagring har til sammen kostet 1,9 mrd. kroner.

1.2 Hovedfunn

• Kompleksiteten i gjennomføring av CO2-håndtering på Mongstad ble undervurdert da Gjennomføringsavtalen ble undertegnet i 2006.

• Teknologisenteret (TCM) er realisert med høyt ambisjonsnivå og høy standard, men høye kostnader kan redusere interessen for økt industriell deltakelse.

• Investeringsbudsjettet til partnerne i TCM DA var betydelig høyere enn det som ble presentert ved Stortingets behandling av investeringen i TCM.

• Det er få virkemidler for god kostnadsstyring og rask framdrift i fangstprosjektene på Mongstad.

• • Inngåtte avtaler begrenser statens styringsmuligheter.

  • Insentivene for kostnadsstyring i TCM er svake.

  • Det ble ikke gjennomført uavhengig kvalitetssikring av TCM.

  • Statoil har få insentiver for en tids- og kostnadseffektiv utvikling av fullskalaprosjektet.

  • Det er utfordrende for Gassnova å ivareta statens interesser.

• Juridisk og organisatorisk rammeverk for transport og lagring av fanget CO2 er ikke avklart.

• Det har vært svakheter i Olje- og energidepartementets risikostyring og Gassnovas internkontroll.

1.3 Riksrevisjonens merknader

Riksrevisjonen har merket seg at det har vært betydelige kostnadsøkninger i gjennomføringen av CO2-håndtering på Mongstad. Byggekostnadene og de årlige driftskostnadene for TCM er henholdsvis 1,7 mrd. kroner og 65 mill. kroner høyere enn estimatet som ble presentert ved Stortingets behandling av investeringen i TCM i 2009, jf. St.prp. nr. 38 (2008–2009). For fullskalaprosjektet på Mongstad og transport- og lagringsprosjektet har både planleggingskostnadene og anslag for byggekostnader blitt betydelig høyere enn de foreløpige og svært grove anslagene på tidspunktet for undertegning av Gjennomføringsavtalen mellom Olje- og energidepartementet og Statoil i 2006.

Etter Riksrevisjonens oppfatning utgjør de høye kostnadene en risiko for at utbyttet av satsingen på CO2-håndtering ikke vil stå i forhold til den økonomiske innsatsen. Høye kostnader kan også øke risikoen for at CO2-håndtering for kull- og gasskraftverk ikke vil vinne fram som klimatiltak. På den annen side er det positivt at satsingen på CO2-håndtering har bidratt til kompetansebygging hos statlige og industrielle aktører som kan medføre lavere kostnader for CO2-håndtering på sikt.

1.3.1 Kompleksiteten i gjennomføring av CO2-håndtering på Mongstad ble undervurdert da Gjennomføringsavtalen ble undertegnet i 2006

Statoils utslippstillatelse for kraftvarmeverket som ble gitt av Miljøverndepartementet, og Gjennomføringsavtalen mellom Olje- og energidepartementet og Statoil danner utgangspunktet for etablering av anlegg for fangst og lagring av CO2 fra Mongstad. Etter Riksrevisjonens vurdering ble kompleksiteten i gjennomføring av CO2-håndtering på Mongstad undervurdert i 2006. Det har blant annet vist seg at det er svært komplisert å planlegge og å bygge fangstanlegg i stor skala nær et raffineri og kraftvarmeverk i drift.

Statoil er konsesjonshaver for raffineriet og kraftvarmeverket på Mongstad. Det er imidlertid DONG Generation Norge AS som eier og driver kraftvarmeverket. Dette selskapet har verken gjennom konsesjonskrav, utslippstillatelsen eller avtaler med staten direkte insentiver til å bidra til gjennomføringen av fangstprosjektene. Dette innebærer etter Riksrevisjonens oppfatning at planleggingen og realiseringen av CO2-håndtering på Mongstad blir vanskeligere.

I tillegg er driftsmønsteret ved raffineriet endret, og behovet for varme fra kraftvarmeverket er derfor i perioder redusert. For å være sikret tilstrekkelig og kontinuerlig røykgass til testaktivitetene ved TCM var det derfor behov for å bygge flere tilkoblingspunkter.

1.3.2 Teknologisenteret er realisert med høyt ambisjonsnivå og høy standard, men høye kostnader kan redusere interessen for økt industriell deltakelse

Teknologisenteret for CO2-fangst på Mongstad (TCM) skal bidra til teknologiutvikling for økt global utbredelse av anlegg for CO2-fangst. Formålet er å kvalifisere og teste teknologier, høste erfaringer og bidra til spredning av løsninger for CO2-håndtering. Det har vært et mål for regjeringen å etablere et samarbeid mellom staten og selskaper som har betydelig faglig kompetanse og erfaring med utvikling av CO2-fangstteknologier. I tillegg til statlige bidrag er det helt avgjørende å få ledende kraftprodusenter, oljeselskaper og industriforetak til å utnytte sine ressurser og sin kompetanse til å realisere teknologier som reduserer utslippene av CO2.

TCM startet driften sommeren 2012, om lag ett og et halvt år senere enn det som var lagt til grunn i utslippstillatelsen, og om lag ett halvt år senere enn det som ble lagt til grunn ved Stortingets behandling av investeringen i TCM. To industrielle selskaper, A/S Norske Shell og Sasol New Energy Holdings Pty Ltd., deltar i TCM DA sammen med Gassnova og Statoil. Statens eierandel er 75 pst. To utenlandske kraftselskaper valgte ikke å videreføre samarbeidet etter planleggingsfasen. Etter at Sasol kom inn på eiersiden i 2010 har ikke Olje- og energidepartementet og Gassnova fått med flere partnere som kunne ha styrket gjennomføringen og redusert statens risiko.

Avtalene som Olje- og energidepartementet og Gassnova har inngått med de andre eierne i TCM DA legger opp til høyt ambisjonsnivå og standarder og rutiner for bygging og drift som gir høy sikkerhet og kvalitet. TCM er realisert med muligheter for å teste ut flere forskjellige teknologier på utslipp fra både raffineriet og kraftvarmeverket. Riksrevisjonen mener at anlegget derfor har et stort potensial for å bidra til relevant teknologiutvikling. De høye driftskostnadene skyldes hovedsakelig høye personalkostnader, høye utgifter til blant annet elektrisitet og damp og betydelig eiendomsskatt. Etter Riksrevisjonens oppfatning er det en risiko for at TCM DAs betydelige gjeld og høye driftskostnader kan redusere industrielle aktørers interesse for å bidra med finansiering.

1.3.3 Investeringsbudsjettet til partnerne i TCM DA var betydelig høyere enn det som ble presentert ved Stortingets behandling av investeringen i TCM

I St.prp. nr. 38 (2008–2009), som ble oversendt Stortinget 30. januar 2009 og behandlet 7. mai 2009, ble det angitt en forventet byggekostnad for TCM på 4,2 mrd. kroner (uten merverdiavgift). Dette inkluderte et usikkerhetstillegg som var høyere enn for andre store byggeprosjekter. Det ble ikke lagt opp til en prosjektreserve for å håndtere eventuelle endringer i prosjektets omfang og uventede kostnadsøkninger. 17. juni 2009 besluttet Olje- og energidepartementet og de andre eierne i TCM DA å bygge TCM på grunnlag av et kostnadsestimat på 4,64 mrd. kroner. I tillegg ble det avsatt en prosjektreserve på 1,3 mrd. kroner slik at det totale investeringsbudsjettet var 5,9 mrd. kroner. Olje- og energidepartementet og Gassnova har forholdt seg til investeringsbudsjettet på 5,9 mrd. kroner i prosjektgjennomføringen. St.prp. nr. 1 (2009–2010) for Olje- og energidepartementet inneholder ikke opplysninger om prosjektreserven. Stortinget har blitt orientert om oppdaterte kostnadsestimater underveis i byggeprosessen gjennom de årlige budsjettforslagene.

Underveis i byggeprosessen har det vært kostnadsøkninger spesielt for teknologianleggene, men også for infrastruktur og hjelpesystemer. Konsekvensen har vært at hele prosjektreserven er brukt opp. Etter Riksrevisjonens oppfatning burde Olje- og energidepartementet ved behandlingen av St.prp. nr. 38 (2008–2009) samtidig ha framlagt informasjon om at departementet hadde til hensikt å inngå en avtale med Statoil som la opp til å avsette en prosjektreserve som reelt sett har inngått i den totale kostnadsrammen for prosjektet.

1.3.4 Få virkemidler for god kostnadsstyring og rask framdrift i fangstprosjektene på Mongstad

Inngåtte avtaler begrenser statens styringsmuligheter

Energi- og miljøkomiteen i Stortinget har sterkt understreket viktigheten av streng budsjettkontroll og kostnadsstyring i tilknytning til investeringen i TCM og ved planleggingen av fullskala CO2-håndtering på Mongstad. Avtalene som er inngått med Statoil og de andre partnerne i TCM DA, regulerer statens adgang til å styre prosjektene.

Etter Riksrevisjonens vurdering har Olje- og energidepartementet gjennom forhandlinger om de utdypende avtalene til Gjennomføringsavtalen gitt fra seg vesentlig styringsrett og muligheter for å utøve kostnadsstyring i gjennomføringen av CO2-håndteringsprosjektene gjennom deltakelse i styrende organer. Blant annet er det i de senere avtalene bestemmelser om at beslutninger krever enighet mellom Statoil og Gassnova under utbygging og drift av TCM og for planlegging av fullskalaprosjektet. Selv om statens eierandel i TCM er på 75 pst., kan Gassnova derfor ikke overstyre Statoil for eksempel i spørsmål om kostnadsreduksjoner i driftsfasen.

Riksrevisjonen mener det er lite gunstig at Statoil leder styringskomiteen i planleggingen av fullskalafangst på Mongstad og samtidig er prosjektleder, når staten dekker alle kostnadene. Selv om Gassnova deltar i styringskomiteen er konsekvensen av dette at statens styringsmuligheter er svekket. Riksrevisjonen er på den annen side positiv til at statens rett til innsyn og verifikasjon er styrket i den siste avtalen om planlegging av fullskalafangst på Mongstad. Riksrevisjonen vil framheve viktigheten av at Gassnova utnytter retten til innsyn i planleggingsarbeidet slik at eventuelle framtidige fangstprosjekter andre steder enn på Mongstad kan dra nytte av erfaringene.

Insentivene for kostnadsstyring i TCM er svake

Olje- og energidepartementet og Statoil har inngått en avtale der staten påtok seg et større ansvar for kostnadsoverskridelser for teknologianleggene ved bygging av TCM, mens Statoil skulle dekke statens andel av overskridelser for hjelpesystemer og infrastruktur. Avtalen tok utgangspunkt i investeringsbudsjettet på 5,9 mrd. kroner. Fordi avtalen om kostnadsoverskridelser initialt inkluderte hele prosjektreserven, har denne etter Riksrevisjonens oppfatning i liten grad bidratt til å begrense kostnadene i prosjektgjennomføringen.

Finansieringsmodellen innebærer videre at de industrielle partnerne i TCM DA kan få redusert skatt på grunn av fradrag i inntekt ved kjøp av forskningstjenester som skal dekke investeringskostnadene i TCM. De industrielle partnernes insentiver til å begrense kostnadene er etter Riksrevisjonens vurdering svekket som følge av denne skatteeffekten.

Det ble ikke gjennomført uavhengig kvalitetssikring av TCM

A/S Norske Shell, som er partner i TCM DA og deleier av raffineriet på Mongstad, gjennomførte en kvalitetssikring av kostnadsestimatet for TCM-prosjektet før investeringsbeslutningen. Det ble imidlertid ikke gjennomført en uavhengig kvalitetssikring. Etter Riksrevisjonens oppfatning kunne en uavhengig kvalitetssikring tilsvarende den statlige KS-ordningen ha bidratt til å etterprøve valg av gjennomføringsmodell, styringsunderlag og kostnadsoverslag før investeringsbeslutningen, og i større grad sikret at de organisatoriske løsningene som ble valgt er hensiktsmessige. En ekstern revisjon av Statoils praktisering av avtalen om kostnadsoverskridelser konkluderte blant annet med at et ufullstendig kostnadsestimat ved avtaletidspunktet gjorde det utfordrende å utføre en revisjon av i hvilken grad avtalen ble overholdt. Riksrevisjonen mener derfor at et bedre grunnlag for investeringsbeslutningen kunne ha styrket Gassnovas muligheter for oppfølging og styring av kostnadene som påløp underveis i prosjektgjennomføringen.

Statoil har få insentiver for en tids- og kostnadseffektiv utvikling av fullskalaprosjektet

Staten skal bruke om lag 3 mrd. kroner på å planlegge fullskalaprosjektet på Mongstad. Gjennomføringsavtalen anga at investeringsbeslutningen skulle tas i 2012. Meld. St. 9 (2010–2011) anga at et samlet beslutningsgrunnlag om bygging av fullskalaanlegget på Mongstad vil kunne legges fram for Stortinget senest i 2016. I tillegg til faktorene som er framhevet i punkt 2.1, er de viktigste årsakene til endringer i gjennomføringstid:

• svakheter i Masterplanen om gjennomføringen av CO2-fangst på Mongstad som Statoil var forpliktet til å levere ifølge utslippstillatelsen og Gjennomføringsavtalen

• usikkerhet rundt helse- og miljøeffekter ved bruk av aminteknologi og beslutning om bredere teknologikvalifisering

Meld. St. 9 (2010–2011) og Innst. 295 S (2010–2011) anga et foreløpig, grovt investeringsestimat for fullskalaanlegget inkludert transport og lagring på i størrelsesorden 20–25 mrd. kroner. Fordi Statoil er ansvarlig for budsjettoverskridelser i gjennomføringsfasen, mens staten dekker alle planleggingskostnadene, kan en omfattende planleggingsprosess bidra til å begrense Statoils risiko for senere kostnadsøkninger. Etter Riksrevisjonens vurdering har Statoil få insentiver til å gjennomføre prosjektet raskt og til å bidra til et lavest mulig investeringsestimat.

Utfordrende for Gassnova å ivareta statens interesser

Gassnovas styringsmuligheter i TCM og fullskalaprosjektet på Mongstad er i hovedsak begrenset til rådgivning ved avtaleinngåelser, verifikasjon av Statoils arbeid og deltakelse i styrende organer. Denne eierstyringsrollen forutsetter høy kompetanse, og det er krevende for Gassnova å ivareta denne rollen. Gassnovas organisasjon er styrket over tid, men foretaket er fortsatt svært avhengig av innleid kompetanse. Riksrevisjonen vil peke på at Olje- og energidepartementet har gitt Gassnova et betydelig ansvar sammenlignet med organisasjonens størrelse og egen kompetanse. Konsekvensen kan etter Riksrevisjonens vurdering bli at Gassnova ikke på en god nok måte ivaretar statens betydelige økonomiske engasjement i CO2-håndteringsprosjektene.

1.3.5 Juridisk og organisatorisk rammeverk for transport og lagring av fanget CO2 er ikke avklart

Stortinget har forutsatt at en løsning for transport og lagring av CO2 fra Mongstad skal være klar ved oppstart av fullskalaanlegget. Transport- og lagringsløsninger har vært planlagt fra Kårstø, fra Mongstad og fra begge anleggene samlet. Endringer i tidsfrister og oppdrag underveis, samt et større behov for kostbare tekniske undersøkelser, har medført betydelig økte planleggingskostnader.

Industrielle aktører har få kommersielle insentiver til å delta i transport og lagring av CO2. EUs lagringsdirektiv gir dessuten industrien et ansvar for å overvåke og garantere for eventuelle lekkasjer av CO2 i framtiden. Direktivet er per mai 2013 ikke tatt inn i EØS-avtalen. Det er derfor ikke etablert noen endelig modell for utbygging og drift av transport- og lagringssystemet. Avklaring av juridisk og organisatorisk rammeverk er en forutsetning for sluttføringen av sentrale prosjektaktiviteter fram mot investeringsbeslutning. Etter Riksrevisjonens vurdering er det derfor en risiko for at en transport- og lagringsløsning ikke vil foreligge ved tidspunktet for realiseringen av fullskalaanlegget.

1.3.6 Svakheter i internkontroll og risikostyring

Olje- og energidepartementet skal gjennom å utøve overordnet styring og kontroll av Gassnova bidra til at selskapet på en effektiv måte oppfyller sitt formål. Eierstyringen skal vektlegge at målene som er fastsatt for selskapet oppnås og at styret fungerer tilfredsstillende. Riksrevisjonen har merket seg at Olje- og energidepartementet har hatt en tett oppfølging av Gassnova.

Riksrevisjonen har merket seg at det har vært svakheter i Gassnovas internkontroll, spesielt knyttet til anskaffelser. Etter Riksrevisjonens oppfatning kan svak internkontroll medføre at statens midler ikke brukes effektivt. Det er positivt at Gassnova har iverksatt tiltak for å bedre internkontrollen.

Det brukes betydelige statlige midler til å utvikle teknologi for CO2-håndtering i samarbeid med industriselskaper med kommersielle interesser. Olje- og energidepartementets risikostyring er i all hovedsak basert på Gassnovas årlige rapportering av overordnede risikoer. Departementet dokumenterer i liten grad at det har foretatt selvstendige og systematiske risikovurderinger. Etter Riksrevisjonens vurdering kan dette medføre at departementet ikke på et tidlig nok tidspunkt iverksetter hensiktsmessige forebyggende og korrigerende tiltak. Dette tilsier etter Riksrevisjonens oppfatning økt oppmerksomhet om risikostyring i Olje- og energidepartementets arbeid med å realisere CO2-håndteringsprosjektene.

1.4 Riksrevisjonens anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at Olje- og energidepartementet:

• forbedrer den samlede risikohåndteringen i statens arbeid med CO2-håndtering

• sikrer langsiktig bruk av Teknologisenteret gjennom blant annet å vurdere ytterligere tiltak for å redusere driftsutgiftene og å motivere til bredere industriell deltakelse

• vurderer tiltak for å styrke Gassnovas arbeid med å utøve kostnadsstyring og medvirke til effektiv framdrift i planleggingen av fullskalaprosjektet på Mongstad

• styrker arbeidet med å få på plass juridiske og kommersielle rammebetingelser for transport og lagring av CO2

1.5 Departementets oppfølging

Statsråden viser til at arbeidet med å utvikle teknologi for CO2-håndtering er utfordrende, og at det er gjort betydelige framskritt siden 2006. Mye av kunnskapen og kompetansen som har blitt opparbeidet, vil etter statsrådens oppfatning bidra til å redusere kostnadene for CO2-håndtering globalt. Staten har funnet det nødvendig å engasjere seg direkte i teknologiutvikling med store kostnader. Dette innebærer høy risiko, og en må alltid være forberedt på at noen veivalg ikke fører fram eller blir mer krevende enn forventet. Statsråden framhever at risikoen og forutsetningene for statens innsats er tydelig kommunisert til Stortinget.

Statsråden understreker at usikkerheten ved kostnadsestimatene for CO2-håndtering har vært tydelig kommunisert til Stortinget, og at Stortinget har blitt orientert om utviklingen i investeringskostnader og budsjettbehov gjennom den ordinære budsjettprosessen. Statsråden er enig i at planleggingskostnadene ved fullskalaprosjektet og transport og lagring har økt. Økningen har blant annet bakgrunn i tiltak for å redusere teknisk og økonomisk risiko.

Når det gjelder Riksrevisjonens oppfatning om at de høye kostnadene utgjør en risiko for at utbyttet av satsingen på CO2-håndtering ikke vil stå i forhold til den økonomiske innsatsen, er dette ifølge statsråden for tidlig å konkludere.

Statsråden deler ikke Riksrevisjonens vurdering av at høye kostnader kan redusere interessen for økt industriell deltakelse i TCM. Anlegget er bygget innenfor budsjettet ved investeringsbeslutning, inkludert prosjektreserve. Videre er det ikke grunn til å anta at økningene i driftsbudsjettet vil virke avskrekkende. Anleggets fleksible utforming vil være viktig for å tiltrekke seg flere eiere og brukere. TCMs gjeld betjenes av de nåværende eierne, og det vil være interessen i markedet som bestemmer vilkårene for å overdra statlige eierandeler i TCM til eventuelle nye eiere.

Regjeringen la stor vekt på rask framdrift i arbeidet med TCM. For ikke å forsinke byggeprosessen ble St.prp. nr. 38 (2008–2009) lagt fram i januar 2009 og behandlet i Stortinget i mai samme år, før et endelig investeringsestimat forelå. Statsråden opplyser at partnerne i TCM DA vedtok et investeringsbudsjett på 4,64 mrd. kroner (uten merverdiavgift). Forskjellen fra estimatet i St.prp. nr. 38 (2008–2009) skyldtes hovedsakelig justering av kroneverdi og mindre endringer i arbeidsomfanget. I store industrielle prosjekter er det vanlig med P50-estimat og å sette av reserver. Partnerne i TCM ble derfor enige om en prosjektreserve på 1,3 mrd. kroner. Staten har ikke avsatt denne prosjektreserven i budsjettet, men har løpende redegjort for utviklingen i estimater og revidert bevilgningsbehov i det enkelte budsjettår. Ifølge statsråden har usikkerheten ved kostnadsestimatene vært tydelig kommunisert til Stortinget helt siden St.prp. nr. 38 (2008–2009).

Statsråden viser videre til at Shell ikke hadde spesielle kommentarer eller merknader til det foreslåtte byggebudsjettet eller tidsplanen ved selskapets kvalitetssikring av beslutningsgrunnlaget for byggingen av TCM. Videre anser statsråden Shells eierandel i raffineriet på Mongstad som lite relevant. Det har vært en forutsetning for samarbeidet at Statoils modell for prosjektgjennomføring benyttes, og statsråden mener at kvalitetssikringen av prosjektet var tilstrekkelig.

Avtalene som detaljerer statens og Statoils rettigheter og plikter, er et resultat av forhandlinger med Gjennomføringsavtalen som utgangspunkt. Det er få insentiver til å investere i storskala CO2-håndteringsprosjekter, og arbeidet innebærer høy risiko. I arbeidet med å utvikle avtaleverk for disse prosjektene har staten derfor søkt å finne god balanse i fordelingen av risiko og kostnader.

Stemmereglene i TCM er bygget opp etter prinsippene fra utvinningstillatelsene på sokkelen. Prinsippet reflekterer kompetansen TCMs eiere bringer inn i prosjektet og verdien av meningsbryting i styringskomiteen, og dette oppnås bare dersom flere i partnerskapet har reell innflytelse på beslutninger. Regjeringen har vurdert de industrielle partnernes kunnskap og erfaring som helt vesentlig i CO2-håndteringsarbeidet. En mulighet for å kunne overstyre disse selskapene ville derfor virke mot sin hensikt.

Statsråden er ikke enig i Riksrevisjonens vurdering om at planleggingen og realiseringen av CO2-håndtering på Mongstad har blitt vesentlig vanskeligere grunnet forhold knyttet til DONG og selskapets avtaler med Statoil. Statsråden understreker at det er Statoil som har konsesjon for å drive kraftverket.

Statsråden har vanskelig for å se at Statoils ledelse av styringskomiteen for fullskalaprosjektet er problematisk. Statoil er prosjektleder for planleggingen, og Statoils styrende dokumenter skal følges. Da er det naturlig at Statoil også leder styringskomiteen. Statoil har ikke mulighet til å bruke sin lederposisjon til å vedta budsjetter eller arbeidsprogram som Gassnova ikke er enig i.

Statsråden er enig i at Gassnova har et betydelig ansvar i statens engasjement i CO2-håndtering. Det er en utfordring å bygge opp et nytt statlig foretak på relativt kort tid. Samtidig bemerkes det at Gassnova så langt har vært i god stand til å ivareta sine oppgaver innenfor de rammer som er satt for virksomheten. Fordi Gassnovas oppgaver vil kunne variere over tid, er det viktig med fleksibilitet i driften av selskapet.

Statsråden deler Riksrevisjonens vurdering om at det er viktig å få etablert et juridisk og organisatorisk rammeverk for transport og lagring av CO2 på norsk sokkel. Dette arbeidet pågår, og departementet har lagt ned et betydelig arbeid for å finne gode løsninger innenfor direktivets rammer. Statsråden erkjenner at arbeidet har tatt lang tid, og viser til at dette blant annet skyldes utfordringer knyttet til hvordan direktivet kan implementeres i Norge. Det er for enkelt å si at årsaken til at en endelig modell for utbygging og drift av transport- og lagringsløsninger beror på at direktivet per mai 2013 ikke er tatt inn i EØS-avtalen. Forhold som risiko, kostnadsfordeling og organisering må også avklares.

Statsråden viser til at det er fattet viktige beslutninger og tiltak som har bidratt til å redusere risikoen i arbeidet med CO2-håndtering. Gjennomføringen av CO2-håndteringsprosjektene på Mongstad i to steg gir bedre kontroll på risikoen. Også opprettelsen av statsforetaket Gassnova og en egen seksjon i departementet har bidratt til å redusere risiko. Departementet og Gassnovas styre har i tillegg engasjert seg aktivt i Gassnovas risikovurderinger, og det har vært en tett dialog mellom departementet og Gassnova for avklaring av viktige spørsmål underveis. Statsråden er derfor uenig i Riksrevisjonens kritikk av departementets risikostyring på dette området. Risiko forbundet med CO2-håndteringsprosjektene på Mongstad har hovedsakelig vært av teknisk-økonomisk karakter, og risikohåndteringen har derfor i stor grad vært basert på faglige vurderinger fra Gassnova og andre involverte parter. De risikoreduserende tiltakene departementet har hatt til disposisjon, omfatter blant annet organisering, utforming av juridisk rammeverk og bevilgningsvedtak. Statsråden viser til at det ikke framgår av Riksrevisjonens undersøkelse hvilke risikofaktorer som er ignorert av departementet, eller hvilke typer tiltak departementet kunne ha iverksatt.

Når det gjelder Riksrevisjonens anbefaling om at Olje- og energidepartementet bør forbedre den samlede risikohåndteringen i statens arbeid med CO2-håndtering, er det etter statsrådens syn viktig å sikre at tidsbruken til dokumentasjon og rapportering minst oppveies av reelle forbedringer i forståelsen av risiko og tilhørende tiltak. Det vises til at Olje- og energidepartementet har vurdert hvordan en mer systematisk tilnærming til risiko- og vesentlighetsvurderinger kan tilføre merverdi til departementets arbeid. Departementet satte høsten 2012 i gang et styringsprosjekt som skal styrke arbeidet med dokumentasjon av risiko- og vesentlighetsvurderinger og vurdere forbedringstiltak i departementets risikostyring.

Statsråden slutter seg til Riksrevisjonens anbefaling om å sikre langsiktig bruk av Teknologisenteret gjennom å vurdere tiltak for å redusere driftsutgiftene og å motivere til bredere industriell deltakelse. Resultatmål i tildelingsbrevet til Gassnova for 2013 vektlegger blant annet tilrettelegging av langsiktig og god utnyttelse av anleggene og rekruttering av nye brukere og eiere. Gassnova har orientert om det pågående arbeidet i en arbeidsgruppe i TCM som ser på driftsutgiftene, og statsråden vil følge dette arbeidet nøye.

Når det gjelder Riksrevisjonens anbefaling om at departementet bør vurdere tiltak for å styrke Gassnovas arbeid med å utøve kostnadsstyring og medvirke til effektiv framdrift i planleggingen av fullskalaprosjektet på Mongstad, uttrykker statsråden at Steg 2 Utviklingsavtalen er balansert med hensyn til de roller Gassnova og Statoil har i planleggingsarbeidet. Gassnova har etter avtalen vide fullmakter når det gjelder innsyn i og revisjon av Statoils arbeid. Statsråden viser også til at det skal gjennomføres en KS2-prosess på investeringsestimatet.

Arbeidet med å få på plass juridiske og kommersielle betingelser for transport og lagring av CO2 er høyt prioritert av Olje- og energidepartementet. Statsråden viser til at Gassnova har levert innspill til departementet om utviklingen av en modell for gjennomføring av transport og lagring av CO2 fra Mongstad som danner grunnlaget for Olje- og energidepartementets arbeid på området. Det vises videre til at Olje- og energidepartementet, Arbeidsdepartementet og Miljøverndepartementet arbeider med utkast til forskrifter for implementering av lagringsdirektivet. Olje- og energidepartementet vurderer hvordan dette arbeidet kan styrkes ytterligere.

1.6 Riksrevisjonens sluttmerknad

Statsråden framhever at Riksrevisjonen ikke har synliggjort hvilke risikofaktorer Olje- og energidepartementet har ignorert, eller hvilke type tiltak departementet kunne ha iverksatt. Etter Riksrevisjonens oppfatning har departementets risikostyring vært for svak når det gjelder å se helheten i rammebetingelser, organisering og teknisk-økonomiske utfordringer. Riksrevisjonen er positiv til at Olje- og energidepartementet har igangsatt et internt prosjekt som har som formål å gjennomgå, forbedre og dokumentere departementets risikostyring. Riksrevisjonen merker seg ellers at departementet har iverksatt flere tiltak som er i tråd med Riksrevisjonens merknader og anbefalinger.

2. Komiteens behandling

2.1 Spørsmål til statsråden

Komiteen sendte 19. november 2013 brev til statsråd Tord Lien i Olje- og energidepartementet der det ble stilt i alt 30 spørsmål. Videre ba komiteen om å få oversendt følgende dokumentasjon:

• Masterplanen

• Gjennomføringsavtalen, med samtlige underavtaler

• Opprinnelig utslippstillatelse fra 2006

• Gassnovas rapport om å redusere kostnader på TCM

• Dokumenter knyttet til forvaltningen av statens interesser i CO2-håndteringsprosjektet hos Gassnova.

Statsråden svarte på komiteens spørsmål i brev av 5. desember 2013. Samtidig ble deler av den omspurte dokumentasjonen oversendt. 10. januar 2014 oversendte departementet den øvrige dokumentasjonen. Departementet hadde da vurdert spørsmålet om offentlighet for enkelte av dokumentene komiteen hadde bedt om. Det ble opplyst at rapportene om å redusere kostnader på TCM ble utlevert til komiteen under forutsetning om at komiteen hadde taushetsplikt om virksomheters forretningshemmeligheter på lik linje med forvaltningen, jf. Stortingets forretningsorden § 75 annet ledd b). Komiteen ba i brev av 17. januar 2014 statsråden vurdere om at de to rapportene kunne oversendes til komiteen i en form som gjorde at de kunne være offentlige. I brev av 21. januar 2014 oversendte statsråden de to rapportene hvor forretningshemmeligheter var sladdet.

Komiteens brev av 19. november 2013 og statsrådens svar av 5. desember 2013 er vedlegg til denne innstillingen.

2.2 Reise til Mongstad

Som ledd i behandlingen av saken gjennomførte komiteen 13. januar 2014 en reise til Mongstad. Komiteen møtte representanter for Statoil og fra Teknologisenteret og fikk orienteringer om Mongstad som industrikompleks, karbonfangstprosjektet og Teknologisenteret. Det ble gitt en omvisning på Teknologisenteret, samt på industriområdet.

2.3 Kontrollhøringer

Komiteen avholdt kontrollhøringer – over tre dager: 20. januar, 23. januar og 4. februar 2014.

Følgende ble invitert og deltok i høringene, i slik rekkefølge:

• Tidligere statsminister Jens Stoltenberg

• Zero v/daglig leder Marius Holm

• Bellona v/faglig leder Frederic Hauge

• Petoro AS v/styreleder Gunnar Berge og tidligere styreleder Bente Rathe

• Statoil ASA v/konsernsjef Helge Lund

• Gassnova SF v/styreleder Einar Steensnæs og tidligere styreleder Johan Nic. Vold

• Sintef v/klimadirektør Nils A. Røkke

• Miljødirektoratet v/direktør Ellen Hambro

• Alstom Norge AS v/administrerende direktør Eric Staurset

• Sargas AS v/styreleder og daglig leder Henrik Fleischer

• Tidligere olje- og energiminister Odd Roger Enoksen

• Tidligere olje- og energiminister Åslaug Haga

• Tidligere olje- og energiminister Terje Riis-Johansen

• Tidligere olje- og energiminister Ola Borten Moe

• Olje- og energiminister Tord Lien

• Aker Solutions ASA v/konserndirektør Valborg Lundegaard

• Tidligere direktør i Aker Clean Carbon AS Liv Monica Stubholt

• Tidligere miljøvernminister Helen Bjørnøy

• Tidligere miljø- og utviklingsminister Erik Solheim

• Tidligere miljøvernminister Bård Vegar Solhjell

Komiteen besluttet at følgende problemstillinger skulle legges til grunn for høringene:

• 1. Var de opprinnelige målsettingene for fangst og lagring av CO2, som Stortinget sluttet seg til første gang i Innst. S. nr. 205 (2006–2007) fra energi- og miljøkomiteen om samarbeid om håndtering av CO2 på Mongstad, realistiske?

• 2. Er det forhold ved statens håndtering av arbeidet med fullskala fangst og lagring av CO2 som har vært klanderverdig? Tok regjeringen Stoltenberg II nødvendige grep – juridisk, økonomisk og politisk – for å påse at fullskalaanlegg for CO2 kunne blitt realisert?

• 3. Var Gjennomføringsavtalen mellom staten og Statoil egnet til å sikre statens interesser i prosjektet med hensyn til fremdrift og fordeling av risiko og kostnader?

• 4. Har Gassnova hatt tilstrekkelig med virkemidler til å ivareta Stortingets vilje, herunder virkemidler til å ha kostnads- og risikokontroll underveis i prosjektet?

• 5. I januar 2010 omgjorde Miljøverndepartementet noen elementer i utslippstillatelsen for kraftvarmeverket, slik at vilkåret om CO2-fangst «samtidig med oppstart av kraftvarmeverket» ble endret til krav om CO2-fangst «så raskt som mulig». Var dette vedtaket i tråd med regelverket og vanlig praksis?

• 6. Har Stortinget blitt tilstrekkelig informert om utviklingen i prosjektet, og særlig om kostnadene?

• 7. Har Norges arbeid med teknologi for fangst og lagring av CO2 bidratt til utvikling av slik teknologi? Kan testsenteret brukes i fremtiden, og er industrielle aktører interessert i å bruke senteret selv om det ikke blir et fullskalaanlegg på Mongstad?

• 8. Hvilken kunnskap og informasjon tilfløt regjeringen Stoltenberg II i tiden etter revidert budsjett 2013 og frem til beslutningen om skrinlegging av fullskalaanlegget ble tatt? Kunne Stortinget ha blitt orientert tidligere, og burde Stoltenberg-regjeringen ha fattet beslutningen på et tidligere tidspunkt?

Det ble tatt stenografisk referat fra høringene. Referatet følger som vedlegg til innstillingen.

3. Komiteens merknader

Innledning

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jette F. Christensen, Are Helseth og lederen Martin Kolberg, fra Høyre, Erik Skutle og Michael Tetzschner, fra Fremskrittspartiet, Kenneth Svendsen og Helge Thorheim, fra Kristelig Folkeparti, Hans Fredrik Grøvan, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Venstre, Abid Q. Raja, fra Sosialistisk Venstreparti, Karin Andersen, og fra Miljøpartiet De Grønne, Rasmus Hansson, viser til at det er Riksrevisjonens undersøkelse av statens arbeid med CO2-håndtering (Dokument 3:14 (2012–2013)) som er grunnlaget for kontroll- og konstitusjonskomiteens behandling av denne saken. Komiteen viser videre til at målet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å vurdere hvordan Olje- og energidepartementet sikret at Stortingets mål om fangst og lagring av CO2 blir realisert, og å belyse årsaker til utviklingen i ressursbruk og framdrift i prosjektene for CO2-fangst og -lagring. Undersøkelsesperioden var fra 2006–2012, og rapporten ble lagt fram for Stortinget 17. september 2013. Komiteen gjør oppmerksom på at Riksrevisjonens arbeid ble avsluttet før regjeringen Stoltenberg fattet beslutningen om å stanse prosjektet med fullskala CO2-fangst på Mongstad.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre viser til at Riksrevisjonens rapport ble ferdig 20. juni 2013, dagen før Stortinget gikk fra hverandre. Likevel ble ikke rapporten lagt frem og gjort kjent for offentligheten før 17. september 2013, dvs. etter valget. Det faktum at rapporten ikke ble offentlig da den var ferdigstilt i juni, har bidratt til å frata offentligheten kunnskap om Mongstad-prosjektet før valget. Disse medlemmer mener Riksrevisjonen skal iverksette undersøkelser uavhengig av politiske prosesser for øvrig. Disse medlemmer vil uttrykke at man i fremtiden ikke holder tilbake ferdige rapporter av hensyn til forestående valg. Dermed blir Riksrevisjonen spart for eventuelle spekulasjoner om offentliggjørelse. Hensynet til Riksrevisjonens renommé som upåvirket av partipolitikk, vil også være tjent med dette.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at kontroll- og konstitusjonskomiteen i tidligere perioder har sluttet opp om at Riksrevisjonens rapporter ikke skal legges frem når Stortinget ikke har møter. Disse medlemmer mener derfor at Riksrevisjonen handlet i pakt med komiteens vilje da den ventet med å legge omtalte rapport frem for Stortinget.

For øvrig mener disse medlemmer at Riksrevisjonens mandat er å operere uavhengig av politiske prosesser samt iverksette undersøkelser på eget initiativ og etter grundige overveielser. Disse medlemmer mener at det ikke er noen grunn til å tvile på at Riksrevisjonen legger frem sine resultater på det tidspunktet de selv finner best tjenlig uten at det er partipolitisk motivert. Disse medlemmer er overbevist om at Riksrevisjonens kollegium har høy integritet og opererer uavhengig av partipolitisk bakgrunn og påvirkning.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti legger til grunn at Riksrevisjonens rapporter offentliggjøres uten hensyntagen til mulige politiske konsekvenser.

Komiteen viser til at staten i perioden 2007–2012 samlet har brukt 7,4 mrd. kroner til prosjektene for fangst og lagring av CO2 på Kårstø og Mongstad. Av dette har 5 mrd. kroner gått til Teknologisenteret på Mongstad (TCM), mens 1,9 mrd. kroner har gått til planlegging av fullskala CO2-fangst på Mongstad og Kårstø med løsninger for transport og lagring. Komiteen viser til side 54 i dokumentet for en fullstendig oversikt over de samlede utgiftene til CO2-fangst og -lagring i perioden. Komiteen viser videre til at Stortinget gjennom Prop. 1 S (2013–2014) har sluttet seg til å skrinlegge planene for anlegget for fullskala CO2-fangst og -lagring på Mongstad.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og Miljøpartiet De Grønne, har merket seg at Riksrevisjonen påpeker at de høye kostnadene ved prosjektene for fangst og lagring av CO2 representerer en risiko for at utbyttet av satsingen ikke vil stå i forhold til den økonomiske innsatsen.

Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen i sin rapport presenterte følgende seks hovedkonklusjoner:

• Kompleksiteten i gjennomføring av CO2-håndtering på Mongstad ble undervurdert da Gjennomføringsavtalen ble undertegnet i 2006.

• Teknologisenteret (TCM) er realisert med høyt ambisjonsnivå og høy standard, men høye kostnader kan redusere interessen for økt industriell deltakelse.

• Investeringsbudsjettet til partnerne i TCM DA var betydelig høyere enn det som ble presentert ved Stortingets behandling av investeringen i TCM.

• Det er få virkemidler for god kostnadsstyring og rask framdrift i fangstprosjektene på Mongstad.

• • Inngåtte avtaler begrenser statens styringsmuligheter.

  • Insentivene for kostnadsstyring i TCM er svake.

  • Det ble ikke gjennomført uavhengig kvalitetssikring av TCM.

  • Statoil har få insentiver for en tids- og kostnadseffektiv utvikling av fullskalaprosjektet.

  • Det er utfordrende for Gassnova å ivareta statens interesser.

• Juridisk og organisatorisk rammeverk for transport og lagring av fanget CO2 er ikke avklart.

• Det har vært svakheter i Olje- og energidepartementets risikostyring og Gassnovas internkontroll.

Komiteen konstaterer at beslutningen om å stanse prosjektet har som konsekvens at Stortingets mål om fullskala CO2-fangst og -lagring på Mongstad ikke blir realisert.

Komiteen er av den oppfatning at en forutsetning for å lykkes i klimapolitikken er å sette djerve mål og være villig til å ta risiko for å utvikle teknologi som kan bidra til å løse problemet.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og Miljøpartiet De Grønne,viser til at «månelandingen» på Mongstad var blant de tydeligste politiske løftene den rød-grønne regjeringen ga til velgerne gjennom to påfølgende stortingsperioder fra 2005 til 2013.

Flertallet viser til at tidligere statsminister Jens Stoltenbergs løfte om månelanding på Mongstad innebar at Norge skulle påta seg en pionerrolle innen fangst og lagring av CO2.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at tidligere statsminister Jens Stoltenbergs visjon om månelanding på Mongstad innebar at Norge skulle påta seg en pionerrolle innen fangst og lagring av CO2.

Komiteen viser til at statsministeren i sin nyttårstale til det norske folk i 2007, sa følgende:

«Norge påtar seg en pionerrolle når vi har bestemt at gasskraftverket på Mongstad skal ha rensing av klimagassen CO2. Vi skal gjøre dette mulig. Da president Kennedy sa at amerikanerne skulle lande på månen innen 10 år, hadde ikke amerikanerne vært ute i verdensrommet. De kom til månen innen 10 år. De satte seg mål. Og de nådde målene. Vår visjon er at vi innen 7 år skal få på plass den teknologien som gjør det mulig å rense utslipp av klimagasser. Det blir et viktig gjennombrudd for å få ned utslippene i Norge, og når vi lykkes tror jeg verden vil følge etter. Dette er et stort prosjekt for landet. Det er vår månelanding.»

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og Miljøpartiet De Grønne, mener statsministerens løfte til det norske folk i nyttårstalen var usedvanlig klar tale, og hadde forventet at regjeringen ville gjøre hva den kunne for å innfri det som ble lovet. Flertallet mener regjeringen tvert imot gikk tilbake på løftet, endret strategi og forlot pionerrollen underveis på ferden inntil det hele havarerte i september 2013. Strategien og fokuset for Mongstad-prosjektet gikk fra «raskest mulig» realisering av fangst og lagring, til «billigst mulig», til «ingen rensing». Flertallet konstaterer at månelandingsprosjektet ble stanset først etter at det var klart at de rød-grønne partiene hadde tapt valget i 2013, men før regjeringsskiftet hadde funnet sted. Flertallet viser til at regjeringen Stoltenberg i 2011, da Stortinget sist drøftet Mongstad-saken i behandlingen av Meld. St. 9 (2010–2011) Fullskala CO2-håndtering, slo fast følgende om sitt eget ansvar:

«Staten og Statoil har et felles ansvar for å realisere fullskala CO2-fangst, men partenes roller og bidrag til dette er ulike. Statens bidrag er i hovedsak å finansiere CO2-fangstanlegget, mens Statoil skal være prosjektgjennomfører.»

Komiteen mener det er viktig å utvikle fremtidsrettede og effektive teknologier for å fange og lagre CO2 fra forbrenning av fossilt karbon. Dette kan etter komiteens mening gjøre CO2-fangst og -lagring til et sentralt virkemiddel i klimapolitikken, både nasjonalt og internasjonalt. Komiteen viser til at arbeidet med CO2-fangst og -lagring har vært den største teknologiske klimapolitiske satsingen i Norge det siste tiåret.

Komiteen mener videre norsk engasjement for CO2-fangst og -lagring er av stor betydning, men at det er helt avgjørende å lære av det som er gjort i det videre arbeidet.

Organisering av statens arbeid med CO2-fangst og -lagring

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og Miljøpartiet De Grønne, merker seg at det ifølge Riksrevisjonen var få virkemidler for god kostnadsstyring og rask framdrift i fangstprosjektene på Mongstad. Flertallet viser til at det mest sentrale virkemiddelet staten hadde for å sikre fremdriften i arbeidet med fullskala fangst og lagring av CO2 på Mongstad, var utslippstillatelsen som ble gitt til kraftvarmeverket.

Flertallet merker seg at statens egen fagmyndighet på området, Statens forurensningstilsyn, nå Miljødirektoratet, i 2006 anbefalte å stille krav om fullskala fangst og lagring av CO2 fra første dag. Begrunnelsen som ble gitt var at det i motsatt fall ville være en reell mulighet for at CO2-fangst ikke kom på plass som forutsatt.

Flertallet sier seg enig i dette, og mener at krav om fullskala rensing fra dag én ville gitt de riktige insentiver til å realisere prosjektet. Flertallet konstaterer at Miljøverndepartementet valgte å se bort fra denne anbefalingen.

Flertallet understreker at kritikken i Riksrevisjonens rapport, og påpekningen av svakhetene ved gjennomføringen av CO2-fangst og -lagringsprosjektet på Mongstad, verken er ny eller overraskende. De fleste svakhetene som Riksrevisjonen identifiserer, har vært påpekt og drøftet i Stortinget gjentatte ganger de senere årene. Flertallet kjenner seg ikke igjen i tidligere statsminister Jens Stoltenbergs påstander i komiteens høring 20. januar 2014 om enstemmighet og bred tilslutning i Stortingets til utvikling og fremdrift i Mongstad-prosjektet.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at det har vært bred enighet ved viktige veivalg i Mongstad-prosjektet. St.prp. nr. 59 (2006–2007) Samarbeid om håndtering av CO2 på Mongstad – som inkluderte Gjennomføringsavtalen, utgangspunktet for investering, opprettelsen av TCM – ble enstemmig vedtatt av Stortinget i mars 2007, jf. Innst. S. nr. 205 (2006–2007). Fangst og lagring av CO2 er omtalt i det første klimaforliket (februar 2008), og investeringsbeslutningen i Teknologisenteret på Mongstad ble enstemmig vedtatt av Stortinget (januar 2009). Selv om det var uenighet om andre deler av Mongstad-satsingen, ble den nye prosjektmodellen som regjeringen Stoltenberg foreslo i 2011 i Meld. St. 9 (2010–2011), positivt omtalt av en samlet energi- og miljøkomité på Stortinget, jf. Innst. 295 S (2010–2011).

Som energi- og miljøkomiteen selv skriver i behandlingen av nevnte melding:

«Selv om det i Stortinget har vært og er uenighet om når man skal pålegge gasskraftaktører å implementere teknologi for fullskala CO2-rensing på gasskraftverk i Norge, så har det vært full enighet om at arbeidet som gjøres på Mongstad er av stor viktighet. Et enstemmig storting vedtok i mai 2009 prosjektet med bygging av Testsenteret på Mongstad (TCM).»

og

«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Kristelig Folkeparti, mener de endringer som regjeringen har foreslått, passer inn i komiteens merknader fra tidligere behandlinger av dette prosjektet, og at de vil gjøre prosjektet mer robust og med større sjanse for teknologisk suksess. Det er viktig å justere kursen når tiden viser at opprinnelige planer ikke var gjennomførbare.

Komiteen mener Testsenteret på Mongstad (TCM) har en sentral rolle i Norges bidrag for å utvikle kommersiell CO2-renseteknologi. Ved en slik presisering fra regjeringen har testsenteret fått den reelle og viktige rollen det fortjener. Denne reelle oppgraderingen av TCMs posisjon kan også bidra til å gjøre det mer interessant for forskningsmiljøer og industriaktører.»

Disse medlemmer viser videre til at i Klimaforliket 2012 påpekte en samlet komité (også Fremskrittspartiet som sto utenfor klimaforliket), jf. Innst. 390 S (2011–2012):

«Komiteen viser til at blant annet Det internasjonale energibyrået (IEA) og FNs klimapanel trekker frem CO2-håndtering som den viktigste enkeltstående teknologien for å redusere klimagassutslipp. Dersom CO2-håndtering skal lykkes som teknologi forutsettes det at en rekke land satser aktivt på teknologi- og kompetanseutvikling og utvikler prosjekter for CO2-håndtering. Komiteen understreker derfor viktigheten av arbeidet ved Teknologisenteret på Mongstad.»

Disse medlemmer mener Stoltenberg hadde fullt belegg for å hevde at Mongstad-prosjektet har fått bred oppslutning i Stortinget.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil for ordens skyld presisere at Fremskrittspartiet ble holdt utenfor deltakelse i Klimaforliket 2012.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og Miljøpartiet De Grønne, viser til at Mongstad-saken har vært politisk kontroversiell fra oppstarten i 2006. Flertallet viser til at tidsplanen for fullskala fangst og lagring av CO2 på Mongstad var en sentral del av det politiske kompromisset i regjeringen som førte til at Statoil fikk konsesjon til å bygge varmekraftverket i 2006 uten rensing fra dag én. Gjennomføringsavtalen fra 2006 var i strid med Soria Moria-erklæringen, som ble lagt til grunn for det rød-grønne regjeringssamarbeidet høsten 2005, og gikk på tvers av Sosialistisk Venstrepartis krav om at alle nye gasskraftverk skulle ha rensing fra dag én. Flertallet viser til at utslippstillatelsen til Mongstad energiverk ble gitt av Miljøverndepartementet, ikke av Statens forurensningstilsyn slik tilfellet hadde vært inntil da, blant annet for gasskraftverket på Kårstø. Den svært detaljerte utslippstillatelsen fra Miljøverndepartementet skulle være en garanti for at rensing ville komme på plass i tråd med den fastsatte tidsplanen. Utslippstillatelsens sentrale betydning for prosjektet ble understreket da Gjennomføringsavtalen ble lagt fram for Stortinget i St.prp. nr. 49 (2006–2007) Samarbeid om fangst og lagring av CO2 på Mongstad, hvor det stod følgende:

«Miljøverndepartementets utslippstillatelse av 12. oktober 2006 og gjennomføringsavtalen mellom staten og Statoil om CO2-håndtering på Mongstad danner utgangspunktet for bygging av fangstanlegg for CO2 på Mongstad.»

Flertallet viser til at regjeringens beslutning om utsettelse av investeringsbeslutningen for fullskalaanlegget i mai 2010 skapte voldsom debatt i offentligheten og på Stortinget, med det resultat at det ble fremmet mistillitsforslag mot olje- og energiministeren. En samlet opposisjon mente at daværende olje- og energiminister Terje Riis-Johansen i tiden forut for regjeringens beslutning om å utsette investeringsbeslutningen for fullskalaprosjektet, ikke hadde overholdt opplysningsplikten overfor Stortinget. Opposisjonen mente at Stortinget ikke i særlig grad var blitt informert om alvorlige faglige motforestillinger til regjeringens tidsplan for – og gjennomføring av – fullskalaprosjektet, som regjeringen var gjort kjent med gjennom en rekke rapporter fra Gassnova fra 28. januar 2009 og frem til beslutningen om utsettelse ble fattet over ett år senere. Også den gang var det et stortingsvalg mellom det tidspunktet regjeringen ble kjent med at prosjektet måtte utsettes, og det tidspunktet beslutningen om utsettelse ble fattet i regjeringen. Flertallet viser til at mistillitsforslaget ble fremmet av en samlet opposisjon i forbindelse med behandlingen av revidert nasjonalbudsjett for 2010, jf. Innst. 350 S (2009–2010). Flertallet viser til følgende merknader i innstillingen fra daværende opposisjonspartier Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti:

«Disse medlemmer viser til Gassnovas rapport «CO2-fangst Mongstad – anbefaling» av 27. mai 2009, som komiteen fikk oversendt fra departementet i sladdet versjon 1. juni 2010. Rapporten inneholder svært relevant informasjon som kun i begrenset grad er videreformidlet til Stortinget i statsbudsjettet for 2010 (Prop. 1 S (2009–2010)). Av rapporten fremkommer at investeringene er høyere enn forventet, at kraftvarmeverket muligens kan bli operert på redusert last (bare en turbin) ved oppstart av CO2-fangst, at et fullskala anlegg i praksis må planlegges og bygges uten erfaring fra testsenteret, at helserisiko ved bruk av aminer kan være en kritisk faktor for å ta i bruk aminanlegg for storskala fangst av CO2, at det anbefales å utrede trinnvis utbygging av fangstanlegg for varmekraftverket (bare én turbin, krakkeren skrinlegges), og at Gassnova tidligere har anbefalt at det kun bør bygges ett førstegenerasjons fangstanlegg. Det siste innebærer at rensing av Kårstø-anlegget skal skrinlegges.

Disse medlemmer viser til at regjeringen i statsbudsjettet for 2010, Prop. 1 S (2009–2010), begrenser omtalen av disse opplysningene til følgende:

'Basert på planleggings- og forberedelsesarbeidet som til nå er gjennomført, vurderes forskjellige løsninger for raskest mulig realisering av CO2-håndtering ved kraftvarmeverket. Blant annet vurderes en stegvis løsning for CO2-fangst ved kraftvarmeverkets to turbiner som også inkluderer røykgassirkulering.'

Disse medlemmer mener det er kritikkverdig at regjeringen i statsbudsjettet ikke videreformidlet informasjon om den store faglige usikkerheten som var fremkommet om helt sentrale forhold i prosjektet. Disse medlemmer mener regjeringens målsetning om fullskala rensing på Mongstad innen 2014 allerede på dette tidspunktet var brutt, i og med at Gassnovas anbefaling kun innebar rensing av en turbin. Regjeringens knappe og summariske redegjørelse i statsbudsjettet for 2010 gjenspeilet ikke de fulle realiteter i prosjektets status.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til flertallets (Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet) merknader i Innst. 350 S (2009–2010) hvor det blant annet står:

«Flertallet peker på at når regjeringen legger fram en sak for Stortinget, skal den gi alle opplysninger som må til for at Stortinget kan behandle saken forsvarlig. Fra og med St. prp. nr. 67 (2008–2009) har regjeringen lagt frem opplysninger om arbeidet med planlegging og forberedelser av fullskala CO2-fangst på Mongstad i forbindelse med budsjettproposisjonene. Regjeringen har lagt fram forslag til årlige bevilgninger til planleggings- og forberedelsesarbeidet. Det er i dette planleggingsarbeidet det skal utarbeides et investeringsgrunnlag, herunder kostnader og tidsplan for gjennomføring av prosjektet, som Stortinget på et seinere tidspunkt skal ta stilling til. Flertallet mener at opplysningene regjeringen har gitt Stortinget gir et forsvarlig grunnlag for budsjettvedtakene i tråd med opplysningsplikten.»

Håndheving av utslippstillatelsen

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og Miljøpartiet De Grønne, viser til at regjeringens håndtering av utslippstillatelsen for kraftvarmeverket på Mongstad har vært gjenstand for debatt i Stortinget gjentatte ganger. Flertallet viser til Stortingets behandling av revidert nasjonalbudsjettet for 2010, Innst. 350 S (2009–2010), hvor komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti skrev følgende:

«Disse medlemmer viser til følgende utdrag fra utslippstillatelsen slik den er gjengitt på Miljøverndepartementets nettsider:

'Vilkår:

2. Det skal etableres fullskala CO2-håndtering fra kraftvarmeverket innen utløpet av 2014.

3. Arbeidet med tilretteleggelse og iverksettelse av CO2-fangst fra kraftvarmeverket skal starte umiddelbart etter at utslippstillatelsen er gitt. Realiseringen av fangstanlegget skal foregå parallelt med byggingen av kraftvarmeverket. Første steg CO2-fangst fra kraftvarmeverket skal settes i drift samtidig med oppstart av kraftvarmeverket. Fra dette tidspunkt skal det fanges minst 100 000 tonn CO2/år. Fanget CO2 skal ikke slippes ut i atmosfæren.

4. Det skal innen første kvartal 2009 utarbeides en avtale for gjennomføring av fullskala CO2-håndtering fra kraftvarmeverket. Basert på erfaringene fra første steg skal det i løpet av 2012 fremlegges for forurensningsmyndigheten en detaljert plan med en løsning for andre steg, etablering av fullskala CO2-håndtering for kraftvarmeverket. Investeringsbeslutning skal tas i løpet av 2012, hvoretter gjennomføring av prosjektet starter umiddelbart'.»

Flertallet viser til at medlemmet fra Kristelig Folkeparti noe senere i den samme innstillingen skrev følgende:

«Dette medlem viser til miljøvernminister Erik Solheims brev til komiteen av 12. mai 2010, hvor han uttaler følgende:

'Regjeringen ønsker å gjennomføre fullskala CO2-håndtering på Mongstad, og det er derfor ikke aktuelt å trekke tilbake utslippstillatelsen. Vilkår og frister i en utslippstillatelse etter forurensningsloven kan endres dersom dette anses nødvendig når rammebetingelser og forutsetninger endrer seg. Endrede tidsfrister for når investeringsbeslutningen skal fattes innebærer at det på vanlig måte må søkes om endringer i utslippstillatelsen.'

Dette medlem mener svaret fra miljøvernministeren undergraver troverdigheten til norske miljømyndigheter. Vilkårene i utslippstillatelsen, som skulle sikre fremdriften i arbeidet med fullskala rensing og være riset bak speilet dersom partene i avtalen ikke overholdt sine forpliktelser, blir gjort til en pragmatisk fortegnelse over ansvarsforhold som kan endres dersom det skulle oppstå endringer i rammebetingelser eller forutsetninger. Dette medlem kan ikke se at det foreligger vesentlige endringer i rammebetingelser eller forutsetninger som man ikke var klar over på det tidspunktet Gjennomføringsavtalen ble inngått og utslippstillatelsen ble gitt i 2006.

Dette medlem mener konsekvent håndheving av utslippstillatelsen i realiteten er det eneste troverdige virkemiddelet regjeringen sitter igjen med for å sikre realisering av fullskala rensing på Mongstad.

Dette medlem viser til forslag fremsatt i Dokument 8:127 (2009–2010).»

Videre finner flertallet det merkelig at selv om det står i utslippstillatelsen for kraftvarmeverket at det skal tilrettelegges for fangst og lagring av CO2, så er det ikke gjort. Dermed ville det påbeløpt ekstra kostnader å bygge fangstanlegg, fordi en måtte bygge om kraftvarmeverket først. Flertallet mener dette var en ytterligere svakhet ved Gjennomføringsavtalen. Flertallet viser til at Gassnova under høringen sa at «i en teknisk, industriell, ideell situasjon ville man planlagt kraftverk og fangstanlegg sammen.» Flertallet deler dette synet og har merket seg at tidligere statsminister Jens Stoltenberg under høringen 20. januar 2014 uttrykte en forståelse av at fullskala rensing fra dag én ville «utsette kraftvarmeverket med mange, mange år» og at Statoil «ikke kunne godta en slik avtale». Dette viser, etter flertallets syn, at fangst- og lagring av CO2 ikke var det eneste formålet med avtalen, men at det var like viktig å gi Statoil tillatelse til å bygge et kraftvarmeanlegg på Mongstad.

Flertallet mener Riksrevisjonens rapport og komiteens høringer har vist at regjeringen i liten grad benyttet seg av vilkårene i utslippstillatelsen til å sørge for fremdrift i arbeidet med fangst og lagring av CO2.

Flertallet mener problemene Riksrevisjonen peker på når det gjelder kostnadsstyring og fremdrift i Mongstad-prosjektet, i utstrakt grad kan føres tilbake til manglende håndheving av utslippstillatelsen og dermed forurensingsloven.

Flertallet merker seg at manglende bruk av forurensingsloven har vist seg å være et tilbakevendende problem i Stortingets kontroll av norsk klimapolitikk. I Innst. 299 S (2009–2010) om Riksrevisjonens undersøkelse av måloppnåelse i klimapolitikken har en enstemmig kontroll- og konstitusjonskomité:

«… merka seg at Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om 'styringseffektivitet i tilstrekkelig grad har vært vurdert i forhold til (sic) langsiktige klimamål, og om virkemidler som kan gi et effektivt påtrykk for at ny teknologi blir tatt i bruk (slik som forurensingsloven) i større grad burde vært anvendt'.»

Flertallet viser til at formålet med forurensningsloven, som gitt i § 1, er «å verne det ytre miljø mot forurensing og å redusere eksisterende forurensing …». Flertallet mener på denne bakgrunn at Stortinget bør vurdere hvorvidt dagens juridiske rammeverk for å regulere klimagassutslipp er godt nok for å sikre at Stortingets klimapolitiske vedtak gjennomføres.

Komiteen viser til Miljødirektoratets rapport av 7. mars 2014, hvor det fremgår at det er et gap mellom justerte framskrivninger for de norske klimagassutslippene og målet fra klimaforliket om at de innenlandske utslippene av klimagasser skal ned til 47 millioner tonn CO2-ekvivalenter innen 2020.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, mener Miljødirektoratets rapport illustrerer klart og tydelig at Stortingets vedtak om kutt i norske klimagassutslipp ikke blir fulgt opp i tilstrekkelig grad, og viser i den forbindelse til at det heller ikke har blitt besluttet en erstatning for de planlagte utslippskuttene på Mongstad som nå ikke blir gjennomført.

På denne bakgrunn forutsetter komiteen at regjeringen tar erfaringene fra Mongstad inn i arbeidet med utredningen av hensiktsmessigheten av en egen klimalov, jf. Innst. 390 S (2011–2012) Innstilling fra energi- og miljøkomiteen om norsk klimapolitikk.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til viktigheten av å realisere to ulike mål på Mongstad. Viktigheten av å legge til rette for CO2-fangst og -lagring ved kraftvarmeverket og Statoils oppgradering og utvikling av raffineriet på Mongstad var et stort industriprosjekt med ringvirkninger i regionen. Prosjektet ga en substansiell energieffektiviseringsgevinst ved raffineriet. Utslippstillatelsen reflekterer behovet for å realisere begge disse målene og ønsket om ikke å forårsake utsettelser ved det industrielle prosjektet.

Gjennomføringsavtalen og etterfølgende avtaleverk

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og Miljøpartiet De Grønne, viser til at det helt fra starten har vært motstridende oppfatninger mellom staten og Statoil om hvordan fullskalaprosjektet på Mongstad skulle gjennomføres. Visjonen fra regjeringens side var å innta pionerrollen og påta seg ansvaret for å realisere et av verdens første fullskala anlegg for CO2-fangst og -lagring innen 2014, noe som forutsatte bruk av allerede eksisterende teknologi, og begrensede muligheter til teknologiutvikling og teknologikvalifisering. Dette ble tydelig nedfelt i Gjennomføringsavtalen gjennom klare tidsfrister for investeringsbeslutning og ferdigstillelse av fullskalaanlegget, samt følgende vilkår i utslippstillatelsen:

«Arbeidet med tilretteleggelse og iverksettelse av CO2-fangst fra kraftvarmeverket skal starte umiddelbart etter at utslippstillatelsen er gitt. Realiseringen av fangstanlegget skal foregå parallelt med byggingen av kraftvarmeverket.»

Flertallet viser til at Statoil ønsket at fullskalaprosjektet skulle gjennomføres på samme måte som andre store industriprosjekter, noe som innebærer bruk av velprøvd og moden teknologi etter en grundig teknologikvalifisering. Dette hensynet var også nedfelt i Gjennomføringsavtalen i en formulering om at prosjektet skulle følge «normal industripraksis». Flertallet konstaterer at Statoils prefererte metode for gjennomføring var den som til slutt vant fram på Mongstad, først ved utsettelsen i 2010, og dernest ved at regjeringen valgte å restarte hele prosjektet i 2011, da det ble besluttet å sette i gang et treårig løp for teknologikvalifisering av fire ulike fangstteknologier. Flertallet mener den grunnleggende uenigheten om fremdrift og gjennomføring av fullskalaprosjektet, som er innebygget i Gjennomføringsavtalen, er en viktig årsak til at det hele havarerte. Følgende uttalelser fra Statoils konsernsjef Helge Lund på komiteens høring mandag 20. januar 2014 illustrerer dette:

«CCM var et mega industri- og teknologiutviklingsprosjekt og ga således oss som prosjektgjennomfører et meget stort ansvar. Storskala etterrensing av CO2 fra røykgass var i 2006 en lite utprøvd teknologi. Både TCM og CCM hadde en ambisiøs tidsplan, noe vi har understreket ved flere anledninger, deriblant ved avtaleinngåelse, i Masterplanen av 2009, og også ved ulike prosjektmilepæler. Som selskap har vi lang erfaring med teknologiutvikling og gjennomføring av krevende, store og komplekse prosjekter. Vi har et omfattende styringssystem og prosesser med klare krav for hvordan prosjektet skal gjennomføres, basert på mange års erfaring som prosjektutvikler, samt generell industrierfaring. Fangstprosjektet på Mongstad har fulgt våre veletablerte prosesser og styrende dokumentasjon for gjennomføring, altså gjennomført på samme måte som vi gjennomfører andre store prosjekter.»

Flertallet viser videre til tidligere administrerende direktør i Gassnova, Bjørn-Erik Haugans uttalelser i den samme høringen, som ytterligere underbygger denne problemstillingen:

«Jeg tror det er veldig viktig å understreke både det som Statoil sa, og det som er blitt sagt tidligere her, at dette prosjektet gjennomføres i henhold til avtalen etter en industriell modell. Det er en veldig systematisk og velprøvd arbeidsmetodikk hvor man lister opp en del problemstillinger og utreder dem med økende klarhet og tilsvarende økende klarhet på kostnader. Den metodikken er ryggmargen på de selskapene, for eksempel Statoil.

Vi måtte bare ta til etterretning at det er den metodikken Statoil benytter, som de bruker på alle sine prosjekter. Den fører med stor sikkerhet fram til et resultat. Vi har i og for seg ikke hatt noen innvendinger mot den metodikken, men som Johan Nic. Vold var inne på tidligere, er det en ganske arbeidskrevende modell. Det er den måten oljeselskapene arbeider på. Hvis man hadde tenkt seg at her skulle man motivert Statoil til å jobbe etter en annen metodikk enn det selskapet normalt benytter, hadde man beveget seg ut i et terreng med en helt annen type risiko. Da måtte man kanskje hatt et prosjekt sammen med en annen operatør på et annet sted, så det er en hypotetisk problemstilling. Så lenge man jobber med et slikt selskap, får man deres profesjonalitet på prosjektgjennomføringen.»

Flertallet viser til at svakhetene i Gjennomføringsavtalen mellom Statoil og staten har vært drøftet gjentatte ganger i Stortinget siden 2006. Allerede ved Stortingets behandling av Gjennomføringsavtalen i 2007 (Innst. S. nr. 205 (2006–2007)) satte Kristelig Folkeparti og Venstre spørsmålstegn ved den innebygde usikkerheten i avtalen om tidsplanen for fremdrift og partenes forpliktelse til å fatte investeringsbeslutning i 2012.

Flertallet viser til Stortingets behandling av revidert nasjonalbudsjett for 2010, Innst. 350 S (2009–2010), hvor den første utsettelsen av fullskalaprosjektet ble behandlet, og hvor det ble fremsatt mistillitsforslag mot olje- og energiministeren. Flertallet viser til følgende merknader fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti i innstillingen om Gjennomføringsavtalen:

«Disse medlemmer setter spørsmålstegn ved om gjennomføringsavtalen mellom staten og Statoil om fullskala rensing av CO2-utslippene på Mongstad, bidrar til å levere et prosjekt på budsjett og til avtalt tid. Disse medlemmer peker på at slik gjennomføringsavtalen er utformet, så har Statoil ikke noe incentiv til å gjennomføre prosjektet billig og raskt. Disse medlemmer peker på at incentivene i avtalen legger opp til at Statoil tar svært god høyde for alle eventuelle kostnader i prosjektet siden selskapet, med noen unntak, vil være økonomisk ansvarlig for eventuelle kostnadsoverskridelser.»

Flertallet viser videre til Stortingets behandling av Meld. St. 9 (2010–2011) Om fullskala CO2-håndtering, jf. Innst. 295 S (2010–2011), hvor Kristelig Folkeparti bl.a. skrev følgende merknader om Gjennomføringsavtalen:

«Dette medlem viser til gjennomføringsavtalen mellom staten og Statoil fra 2006 (Samarbeid om håndtering av CO2 på Mongstad). I denne avtalen står det at staten og Statoil skal utarbeide en avtale om gjennomføring av STEG 2 (fullskala CO2-fangst) innen 1. kvartal 2009. Dette medlem konstaterer at denne avtalen fortsatt ikke er utarbeidet, to år etter at den skulle vært ferdigforhandlet. Dette medlem mener Gjennomføringsavtalen slik den er utformet, gir Statoil økonomiske insentiver til å skyve på investeringsbeslutningen for STEG 2 (fullskala rensing).»

I Gjennomføringsavtalen står det at:

«Statoil skal dekke 100 % av eventuelle overskridelser for investeringskostnadene i STEG 2 av CO2-håndteringsanlegget utover budsjettanslag på tidspunktet for investeringsbeslutningen. Statens kostnadsdekning skal være basert på budsjetterte anslag (slik at avvik fra anslåtte driftskostnader dekkes fullt ut av Statoil).»

Flertallet viser til at Kristelig Folkeparti også fremmet følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen reforhandle gjennomføringsavtalen fra 2006 (Samarbeid om håndtering av CO2 på Mongstad) med en ny frist for når fullskala rensing skal være på plass, og med en insentivstruktur som bidrar til at prosjektet gjennomføres på tid og kostnad.

Stortinget ber regjeringen sørge for at en reforhandlet gjennomføringsavtale innebærer at utslippene fra raffineriet på Mongstad skal renses.»

Komiteen viser til at forslagene om reforhandling av Gjennomføringsavtalen bare fikk Kristelig Folkepartis og Venstres stemmer i Stortinget.

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Venstre og Miljøpartiet De Grønne viser til at det i de senere avtalene mellom staten og Statoil er bestemmelser om at beslutninger krever enighet mellom Statoil og Gassnova under utbygging og drift av TCM og for planlegging av fullskalaprosjektet. Selv om statens eierandel i TCM er på 75,12 pst., kan Gassnova derfor ikke overstyre Statoil, for eksempel i spørsmål om kostnadsreduksjoner i driftsfasen. Disse medlemmer merker seg at Riksrevisjonen mener det er lite gunstig at Statoil leder styringskomiteen i planleggingen av fullskalafangst på Mongstad og samtidig er prosjektleder, når staten dekker alle kostnadene. Disse medlemmer slutter seg til dette.

Komiteens flertall,medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, har forståelse for at Gjennomføringsavtalen var et kompromiss mellom staten og Statoil og at forhandlingene om avtalen var krevende.

Et annet flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Miljøpartiet De Grønne, viser videre til at Stoltenberg under høringen sa at:

«Kraftvarmeverket – bare for å si det – ble den gangen vurdert som viktig av mange – forretningsmessig, av Statoil – men også av mange andre som var opptatt av kraftforsyningen på Vestlandet.»

Dette flertallet mener dette viser at kraftvarmeverket ikke ble bygget som en del av CO2-fangst og -lagringsprosjektet, men for å sikre andre behov. Dette flertallet vil påpeke at dette var en lite hensiktsmessig framgangsmåte for et komplekst prosjekt. Dette flertallet mener dette ikke var i tråd med miljømyndighetenes formål og viser til at direktøren i Miljødirektoratet, Ellen Hambro, under høringen uttalte at:

«Da vi anbefalte fullskala rensing fra dag én, var det ut fra behovet for å begrense, altså ikke tillate et nytt punktutslipp i Norge, og behovet for å utvikle teknologi til nytte for hele verden.»

Dette flertallet merker seg at Riksrevisjonen skriver:

«Etter Riksrevisjonens vurdering har Statoil få insentiver til å gjennomføre prosjektet raskt og til å bidra til et lavest mulig investeringsestimat.»

Dette flertallet er helt enig i dette.

Dette flertallet viser til at Riksrevisjonen mener Gassnovas styringsmuligheter i TCM og fullskalaprosjektet på Mongstad i hovedsak er begrenset til rådgivning ved avtaleinngåelser, verifikasjon av Statoils arbeid og deltakelse i styrende organer.

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Venstre og Miljøpartiet De Grønne viser videre til at det var et skjevt styrkeforhold mellom Gassnova og Statoil, og selv om Gassnovas organisasjon er styrket over tid, er foretaket fortsatt svært avhengig av innleid kompetanse. Dette har, etter disse medlemmersmening, gjort det vanskelig for Gassnova å få til rask gjennomføring med lave kostnader. Disse medlemmer mener dette er uheldig. Disse medlemmer viser til at Gassnova under høringen understreket at de ønsket flere fast ansatte for å holde på opparbeidet kompetanse, dvs. være mindre avhengig av innleid kompetanse.

Komiteenviser tilProp. 49 S (2006–2007) hvor det står at Gassnova «bør være begrenset i størrelse og i størst mulig grad støtte seg til kompetente fagmiljøer for prosjektledelse, prosjektering, utbygging og drift av prosjektene.» I Innst. 205 S (2006–2007) stod et enstemmig storting bak opprettelsen av Gassnova, og det kom ingen merknader til organiseringen.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at gjennomføringsavtalen mellom Statoil og staten ble inngått i 2006, og var et resultat av en forhandling mellom to parter. Tidligere statsråd Ola Borten Moe skriver i sitt svar til Riksrevisjonen:

«… Gjennomføringsavtalens utforming adresserer usikkerheten og kompleksiteten ved gjennomføring av CO2-håndtering på Mongstad.»

Han fremhevet videre at det ikke er grunnlag for å hevde at staten har gitt fra seg vesentlig styringsrett i prosjektene. Disse medlemmer viser til at avtalen reflekterer det resultat det var mulig å oppnå i forhandlingene. Disse medlemmer har merket seg at det verken i Riksrevisjonens rapport eller i komiteens høringer ble presentert en modell for hvordan avtalen skulle sett ut, gitt statens to målsettinger i å ruste opp raffineriet og å utvikle teknologi for fangst og lagring av CO2.

Disse medlemmer vil understreke at staten i slike prosjekter er helt avhengig av den industrielle kompetansen selskapene bringer inn. Det ville ikke vært hensiktsmessig eller mulig å bygge opp et Gassnova med parallell kompetanse med Statoil på industriell gjennomføring i slik skala. Kravet om enstemmighet fører til at verken Statoil eller staten kunne overkjøre den andre part i arbeidet. For arbeidet med Teknologisenteret var hver part ansvarlig for sin andel av investerings- og driftskostnadene.

Aminutslipp og kreftfare

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, har gjennom høringene forstått at CO2-fangst- og -lagringsprosjektet ble ytterligere komplekst gjennom usikkerhet rundt helse- og miljøeffekter ved bruk av aminteknologi og beslutning om bredere teknologikvalifisering. Flertallet viser til at det er stor uenighet om hvor stor kreftfaren ved bruk av aminer egentlig var.

Et annet flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og Miljøpartiet De Grønne, viser til at direktøren i Miljødirektoratet, Ellen Hambro, mente de

«… hadde en annen vurdering enn Statoil av farligheten ved dette, hvor vi sa at ny kunnskap som var kommet fram, ga grunn til å ha mindre bekymring enn tidligere.»

Dette flertallet viser til at også Sintef under høringen mente at aminsaken var en «håndterbar sak, og at den kan kjøres parallelt».

Dette flertallet viser til at tematikken knyttet til aminutstlipp og kreftfare har vært gjenstand for debatt i Stortinget ved flere anledninger, og særskilt i forbindelse med behandlingen av Meld. St. 9 (2010–2011) Fullskala CO2-håndtering. Dette flertallet viser til Innst. 295 S (2010–2011) hvor Kristelig Folkepartis medlem i komiteen bl.a. viste til brev fra regjeringens egen fagmyndighet Klif av 1. mars 2011. I brevet uttaler Klif at de ikke kan se at:

«kunnskapen om risikoen for helsefarlige utslipp ved aminteknologi har gitt noen økt grunn til bekymring, snarere tvert imot trekker ny kunnskap i positiv retning i og med at risikoen for dannelse og spredning av nitrosaminer er mindre enn tidligere antatt.»

Samtidig pekte Klif på at det fremdeles manglet kunnskap om nitraminer.

Dette flertallet viser til at Kristelig Folkepartis medlem uttalte videre:

«Dette medlem mener Klifs uttalelser peker i retning av at kreftfaren knyttet til aminteknologien er betydelig redusert i tiden som er gått siden regjeringen sist valgte å utsette fullskala CO2-fangst på Mongstad (Revidert nasjonalbudsjett for 2010).

Dette medlem deler regjeringens bekymring for eventuell kreftfare knyttet til aminutslipp fra et framtidig fullskala CO2-fangstanlegg på Mongstad, og er ikke beredt til å gamble med folks liv eller helse for å realisere regjeringens fremste prestisjeprosjekt. Dette medlem stiller seg imidlertid tvilende til at potensiell kreftfare er den eneste grunnen til at fullskala rensing nok en gang utsettes. Dette medlem mener Meld. St. 9 (2010–2011) peker på andre bakenforliggende årsaker, herunder et omforent ønske fra partene om å endre strategi og fokus i prosjektet fra raskest mulig fremdrift og i retning av kostnadskontroll og risikostyring. Dette medlem konstaterer at regjeringens «månelanding» er avlyst.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til merknadene fra en samlet komité i Innst. 295 S (2010–2011) om fullskala CO2-håndtering, hvor komiteen skriver:

«Komiteen vil understreke at helse, miljø og sikkerhet skal ligge til grunn i arbeidet med TCM. Komiteen imøteser regjeringens arbeid med å kartlegge mulig kreftfare ved bruk av aminer. Komiteen minner om at dette også ble tatt opp av komiteen i Innst. S. nr. 206 (2008–2009) hvor det står:

'Komiteen har merket seg en del usikkerhet rundt helsemessige sider ved bruk av aminrenseteknologien. Komiteen viser blant annet til advarsler om at aminer som slipper ut i luften vil kunne være helseskadelige i større doser. Komiteen forutsetter at de helsemessige sider ved teknologivalgene blir gjenstand for grundig forskning, og at resultatene tas med i evalueringsrapportene'.»

Disse medlemmer viser til at bruk av aminteknologi har vist seg mer komplisert enn først antatt, og at det i utviklingen av prosjektet ble avdekket blant annet utfordringer med helseeffekten. Disse medlemmer mener det er riktig at myndighetene og selskapene har tatt konsekvensen av økt teknologisk utsikkerhet, og endret prosjektløpet.

Disse medlemmer viser videre til at den endrede organiseringen av prosjektet med rensing av utslippene fra kraftvarmeverket på Mongstad i 2011 ga bedre håndtering av teknologisk risiko i prosjektet.

Disse medlemmer mener fare for spredning av kreftfremkallende stoffer er alvorlig, og noe som må tas på det største alvor av selskaper og offentlige myndigheter. Signalene om fare for spredning av slike stoffer ved oppskalering til renseanlegget for kraftvarmeverket var alvorlig, og disse medlemmer mener derfor endret prosjektmodell og økt tidsbruk for å avklare risikoen var en god vurdering.

Disse medlemmer viser til at usikkerheten rundt risikoen for aminutslipp var stor, særlig knyttet til oppskalering. Det ble vurdert å være utillatelig å ta en slik risiko, både teknisk og politisk, før de ansvarlige for de tekniske løsningene kunne bekrefte at dette var sikkert og ikke innebar risiko for farlige utslipp.

Teknologisenteret (TCM)

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre, Senterpartiet og Miljøpartiet De Grønne, viser til at Riksrevisjonen i sin rapport peker på at Teknologisenteret (TCM) er realisert med høyt ambisjonsnivå og høy standard, men at høye kostnader kan redusere interessen for økt industriell deltakelse. Riksrevisjonen anbefaler at Olje- og energidepartementet sikrer langsiktig bruk av TCM gjennom blant annet å vurdere ytterligere tiltak for å redusere driftsutgiftene og motivere til bredere industriell deltakelse. Flertallet slutter seg til dette og ser frem til oppdatert informasjon om arbeidet med å redusere driftsutgiftene på TCM i fremtidige budsjettproposisjoner.

Komiteen viser til at Teknologisenteret skal bidra til teknologiutvikling for økt global utbredelse av anlegg for CO2-fangst. Formålet er å kvalifisere og teste teknologier, høste erfaringer og bidra til spredning av løsninger for fangst og lagring av CO2. Komiteen viser til at to industrielle selskaper, A/S Norske Shell og Sasol New Energy Holdings Pty Ltd., deltar i TCM DA sammen med Gassnova og Statoil. Statens eierandel er 75,12 pst. Komiteen merker seg at to utenlandske kraftselskaper valgte å ikke videreføre samarbeidet etter planleggingsfasen, og at Olje- og energidepartementet og Gassnova ikke har fått med flere partnere som kunne ha styrket gjennomføringen og redusert statens risiko etter at Sasol kom inn på eiersiden i 2010. Etter komiteens vurdering er dette svært uheldig, siden kraftprodusenter burde ha en stor egeninteresse av å delta i prosjekter som TCM og derfor ha insentiver for å lykkes med etablering av teknologi for CO2-fangst og lagring. Dessverre er dette ikke tilfellet i dag.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre, Senterpartiet og Miljøpartiet De Grønne, merker seg at etter Riksrevisjonen oppfatning «er det en risiko for at TCM DAs betydelige gjeld og høye driftskostnader kan redusere industrielle aktørers interesse for å bidra med finansiering». Flertallet slutter seg til dette.

Komiteen viser til at TCM var beregnet til 4,2 mrd. kroner i St.prp. 38 (2008–2009). På investeringstidspunktet ble TCM vurdert til 4,64 mrd. kroner. I Prop. 125 S (2009–2010) ble TCM oppjustert til 5,162 mrd. kroner. I Meld. St. 9 (2010–2011) som ble lagt frem 4. mars 2011, ble TCM oppgitt til å koste 5,2 mrd. kroner. Dette viser etter komiteens vurdering at prosjektreserven ikke reelt sett har inngått som en del av prosjektet og at departementet har overholdt informasjonsplikten til Stortinget etter hvert som prosjektet har blitt dyrere enn først antatt.

Komiteen understreker at Teknologisenteret på Mongstad i dag er verdens største senter for testing og utprøving av CO2-fangstteknologier. Senteret gir et bidrag til utviklingen av en teknologi som vil være avgjørende for å nå våre målsettinger i klimapolitikken.

Komiteen viser til nåværende statsråds kommentar til Riksrevisjonens påstand om redusert interesse ved TCM som følge av høyt kostnadsnivå. Tidligere statsråd Ola Borten Moe fremhever i sine kommentarer følgende:

«… prosjektet [er] bygget innenfor budsjettet partnerne var enige om ved investeringsbeslutning, inkludert prosjektreserven. For det andre gir ikke Gassnovas markedsvurderinger grunn til å anta at den økningen man har sett i driftsbudsjettet, skulle virke avskrekkende.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstrepartivil også vise til at statsråd Tord Lien i sitt svar på komiteens spørsmål nr. 10, jf. brev av 19. november 2013, heller ikke fullt ut deler Riksrevisjonens kritikk. Disse medlemmer understreker behovet for å fortsette å utvikle TCM videre, med tanke på testing av flere teknologier. Disse medlemmer deler statsråd Tord Liens vurdering om at

«Teknologisenteret er et teknologiutviklingsanlegg og utfordringene man har støtt på er en viktig del av læringen av å teste ny og lite utprøvd teknologi i så stor skala.»

Disse medlemmer vil understreke behovet for å jobbe med kostnadsreduserende tiltak ved TCM.

Alternativer til Mongstad

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og Miljøpartiet De Grønne, viser til at Stortinget, helt fra konsesjonen til kraftvarmeverket på Mongstad ble gitt og Gjennomføringsavtalen ble inngått i 2006, har bedt regjeringen om å få frem alternative prosjekter for fullskala CO2-fangst og -lagring. Flertallet viser til at Stortinget i forbindelse med behandlingen av Gjennomføringsavtalen i 2007 ga regjeringen følgende instruks (Innst. S. nr. 205 (2006–2007)):

«Komiteen anmoder Regjeringen om å legge til rette for å få frem ytterligere prosjekter for CO2-håndtering, hvor teknologiutvikling, demonstrasjon og kvalifisering av norsk teknologi kan starte raskt.»

Flertallet viser videre til Meld. St. 9 (2010–2011) Fullskala CO2-håndtering, hvor det ble redegjort for at Gassnova skulle gjennomføre et utredningsarbeid hvor hensikten var å bidra til en bred og oppdatert kartlegging av mulighetsområdet for realisering av fullskala fangst og lagring av CO2 utover prosjektet på Mongstad, den såkalte CCS-mulighetsstudien. Resultater fra dette arbeidet skulle inngå i regjeringens arbeid med klimameldingen, og regjeringens arbeid med CO2-fangst og -lagring. Flertallet viser også til følgende merknader ved Stortingets behandling av meldingen (Innst. 295 S (2010–2011)):

«Komiteen imøteser det kartleggingsarbeidet som Gassnova nå skal gjøre, vedrørende mulige CO2-renseprosjekter utover Mongstad. Komiteen mener dette kan gi muligheter for et større mangfold av aktiviteter innenfor dette viktige området. Komiteen forutsetter at dette innebærer mulighetene for å utvikle nye gasskraftverk med CO2-rensing, så vel som rensing av eksisterende gasskraftverk og industriutslipp […]

Den norske satsingen på teknologiutvikling på Mongstad, planlegging av transport og lagring av CO2, forskning gjennom programmet CLIMIT og et aktivt internasjonalt arbeid og Gassnovas utredning av fullskala rensing utover Mongstad, vil stimulere til større bredde og flere aktører, og hvor summen av dette gjør at man potensielt kan realisere flere fullskala CO2-renseprosjekter raskere.»

Flertallet vil peke på at arbeidet med CCS-mulighetsstudien ble forsinket, og derfor ikke inngikk som en del av regjeringens arbeid med klimameldingen, slik regjeringen varslet i Meld. St. 9 (2010–2011). Flertallet viser til at Stortinget ved behandlingen av klimameldingen i 2012 ga regjeringen i oppdrag å utvide og sluttføre CSS-mulighetsstudien slik at det skulle bli mulig å ta stilling til aktuelle prosjekter for fullskala CO2-fangst og -lagring utover Mongstad. Flertallet viser til følgende merknader fra klimaforliket i 2012, jf. Innst. 390 S (2011–2012):

«Komiteen mener Norge bør ha ambisjon om å bidra til utvikling av løsninger for fangst og lagring av CO2 fra industriutslipp. Komiteen viser i denne sammenheng til at CLIMIT-programmet har innvilget støtte til prosjekter innenfor industriutslipp. Komiteen viser videre til Gassnovas arbeid med å bidra til en bred og oppdatert kartlegging av mulighetsområdet for realisering av fullskala CO2-håndtering. Komiteen mener Gassnovas utredning også bør analysere muligheten for et demonstrasjonsprosjekt for løsninger for fangst og lagring av CO2 fra industrien.

Komiteen ser også med interesse på det betydelige arbeid som er foretatt på Svalbard for å se på hvordan et eventuelt nytt kullkraftverk i Longyearbyen også kan brukes som et demoprosjekt for fangst og lagring av CO2, og imøteser Gassnovas vurdering av dette prosjektet.

Komiteen imøteser Gassnovas utredning om mulighetsrommet for realisering av fullskala CO2-håndtering før det tas stilling til enkeltprosjekter.

Komiteen mener Norge skal ha en ambisjon om å realisere minst ett fullskala anlegg for fangst og lagring av CO2 innen 2020.»

Flertallet konstaterer at regjeringen Stoltenberg II ikke på noe tidspunkt kom tilbake til Stortinget med en utredning av alternative prosjekter for fullskala CO2-fangst og -lagring utover Mongstad. Dette til tross for gjentatte anmodninger fra Stortinget om å gjennomføre en slik utredning i årene fra 2007–2013. Flertallet viser til at Stortingets ambisjon om å realisere minst ett fullskala anlegg for fangst og lagring av CO2 innen 2020, var basert på forutsetningen om at en slik utredning skulle gjennomføres og forelegges Stortinget så raskt som mulig.

Flertallet viser til at daværende olje- og energiminister Ola Borten Moe, parallelt med beslutningen om å stanse Mongstad-prosjektet i oktober 2013, også valgte å stanse arbeidet med CCS-mulighetsstudien. Ifølge en artikkel i Teknisk Ukeblad 12. oktober 2013 hadde Gassnova da fremforhandlet avtaler med tre aktører for gjennomføring av mulighetsstudier for fullskala fangst og lagring av CO2. Ett av disse prosjektene innebar rensing av CO2-utslipp fra Norcems allerede eksisterende sementfabrikk i Brevik. Ifølge Teknisk Ukeblad ba daværende olje- og energiminister Ola Borten Moe Gassnova om å vente med signeringen av kontraktene. På en pressekonferanse torsdag 10. oktober 2013 begrunnet Borten Moe utsettelsen slik:

«Vi har bedt Gassnova gå en runde til på alle punktutslipp i Norge for å få en så bred og vid prosjektportefølje som overhodet mulig […] Min personlige anbefaling er å ta ett skritt tilbake, starter på nytt og sørger for å få et så bredt tilfang av prosjekter som mulig.» (Teknisk Ukeblad 12. oktober 2013)

Flertallet viser til at nåværende olje- og energiminister Tord Lien fulgte opp sin forgjengers klare anbefaling og avlyste anbudskonkurransen om mulighetsstudier 7. november 2013.

Flertallet hadde forventet at den avgåtte regjeringen fulgte opp arbeidet med alternative prosjekter for fullskala CO2-fangst og -lagring i tråd med Stortingets anmodninger senest i klimaforliket i 2012, slik at Stortingets mål om å realisere minst ett fullskala anlegg for fangst og lagring av CO2 innen 2020 kunne være mulig å nå. Flertallet konstaterer at nåværende regjerings muligheter og forutsetninger for å realisere dette målet nå vil bli svært vanskelig.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at den tidligere regjeringen i Meld. St. 9 (2010-2011) startet kartleggingen av alternative lokaliseringer av CCS-prosjekter utover Mongstad. Disse medlemmer viser videre til at regjeringen Stoltenberg II i Prop. 1 S (2013–2014) foreslo et program for fangst og -lagring av CO2 med mål om ett fullskala anlegg for fangst og lagring av CO2 innen 2020.

Terminering av fullskalaprosjektet

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og Miljøpartiet De Grønne, viser til komiteens høring med tidligere statsminister Jens Stoltenberg 20. januar 2014, hvor han begrunnet avslutningen av fullskalaprosjektet på Mongstad på følgende måte:

«Det er flere grunner til at vi valgte å ikke gå videre med rensing av utslippene fra kraftvarmeverket på Mongstad. For det første ville kostnadene bli vesentlig større enn tidligere anslått. Da prosjektet første gang ble lansert, tilsa foreløpige usikre grove anslag at det ville koste rundt 5. mrd. kr. Nå er anslagene nærmere 25 mrd. kr.

For det andre er utslippene fra anlegget vesentlig lavere enn tidligere anslått. Opprinnelig var utslippene om lag én million tonn CO2 per år. Nå er utslippene om lag en halv million tonn CO2 per år. Det vil si at mens kostnadene er femdoblet, er utslippene halvert. Det betyr at miljøgevinsten sett i forhold til kostnadene er blitt kraftig redusert.»

Flertallet konstaterer at informasjon som fremkom blant annet fra Gassnova i løpet av komiteens videre høringer, avslørte store svakheter i Stoltenbergs forklaring, spesielt når det gjelder kostnader. Tidligere styreleder Johan Nic. Vold uttalte i den samme høringen 20. januar 2014 følgende:

«Jeg tror det er riktig å minne om at det i den såkalte masterplanen kom fram – som vi har hørt før – en totalvurdering av det bredeste prosjektet som kunne gjøres. Det fikk dette anslaget på 20-25 mrd. kr. Det var ekstremt høyt i forhold til andre typer prosjekter som vi hadde kunnskap om på den tiden. Det førte til en arbeidsprosess, en samordning og en strømlinjeforming av prosjektet, hvor man gikk tilbake til forpliktelsene som Statoil hadde fått i utslippstillatelsen. Dermed forsvant i realiteten de 25 mrd. kr, etter mitt syn. Nå er jo noe av dette etter min tid, men de forsvant. Vi vet egentlig ennå ikke hva den endelige kostnaden skulle være, for nå var det et arbeid frem mot 2014, den såkalte DG2, hvor man skulle få det første nye budsjettanslag, og mot 2016, da man skulle treffe en beslutning. Men disse tallene har vi jo ikke – bare for å oppklare når det gjelder de 25 mrd. kr.»

Flertallet viser også til nåværende styreleder i Gassnova Tore Amundsens videre oppfølging av Johan Nic. Vold i høringen, hvor han uttalte:

«Man vet ikke i dag hva CO2-håndtering på kraftvarmeverket ville komme til å koste. […] Kostnadene ved det anlegget man til slutt prosjekterte, måtte vi gå ut fra ville bli lavere enn de 20-25 mrd. kr. Til sammenlikning kan det være interessant å vise til Gassnovas prosjektering av Kårstø. Kårstø er et gasskraftverk med et utslipp på 1 million tonn CO2 per år, når det går – kraftverket har jo stått stille noen år. Gassnovas anslag for Kårstø var på ca. 10 mrd. kr.»

Flertallet konstaterer at tidligere statsminister Jens Stoltenberg i komiteens høring, som begrunnelse for regjeringens beslutning om å stanse fullskala-anlegget på Mongstad, opererte med kostnadsanslag som ifølge statens eget selskap Gassnova ikke lenger eksisterer. Beløpet på 25 mrd. kroner, som Stoltenberg viste til, kom først på banen som et grovt anslag for en prosjektdesign fra Statoils masterplan i 2009. Da inkluderte beløpet CO2-fangst fra kraftvarmeverkets to turbiner og fra krakkeren på raffineriet, til sammen mer enn 2 millioner tonn CO2. I Meld. St. 9 (2010–2011) var prislappen fremdeles den samme, men innholdet endret til nedskalert CO2-fangstanlegg samt kostnader til lagring.

Flertallet konstaterer at regjeringen valgte å stanse fullskalaprosjektet kun få måneder før DG2, hvor man ville fått et nytt og oppdatert kostnadsanslag basert på den prosjektdesignen man da jobbet med, et kostnadsanslag det er grunn til å tro ville vært langt lavere enn det Jens Stoltenberg opererte med i høringen. Flertallet har merket seg at regjeringen valgte å ikke involvere Gassnova i beslutningen om å stanse fullskalaprosjektet. Flertallet viser til at nåværende styreleder i Gassnova, Einar Steensnæs, i komiteens høring 20. januar 2014, på spørsmål fra Per Olaf Lundteigen (SP), bekreftet at Gassnova aldri ble spurt av departementet om hvorvidt de nå skulle terminere fullskala Mongstad eller om det burde fortsette.

Flertallet har merket seg den felles pressemeldingen fra daværende olje- og energiminister Ola Borten Moe og daværende miljøvernminister Bård Vegar Solhjell 20. september 2013, hvor nyheten om skrinleggingen av fullskala på Mongstad ble offentliggjort. Pressemeldingen innledes med følgende avsnitt:

«Fangst og lagring av CO2 er en sentral del av regjeringens klimasatsing. For å styrke satsingen legges nå arbeidet med CO2-håndtering om. Fullskala CO2-fangst på Mongstad avvikles og erstattes av et program for fangst og lagring av CO2.»

Videre står det:

«Fangst og lagring av CO2 er avgjørende for å nå togradersmålet. Vi har gjort betydelige framskritt for å utvikle nødvendig teknologi. Regjeringen forsterker nå denne satsingen. Målet om et fullskala-anlegg for CO2-fangst i Norge står fast. Samtidig har Regjeringen etter nøye vurdering konkludert med at risikoen knyttet til Mongstad-anlegget blir for stor. Arbeidet med fullskala-anlegget der blir derfor avviklet, sier olje- og energiminister Ola Borten Moe.

- Vi står nå ved et veiskille der vi må vurdere om fullskalaprosjektet bør videreføres på Mongstad. Regjeringen har kommet til at det er bedre å åpne for andre mulige prosjekter som kan realiseres innen 2020, slik klimaforliket legger opp til. Staten skal fortsatt sikre økonomiske rammevilkår for gjennomføring av minst ett fullskala CO2-håndteringsprosjekt i Norge. Erfaringene fra Mongstad har gitt oss verdifull kunnskap som kan benyttes andre steder, sier miljøvernminister Bård Vegar Solhjell.»

Flertallet viser til komiteens høring 4. februar 2014, hvor tidligere miljøvernminister Bård Vegar Solhjell ble utfordret på hvorvidt pressemeldingen ga et sant og riktig bilde av situasjonen. Solhjell svarte følgende:

«Eg vil seie at på det tidspunktet – og no – var mi vurdering, som eg har sagt, at sjansen for å lukkast med eit fullskalaprosjekt innan 2020 og kome vidare med den norske CCS-satsinga ville auke viss vi la om strategien, etablerte ein strategi der vi forsøkte på eit anna anlegg eller metodar, finne eit anlegg i Noreg som vi kan ha fullskala på og styrkje nokre andre sider ved den satsinga […]

Og så styrkar vi satsinga på CCS på ulike måtar ved å styrkje testsenteret – økonomisk og på andre måtar – og ved å styrkje det forskningsprogrammet som heiter CLIMIT.»

Flertallet viser videre til Solhjells svar da han i høringen ble spurt hvilke alternative prosjekter han og regjeringen hadde i tankene da beslutningen ble tatt om å stanse fullskala på Mongstad. Solhjell svarte:

«Det vil eg ikkje gå inn i no. Det var heilt bevisst at vi ikkje la fram nokon prosjekt. Eg regnar med at alle her kjenner den Gassnova-studien som jobba med ulike prosjekt. No har eg skjønt at regjeringa heldigvis er i gang med å jobbe med ein ny strategi, og at vi vil få meir informasjon om det i samband med revidert nasjonalbudsjett – hvis eg skjønte det riktig frå noverande olje- og energiminister. Noe er det regjeringa som skal få legge fram det.»

Flertallet mener innholdet i pressemeldingen er sterkt misvisende, og egnet til å villede leserne om de faktiske realiteter i saken. Flertallet konstaterer at regjeringen Stoltenberg IIs arbeid med fullskala CO2-fangst og -lagring endte med fullstendig havari både på Mongstad, Kårstø og andre mulige lokaliteter, og at det ikke forelå et eneste konkret alternativt prosjekt for fullskala anlegg da regjeringen forlot kontorene. Flertallet mener de to nå avgåtte statsrådenes forsøk på å fremstille den endelige skrinleggingen av fullskalaanlegget på Mongstad som en styrking av satsingen på fangst og -lagring av CO2, er kritikkverdig.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at det siste kostnadsestimatet fra prosjektet var på 20–25 mrd. kroner, og at en vesentlig del av disse kostnadene skyldtes ombygging av raffineri og kraftvarmeverk, og kostnader knyttet til lagring av CO2 (herunder boring på sokkelen).

Disse medlemmer viser til regjeringen Stoltenbergs forslag om å stanse arbeidet med fangst og lagring av kraftvarmeverkets CO2 utslipp, og forslaget om alternativ organisering og satsing på fangst og lagring av CO2 i Norge. I Prop. 1 S (2013–2014) skriver regjeringen Stoltenberg:

«Arbeidet med fullskalaprosjektet står no ved eit vegskil. Planlegginga av Mongstad fullskala har fram til no i stor grad vært av generell karakter og har bidrege til å utrede og kvalifisere kva teknologi som er mogleg å bruke. Prosjektet går frå 2014 over i ein ny fase og blir meir spesifikt retta mot detaljprosjektering. Det inneber at arbeidet vil ha mindre overføringsverdi til andre prosjekt.

Planleggingsarbeidet har vist at det er spesielt krevjande å bygge eit CO2-handteringsanlegg på Mongstad. Det medfører auka teknisk risiko og særskilt høge kostnader for deler som ikkje er knytte til sjølve fangstanlegget. Kraftvarmeverket går berre for halv kapasitet samanlikna med kva som opphavleg vart lagt til grunn. Kombinert med høge kostnader for anlegget gir dette svært høge kostnader per tonn reinsa CO2. I tillegg er det usikkert kor mange år det er økonomisk grunnlag for å drive raffineriet på Mongstad og dermed kor lang brukstid eit fangstanlegg vil kunne få.

Regjeringa har beslutta avslutte arbeidet med planlegging av fullskala CO2-håndtering på Mongstad. Regjeringa vil framleis prioritere CO2-handtering som eit nødvendig klimatiltak for å nå togradersmålet og vil intensivere satsinga på andre tiltak for å utvikle teknologiar for CO2-fangst og -lagring.

Teknologisenteret for CO2-fangst på Mongstad (TCM) står sentralt i satsinger på fangst og lagring av CO2. Målet med teknologisenteret er å skape ein arena for målretta utvikling, testing og kvalifisering av teknologi for CO2-fangst. I tillegg

er det eit mål å bidra til spreiing av kunnskap og erfaringar internasjonalt slik at kostnader og risiko for fullskala CO2-fangst kan reduserast, og å medverke til å auke aksepten for CO2-handtering som eit viktig klimatiltak. TCM vart offisielt opna i mai 2012. Gassnova arbeider med planar for korleis ein kan nytte og vidareutvikle TCM på ein best mogleg måte.

Utover satsinga på Mongstad speler også CLIMIT-programmet for forsking, utvikling og demonstrasjon ei viktig rolle i statens arbeid med CO2-handtering, jf. kap. 8.3.4. Regjeringa vil styrke CLIMIT-programmet.

I Meld. St. 9 (2010–2011) vart det varsla at Gassnova skulle utføre ei brei og oppdatert kartlegging av CO2-handteringsprosjekt utover Mongstad.

I desember 2012 la Gassnova fram ein statusrapport for dette arbeidet. Ein tek sikte på at endeleg rapport vil bli lagt frem i løpet av 2014.

Regjeringa foreslår å etablere eit CO2-handteringsprogram for utvikling av fullskala CO2-handteringsprosjekt i Noreg. Regjeringa vil komme attende om korleis eit slikt program skal innrettast.

Oljedirektoratet ferdigstilte i 2011 eit CO2-lagringsatlas for Nordsjøen og i starten av 2013 vart det presentert eit CO2-lagringsatlas for Norskehavet. Det går føre eit arbeid med å kartleggje lagringspotensialet i aktuelle område i Barentshavet.

I tillegg vart det sett i gang eit arbeid for å vurdere potensialet ved bruk av CO2 for å auke oljeutvinninga.

Olje- og energidepartementet har sidan 2008 leia arbeidet med oppfølginga av handlingsplanen for å fremje utvikling og bruk av CO2-handtering internasjonalt. Dette arbeidet har òg i 2012 vore høgt prioritert frå departementet si side. Målsetjinga for arbeidet er å få aksept for fangst og lagring av CO2 som eit viktig klimatiltak og etablere ei brei forståing for reduksjonspotensialet som følgjer

av teknologien, og å medverke til at teknologien blir teken i bruk utanfor Noreg. Noreg har med Sleipner- og Snøhvit-prosjekta viktig erfaring med lagring av CO2.

Det er oppretta ei rekkje regionale og internasjonale samarbeid der Noreg ved Olje- og energidepartementet deltek. Mellom anna deltek departementet i North Sea Basin Task Force, Carbon Sequestration Leadership Forum, The 4-Kingdom Initiative, og Det globale CCS-instituttet (GCCSI). Vidare samarbeider Noreg tett med EU og deltek i ei rekkje av EUs organ og fora, retta mot mellom anna utvikling av rammer og regelverk for sikker fangst og lagring av CO2 i tillegg til generelt å fremje CO2-handtering som eit nødvendig klimatiltak.»

Disse medlemmer viser til at det tidlig i prosessen ble avklart at det ikke er betalingsvilje på norsk sokkel til å bruke fanget CO2 som trykkstøtte i IOR-prosjekter. Dette er en vesentlig forskjell på Mongstad-prosjektet og andre internasjonale prosjekter som ble nevnt i høringen. Tilstedeværelsen av et marked for den fangede CO2-en endrer kostnadsbildet for prosjektene betydelig.

Åpenhet og innsyn

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og Miljøpartiet De Grønne, har merket seg at det har vært vanskelig å få innsyn og oversikt over sakskomplekset. Flertallet er klar over at en del av prosjektet inneholder kommersiell, konfidensiell informasjon som det ikke er ønskelig tilflyter offentligheten. I saker med så stor offentlig interesse og som koster så mye, vil flertallet likevel understreke at offentlighet og åpenhet er ekstra viktig og at staten må bestrebe seg på mest mulig offentlighet.

Flertallet viser til at informasjonen om statens kostnader har vært tilgjengelige, men at tallene ikke har vært gjennomsiktige og etterprøvbare. Flertallet konstaterer i den forbindelse at det helt frem til komiteens siste høring verserte usikkerhet rundt kostnadsestimatet på 20–25 mrd. kroner. Denne summen kom først opp i Statoils masterplan i 2009, og har helt frem til prosjektets avslutning i 2013 vært det gjeldende kostnadsestimatet. Flertallet merker seg imidlertid at de faktiske tiltakene som det er beregnet for i estimatet har endret seg over tid, slik at krakker, én eller to gassturbiner og lagring, på ulike tidspunkt har vært ute eller inne av kostnadsestimatet.

Flertallet mener større åpenhet og klarhet rundt slike elementære deler av så omfattende og teknisk kompliserte prosjektet er avgjørende for at Stortinget skal kunne føre kontroll med fremdriften. Dette gjelder særlig for et prosjekt med så stor offentlig interesse, lansert som et tiltak for å rense Norges største næring for klimagasser. Flertallet mener det må kunne forventes at velgerne i større grad skal kunne følge med på den grunnleggende fremdriften, enn det som har vært tilfellet for arbeidet med fangst og lagring av CO2 på Mongstad.

Flertallet mener derfor regjeringen burde gitt en mer realistisk omtale av prosjektets fremtid, etter at kostnadsestimatene på 25 mrd. kroner kom frem i Statoils masterplan i 2009. Prosjektet, og målsettingen om kutt i norske klimagassutslipp, ville vært tjent med at man fikk en reell debatt om hvordan kostnadene kunne bringes vesentlig ned, og at beslutninger om prosjektets fremtid ble fattet tidligere.

Flertallet viser også til at det ikke har vært noen uavhengig kvalitetssikring av estimater og planer. Flertallet mener det burde vært en langt større åpenhet fra Olje- og energidepartementet og Gassnova for å sørge for en kvalitetssikring.

Flertallet stiller spørsmål ved om den reelle beslutningen om skrinleggingen av Mongstad-prosjektet var tatt før revidert budsjett 2013. I revidert budsjett 2013 varslet den nå avgåtte regjeringen Stortinget at de ville avsette mer penger til fullskalaprosjektet. Det vises til Prop. 149 S (2012–2013) kap. 1833 CO2-håndtering, Post 21 Spesielle driftsutgifter, hvor det står:

«På denne bakgrunn foreslås midlene til fullskalaprosjektet økt med netto 35 mill. kroner, fra 806 mill. kroner til 841 mill. kroner i 2013.»

Flertallet viser videre til Innst. S. nr. 210 (2002–2003) hvor en enstemmig kontroll- og konstitusjonskomité fastslo følgende om opplysningsplikten:

«Komiteen vil hevde at regjeringen må ha plikt til å la alvorlige faglige motforestillinger fremgå av saken selv om disse er i strid med regjeringens forslag. Videre må regjeringen ha ansvar for å opplyse om usikkerhet opplysninger er beheftet med.»

og

«Komiteen vil også understreke regjeringens plikt til å legge fram viktige opplysninger som kommer den i hende etter at saken er fremmet for Stortinget.»

Flertalletvil bemerke at verken tidligere statsminister Jens Stoltenberg eller de tidligere statsrådene som møtte i komiteens høringer, har frembrakt opplysninger som kunne avkrefte at regjeringen reelt hadde bestemt seg for å avslutte fullskalaprosjektet på Mongstad på et tidligere tidspunkt enn i september 2013. Dette, sammenholdt med at det ikke har kommet nye fakta om selve prosjektet etter revidert budsjett 2013, stiller spørsmål ved tidspunktet for den reelle beslutningen til den avgåtte regjeringen.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser også til Innst. S. nr. 210 (2002–2003), et mer fullstendig sitat:

«Etter komiteens oppfatning kan det være riktig å skille mellom ulike typer informasjon. Relevante faktaopplysninger bør klart omfattes av opplysningsplikten, mens interne politiske overveielser som for eksempel indre overveielser eller eventuell uenighet i regjeringen, ikke bør det. Komiteen vil hevde at regjeringen må ha plikt til å la alvorlige faglige motforestillinger fremgå av saken selv om disse er i strid med regjeringens forslag. Videre må regjeringen ha ansvar for å opplyse om usikkerhet opplysninger er beheftet med.

Komiteen har forståelse for at det fra tid til annen kan være vanskelig å fastslå om Stortinget i den enkelte sak har fått tilstrekkelig informasjon fra regjeringen.»

Disse medlemmermener daværende kontroll- og konstitusjonskomité gjorde et fornuftig skille med hensyn til opplysningsplikt. I Innst. S. nr. 210 (2002–2003) presiseres det at interne politiske overveielser ikke bør omfattes av opplysningsplikten. Disse medlemmer vil i den sammenheng vise til at flere av komiteens medlemmer under høringen hadde andre oppfatninger om hvilke opplysninger som bør tilflyte Stortinget. I høringen 20. januar 2013 ble tidligere statsminister Jens Stoltenberg spurt om når beslutningen om å stanse fullskalaprosjektet ble fattet. Stoltenberg sa følgende:

«Jeg kommer ikke til å redegjøre for hva de enkelte statsråder og statsministeren har ment i ulike diskusjoner i regjeringen, men det har vært vurderinger gjennom flere år – helt åpenbart – av om det var riktig å gå videre med prosjektet, endre prosjektet, og hvilke deler av prosjektet det var viktig å gå videre med,…»

Stoltenberg sa også:

«…det jeg mener er at Stortinget og kontrollkomiteen har krav på å få vite hva som var regjeringens beslutning, og alle statsrådene stilte seg bak den. Jeg tror det er veldig viktig at kontrollkomiteen er opptatt av ryddighet når det gjelder konstitusjonelle forhold, og det er ikke slik at de ulike statsråder, eller statsministeren, er privatpraktiserende; de stiller seg bak de beslutninger som regjeringen har fattet, og regjeringen har fattet både de beslutninger vi gjorde i revidert, og de beslutninger vi gjorde i 2014-budsjettet. Og det er først i 2014-budsjettet at vi begynner å få store utgifter knyttet til selve renseanlegget.»

Disse medlemmer viser videre til at også Ola Borten Moe under høringen 23. januar 2014 ble spurt om tidspunktet for beslutningen om å avslutte fullskalaprosjektet. Han svarte:

«Jeg har ikke noe annet syn på dette enn det som er og har vært regjeringens politikk. Ambisjonen var å få til dette, det var min jobb fram til regjeringen bestemte seg for å terminere arbeidet i forbindelse med statsbudsjettet for 2014.»

Borten Moe sa også:

«…Hvem som mente hva når, er uinteressant. Regjeringen bestemte seg for å avslutte dette i forbindelse med statsbudsjettet for 2014. Da beslutningen ble fattet, ble norsk offentlighet og Stortinget informert om den beslutningen.»

På spørsmål om sitt ansvar overfor kontroll- og konstitusjonskomiteen, svarte Borten Moe som følger:

«.. mitt ansvar overfor kontrollkomiteen og Stortinget er å fronte det som er regjeringens politikk og regjeringens beslutninger. Dette var regjeringens politikk og dette var regjeringens beslutninger, og det er også mitt ansvar overfor Stortinget og denne komiteen. Det andre ville vært et eklatant brudd med det som har vært vanlig praksis, og det som jeg vil formode vil fortsette å være vanlig praksis i framtiden. Jeg vil anta at ingen mener at intern saksbehandling i regjeringen heretter skal foregå i all offentlighet.»

På spørsmål om hva som utløser informasjonsplikten til Stortinget, sa Borten Moe:

«Stortinget har rett på løpende oppdatering knyttet til det som er faktagrunnlaget i de ulike sakene. Jeg vil hevde at det ikke er noen andre saker som jeg har jobbet med, som det er brukt like mye energi på å informere Stortinget om, som det vi har gjort løpende med Mongstad-saken. Det er gjort i alle statsbudsjetter, det er gjort i alle reviderte nasjonalbudsjetter, og det er sågar lagt fram en egen stortingsmelding om saken så sent som våren 2011, altså for tre år siden.»

Disse medlemmer legger til grunn at interne drøftinger i regjeringen heller ikke i fremtiden skal legges frem for Stortinget.

Disse medlemmer viser til at skrinleggingen av arbeidet med fangst og lagring av CO2 fra kraftvarmeverket på Mongstad var et budsjettvedtak med virkning fra statsbudsjettet for 2014. Disse medlemmer mener derfor det riktige tidspunktet for informasjon til Stortinget var i proposisjonen om statsbudsjettet 2014. Disse medlemmer understreker at praksisen med å informere Stortinget om budsjettvedtak i proposisjonen for budsjettet er en godt etablert praksis i norsk politikk.

Disse medlemmer finner at regjeringen Stoltenberg II i sitt arbeid med fullskala CO2-fangst og -lagring ved Mongstad-anlegget har overholdt sin opplysningsplikt overfor Stortinget, og at regjeringens arbeid var i tråd med Stortingets vedtak.

Veien videre – mål om fullskala anlegg innen 2020

Komiteen mener at selv om prosjektet var komplekst, var de opprinnelige målene for gjennomføring av fullskala karbonfangst og -lagring på Mongstad realistiske.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og Miljøpartiet De Grønne, konstaterer at Stortingets opprinnelige målsetting om fullskala fangst og lagring av CO2 på Mongstad, kjent som «månelandingen», ikke er blitt gjennomført. Et prosjekt som var forespeilet å fange og lagre opp mot to millioner tonn CO2 per år, har ikke lyktes med å fange og lagre noe CO2 overhodet.

Flertallet vil understreke at andre prosjekter for fangst og lagring av CO2 som er blitt bygd eller er under bygging, har vist at det er fullt mulig å gjennomføre bygging av fullskala anlegg. Teknologien er tilgjengelig, og etter flertallets mening ville det også vært mulig å bygge et slikt anlegg på Mongstad i de åtte årene fra avtalen ble inngått i 2006 og fram til 2014. Flertallet mener også det er mulig å gjennomføre et slikt prosjekt på en raffineritomt.

Flertallet viser blant annet til Boundary Dam i Canada som er et anlegg for fullskala fangst og lagring av CO2 på et kullkraftverk, som vil fange og lagre rundt en million tonn CO2 per år. Flertallet viser til at anleggsstart var i april 2011 og at anlegget er i testfase for oppstart nå. Dette prosjektet er planlagt og bygget ferdig på ca. fem år, inkludert tre års byggetid. Kostnadene for dette prosjektet er ca. 3,4 mrd. norske kroner for fangstanlegget. Flertallet merker seg at dette bygges på et kullkraftverk i drift.

Flertallet viser videre til Port Arthur-raffineriet i Texas, USA, der det er bygget et fangstanlegg på én million tonn CO2 per år fra en utslippskilde på raffineriet. Anlegget ble satt i drift i januar 2013, etter en byggeperiode på ca. ett og et halvt år. Total kostnad for anlegget er USD 384 millioner.

Flertallet viser også til prosjektet Quest på raffineriet Scotford Upgrader. Her fanges 1,2 millioner tonn CO2 fra en stor utslippskilde på raffineriet. Byggestart var september 2012, og prosjektet er forventet å være ferdig i 2015. Totalkostnaden for prosjektet er 7,25 mrd. norske kroner.

Flertallet er klar over at ingen av disse prosjektene er identiske med Mongstad. Eksemplene viser likevel at både bygging av fullskala fangstanlegg fra røykgass fra kraftverk og på raffineritomt er fullt mulig. Flertallet kan dermed ikke se at det er noe som kan sies å være så spesielt for Mongstad at det ikke skulle være mulig å gjennomføre fullskala anlegg for fangst og lagring av CO2 der i løpet av åtte år. Flertallet kan heller ikke se at det er kommet fram informasjon under høringen som underbygger et slikt standpunkt.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, har imidlertid merket seg at det fortsatt er et fåtall prosjekter som er bygget og at ingen av disse er i Europa. Utviklingen internasjonalt har gått senere enn man forutså før finanskrisen inntraff. Dette flertallet vil påpeke at på et såpass tidlig stadium i utvikling og bruk av CCS må hvert prosjekt vurderes som unikt.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til Sundvolden-erklæringen hvor regjeringen vil «satse bredt på å utvikle en kostnadseffektiv teknologi for fangst og lagring av CO2 og ha en ambisjon om å realisere minst ett fullskala demonstrasjonsanlegg for CO2 fangst innen 2020». Denne målsettingen ligger fast.

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Venstre, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne minner om at de samlede investeringene i norsk petroleumsvirksomhet i perioden 2006–2013 beløp seg til 1 119 mrd. kroner, og at kostnadene med statens satsing på fangst og lagring av CO2 bør ses i lys av dette.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og Miljøpartiet De Grønne, merker seg også at Statoils vurdering om fremtiden til Mongstad-raffineriet, som dannet grunnlaget for hele «månelandingsprosjektet», har vist seg å ta feil på flere punkter. Gasskraftverket har stort sett gått for halv maskin, og det er usikkert hvor lenge raffineriet vil kunne drives videre.

Komiteen merker seg at Riksrevisjonen mener en avklaring av juridisk og organisatorisk rammeverk for transport og lagring av CO2 er en forutsetning for å få på plass et fullskala fangst- og lagringsprosjekt. Riksrevisjonen anbefaler at Olje- og energidepartementet styrker arbeidet med å få på plass juridiske og kommersielle rammebetingelser for transport og lagring av CO2. Komiteen er enig i dette og forventer at departementet følger opp denne anbefalingen.

Komiteen mener at selv om Stortinget har sluttet seg til regjeringens forslag om å skrinlegge Mongstad-prosjektet, er en styrking av statlig arbeid med kostnadskontroll og effektiv fremdrift for eventuelle nye prosjekter, avgjørende.

Komiteen mener det er en viktig oppgave for Norge å bidra til å redusere kostnader knyttet til fangst og lagring av CO2 fra industri og fossil kraftproduksjon.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og Miljøpartiet De Grønne, slutter seg til Riksrevisjonens anbefalinger til Olje- og energidepartementet.

Flertallet vil påpeke at det er viktig med realistisk tilnærming i store prosjekter og at en må være åpen for alternativer.

Flertallet mener man burde hatt en annen prosess for utvelgelse av fullskala renseanlegg i Norge.

Flertallet viser til sine merknader i innstillingen og vil på bakgrunn av disse fremme følgende forslag til kritikkvedtak:

«Stortinget finner den tidligere regjeringens arbeid med fullskala CO2-fangst og -lagring ved Mongstad-anlegget kritikkverdig.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til Riksrevisjonens undersøkelse og til tidligere statsråds kommentarer til rapporten, og til nåværende statsråds svar på komiteens spørsmål i saken.

Fangst og lagring av CO2 er avgjørende i klimapolitikken

Teknologi for fangst og lagring av CO2 fra store punktutslippskilder er av avgjørende betydning for å nå målene i klimapolitikken. Slik teknologi blir trukket fram av blant annet Det internasjonale energibyrået (IEA) som den viktigste enkeltteknologien for å løse klimaproblemet. Disse medlemmer mener derfor Norges innsats for å utvikle slik teknologi med rette har vært en sentral del av Norges klimapolitikk. Disse medlemmer er av den oppfatning at det vil være nærmest umulig å nå togradersmålet dersom teknologi for å fange og lagre CO2 fra punktutslipp ikke utvikles og tilgjengeliggjøres på en slik måte at den kan spres i mange land.

Komiteens medlem fra Senterpartiet viser til at etter at Riksrevisjonen sluttførte sin rapport, har to regjeringer og et samlet storting stoppet bygging av CCS-anlegget. Dette faktum viser at Mongstad-prosjektet ikke har vært vellykket. Riksrevisjonens gjennomgang og komiteens høringer har bekreftet at Mongstad-prosjektet var satt opp slik at det var vanskelig å lykkes. Dette medlem mener at verken avtalestruktur, insentiver eller nøkkelaktører fungerte etter hensikten.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti påpeker at det sentrale likevel er at Mongstad-prosjektet ikke må skape varige negative holdninger til karbonfangst og -lagring, CCS. Disse medlemmer mener CCS er den viktigste muliggjørende teknologi for å redusere utslipp av CO2 når en forbrenner fossilt karbon.

Disse medlemmer viser til at høringene har illustrert at USA, Canada og Storbritannia leder an, og mener det ikke er noen grunn til at ikke også Norge skal ta sin plass i gruppen av ledende land for CCS.

Disse medlemmer viser også til at det er bygget opp kompetanse av internasjonal standard i Norge som et resultat av satsingen på CCS og ambisjonen om et fullskalaanlegg i Norge. Disse medlemmer understreker at det er viktig at skrinleggingen av CCS-prosjektet på Mongstad ikke fører til at denne viktige kompetansebasen forvitrer. Den strategi som regjeringen legger frem for utviklingen av CCS fremover, må sikre at dette formål ivaretas.

Disse medlemmer påpeker at det også er et politisk ansvar å sørge for at teknologisenteret på Mongstad, TCM, også fremover har et robust grunnlag for å være en attraktiv FoU-arena og at anleggets drift og resultater sikres for fremtiden.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at et samlet storting har uttrykt støtte til at Norge skal gjennomføre prosjekter for å utvikle teknologi for fangst og lagring av CO2, til tross for at det er knyttet stor teknologisk og økonomisk risiko til slike industrielle teknologiutviklingsprosjekter, jf. blant annet klimaforliket i Stortinget i 2012, jf. Innst. 390 S (2011–2012).

Dersom de globale utslippene fortsetter å utvikle seg slik som i dag, kan den globale oppvarmingen bli på over fire grader i løpet av dette århundret. Det vil gi dramatiske og uoversiktlige konsekvenser. Disse medlemmer understreker at utslippsveksten i dag for det meste skjer i de framvoksende økonomiene, og at spredning av teknologi og kompetanse til disse landene derfor bør være en vesentlig del av teknologiutviklingen. I Meld. St. 9 (2010–2011) skrev regjeringen Stoltenberg følgende om hvor viktig det er at teknologi og kompetanse vi opparbeider oss kan spres til andre land og regioner:

«Fullskala CO2-håndtering på Mongstad vil begrense de norske klimagassutslippene. Et like viktig mål for den norske teknologi- og kompetanseutviklingen er at den kommer til anvendelse også utenfor Norge. Først da vil man oppnå store reduksjoner av klimagassutslipp som følge av den norske satsingen.»

Disse medlemmer understreker at staten hadde to mål for arbeidet med fangst og lagring av CO2 på Mongstad. For det første skulle staten bidra til utvikling av teknologi for fangst og lagring, og for det andre skulle utslippene fra kraftvarmeverket renses.

Disse medlemmer vil innledningsvis peke på, slik også komiteens høringer viste, at det aller meste av finansieringen har gått til utvikling av Teknologisenter Mongstad (TCM), som nå er ferdig. Teknologisenteret er verdens største senter for testing og forbedring av teknologier for CO2-fangst.

Disse medlemmer viser til at tidligere statsminister Jens Stoltenberg i den åpne høringen oppsummerte på denne måten:

«Det aller meste av pengene på Mongstad er brukt på teknologiutvikling, både i selve teknologisenteret og når det gjelder teknologikvalifisering med tanke på renseanlegget. Det gjør at Norge gjennom Mongstad gir betydelige bidrag til å løse verdens klimaproblemer. Som FNs klimapanel og også Stortinget understreker, er kanskje karbonfangst- og lagring den enkeltteknologien som er viktigst i kampen mot globale klimaendringer, og jeg er glad for at Norge på Mongstad er helt i front når det gjelder dette.

Så håper jeg satsingen fortsetter. Vi la opp til betydelig økt opptrapping i denne satsingen i statsbudsjettet for 2014. Noe av det er nå kuttet ut. Det beklager jeg, men jeg håper likevel det kommer ny og kraftfull satsing på karbonfangst og -lagring.

Så vil jeg avslutte med å si følgende: Jeg var på Mongstad da vi åpnet Teknologisenteret sommeren 2012. Det var en veldig sterk opplevelse, som gjorde inntrykk på meg. Det var mange mennesker der. Jeg så det store anlegget. Det framstår ikke som et lite laboratorium, men som en svær fabrikk, der man kan teste ulike typer teknologier og ulike typer gasser samtidig. Miljøorganisasjoner var der, bedrifter var der, internasjonale kunnskapsmiljøer var der og internasjonale selskaper var der. Jeg tror alle som var der den dagen, opplevde at det ble tatt et stort skritt i arbeidet mot de globale klimaendringene.

Jeg har også lyst til å si takk til alle menneskene i Statoil, alle menneskene i Gassnova, alle på Mongstad, alle på Teknologisenteret, alle som jobber i CLIMIT, alle dem som jobber i mange forskningsmiljøer rundt omkring i Norge, som finansieres av disse pengene, og som er noen av verdens absolutt beste forskere, fagfolk, på utvikling av karbonfangstteknologi. Det har vært mye kritikk, mye støy, men opp i alt dette har de jobbet hver dag med å utvikle en teknologi som verden virkelig trenger, og der vi har bidratt vesentlig til å gjøre den teknologien mer tilgjengelig.

De skal vite at vi alle egentlig bør være ganske takknemlige for den jobben de gjør. Det er viktig at vi fortsetter å satse på dem, fordi kunnskap er avgjørende i så mange sammenhenger. Kunnskap og teknologi er avgjørende i kampen mot de globale klimaendringene. Der har Mongstad gjort oss til en ledende nasjon, og jeg er glad for at et samlet storting gang på gang har understreket dette, og jeg ønsker at vi fortsatt kan satse på Mongstad og utvikle en teknologi som er viktig i det internasjonale klimaarbeidet.»

Disse medlemmer slutter seg til Stoltenbergs betraktninger.

Disse medlemmer vil trekke fram at Stortinget er blitt jevnlig informert om utviklingen i statens prosjekter for fangst og lagring av CO2.

Disse medlemmer peker på at Riksrevisjonens bemerkninger på flere punkter er kommentert og imøtegått av to olje- og energiministre. Både tidligere olje- og energiminister Ola Borten Moe i regjeringen Stoltenberg II og nåværende statsråd, Tord Lien i regjeringen Solberg, har kommentert Riksrevisjonens bemerkninger.

Disse medlemmer viser til at kompleksiteten i gjennomføring av prosjektene for fangst og lagring av CO2 er stor, og at dette ble presentert for Stortinget ved flere anledninger. Disse medlemmer viser til at det var Stortingets vurdering at selv om usikkerheten var høy, gjorde klimautfordringens størrelse og den potensielle verdien ved teknologien det riktig å satse. Disse medlemmer er av den oppfatning at en forutsetning for å lykkes i klimapolitikken er å sette djerve mål og være villig til å ta risiko for å utvikle teknologi som kan bidra til å løse problemet.

Disse medlemmer viser til nåværende statsråds kommentar til Riksrevisjonens påstand om redusert interesse ved TCM som følge av høyt kostnadsnivå. Tidligere statsråd Ola Borten Moe fremhever i sine kommentarer følgende:

«… prosjektet [er] bygget innenfor budsjettet partnerne var enige om ved investeringsbeslutning, inkludert prosjektreserven. For det andre gir ikke Gassnovas markedsvurderinger grunn til å anta at den økningen man har sett i driftsbudsjettet, skulle virke avskrekkende.»

Disse medlemmer vil også vise til at statsråd Tord Lien i sitt svar på komiteens spørsmål nr. 10, jf. brev av 19. november 2013, heller ikke fullt ut deler Riksrevisjonens kritikk. Disse medlemmer understreker behovet for å fortsette å utvikle TCM videre, med tanke på testing av flere teknologier. Disse medlemmer deler statsråd Tord Liens vurdering:

«Teknologisenteret er et teknologiutviklingsanlegg og utfordringene man har støtt på er en viktig del av læringen av å teste ny og lite utprøvd teknologi i så stor skala.»

Disse medlemmer vil understreke behovet for å jobbe med kostnadsreduserende tiltak ved TCM.

Disse medlemmer mener det er en positiv verdi, og en demokratisk forutsetning, at Stortinget vedtar budsjettet på et så detaljert nivå som mulig, og at regjeringen må komme tilbake til Stortinget dersom kostnaden ved en investering overstiger det regjeringen først antok. Derfor anvendte ikke Olje- og energidepartementet prosjektreserven i budsjettet for TCM. Stortinget er blitt løpende orientert om kostnadsutviklingen i prosjektet.

Gjennomføringsavtalen mellom Statoil og staten ble inngått i 2006, og var et resultat av en forhandling mellom to parter. Tidligere statsråd Ola Borten Moe skriver i sitt svar til Riksrevisjonen: «… Gjennomføringsavtalens utforming adresserer usikkerheten og kompleksiteten ved gjennomføring av CO2-håndtering på Mongstad». Han fremhevet videre at det ikke er grunnlag for å hevde at staten har gitt fra seg vesentlig styringsrett i prosjektene. Disse medlemmer viser til at avtalen reflekterer det resultat det var mulig å oppnå i forhandlingene. Disse medlemmer har merket seg at det verken i Riksrevisjonens rapport eller i komiteens høringer ble presentert en modell for hvordan avtalen skulle sett ut, gitt statens to målsettinger om å ruste opp raffineriet og utvikle teknologi for fangst og lagring av CO2.

Disse medlemmer vil understreke at staten i slike prosjekter er helt avhengig av den industrielle kompetansen selskapene bringer inn. Det ville ikke vært hensiktsmessig eller mulig å bygge opp et Gassnova med parallell kompetanse med Statoil på industriell gjennomføring i slik skala. Kravet om enstemmighet fører til at verken Statoil eller staten kunne overkjøre den andre part i arbeidet. For arbeidet med Teknologisenteret var hver part ansvarlig for sin andel av investerings- og driftskostnadene.

Fangst og lagring av CO2 bør fortsatt være en sentral del av klimapolitikken. Disse medlemmer mener det er viktig nå å lære av prosessen på Mongstad. Arbeidet med å systematisere og tilgjengeliggjøre all den kunnskapen som er opparbeidet, er svært viktig. Regjeringen Solberg har sagt de skal komme med en strategi om fangst og lagring av CO2 i Norge. Disse medlemmer forutsetter at dette arbeidet prioriteres av regjeringen.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti fastslår at hvis klimamålene skal nås, må bruken av fossile energikilder innebære fangst og lagring av klimagasser. Virksomheten på norsk sokkel må gjøres renere gjennom utfasing av fossil energi til drift av olje- og gassproduksjonen. Dette medlem viser til at det ikke må tillates bygging av gasskraftverk uten fangst og lagring av CO2, og eksisterende gasskraftverk må renses. Dette medlem viser til at det er nødvendig å etablere minst ett demonstrasjonsprosjekt for fangst og lagring av et stort CO2-utslipp i industrien i løpet av denne stortingsperioden.

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Venstre og Miljøpartiet De Grønne viser til at Riksrevisjonens rapport og høringene feller en hard dom over det siste tiårets klimapolitiske flaggskip i Norge. Komiteens behandling har avdekket mangel på vilje og evne til å gjennomføre reelle kutt i norske utslipp av klimagasser. Disse medlemmer viser til at mange har uttrykt bekymring for at Mongstad-prosjektet skulle fungere som en utsettelse av mer grunnleggende krav om klimaansvar i norsk olje- og gassindustri. Disse medlemmer konstaterer at de som hevdet dette, ettertrykkelig har fått rett.

Disse medlemmer mener sviktende oppfølging av Stortingets intensjoner i arbeidet med fangst og lagring av CO2 er svært alvorlig av flere grunner. Manglende fangst og lagring av klimagassutslipp på Mongstad gjør det vesentlig mer krevende å nå selv det beskjedne mål Stortingets klimaforlik satte om fem prosent kutt i norske klimagassutslipp i 2020 sammenliknet med 1990, jf. Innst. 390 S (2011–2012). I tillegg mener disse medlemmerdet er grunn til å frykte at den mangelfulle gjennomføringen kan påvirke viljen til å gjennomføre de store og visjonære grepene som er helt avgjørende for å lykkes i klimapolitikken. Konsekvensen er at norsk klimapolitikk er satt mange år tilbake.

Disse medlemmerviser til at det haster med å redusere klimagassutslippene. FNs klimapanel har anbefalt at rike land innen 2020 må redusere sine utslipp med 40 prosent i forhold til 1990-nivå dersom en skal unngå en temperaturøkning på mer enn to grader. Det tilsier at det norske ambisjonsnivået om fem prosent kutt innen 2020 bør forsterkes vesentlig.

Disse medlemmer viser til at pålegg etter forurensningsloven i andre sammenhenger håndheves uten vesentlige åpninger for avvik og omkamp. Disse medlemmer ser ingen grunn til at utslippstillatelser for klimagassutslipp skal håndheves svakere enn andre industrielle utslipp. Det store gapet mellom norske utslippsmål for 2020 og dagens utslippsnivå tilsier det motsatte, jf. Miljødirektoratets rapport av 7. mars 2014.

Disse medlemmer konstaterer videre at de industrielle aktørene som deltok i høringen, bekreftet at de nå er klare til å bygge fullskalaanlegg for fangst og lagring av CO2.

Erik Staurset fra Alstom Norge opplyste til komiteen:

«I dag er vi i stand til å bygge et fullskalaanlegg, med de erfaringene vi har.»

På spørsmål om de hadde kommersiell teknologi for å ta ut karbon av gassfyrte kraftverk, svarte Henrik Fleischer fra Sargas:

«Ja, vi begynte med den kullfyrte teknologien og er nå over på gassfyrt. Dette er Sargas’ og General Electrics fellesbrosjyre (Fleischer viser fram en brosjyre) for et gasskraftverk med 90 pst. CO2- fangst som General Electric nå selger rundt i verden. Så vi har begge – gass og kull – og kull blandet med biomasse.»

Valborg Lundegard fra Aker opplyste følgende til komiteen:

«Vi er nå klare til å levere en teknologilisenspakke til et fullskalaanlegg. Vi har demonstrert at vår teknologi fungerer i testsenteret på Mongstad. Vi har demonstrert med ulik føde, både for raffineriet og for gasskraftverk. Vår del av innspill til et fullskalaanlegg er på plass. Vi leverte et tilbud i sommer.»

Disse medlemmer mener den klare tilbakemeldingen fra leverandørene av teknologi for fangst og lagring av CO2, sammen med opplysningene som har tilfalt komiteen om fullskala prosjekter som er realisert andre steder i verden, står i sterk kontrast til regjeringens begrunnelse for utsettelser og terminering av fullskala CO2-fangst og -lagring.

På denne bakgrunn slutter disse medlemmerseg ikke til en strategi for fangst og lagring av CO2 der kjernen er en fortsatt uforpliktende satsing på teknologiutvikling. Derimot mener disse medlemmer at Mongstad-prosjektets havari tilsier at store og raske utslippskutt må være det overordnede målet for Norges videre strategi for fangst og lagring av CO2.

Disse medlemmer minner om at myndighetene etter forurensningsloven skal utstede utslippstillatelser og stille teknologikrav for å regulere klimagassutslipp. Disse medlemmer mener Riksrevisjonens rapport og høringene viser at fangst og lagring av CO2 allerede er beste tilgjengelige teknologi, og at det nå er på høy tid at myndighetene stiller krav om fangst og lagring av CO2 fra store industrielle punktutslipp.

Disse medlemmer konstaterer at dagens praksis, som dokumentert i tilfellet Mongstad, innebærer at store utslipp av forurensende klimagasser i realiteten er unntatt fra lovregulering. Disse medlemmer mener en slik praksis er sterkt kritikkverdig og forventer at den nye regjeringen endrer praksis på dette området.

Disse medlemmer understreker at alvoret i situasjonen gjør at staten bør være forberedt på å dekke betydelige kostnader for å installere fangst og lagring av CO2 på store norske punktutslipp innen 2020, og til å utvikle systemer for lagring, under den klare forutsetning at målet er å kutte klimagassutslipp.

For øvrig mener disse medlemmer at det faktum at manglende utslippskutt på Mongstad ikke har blitt kompensert gjennom kutt andre steder, tilsier at dagens samlede virkemidler for å regulere utslipp er for svake. Disse medlemmer mener det er svært alvorlig i møte med vår tids største utfordring. Disse medlemmer forutsetter derfor at regjeringen snarest gjennomfører en grundig utredning av hensiktsmessigheten med en klimalov som forutsatt i klimaforliket i 2012, jf. Innst. 390 S (2011–2012).

4. Komiteens tilråding

Komiteens tilråding til vedtak I fremmes av medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og Miljøpartiet De Grønne.

Komiteens tilråding til vedtak II fremmes av en samlet komité.

Komiteen har ellers ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre slikt

vedtak:

I

Stortinget finner den tidligere regjeringens arbeid med fullskala CO2-fangst og -lagring ved Mongstad-anlegget kritikkverdig.

II

Dokument 3:14 (2012–2013) – om Riksrevisjonens undersøkelse av statens arbeid med CO2-håndtering – vedlegges protokollen.

Vedlegg 1

Brev fra kontroll- og konstitusjonskomiteen til Olje- og energidepartementet v/statsråden, datert 19. november 2013

Dokument 3:14 (2012-2013) Riksrevisjonens undersøkelse av statens arbeid med CO2-håndtering - spørsmål

Det vises til brev av 14. november i år der det ble opplyst at komiteen har besluttet å holde kontrollhøring i ovennevnte sak.

Som ledd i forberedelsene til kontrollhøringen, ønsker kontroll- og konstitusjonskomiteen å stille følgende spørsmål:

• 1. Hva er etter statsrådens vurdering hovedårsaken til at fullskalaprosjektet på Mongstad ikke har vært mulig å gjennomføre?

• 2. Når ble beslutningen om å skrinlegge fullskalaanlegget på Mongstad tatt – og hva har vært avgjørende i den forbindelse?

• 3. Det ble i begrenset grad definert entydige mål og frister for leveranser i fangstprosjektene. I hvilken grad mener statsråden at framdrift og resultater kunne vært bedre med klarere leveransekrav overfor Statoil?

• 4. Riksrevisjonen bemerker at det var få virkemidler for å sikre kostnadsstyring og framdrift i prosjektene. Statsrådens svar til Riksrevisjonen av 7. juni 2013 berører i liten grad dette. Hvilke forpliktelser og incentiver overfor Statoil ble fra departementets side prioritert for å sikre rask framdrift i karbonfangstprosjektet på Mongstad?

• 5. Det har i lengre tid versert ulike definisjoner av formålet med TCM Mongstad, fullskala fangstanlegg på Mongstad og tilsvarende planer for Kårstø. Riksrevisjonens rapport bekrefter dette. Slik statsråden ser det, har formålet med disse satsingene primært vært å utvikle ny teknologi, redusere norske CO2-utslipp, redusere CO2-utslipp fra Mongstad – eller har det vært andre formål?

• 6. I hvilken grad mener statsråden at andre hensyn enn målene om teknologiutvikling/ utslippsreduksjon har påvirket valg i prosjektet (for eksempel lokalisering, ønsket om å bygge kraftverk på Mongstad)?

• 7. Dersom formålet var å utvikle teknologi, hva var grunnen til at prosjektet ble organisert på denne måten, og ikke ble nærmere tilknyttet forsknings-programmer og -institusjoner?

• 8. Statsråden hevder at kunnskap CCS-satsingen har opparbeidet, vil bidra til å redusere CCS-kostnader globalt. Hvilken kunnskap dreier det seg om, hvordan er dette dokumentert, og i hvilken grad er norske erfaringer fra fullskala-anlegget på Mongstad overførbare til CO2-fangst fra kull?

• 9. Riksrevisjonens rapport viser til at etablering av både TCM og fullskala anlegg inne på et raffineri i drift, bød på særlige komplikasjoner og kostnader. Hvor tidlig ble man klar over dette, og ble det vurdert å flytte anleggene? Hvordan vil dette forholdet påvirke eventuelt senere CCS-satsinger? Ble det på noe tidspunkt innhentet erfaringer fra utlandet når det gjaldt spørsmålet om lokaliseringer?

• 10. Hvordan vurderer statsråden fremtiden for testsenteret TCM, og hva vil han foreta seg for å redusere driftsutgiftene og motivere til bredere industriell deltakelse?

• 11. Hva vil statsråden foreta seg for å forbedre den samlede risikohåndteringen i statens arbeid med CO2-håndtering?

• 12. Av Riksrevisjonens rapport kommer det frem at planlegging av fullskala CO2-fangst på Mongstad og Kårstø med løsninger for transport og lagring, til sammen har kostet 1,9 mrd. kroner. Det bes om en detaljert oppstilling av bruken av disse midlene.

• 13. Det bes også om en oppdatert oversikt over pengebruken for fullskala-prosjektet i 2013, inkludert administrative kostnader for Gassnova og TCM.

• 14. Hva er de estimerte kostnadene ved å sluttføre fullskalaprosjektet – fra dags dato og frem til prosjektet er endelig avsluttet.

• 15. Det bes om en detaljert oppstilling av kostnader knyttet til TCM frem til dags dato.

• 16. Daværende administrerende direktør Bjørn-Erik Haugan i Gassnova uttalte til Bergens Tidende 27. mai 2009 at han antok at kraftverket på Mongstad hadde vært bygget på en annen måte om rensing hadde vært en forutsetning fra begynnelsen. Det bes om en redegjørelse for hvorvidt dette medfører riktighet. Videre i denne forbindelse, har gasskraftverket vært tilrettelagt for CCS? Og hvordan vurderer departementet dette i lys av at driftsmønsteret på raffineriet ble endret?

• 17. Gjennomføringsavtalen mellom Statoil og departementet ble inngått i 2006. I 2009 oversendte Statoil Masterplanen til departementet, og Gassnova ble gitt i oppgave å gjennomgå og vurdere planen. Hvorfor ble ikke dette arbeidet startet tidligere? Departementet bes gi en oppstilling av hva som skjedde i tidsperioden 2006-2009.

• 18. Det fremgår av rapporten at det ble avsatt en prosjektreserve på 1,3 mrd. kroner, slik at det totale investeringsbudsjettet var 5,9 mrd. kroner. Hvorfor ble ikke prosjektreserven på 1,3 mrd. kroner presentert for Stortinget i Prop. 1 S (2009-2010)?

• 19. Mener departementet at staten gjennom inngåtte avtaler har gitt fra seg vesentlig styringsrett og mulighet til å utøve kostnadsstyring?

• 20. Riksrevisjonen kritiserer Statoils dobbeltrolle i prosjektet, men dette avvises av statsråden. Vil det etter statsrådens syn være aktuelt å gi Statoil tilsvarende rolle i et eventuelt nytt CCS-prosjekt der staten skal stå for kostnadene?

• 21. Riksrevisjonen bemerker at de mener det var lite gunstig at Statoil ledet styringskomiteen i planleggingen av fullskalafangstanlegget på Mongstad og samtidig var prosjektleder, når staten skulle dekke alle kostnadene? Hvorfor ble denne modellen valgt av departementet?

• 22. Hvorfor ble det ikke gjennomført en uavhengig kvalitetssikring av Teknologisenteret på Mongstad?

• 23. Det bes om en oversikt og vurdering av hvilke incentiver Statoil hadde for å begrense kostnadene i planleggingsfasen?

• 24. Hva mener statsråden om Gassnovas rolle i fullskalaprosjektet, og hva skal Gassnovas rolle være fremover?

• 25. Riksrevisjonen bemerker at det har vært svakheter i Gassnovas internkontroll. Hvordan fulgte departementet opp at Gassnova hadde etablert en forsvarlig internkontroll?

• 26. Statoil og staten ble i Gjennomføringsavtalen enige om at eventuelle kostnadsoverskridelser skulle dekkes proporsjonalt mellom de industrielle deltakerne i prosjektet (ikke staten), jf. St.prp. nr. 38 (2008-2009). Hvorfor ble det likevel inngått avtale med Statoil der staten skal dekke mer av kostnadsoverskridelsene, når utgangpunktet var proporsjonal dekning?

• 27. Hvor stor andel av de totale kostnadene er blitt fakturert av Statoil i prosjektet?

• 28. Det fremgår av Riksrevisjonens rapport at budsjettbehovet for CO2-håndteringsprosjektene i stor grad bygger på tekniske vurderinger gjennomført av Statoil. Hvorfor ble en slik modell valgt, og hva mener departementet er positive og negative sider ved at Statoil ble gitt en slik rolle?

• 29. Hvilken betydning er det blitt tillagt at Statoil frarådet prosjektet allerede i 2006/2007?

• 30. Det kommer frem at det er Statoil som er konsesjonshaver for raffineriet og kraftvarmeverket på Mongstad og at det er DONG Generation Norge AS som eier og driver kraftvarmeverket. Riksrevisjonen bemerker at en slik struktur har bidratt til at planleggingen og realiseringen av CO2-håndteringen på Mongstad er blitt vanskeligere. Hva er departementets kommentar til dette?

I tillegg ber komiteen om at følgende dokumenter oversendes i sin helhet:

• Masterplanen

• Gjennomføringsavtalen, med samtlige underavtaler

• Opprinnelig utslippstillatelse fra 2006

• Gassnovas rapport om å redusere kostnader på TCM

• Dokumenter knyttet til forvaltningen av statens interesser i CO2- håndteringsprosjektet hos Gassnova

Komiteen ber også om å få oversendt en samlet oversikt som lister opp all informasjon som departementet har lagt frem for Stortinget om arbeidet med fullskala fangst av CO2.

Komiteen ber om svar innen 2. desember 2013. Det bes om at en word-versjon av svaret sendes elektronisk til kontroll@stortinget.no.

Vedlegg 2

Brev fra Olje- og energidepartementet v/statsråden til kontroll- og konstitusjonskomiteen, datert 5. desember 2013

Dokument 3:14 (2012-2013) Riksrevisjonens undersøkelse av statens arbeid med CO2-håndtering

Det vises til brev fra kontroll- og konstitusjonskomiteen av 19. november 2013 vedrørende Riksrevisjonens undersøkelse av statens arbeid med CO2-håndtering. Nedenfor besvares de ulike spørsmålene fra komiteen. En del av spørsmålene gjelder forrige regjerings beslutninger. Svar på disse spørsmålene må derfor basere seg på forrige regjerings uttalelser.

Fangst og lagring av CO2 blir av flere, blant annet Det internasjonale energibyrået (IEA) og FNs klimapanel, trukket fram som en helt nødvendig teknologi for å kunne nå togradersmålet. For at CO2-håndtering skal lykkes som teknologi forutsettes det at en rekke land satser aktivt på teknologi- og kompetanseutvikling og utvikler prosjekter for CO2-håndtering.

Arbeidet med CO2-håndtering i Norge er drevet fram av en klimaambisjon med spesiell vekt på utvikling av teknologi som kan nyttiggjøres internasjonalt, jf. Meld. St. 21 (2011-2012) Norsk klimapolitikk og Meld. St. 9 (2010-2011) Fullskala CO2-håndtering. I Norge har vi få store utslippspunkt av CO2, men betydelig kunnskap om teknologiutvikling og transport og lagring av gass. I tillegg er de to for øyeblikket eneste operasjonelle CO2-håndteringsprosjektene i Europa lokalisert i Norge, hhv. Sleipner og Snøhvit.

Et enstemmig Storting har gjennom flere år støttet arbeidet med å utvikle teknologi for fangst og lagring av CO2. Dette fremkommer blant annet i Innst. 295 S (2010-2011) fra energi- og miljøkomiteen om fullskala CO2-håndtering, Innst. S. nr. 206 (2008–2009) fra energi- og miljøkomiteen om investering i teknologisenter for CO2-håndtering på Mongstad og Innst. S. nr. 205 (2006–2007) fra energi og miljøkomiteen om samarbeid om håndtering av CO2 på Mongstad.

Det er gjort betydelige fremskritt i arbeidet med å utvikle teknologi for CO2-håndtering siden 2006. Teknologisenteret på Mongstad (TCM) er ferdigstilt og satt i drift og det er lagt ned et stort arbeid i å utrede fullskala CO2-håndtering på Kårstø og Mongstad. I tillegg har CLIMIT-programmet støttet et stort antall FoU- og demonstrasjonsprosjekter siden 2005. Mye av den kunnskap og kompetanse som har blitt opparbeidet gjennom disse prosjektene, har bidratt betydelig til modning av teknologier for CO2-håndtering og vil bidra til å redusere kostnadene for CO2-håndtering globalt.

TCM har til og med 2012 kostet staten 4,88 mrd. kroner og fullskalaplanleggingen 1,96 mrd. kroner. Ved inngåelse av Gjennomføringsavtalen i 2006 var Mongstad definert som et prosjekt, hvor TCM var steg 1 og fullskala steg 2. I praksis er dette to forskjellige prosjekter. TCM er et unikt anlegg i verdenssammenheng som det eneste stedet man kan teste flere CO2-fangstteknologier i så stor skala samtidig. Regjeringen Stoltenberg II valgte å avslutte fullskalaprosjektet på Mongstad. TCM er imidlertid i full drift og p.t. det viktigste norske CO2-håndteringsprosjektet.

Statens deltakelse i TCM representerer ett av de tyngste løft staten har vært med på innenfor utvikling og demonstrasjon av teknologi. Staten har funnet det nødvendig å engasjere seg direkte i teknologiutvikling med store kostnader og høy risiko ikke minst fordi internasjonal leverandørindustri ikke har sterke nok insentiver til å bringe CO2-fangstteknologier fram til kommersialisering. Engasjement i teknologiutvikling innebærer høy risiko og en må alltid være forberedt på at noen veivalg ikke fører fram eller blir mer krevende enn forventet. Dersom det skulle vise seg at teknologier som prøves ut til slutt ikke vurderes som hensiktsmessige eller vurderes som for kostnadskrevende, er dette ikke et uvanlig utfall, men det er likefullt et viktig resultat i et bredere teknologiutviklingsperspektiv.

Spørsmål 1

Hva er etter statsrådens vurdering hovedårsaken til at fullskalaprosjektet på Mongstad ikke har vært mulig å gjennomføre?

Svar:

Jeg viser til at beslutningen ble kunngjort 20. september 2013. Begrunnelsen fra regjeringen Stoltenberg II er kommunisert i Prop. 1 S (2013-2014):

"Planleggingen av fullskala CO2-håndtering på Mongstad har fram til nå i stor grad vært av generell karakter og har bidratt til å utrede og kvalifisere mulige teknologier. Prosjektet står foran en ny fase der videre arbeid blir mer spesifikt rettet mot detaljprosjektering av fullskalaanlegget. I 2014 ville det blant annet også vært nødvendig å påbegynne arbeidet med boring av verifikasjonsbrønn. Dette innebærer at arbeidet fremover vil ha mindre overføringsverdi til andre prosjekter. Vi står derfor ved et veiskille der det er riktig å vurdere om prosjektet bør videreføres.

Etter en samlet vurdering har regjeringen besluttet å avslutte arbeidet med planlegging av fullskala CO2-håndtering på Mongstad. Utslippstillatelsens vilkår om etablering av CO2-håndtering faller dermed bort. Regjeringen vil fortsatt prioritere CO2-håndtering som et nødvendig klimatiltak for å nå togradersmålet og vil intensivere satsingen på andre tiltak for å utvikle teknologier for CO2-fangst og ‑lagring, inkludert en økt satsing på Teknologisenteret for CO2-fangst på Mongstad og CLIMIT-programmet.

Planleggingsarbeidet har vist at det vil bli mer krevende å bygge et CO2-håndteringsanlegg på Mongstad enn hva som ble lagt til grunn i 2006. Stadig mer kunnskap og erfaring har ikke endret dette bildet. Fangstanlegget skal integreres med et kraftvarmeverk som er integrert med et raffineri i drift. Dette innebærer betydelig teknisk risiko. Kostnader til blant annet hjelpesystemer vil også utgjøre en stor andel av samlede kostnader. Kraftvarmeverket går nå for halv kapasitet sammenliknet med hva som opprinnelig ble lagt til grunn da Statoil søkte konsesjon og investerte i kraftvarmeverket. Med dagens prognoser for varmebehov på Mongstad og tilstøtende nærområder vil det være lite sannsynlig at det fremover vil være behov for parallell drift av de to turbinene på varmekraftverket. Statoil ser i dag ikke at dette bildet vil endre seg i overskuelig fremtid, men kan ikke utelukke et annet driftsmønster for turbinene i fremtiden. Sammen med høye kostnader for anlegget gir dette svært høye enhetskostnader per tonn renset CO2. Raffineribransjen i Europa, herunder også Mongstad, er under press med svake marginer og flere raffinerier i Europa er lagt ned de senere år. Hvor lang brukstid et fangstanlegg vil kunne få er derfor usikkert. Disse forholdene gjør at fullskalaprosjektet på Mongstad ikke lenger framstår som et egnet referanseprosjekt. Det er viktig at vår innsats innenfor CO2-håndtering er innrettet mot aktiviteter som gir størst mulig utbytte. Hvis ikke kan vi risikere å undergrave fangst og lagring av CO2 som et effektivt klimatiltak."

Spørsmål 2

Når ble beslutningen om å skrinlegge fullskalaanlegget på Mongstad tatt – og hva har vært avgjørende i den forbindelse?

Svar:

Se svar på spørsmål 1. Det vises for øvrig til svar fra daværende statsråd Ola Borten Moe på skriftlig spørsmål fra stortingsrepresentant Nikolai Astrup (H) av 27. september 2013:

Nikolai Astrup:

"Jeg viser til omtalen av fremdrift og forslag om økte bevilgninger til fullskalaprosjektet på Mongstad i Prop. 149 S (2012-2013). Hvilken ny informasjon har departementet fått siden Stortinget sist ble orientert om fremdriften i fullskalaprosjektet i Prop. 149 S (2012-2013) 7. mai i år som har gjort at departementet nå har besluttet å ikke videreføre fremdriften for prosjektet frem til det planlagte konseptvalget våren 2014 som regjeringen der presenterte?"

Ola Borten Moe:

"I arbeidet med forslag til statsbudsjett for 2014 besluttet regjeringen at planleggingen av et fullskala anlegg for CO2-håndtering på Mongstad skal avsluttes.

Fangst og lagring av CO2 er en sentral del av regjeringens klimasatsing. Delrapporten fra FNs klimapanel som ble lagt fram denne uken, bekrefter med forsterket tyngde at vi må strekke oss langt i innsatsen for å finne løsninger som reduserer utslippene av klimagasser. Samtidig innebærer utvikling av nye teknologier høy risiko, og vi må alltid være forberedt på at noen veivalg ikke fører fram eller blir mer krevende enn forventet. Av statens samlede bevilgninger til CO2-håndtering til og med 2012 har under 20 prosent gått til fullskalaprosjektet på Mongstad.

Beslutningen om å avslutte fullskalaprosjektet på Mongstad er tatt etter en helhetlig vurdering. Som beskrevet i Prop. 149 S (2012-2013), har planleggingsarbeidet siden våren 2011 i hovedsak vært lagt opp til å sikre kunnskap og oversikt over aktuelle teknologier gjennom et teknologikvalifiseringsprogram. Dette arbeidet har vært av mer generell karakter, og har bidratt til å utrede og kvalifisere mulige teknologier. Arbeidet med teknologikvalifisering avsluttes i løpet av 2013. Vi har aldri visst så mye om CO2-håndtering som nå. Planleggings- og forberedelsesarbeidet går derfor gradvis over i en ny fase og blir i større grad mer spesifikt rettet mot anlegget på Mongstad. I 2014 vil kostnadene være langt mer spesifikke for prosjektet på Mongstad enn til nå. Det er derfor riktig og ryddig å avklare om prosjektet skal videreføres i forbindelse med statsbudsjettet for 2014.

Ved dette veiskillet har regjeringen lagt vekt på å fortsette arbeidet med å utvikle og realisere løsninger for fangst og lagring av CO2. I forbindelse med statsbudsjettet for 2014 foreslår vi derfor en ny helhetlig strategi for CO2-håndtering, som omfatter avvikling av arbeidet med fullskala CO2-håndtering på Mongstad og alternative tiltak, blant annet styrket innsats ved teknologisenteret på Mongstad og økt satsing på forskning og utvikling.

Stortinget har for øvrig blitt fortløpende orientert om utviklingen i fullskalaprosjektet på Mongstad gjennom de budsjettproposisjoner som er framlagt, og senest gjennom Prop. 149 S (2012-2013)."

Spørsmål 3

Det ble i begrenset grad definert entydige mål og frister for leveranser i fangstprosjektene. I hvilken grad mener statsråden at framdrift og resultater kunne vært bedre med klarere leveransekrav overfor Statoil?

Svar:

Følgende dokumenter utgjør hovedgrunnlaget for statens arbeid med CO2-håndtering og mål for dette: St.prp. nr 49 (2006-2007) Samarbeid om håndtering av CO2 på Mongstad, St. prp. nr. 38 (2008-2009) Investering i teknologisenter for CO2-håndtering på Mongstad og Meld. St. 9 (2010-2011) Fullskala CO2-håndtering.

Det vises til Meld. St. 9 (2010-2011) Fullskala CO2-håndtering:

"Miljøverndepartementets utslippstillatelse av 2006 med tilhørende endringer og gjennomføringsavtalen mellom staten og Statoil om håndtering av CO2 på Mongstad (gjennomføringsavtalen) danner utgangspunktet for etableringen av anlegg for fangst og lagring av CO2 fra Mongstad. I gjennomføringsavtalen heter det blant annet at «Partene er enige om at det er behov for en stegvis utvikling frem mot et samlet CO2-fangstanlegg på Mongstad, samt også en stegvis utvikling av teknologien for fangst av CO2 for å redusere kostnader og risiko.» Byggingen og driften av teknologisenteret for CO2-fangst (steg 1) og arbeidet med planlegging og forberedelse av fullskala CO2- fangst på Mongstad (steg 2) er sentrale elementer i regjeringens innsats for å utvikle og realisere CO2-håndtering i årene som kommer. Ved første steg, teknologisenteret for CO2-fangst, er byggingen godt i gang. Staten, representert ved Gassnova, er sammen med Statoil, Shell og Sasol eiere av teknologiselskapet, som står for samarbeidet om realiseringen av teknologisenteret. I neste steg planlegges det et fullskala fangstanlegg for CO2 fra kraftvarmeverket på Mongstad, med tilhørende løsning for sikker lagring av CO2."

Konkrete mål og leveranser fra år til år er omtalt i budsjettproposisjonene, jf. St.prp. nr. 1 (2005-2006), St.prp. nr. 66 (2005-2006), St.prp. nr. 22 (2006-2007), St.prp. nr. 1 (2006-2007), St.prp. nr. 69 (2006-2007), St.prp. nr. 21 (2007-2008), St.prp. nr. 1 (2007-2008), St.prp. nr. 59 (2007-2008), St.prp. nr. 26 (2008-2009), St.prp. nr. 1 (2008-2009), St.prp. nr. 67 (2008-2009), Prop. 44 S (2009-2010), Prop. 1 S (2009-2010), Prop. 125 S (2009-2010), Prop. 35 S (2010-2011), Prop. 1 S (2010-2011), Prop. 120 S (2010-2011), Prop. 27 S (2011-2012), Prop. 1 S (2011-2012), Prop. 111 S (2011-2012), Prop. 33 S (2012-2013), Prop. 1 S (2012-2013), Prop. 149 S (2012-2013), Prop. 20 S (2013-2014), Prop. 1 S (2013-2014), Prop. 1 S Tillegg 1 (2013-2014).

Spørsmål 4

Riksrevisjonen bemerker at det var få virkemidler for å sikre kostnadsstyring og framdrift i prosjektene. Statsrådens svar til Riksrevisjonen av 7. juni 2013 berører i liten grad dette. Hvilke forpliktelser og incentiver overfor Statoil ble fra departementets side prioritert for å sikre rask framdrift i karbonfangstprosjektet på Mongstad?

Svar:

Det vises til svarbrev fra daværende statsråd Ola Borten Moe til Riksrevisjonen av 7. juni 2013:

"Steg 2 Utviklingsavtalen er et resultat av forhandlinger mellom staten og Statoil. Avtalen er etter mitt syn balansert med hensyn til de roller Gassnova og Statoil har i planleggingsarbeidet. Gassnova har et stort ansvar når det gjelder å medvirke til effektiv fremdrift i planleggingen av fullskalaprosjektet. Foretaket har etter avtalen bl.a. vide fullmakter når det gjelder innsyn i og revisjon av Statoils arbeid. Jeg vil legge til at det skal gjennomføres en KS2-prosess på investeringsestimatet."

Se for øvrig svar på spørsmål 3.

Spørsmål 5

Det har i lengre tid versert ulike definisjoner av formålet med TCM Mongstad, fullskala fangstanlegg på Mongstad og tilsvarende planer for Kårstø. Riksrevisjonens rapport bekrefter dette. Slik statsråden ser det, har formålet med disse satsingene primært vært å utvikle ny teknologi, redusere norske CO2-utslipp, redusere CO2-utslipp fra Mongstad – eller har det vært andre formål?

Svar:

Det vises til St.prp. nr 49 (2006-2007) Samarbeid om håndtering av CO2 på Mongstad:

"Ambisjonen om å realisere CO2-håndtering på Mongstad er både viktig og utfordrende. Regjeringens visjon er å bidra til teknologiutvikling som kan gi kostnadsreduksjoner og bred anvendelse av CO2-håndteringsteknologi. I tillegg vil gjennomføringen av CO2-håndtering på Mongstad sikre en betydelig reduksjon av CO2-utslipp fra Norges største utslippskilde."

Det vises også til Meld. St. 9 (2010-2011) Fullskala CO2-håndtering:

"Sammen med CO2-håndteringsprosjekter i andre land, vil CLIMIT-programmet, teknologisenteret og fullskalaanlegget på Mongstad gi ny kunnskap og bidra til å utvikle mer effektive og billigere løsninger for CO2-håndtering. Fullskalaanlegget på Mongstad vil gi unik erfaring med å etablere CO2-fangst ved eksisterende gasskraftverk. Slik kompetanseoppbygging er viktig tatt i betraktning rollen kraftproduksjon fra naturgass vil ha i den globale energiforsyningen. Land med kullkraftproduksjon kan oppnå betydelige utslippsreduksjoner de nærmeste årene ved å erstatte kullkraft med gasskraft. CO2-håndtering på gasskraft gjør det mulig å redusere CO2-utslippene ytterligere på sikt.

Fullskala CO2-håndtering på Mongstad vil begrense de norske klimagassutslippene. Et like viktig mål for den norske teknologi- og kompetanseutviklingen er at den kommer til anvendelse også utenfor Norge. Først da vil man oppnå store reduksjoner av klimagassutslipp som følge av den norske satsingen."

Videre vises det til St. prp. nr. 38 (2008-2009) Investering i teknologisenter for CO2-håndtering på Mongstad:

"Det er en målsetting for regjeringen at teknologisenteret for CO2-fangst kan skape en arena for målrettet utvikling, testing og kvalifisering av teknologi, samt bidra til internasjonal spredning av disse erfaringene slik at kostnader og risiko for fullskala CO2-fangst kan reduseres."

Se også Meld. St. 21 (2011-2012) Norsk klimapolitikk.

Spørsmål 6

I hvilken grad mener statsråden at andre hensyn enn målene om teknologiutvikling/utslippsreduksjon har påvirket valg i prosjektet (for eksempel lokalisering, ønsket om å bygge kraftverk på Mongstad)?

Svar:

Se svar på spørsmål 5. Jf. St.prp. nr 49 (2006-2007) Samarbeid om håndtering av CO2 på Mongstad, Meld. St. 9 (2010-2011) Fullskala CO2-håndtering, St. prp. nr. 38 (2008-2009) Investering i teknologisenter for CO2-håndtering på Mongstad og Meld. St. 21 (2011-2012) Norsk klimapolitikk.

Spørsmål 7

Dersom formålet var å utvikle teknologi, hva var grunnen til at prosjektet ble organisert på denne måten, og ikke ble nærmere tilknyttet forskningsprogrammer og -institusjoner?

Svar:

Det vises til Meld. St. 21 (2011-2012) Norsk klimapolitikk:

"Ved siden av å redusere nasjonale utslipp vil fullskalaanlegget, sammen med teknologisenteret, kunne gi ny kunnskap og teknologiutvikling som vil være svært verdifull i fremtidige prosjekter. I tillegg pågår det også et målrettet forskningsarbeid i regi av CLIMIT, et program for forskning, utvikling og demonstrasjon av teknologier for fangst, transport og lagring av CO2 fra fossile kraftproduksjon og industri. Programmet administreres av Gassnova og Norges forskningsråd og har siden oppstarten i 2005 bevilget støtte til en lang rekke større og mindre prosjekter innen alle faser av CO2-fangst og -lagring. Programmet gjenspeiler den strategiske betydningen som kunnskap og kompetanse har for at Norge skal ha en internasjonal posisjon innen CO2-håndtering."

Spørsmål 8

Statsråden hevder at kunnskap CCS-satsingen har opparbeidet, vil bidra til å redusere CCS-kostnader globalt. Hvilken kunnskap dreier det seg om, hvordan er dette dokumentert, og i hvilken grad er norske erfaringer fra fullskala-anlegget på Mongstad overførbare til CO2-fangst fra kull?

Svar:

I Prop. 1 Tillegg 1 (2013-2014) har regjeringen uttalt:

"Arbeidet med å utvikle og ta i bruk teknologi for CO2-fangst og ‑lagring er krevende, men det er gjort betydelige fremskritt i utviklingen av teknologi det siste tiåret som det kan bygges videre på."

Leverandørene av CO2-fangstanlegg benytter i stor grad samme teknologi for å fange CO2 både fra kull- og gasskraftverk. De ulike fangstteknologiene vil ha noe fortrinn på røykgass fra gass kontra kull og omvendt. Teknologileverandørene fra kvalifiseringsprogrammet (TQP) til fullskalaanlegget på Mongstad er alle aktører som tilbyr sin teknologi til CO2-fangst både fra gass- og kullkraftverk, og modningen av teknologiene gjennom teknologikvalifiseringsprogrammet vil i stor grad være nyttig for deres utviklingsløp også mot CO2-fangst fra kull. I tillegg kan det pekes på området aminutslipp til luft og mulige helse- og miljøeffekter av dette. Her har kvalifiseringsprogrammet frembrakt basisdata og kommet med metoder og prosedyrer. Dette er samlet i en verktøykasse som også vil være anvendbar for CO2-fangst fra kullkraft.

For øvrig må det presiseres at det kan være store forskjeller innen utslipp fra ulike kraftverkskilder. Spesielt går dette på innhold av NOx, SOx og støvpartikler. Disse ulikhetene setter vel så store krav til teknologienes egnethet til å behandle røykgassen fra kraftverk, som den forskjellen ulik CO2-konsentrasjon mellom kull- og gasskraftverk utgjør.

Videre vises det til Meld. St. 9 (2010-2011) Fullskala CO2-håndtering:

"Teknologisenteret på Mongstad er designet for å kunne fange 100 000 tonn CO2 per år, og vil bli det største demonstrasjonsanlegget av sitt slag i verden. Størrelsen på anlegget, fleksibilitet og utformingen gjør det mulig å gjennomføre flere forskjellige testtyper. Teknologisenteret har tilgang til røykgasser fra kraftvarmeverket og krakkeranlegget på oljeraffineriet. CO2-innholdet er på hhv. 3,5 prosent og 13 prosent. Begge røykgasskildene kan ledes til både det amin- og det ammoniakkbaserte CO2-fangstanlegget. I tillegg vil anlegget kunne justere konsentrasjonen av CO2 i røykgassen ved å berike eksosgass fra kraftvarmeverket med fanget CO2. Dette gjør det mulig å teste CO2-fangst fra røykgasser med ulike konsentrasjoner av CO2. Teknologisenteret kan derfor teste CO2-fangstteknologier som er relevante for både kull- og gassfyrte kraftverk, samt raffineri og annen industriell virksomhet."

Det vises også til Prop. 1 S (2013-2014):

"Teknologisenteret for CO2-fangst på Mongstad (TCM) ble ferdigstilt i 2012 og er satt i drift. Senteret er bygget for å skape en arena for målrettet testing, kvalifisering og utvikling av CO2- fangstteknologi. I verdenssammenheng er dette anlegget unikt. Det er bygget for å håndtere røykgass fra to ulike kilder og har kapasitet til å teste flere teknologier samtidig. Arbeidet ved teknologisenteret har allerede gitt verdifull læring for både bygging og drift av store fangstanlegg. Det er lagt ned et stort arbeid i å utrede fullskala fangst, transport og lagring av CO2 fra Kårstø og Mongstad. Dette har gitt vesentlige bidrag til modning av teknologier for CO2-håndtering til nytte for framtidige prosjekter. I tillegg har CLIMIT programmet siden opprettelsen i 2005 støttet et stort antall FoU- og demonstrasjonsprosjekter. Kunnskapen og kompetansen som har blitt opparbeidet gjennom disse prosjektene har bidratt til teknologimodning og vil bidra til å redusere kostnadene for CO2-håndtering globalt."

Videre vises det til svar fra daværende statsråd Ola Borten Moe på skriftlig spørsmål fra stortingsrepresentant Ida Marie Holen (FrP) 5. mars 2013:

Ida Marie Holen:

Regjeringen omtaler TCM på Mongstad som verdens ledende for utvikling av CO2-renseteknologi. Anleggets kostnad nærmer seg tosifret milliardbeløp, og store kostnader står fortsatt foran oss. Det er derfor viktig å ha oversikt over hvilke resultater det kan vise til. Hvilken nytteverdi har anlegget gitt så langt, har man kommet lenger i å utvikle noen av teknologiene som skal testes ut, og hvilke forventninger til fremdrift for Alstom og Aker Clean Carbons teknologiarbeid har statsråden?

Ola Borten Moe:

"Teknologisenteret mottar fortløpende testresultater i henhold til testavtalene med Aker Clean Carbon og Alstom. Testavtalene gir selskapene rettigheter til å benytte anleggene for den perioden avtalene løper, i inntil henholdsvis 15 og 19 måneder. Alstoms anlegg er basert på kjølt ammoniakk mens Aker Clean Carbon bruker en aminbasert prosess, jf. Prop. 1 S (2012-2013) Olje- og energidepartementet.

Arbeidet med utslippstillatelsen for teknologisenteret og nå drift av anlegget på Mongstad har bidratt til å fremskaffe økt kunnskap om helse- og miljøspørsmål ved bruk av aminer til CO2-fangst. Resultater fra dette arbeidet er presentert på ulike konferanser og fagseminarer og er tilgjengeliggjort i form av rapporter på TCM DAs hjemmesider.

Arbeidet med planlegging, design, prosjektering og bygging av teknologisenteret har gitt verdifull læring for eierne og en rekke leverandører inklusiv Aker Clean Carbon og Alstom.

Siden anleggene ble satt i drift er det blitt fanget over 12 000 tonn med CO2. Med 4 000 målepunkter hvor det gjennomføres kontinuerlig målinger og et laboratorium som analyserer 100 prøver hver dag er det fremskaffet verdifulle og viktige resultater. Disse resultatene har gitt nyttig læring og erfaringer blant annet når det gjelder energioptimalisering, stabilisering av anleggene og hvordan prosessen oppfører seg sammenliknet med teoretiske beregninger. Resultater er allerede presentert på internasjonale konferanser, og TCM er på god vei til å bli et internasjonalt test- og referanseanlegg for CO2-fangst."

Spørsmål 9

Riksrevisjonens rapport viser til at etablering av både TCM og fullskala anlegg inne på et raffineri i drift, bød på særlige komplikasjoner og kostnader. Hvor tidlig ble man klar over dette, og ble det vurdert å flytte anleggene? Hvordan vil dette forholdet påvirke eventuelt senere CCS-satsinger? Ble det på noe tidspunkt innhentet erfaringer fra utlandet når det gjaldt spørsmålet om lokalisering?

Svar:

I Sundvolden-erklæringen har Regjeringen fastslått at vi vil satse bredt på å utvikle en kostnadseffektiv teknologi for fangst og lagring av CO2, og ha en ambisjon om å realisere minst ett fullskala demonstrasjonsanlegg for CO2-fangst innen 2020.

Jeg vil også vise til regjeringens forslag til romertallsvedtak XIX i Prop. 1 S Tillegg 1 (2013-2014):

"Stortinget samtykker i ambisjonen om å realisere minst ett fullskala demonstrasjonsanlegg for fangst av CO2 innen 2020, og til at det utarbeides en strategi for å nå denne ambisjonen."

Jeg mener dette strategiarbeidet bør være bredt anlagt og trekke på alle erfaringene man har fra Mongstad, både fra fullskalaprosjektet og TCM.

For vurderinger under regjeringen Stoltenberg II vises det til Meld. St. 9 (2010-2011) Fullskala CO2-håndtering:

"Miljøverndepartementets utslippstillatelse av 2006 med tilhørende endringer og gjennomføringsavtalen mellom staten og Statoil om håndtering av CO2 på Mongstad (gjennomføringsavtalen) danner utgangspunktet for etableringen av anlegg for fangst og lagring av CO2 fra Mongstad. I gjennomføringsavtalen heter det blant annet at «Partene er enige om at det er behov for en stegvis utvikling frem mot et samlet CO2-fangstanlegg på Mongstad, samt også en stegvis utvikling av teknologien for fangst av CO2 for å redusere kostnader og risiko.» Byggingen og driften av teknologisenteret for CO2-fangst (steg 1) og arbeidet med planlegging og forberedelse av fullskala CO2- fangst på Mongstad (steg 2) er sentrale elementer i regjeringens innsats for å utvikle og realisere CO2-håndtering i årene som kommer. Ved første steg, teknologisenteret for CO2-fangst, er byggingen godt i gang. Staten, representert ved Gassnova, er sammen med Statoil, Shell og Sasol eiere av teknologiselskapet, som står for samarbeidet om realiseringen av teknologisenteret. I neste steg planlegges det et fullskala fangstanlegg for CO2 fra kraftvarmeverket på Mongstad, med tilhørende løsning for sikker lagring av CO2."

Videre i Meld. St. 9 (2010-2011) heter det:

"Erfaringsgrunnlaget for planlegging, bygging og drift av anlegg for fullskala CO2-fangst er svært begrenset. Planleggingsarbeidet som er gjennomført til nå har imidlertid bidratt til en gradvis oppbygging av kunnskap og erfaring. Prosjektet har Fullskala CO2-håndtering vist seg mer krevende og komplekst enn opprinnelig lagt til grunn. Dette gjelder både utfordringer ved de teknologiske og kommersielle løsningene og tilknytningen av et fullskala CO2-fangstanlegg til kraftvarmeverket ved et stort oljeraffineri i drift."

Det vises også til Prop. 125 S (2009-2010) i omtalen av Statoils CO2 Masterplan Mongstad:

"Det påpekes at usikkerheten er vurdert som stor på grunn av utstrakt bruk av uprøvd teknologi, og fordi industrien ikke har relevant erfaring med denne type prosjekt. I utredningen vises det til at det er særskilte utfordringer ved at CO2-fangstanlegget skal integreres med et anlegg i full drift, og at dette stiller høyere krav til sikkerheten."

Spørsmål 10

Hvordan vurderer statsråden fremtiden for testsenteret TCM, og hva vil han foreta seg for å redusere driftsutgiftene og motivere til bredere industriell deltakelse?

Svar:

Teknologisenteret på Mongstad skal være en arena for langsiktig og målrettet utvikling, testing og kvalifisering av teknologi for CO2-fangst, jf. Meld. St. 21 (2011-2012) Norsk klimapolitikk og Prop. 1 S Tillegg 1 (2013-2014). Regjeringens strategi for videre satsing på CO2-håndtering vil også ta for seg hvordan Teknologisenteret kan bidra til å nå Regjeringens ambisjoner på området.

I Prop. 1 S Tillegg 1 (2013-2014) heter det:

"Teknologisenteret på Mongstad har vært i drift i over ett år og har gitt nyttige erfaringer både med bygging og drift av store CO2-fangstanlegg. De første testene på røykgass fra raffineriet til aminanlegget ga uønskete utslipp av aminer og videre testing ble stanset. Utbedringer av anlegget er nødvendig dersom det skal være mulig å rense røykgass fra raffineriet i aminanlegget. Forslaget om en bevilgning på 50 mill. kroner er blant annet ment å dekke utgiftene ved å utbedre dette forholdet."

Teknologisenteret er et teknologiutviklingsanlegg og utfordringene man har støtt på er en viktig del av læringen av å teste ny og lite utprøvd teknologi i så stor skala. Testing med røykgass fra kraftvarmeverket i aminanlegget går som planlagt. Utfordringene med røykgass fra raffineriet til aminanlegget kan løses på ulike måter. TCM vurderer nå alle alternativene ut fra kostnad, tidsperspektivet for gjennomføring av eventuelle ombygginger, samt nytten av eventuelle modifikasjoner av anlegget sammen med andre tiltak.

Gassnova jobber med å engasjere flere teknologileverandører som vil bruke TCM. Det jobbes også med å få inn flere private aktører på eiersiden, men dette har ikke ført til konkrete avtaler foreløpig. I tillegg har partnerskapet i TCM har etablert en arbeidsgruppe som ser på driftskostnadene på TCM.

Spørsmål 11

Hva vil statsråden foreta seg for å forbedre den samlede risikohåndteringen i statens arbeid med CO2-håndtering?

Svar:

OED har vurdert hvordan en mer systematisk tilnærming til risiko- og vesentlighetsvurderinger kan føre til merverdi i departements arbeid. Det legges vekt på en god balanse mellom kostnad og nytte slik at tidsbruken til rapportering og dokumentasjon minst oppveies av reelle forbedringer og forståelsen av risiko og tilhørende tiltak.

For å styrke arbeidet med disse spørsmålene og dokumentering av risiko- og vesentlighetsvurderinger, igangsatte OED et styringsprosjekt høsten 2012. Prosjektet har blant annet vurdert forbedringstiltak i departementets risikostyring, inkludert arbeidet med CO2-håndtering. Arbeidet med systematiske risiko- og vesentlighetsvurderinger i departementet er gjennom styringsprosjektet styrket, blant annet ved at det er innført en helhetlig, dokumentert og systematisk rapportering av risikovurderingene hver avdeling utfører i tilknytning til utarbeidelsen av virksomhetsplanen. Hensikten med dette er at de områdene hvor det identifiseres høy/ kritisk risiko blir fulgt opp og vurdert i lys av risikotoleranse/behov for å sette inn risikoreduserende tiltak. OED har videre styrket arbeidet med å vurdere underliggende virksomheters/foretaks risikorapprotering til departementet. Denne rapporteringen er også en del av grunnlaget for departementets totale risikobilde.

Denne tilnærmingen sikrer etter min oppfanting at risiko- og vesentlighetsvurderinger for CO2-håndtering blir vurdert på en tilfredstillende måte. Systemet ble kjørt som et som et prøveprosjekt våren 2013 og skal kjøres for fullt i 2014.

I Sundvolden-erklæringen har Regjeringen fastslått at vi vil satse bredt på å utvikle en kostnadseffektiv teknologi for fangst og lagring av CO2, og ha en ambisjon om å realisere minst ett fullskala demonstrasjonsanlegg for CO2-fangst innen 2020. I arbeidet med å utarbeide en strategi for å nå denne ambisjonen vil departementet være opptatt av å ha en formålstjenelig fordeling av risiko mellom staten og eventuelle private aktører.

Spørsmål 12

Av Riksrevisjonens rapport kommer det frem at planlegging av fullskala CO2-fangst på Mongstad og Kårstø med løsninger for transport og lagring, til sammen har kostet 1,9 mrd. kroner. Det bes om en detaljert oppstilling av bruken av disse midlene.

Svar:

Se tabell under. Det vises for øvrig til Riksrevisjonens Dok. 3:14 (2012-2013), s. 54 for Riksrevisjonens oppstilling av kostnadene.

tall i mill. kroner

Spørsmål 13

Det bes også om en oppdatert oversikt over pengebruken for fullskala-prosjektet i 2013, inkludert administrative kostnader for Gassnova og TCM.

Svar:

I statsbudsjettet for 2013 er det foreslått bevilget 525 mill. kroner til fullskalaprosjektet på Mongstad, inkludert arbeid med transport og lagring og engasjementsoppfølging fra Gassnova, jf, Prop. 20 S (2013-2014). Det vises også til omtale i Prop. 149 S (2012-2013) og Prop. 1 S (2012-2013). I tillegg er det overført om lag 86 mill. kroner i ubrukte midler fra 2012. Disponibelt budsjett for fullskalaprosjektet i 2013 er dermed om lag 611 mill. kroner. Det forventes et betydelig underforbruk, men de endelige tallene er ikke klar enda.

Spørsmål 14

Hva er de estimerte kostnadene ved å sluttføre fullskalaprosjektet – fra dags dato og frem til prosjektet er endelig avsluttet.

Svar:

Det er foreslått et budsjett på 58 mill. kroner for perioden oktober – desember 2013, jf. Prop 20 S (2013-2014). I tillegg vil kostnader til engasjementsoppfølging for oktober – desember 2013 benyttes til arbeid med avvikling av prosjektet. Totalrammen for engasjementsoppfølging i 2013 er på 20 mill. kroner, jf. Prop. 20 S (2013-2014). I budsjettet for 2014 foreslås det 41 mill. kroner til å sluttføre fullskalaprosjektet, jf. Prop. 1 S (2013-2014).

Spørsmål 15

Det bes om en detaljert oppstilling av kostnader knyttet til TCM frem til dags dato.

Svar:

Se tabell under. Investeringer i TCM er finansiert med lån fra deltagerne; Gassnova, Statoil, Shell og Sasol. Lånet betales tilbake i driftsfasen. Renter og avdrag er inkludert i posten "forskningstjenester".

tall i mill. kroner

* revidert budsjett for 2013, jf. Prop. 149 S (2012-2013)

Spørsmål 16

Daværende administrerende direktør Bjørn-Erik Haugan i Gassnova uttalte til Bergens Tidende 27. mai 2009 at han antok at kraftverket på Mongstad hadde vært bygget på en annen måte om rensing hadde vært en forutsetning fra begynnelsen. Det bes om en redegjørelse for hvorvidt dette medfører riktighet. Videre i denne forbindelse, har gasskraftverket vært tilrettelagt for CCS? Og hvordan vurderer departementet dette i lys av at driftsmønsteret på raffineriet ble endret?

Svar:

Det vises til svar fra daværende statsråd Terje Riis-Johansen på skriftlig spørsmål fra stortingsrepresentant Ketil Solvik-Olsen (FrP) 28. mai 2009:

Ketil Solvik-Olsen (FrP):

"Ifølge oppslag i Bergens Tidende 27. mai bygges gasskraftverket på Mongstad uten å ta hensyn til det planlagte renseanlegget. Dette vil i følge avisen påføre CO2-prosjektet betydelige ekstrakostnader. Kan statsråden anslå hvilke beløpsstørrelse det er snakk om, og hvorfor ble ikke Stortinget informert om dette da Stortinget nylig behandlet saken om etablering av testsenteret på Mongstad, og hvor debatten om tidspunkt for realisering av et fullskala renseanlegg var et viktig tema i debatten?"

Terje Riis-Johansen:

"Olje- og energidepartementet inngikk en avtale med Statoil i oktober 2006 om håndtering av CO2 på Mongstad. Samtidig ga Miljøverndepartementet utslippstillatelse for CO2 fra det planlagte kraftvarmeverket med krav om CO2-håndtering. Avtalen og utslippstillatelsen er viktig for å sikre økt og mer effektiv energitilførsel i Bergens-regionen samtidig som utslipp av CO2 skal bli håndtert.

Da avtalen om CO2-håndtering på Mongstad ble inngått og utslippstillatelse gitt, var kraftvarmeverket ferdig planlagt og prosjektert. I planleggingen av kraftvarmeverket ble det tatt hensyn til løsninger for fullskala CO2-håndtering, blant annet ved at ettermontering av et CO2-fangstanlegg var en del av konsekvensutredningen. Dette inngikk bl.a. i grunnlaget for NVEs behandling av søknad om anleggskonsesjon for kraftvarmeverket.

I tillegg til CO2-håndtering, er det imidlertid flere viktige forhold som må tas hensyn til i en vurdering av hensiktsmessig plassering for kraftvarmeverket: Sikkerhet, tilknytningen til raffineriet, tilknytningen til elektrisitetsnettet og tilgjengelig areal. Avveininger knyttet til disse hensynene vil kunne påvirke kostnadsbildet for kraftvarmeverket og tilknyttede anlegg. StatoilHydro vurderer at samlede kostnader for røykkanaler og skorsteinstilknytninger vil utgjøre omlag én prosent av CO2-fangstprosjektets totalkostnad, og at evt. konsekvenser av forskjellige plasseringer av kraftvarmeverket igjen vil utgjøre en begrenset andel av dette. Et kvalitetssikret kostnadsestimat, som inkluderer kostnader til infrastruktur og hjelpesystemer for å knytte fangstanlegget til CO2-kraftvarmeverket, vil bli beregnet på grunnlag av detaljert forprosjektering og vil utgjøre en del av det endelige beslutningsgrunnlaget for prosjektet.

Fordi CO2-håndtering både ble tatt hensyn til i planleggingsarbeidet med kraftvarmeverket på Mongstad, og var en del av myndighetens vurderinger knyttet til tildeling av utslippstillatelse og anleggskonsesjon, deler ikke departementet vurderingene det refereres til i spørsmålet til skriftlig besvarelse. På den bakgrunn ble spørsmålsstillingen heller ikke berørt da Stortinget debatterte teknologisenteret på Mongstad. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget knyttet til arbeidet med planlegging og gjennomføring av fullskala CO2-håndtering på Mongstad."

Spørsmål 17

Gjennomføringsavtalen mellom Statoil og departementet ble inngått i 2006. I 2009 oversendte Statoil Masterplanen til departementet, og Gassnova ble gitt i oppgave å gjennomgå og vurdere planen. Hvorfor ble ikke dette arbeidet startet tidligere? Departementet bes gi en oppstilling av hva som skjedde i tidsperioden 2006-2009?

Svar:

Det vises til St.prp. nr. 1 (2007-2008):

"Resultatrapport 2006

I 2006 var arbeidet med å klargjøre ulike forhold knyttet til statens engasjement i CO2-håndtering høyt prioritet. Våren 2006 gjennomførte Gassco AS, Gassnova og Petoro AS en studie som kartla foreløpig kostnads- og inntektsgrunnlag for potensielle CO2-kjeder. Rapporten identifiserte seks oljefelt som potensielt egnet for CO2-injeksjon for økt oljeutvinning: Brage, Draugen, Gullfaks, Gyda, Oseberg Øst og Volve. Disse feltene, sammen med eksisterende og planlagte CO2-kilder i Norge og i utlandet, danner utgangspunkt for tolv alternative kjeder. Ingen av de identifiserte kjedene er økonomisk lønnsomme. Det negative gapet målt i nåverdi før skatt varierte mellom 4,4 og 11,8 mrd. kroner. Rapporten viser at det er svært lav eller ingen betalingsvillighet hos de kommersielle aktørene. En viktig årsak til dette er at CO2-injeksjon krever svært kostbare modifikasjoner på feltene. Petoro har anslått påkrevde modifikasjonskostnader til mellom 1,5 og 5 mrd. kroner per plattform. I tillegg konkurrerer CO2-injeksjon med andre og bedre utprøvde metoder for økt oljeutvinning. Gassco konkluderer med at det ikke er kommersielt interessant for relevante aktører å investere i CO2-kjeder. Disse vurderingene er senere bekreftet ved at Statoil ikke har funnet det lønnsomt med CO2-injeksjon til økt oljeutvinning på Volve. Shell og Statoil har ikke funnet CO2-injeksjon til økt oljeutvinning økonomisk forsvarlig på Draugen og Heidrun. Hydro har også gjort studier på Brage og Oseberg Øst, og heller ikke dette var kommersielt forsvarlig.

I desember 2006 la NVE frem en omfattende og grundig rapport fra forprosjekteringen av et fangstanlegg tilknyttet Naturkrafts gasskraftverk på Kårstø. Et slikt CO2-fangstanlegg vil være ti ganger større enn det største tilsvarende anlegg som finnes i verden i dag. Ifølge NVEs rapport, vil en forsvarlig og ambisiøs tidsplan tidligst gi oppstart ved årsskiftet 2011/2012. NVE anslår kostnadene i planleggingsfasen til om lag 330 mill. kroner. Investeringskostnadene for CO2-fangstanlegget er anslått til om lag 3,5 mrd. kroner, mens transportløsning med rør og lagring er anslått til 1,5 mrd. kroner. Dette gir en samlet investeringskostnad på om lag 5 mrd. kroner. Årlige driftskostnader er beregnet til om lag 370 mill. kroner. Samlede kostnader (negativ nåverdi) ved prosjektet vil dermed bli om lag 10-11 mrd. kroner. Tiltakskostnader for fanget CO2 avhenger av og varierer sterkt med driftstiden på kraftverket og fangstanlegget. Rapporten fra NVE peker på at prosjektet er beheftet med betydelig risiko, både innenfor teknisk ytelse, kostnader og tidsbruk. Anlegget blir sannsynligvis det første anlegget i sin størrelse i verden, noe som i seg selv representerer en betydelig utfordring og risiko. Usikkerheten i forhold til framdriften som skissert i NVEs rapport er blant annet knyttet til etablering av prosjektorganisasjon, tilstrekkelig raske konseptvalg og avklaring av kommersielle, tekniske og organisatoriske forhold.

OED og Statoil inngikk en gjennomføringsavtale 12. oktober 2006 om å etablere CO2-håndtering på Mongstad. Avtalen sier blant annet at testanlegg med kapasitet til å fange minst 100 000 tonn CO2 per år skal være på plass mest mulig samtidig med idriftsettelsen av kraftvarmeverket i 2010 og at fullskala CO2-håndtering skal etableres innen utløpet av 2014. Arbeidet med å realisere dette ble startet umiddelbart. Saken ble lagt frem for Stortinget i St.prp. nr. 49 (2006-2007).

OED startet forarbeidet til etableringen av et statlig selskap som skulle være ansvarlig for statens interesser knyttet til CO2-håndtering, jf. St.prp. nr. 49 (2006-2007). Statsforetaket Gassnova SF ble stiftet 3. juli 2007."

Videre vises det til St.prp. nr. 1 (2008-2009):

"Resultatrapport 2007

CO2-fangst på Kårstø

En egen prosjektorganisasjon ble etablert for å planlegge og forberede investeringsgrunnlaget for fullskala CO2-fangst på Kårstø. Etter at Gassnova SF ble etablert i juli 2007, ble prosjektorganisasjonen overført til statsforetaket. Regjeringen fastsatte høsten 2007 kvalifikasjonskriterier for konkurransen om EPCI-kontrakt (Engineering, Procurement, Construction and Installation) for bygging av et fangstanlegg for CO2 ved gasskraftverket på Kårstø. Disse kriteriene ligger til grunn for Gassnovas pågående arbeid, og ble i desember 2007 kunngjort nasjonalt og internasjonalt. Det ble åpnet for at leverandører med teknologi av ulik modenhetsgrad skulle få mulighet til å prekvalifisere seg for konkurransen om EPCI-kontrakten for bygging av CO2-fangstanlegget. Dette innebar at både norske og utenlandske aktører kunne melde sin interesse for å levere teknologi til CO2-fangstanlegget på Kårstø.

Testanlegg for CO2-fangst på Mongstad

Staten og Statoil inngikk høsten 2006 en gjennomføringsavtale om håndtering av CO2 på Mongstad, jf. St.prp. nr. 49 og Innst. S. nr. 205 (2006-2007). Avtalen er et viktig skritt videre i regjeringens innsats for å få fram teknologier som kan redusere utslipp av CO2. Olje- og energidepartementet inngikk i juni 2007 en avtale med DONG Energy, Hydro, Shell, Statoil og Vattenfall om å samarbeide om planlegging og forberedelser av testsenteret for CO2-fangst på Mongstad. Fra november 2007 forvalter Gassnova SF statens interesser i testsenteret på Mongstad. Samarbeidsavtalen vil løpe fram til investeringsbeslutningen for testsenteret som etter planen skal tas i fjerde kvartal 2008.

Transport og lagring av CO2 fra Kårstø og Mongstad

Gassnova, Gassco, NVE og OD hadde første avrapportering om mulige transport- og lagringsløsninger for CO2 fra fullskala fangstanlegg på Mongstad og Kårstø sommeren 2007. Transport av CO2 i rør, med skip eller en kombinasjon av disse ble vurdert. Rørtransport ble vurdert som den mest kostnadseffektive løsningen. Valg av lagringssted ble vurdert ut fra nærhet til fangstanlegg, nærhet til felt som vil kunne nyttiggjøre seg av CO2 til økt oljeutvinning og områder der det er tilstrekkelig data for å kunne gjennomføre en forsvarlig kartlegging og vurdering av reservoar."

Videre vises det til Prop. 1 S (2009-2010):

"Resultatrapport 2008

CO2-fangst på Kårstø

Gassnova forvalter statens interesser i Kårstø-prosjektet. Kvalifiseringsprosessen og kriterier for prekvalifisering for bygging av CO2-fangstanlegget på Kårstø ble kunngjort i 2007. På denne bakgrunn og mottatte søknader fra teknologileverandører, har Gassnova i 2008 i samarbeid med de kvalifiserte leverandørene foretatt omfattende og grundige forberedende studier av blant annet tekniske og økonomiske forhold. Arbeidet har bidratt til å fremskaffe betydelig kunnskap om det å bygge et fullskala fangstanlegg. Gasskraftverket på Kårstø ble satt i drift høsten 2007. Etter en testperiode var kraftverket i full drift bare i en kort periode rundt årsskiftet 2007-2008.

Teknologisenter for CO2-håndtering på Mongstad

Staten og StatoilHydro inngikk høsten 2006 en gjennomføringsavtale om håndtering av CO2 på Mongstad i to steg; et teknologisenter for CO2-fangst og etablering av fullskala CO2-fangst på Mongstad-anleggene. Samarbeidet om teknologisenteret er fulgt opp ved at partnerskapet som samarbeider om planlegging og forberedelser av teknologisenteret på Mongstad (TCM-partnerskapet) etablerte en prosjektorganisasjon som utarbeidet investeringsgrunnlaget for teknologisenteret. Statens deltakelse i teknologisenteret for CO2-fangst på Mongstad ble godkjent som lovlig statsstøtte av EFTAs overvåkningsorgan ESA i juli 2008.

Transport og lagring av CO2 fra Kårstø og Mongstad

Gassnova har, i samarbeid med Gassco, NVE og OD utredet tre ulike alternativer for undersjøisk geologisk lagring av CO2 fra fangstanleggene på Kårstø og Mongstad, henholdsvis Utsira-formasjonen via Sleipner A-plattformen, Utsira Sør, og Johansen-formasjonen. Disse konseptene vurderes av Gassnova til å ha varierende modenhetsgrad. Johansen-formasjonen anses å kunne ha potensial med tanke på etablering av et stort lager for CO2 på litt lengre sikt, i kraft av sin størrelse og beliggenhet. Utredning av Johansen-formasjonen videreføres derfor for å modne alternativet som lagringssted for CO2 fra Mongstad, samt mulig tilleggsvolumer."

Videre vises det til Prop. 1 S (2010-2011):

"Resultatrapport 2009

Fullskala CO2-håndtering på Mongstad – Mongstad Steg 2:

Miljøverndepartementets utslippstillatelse av oktober 2006 og gjennomføringsavtalen mellom staten og Statoil om håndtering av CO2 på Mongstad («Gjennomføringsavtalen») danner utgangspunktet for planlegging, bygging og drift av et fullskala anlegg for CO2-håndtering på Mongstad. I tråd med gjennomføringsavtalen og utslippstillatelsen fra 2006, oversendte Statoil i februar 2009 en overordnet utredning for fremtidig fangst av CO2 fra de største utslippene på Mongstad («masterplanen ») til Miljøverndepartementet og Olje- og energidepartementet, jf. St.prp. nr. 67 (2008-2009). Utredningen identifiserer kilder for CO2 på Mongstad som er aktuelle for CO2-fangst, og viser at det er teknologisk mulig å etablere fullskala CO2-fangst ved kraftvarmeverket og krakkeranlegget ved raffineriet. Det fremkommer av utredningen at vurderingene som gjøres er i en tidlig fase i prosjektgjennomføringen, og at konsept og kilder for CO2-fangst ikke er endelig valgt. Utredningen beskriver én hovedløsning for CO2- fangst på Mongstad, dvs. en integrert løsning mellom kraftvarmeverk, raffineri og CO2-fangstan fangstanlegg. Innenfor denne ene hovedløsningen, skisseres to alternative gjennomføringsplaner for fullskala CO2-fangst. For raskest mulig realisering, vurderes at det må legges til grunn et CO2-fangstanlegg basert på amin-teknologi.

Etter at utredningen var mottatt av Olje- og energidepartementet og Miljøverndepartementet, ble det i februar 2009 igangsatt arbeid med å gjennomgå og vurdere utredningen. I et samarbeid mellom Gassnova og Statoil ble mulige alternativer til hovedløsningen som beskrives i Statoils utredning kartlagt og vurdert. En viktig målsetting med dette arbeidet var blant annet å sikre staten innsyn og kontroll over prosjektplanleggingen, og å kartlegge og vurdere mulige alternativer til hovedløsningen som beskrives i Statoils utredning. I dette arbeidet ble regjeringens målsetting om raskest mulig realisering av CO2-håndtering på Mongstad lagt til grunn, og en mindre kompleks løsning enn den som beskrives i Statoils utredning ble vurdert.

Basert på det pågående arbeidet med fullskala CO2-håndtering på Mongstad og erfaringene fra ovennevnte prosjektsamarbeid med Statoil, vurderte Gassnova sommeren 2009 at en stegvis utbygging av CO2-fangstanlegget ville være aktuell ut fra vurderinger av mulig driftssituasjon for kraftvarmeverket, samt mulighetene knyttet til eventuelt reduserte tiltakskostnader for fanget CO2 ved røykgassresirkulering (EGR). I det påfølgende arbeidet, gjorde Gassnova videre vurderinger av hvordan prosjektet kan gjennomføres på best mulig måte. På bakgrunn av erfaringer og kunnskap fra det til da gjennomførte arbeidet, ble Olje- og energidepartementet i november 2009 orientert om Gassnovas vurderinger knyttet til muligheten av en raskest mulig realisering av CO2 fangst på Mongstad med utgangspunkt i et aminbasert CO2-fangstanlegg.

Fra høsten 2009 samarbeidet Gassnova og Statoil om å utarbeide en omforent strategi for det videre planleggings- og forberedelsesarbeidet og påfølgende prosjektering av CO2-fangstanlegget frem til tidspunkt for investeringsbeslutning.

Det følger av gjennomføringsavtalen at avtaleverket som regulerer staten og Statoils videre arbeid med gjennomføringen av prosjektet skal utdypes og konkretiseres. Parallelt med planleggingsarbeidet i 2009, pågikk arbeidet med å utvikle et slikt avtaleverk, som både gir staten og Statoil rettigheter og forpliktelser i forbindelse med etableringen og driften av fullskalaanlegget for CO2-fangst ved kraftvarmeverket.

CO2-håndtering på Kårstø

På oppdrag fra Olje- og energidepartementet leverte Gassco i mars 2009 en foreløpig kartleggingsstudie av mulige tekniske løsninger for integrasjon mellom gasskraftverket og gassprosesseringsanlegget på Kårstø til departementet. Den foreløpige kartleggingsstudien viste at integrasjon er teknisk mulig, men svært krevende og kostbart. Studien la til grunn som en forutsetning at gasskraftverket er i helkontinuerlig drift.

Gasskraftverket på Kårstø har siden oppstarten i 2007 hatt et ujevnt driftsmønster. Våren 2009 besluttet derfor regjeringen å stanse anskaffelsesprosessen for bygging av et fangstanlegg for CO2- fangst i tilknytning til gasskraftverket inntil man har et klarere bilde av driftsmønsteret ved gasskraftverket. Samtidig ønsket regjeringen å se nærmere på en mulig integrasjon mellom gasskraftverket og gassprosesseringsanlegget på Kårstø. På denne bakgrunn fikk Gassco og Gassnova i oppdrag å utføre en kartleggingsstudie av en integrasjon mellom gasskraftverket og gassprosesseringsanlegget med tilliggende fangstanlegg som omfatter tekniske, sikkerhetsmessige, avtalemessige og kommersielle forhold. Kartleggingsstudien Kårstø Integration Pre-Feasibility Study ble avgitt til Olje- og energidepartementet og Miljøverndepartement 22. mars d.å.

Det ble i 2009 påbegynt arbeid med en ekstern kvalitetssikring (KS1) av beslutningsgrunnlaget for Kårstø-prosjektet (CO2-fangst, -transport og -lagring). Vurderingene er samlet i Terramar og Asplan Viaks KS1-rapport, CO2-håndtering på Kårstø, som ble oversendt 23. april 2010 til Olje- og energidepartementet og Finansdepartementet. Formålet med kvalitetssikringen er å få en uavhengig analyse og vurdering som grunnlag for videre beslutning.

Transport og lagring av CO2

I 2009 har Gassnova, i samarbeid med Gassco, uredet Utsira-formasjonen som et mulig lagringsalternativ for CO2 knyttet til et fangstanlegg på Kårstø. Gassnova har fortsatt arbeidet med å utrede Johansen-formasjonen med tanke på å modne alternativet som lagringssted for CO2 fra Mongstad, samt mulige tilleggsvolumer. Prøveboring i Johansen-formasjonen, som en del av forberedelsesarbeidet med Mongstad, ble utsatt.

Teknologisenter for CO2-fangst på Mongstad (TCM)

I februar 2009 fremmet regjeringen St.prp. nr. 38 (2008-2009) om investering i teknologisenter for CO2-håndtering på Mongstad. Partene i teknologisenteret for CO2-fangst på Mongstad (TCM) inngikk deltakeravtale og fattet investeringsbeslutning for teknologisenteret våren 2009, hvorpå byggingen startet umiddelbart. Statoil er operatør for utbyggingen. Hovedaktivitetene i 2009 har vært å gjennomføre planlagte prosjekterings- og byggearbeider. Etter planen skal senteret står klart til drift omkring årsskiftet 2011/2012. I henhold til St.prp. nr. 38 og Innst. S. nr. 206 (2008-2009), kan staten, eller den staten utpeker, invitere andre selskaper som medeiere i TCM, noe som vil redusere statens andel tilsvarende. På denne bakgrunn har Gassnova henvendt seg til andre industrielle parter med forespørsel om deltakelse i utbyggings- og driftsfasen av TCM. I november 2009 inngikk Olje- og energidepartementet og det sørafrikanske selskapet Sasol en intensjonsavtale (Memorandum of Understanding) med det formål å diskutere nærmere mulighetene for Sasols deltakelse."

Det vises for øvrig til St.prp. nr 49 (2006-2007) Samarbeid om håndtering av CO2 på Mongstad, St.prp. nr. 38 (2008-2009) Investering i teknologisenter for CO2-håndtering på Mongstad og Meld. St. 9 (2010-2011) Fullskala CO2-håndtering. Det vises også til St.prp. nr. 1 (2005-2006), St.prp. nr. 66 (2005-2006), St.prp. nr. 22 (2006-2007), St.prp. nr. 1 (2006-2007), St.prp. nr. 69 (2006-2007), St.prp. nr. 21 (2007-2008), St.prp. nr. 59 (2007-2008), St.prp. nr. 26 (2008-2009), St.prp. nr. 67 (2008-2009), Prop. 44 S (2009-2010).

Spørsmål 18

Det fremgår av rapporten at det ble avsatt en prosjektreserve på 1,3 mrd. kroner, slik at det totale investeringsbudsjettet var 5,9 mrd. kroner. Hvorfor ble ikke prosjektreserven presentert for Stortinget i Prop. 1 S (2009-2010)?

Svar:

Det vises til svarbrev fra daværende statsråd Ola Borten Moe til Riksrevisjonen av 7. juni 2013:

"Regjeringen har lagt stor vekt på rask framdrift i arbeidet med utviklingen av TCM. Stortingets behandling av investeringen gjennom St. prp. 38 (2008-2009) skjedde derfor før det var framlagt et endelig investeringsestimat for ikke å forsinke byggeprosessen. Proposisjonen ble lagt fram i januar 2009 og behandlet i mai samme år.

I store industrielle prosjekter er det vanlig å styre etter P50-estimatet, mens det er vanlig å avsette en reserve som styringskomitéen i prosjektet kan trekke fra dersom kostnadene skulle bli høyere. Størrelsen på prosjektreserven avhenger av risikoen i prosjektet og også av selskapets interne føringer når det gjelder kapitalavsetninger.

I TCM DA vedtok partnerne ved investeringsbeslutningstidspunktet et investeringsbudsjett på 4,64 mrd. kroner, eks. mva, jf. Prop. 125 S (2009-2010). St. prp. nr. 38 (2008-2009) anslo det forventede behovet for budsjett til 4,2 mrd kr. Forskjellen er i hovedsak justering av kroneverdi og noen mindre endringer i arbeidsomfanget. Partnerne i TCM DA ble også enige om at risikoen knyttet til prosjektet gjorde at det ville være fornuftig å gjøre avsetninger for usikkerhet på 1,3 mrd kroner gjennom investeringsfasen. Denne er omtalt som "prosjektreserve". Staten har ikke foretatt avsetninger for dette i budsjettet, men har løpende redegjort for utviklingen når det gjelder estimater og revidert bevilgningsbehov i det enkelte budsjettår."

Spørsmål 19

Mener departementet at staten gjennom inngåtte avtaler har gitt fra seg vesentlig styringsrett og mulighet til å utøve kostnadsstyring?

Svar:

Det vises til svarbrev fra daværende statsråd Ola Borten Moe til Riksrevisjonen av 7. juni 2013:

"Riksrevisjonen anfører at de inngåtte avtaler i CO2 -håndteringsprosjektene begrenser statens styringsmuligheter. Avtalene som er inngått er en detaljering av statens og Statoils rettigheter og plikter. Disse avtalene er et resultat av forhandlinger mellom staten og Statoil med Gjennomføringsavtalen som utgangspunkt. Gjennomføringsavtalen legger ingen føringer for hvordan arbeidet skal organiseres. Staten har således ikke hatt styringsmuligheter å gi fra seg. Det er etter mitt syn derfor ikke grunnlag for å hevde at staten har gitt fra seg vesentlig styringsrett i prosjektene. Avtalene reflekterer for øvrig hva som var mulig å oppnå i forhandlingene.

Det kan virke som Riksrevisjonen mener det finnes andre mulige alternativer for styringsretten og at andre forutsetninger skulle eller burde ligget til grunn for den faktiske gjennomføringen av prosjektene. Ettersom teknologi for CO2-håndtering fortsatt krever betydelig modningsarbeid, vil jeg minne om at det er få insentiver til å investere i storskala CO2-håndteringsprosjekter. Slike aktiviteter innebærer høy risiko og begrensede inntektsmuligheter til dags dato. Dette utgangspunktet må ligge til grunn, sammen med Gjennomføringsavtalen og Miljøverndepartementets utslippstillatelse fra 2006 med tilhørende endringer. I arbeidet med å utvikle et avtaleverk for disse prosjektene har staten derfor søkt å finne en god balanse i fordelingen av risiko og kostnader."

Spørsmål 20

Riksrevisjonen kritiserer Statoils dobbeltrolle i prosjektet, men dette avvises av statsråden. Vil det etter statsrådens syn være aktuelt å gi Statoil tilsvarende rolle i et eventuelt nytt CCS-prosjekt der staten skal stå for kostnadene?

Svar:

Arbeidet med CO2-håndtering i Norge er drevet fram av en klimaambisjon med spesiell vekt på teknologiutvikling, jf. Meld. St. 21 (2011-2012) Norsk klimapolitikk og Meld. St. 9 (2010-2011) Fullskala CO2-håndtering. Staten er helt avhengig av å samarbeide med private aktører for å utvikle teknologi for fangst og lagring av CO2. I Sundvolden-erklæringen har Regjeringen fastslått at vi vil satse bredt på å utvikle en kostnadseffektiv teknologi for fangst og lagring av CO2, og ha en ambisjon om å realisere minst ett fullskala demonstrasjonsanlegg for CO2-fangst innen 2020.

Jeg vil også vise til regjeringens forslag til romertallsvedtak XIX i Prop. 1 S Tillegg 1 (2013-2014):

"Stortinget samtykker i ambisjonen om å realisere minst ett fullskala demonstrasjonsanlegg for fangst av CO2 innen 2020, og til at det utarbeides en strategi for å nå denne ambisjonen."

Jeg mener dette strategiarbeidet bør være bredt anlagt. Hvordan et eventuelt prosjektsamarbeid med private aktører – Statoil eller andre – vil se ut, er det etter min vurdering for tidlig å mene noe om nå.

Spørsmål 21

Riksrevisjonen bemerker at de mener det var lite gunstig at Statoil ledet styringskomiteen i planleggingen av fullskalafangstanlegget på Mongstad og samtidig var prosjektleder, når staten skulle dekke alle kostnadene? Hvorfor ble denne modellen valgt av departementet?

Svar:

Det vises til svarbrev fra daværende statsråd Ola Borten Moe til Riksrevisjonen av 7. juni 2013:

"Jeg har vanskelig for å se at Statoils ledelse av styringskomitéen, der alle beslutninger skal tas basert på konsensus, er problematisk. Staten og Statoil har felles ansvar, men ulike roller i arbeidet for å realisere fullskala CO2-håndtering på Mongstad. Statoil er prosjektleder for planleggingen, og Statoils styrende dokumentasjon skal følges. Da er det naturlig at Statoil også leder styringskomitéen. Samtidig har staten gjennom Steg 2 Utviklingsavtalen vide fullmakter til verifikasjon og gjennomgang av Statoils arbeid. Statoil har ikke mulighet til å bruke sin lederposisjon til å vedta budsjetter eller arbeidsprogram som Gassnova ikke er enige i."

Spørsmål 22

Hvorfor ble det ikke gjennomført en uavhengig kvalitetssikring av Teknologisenteret på Mongstad?

Svar:

Det vises til svarbrev fra daværende statsråd Ola Borten Moe til Riksrevisjonen av 7. juni 2013:

"Før investeringsbeslutningen i juni 2009 gjennomførte Shell en kvalitetsgjennomgang av beslutningsgrunnlaget. Shell hadde ingen spesielle kommentarer eller merknader til de foreslåtte byggebudsjett eller tidsplan. Gassnova la denne vurderingen til grunn. Jeg har vanskelig for å se at Shells eierandel i raffineriet på Mongstad er relevant. Etter Gjennomføringsavtalen skal Statoil være prosjektgjennomfører både for TCM og fullskalaprosjektet. Det har derfor vært en forutsetning for samarbeidet at Statoils modell for prosjektgjennomføring skal benyttes. Denne legger ikke opp til ekstern kvalitetssikring fra andre aktører enn partnerne i prosjektet. Jeg mener derfor at kvalitetssikringen av prosjektet var tilstrekkelig."

Spørsmål 23

Det bes om en oversikt og vurdering av hvilke incentiver Statoil hadde for å begrense kostnadene i planleggingsfasen?

Svar:

Det vises til svarbrev fra daværende statsråd Ola Borten Moe til Riksrevisjonen av 7. juni 2013:

"Når det gjelder insentivene for kostnadsstyring i TCM vil jeg understreke at hver partner er ansvarlig for sin andel av investerings- og driftskostnadene. Staten og Statoil avtalte at Statoil skulle ta ansvar for eventuelle overskridelser av statens andel av budsjettet samt en del av prosjektreserven for hjelpesystemer og infrastruktur. Denne overskridelsesgarantien har ikke kommet til anvendelse fordi de faktiske kostnadene ikke oversteg garantibeløpet."

Spørsmål 24

Hva mener statsråden om Gassnovas rolle i fullskalaprosjektet, og hva skal Gassnovas rolle være fremover?

Svar:

Det vises til svarbrev fra daværende statsråd Ola Borten Moe til Riksrevisjonen av 7. juni 2013:

"Gassnovas roller i de ulike prosjektene bygger på forutsetningene som ble lagt til grunn for etableringen av foretaket, jf St. prp. 49 (2006-2007)

(...)

Jeg er enig i at Gassnova har et betydelig ansvar i statens engasjement i CO2-håndtering. Gassnova ble etablert som statlig foretak i 2007. Det er en utfordring å bygge opp et nytt statlig foretak på relativt kort tid. Samtidig vil jeg bemerke at det er min erfaring at Gassnova så langt har vært i god stand til å ivareta sine oppgaver innenfor de rammer som er satt for virksomheten. Gassnovas oppgaver vil kunne variere over tid. Derfor er det viktig med fleksibilitet i driften av selskapet. De overordnede rammer for Gassnova ble etablert ved opprettelsen av foretaket, jf. St. prp. nr. 49 (2006-2007) Samarbeid om CO2-håndtering på Mongstad."

Regjeringen har fastslått at vi vil satse bredt på å utvikle en kostnadseffektiv teknologi for fangst og lagring av CO2, jf. Sundvoldenerklæringen og Prop. 1 S Tillegg 1 (2013-2014).

Gassnova vil få en sentral rolle i dette arbeidet i tråd med formålene nedfelt i foretakets vedtekter:

"Gassnova SF har som formål å forvalte statens interesser knyttet til CO2-håndtering (teknologiutvikling, fangst, transport, injeksjon, lagring av CO2), og å gjennomføre de prosjekter som foretaksmøtet bestemmer. Det er en målsetting at foretakets arbeid skal resultere i kostnadsreduksjoner knyttet til CO2-håndtering.

• Gassnova SF skal gi råd til Olje- og energidepartementet i forhold til spørsmål vedrørende CO2-håndtering.

• Gassnova SF skal legge til rette for at statens deltakelse i CO2-håndteringsprosjekter kan nyttiggjøres best mulig av staten eller statlig eide enheter.

• Gassnova SF skal bidra til gjennomføring av "CLIMIT-programmet".

• Gassnova SF har ikke erverv til formål."

Spørsmål 25

Riksrevisjonen bemerker at det har vært svakheter i Gassnovas internkontroll. Hvordan fulgte departementet opp at Gassnova hadde etablert en forsvarlig internkontroll?

Svar:

Det vises til svarbrev fra daværende statsråd Ola Borten Moe til Riksrevisjonen av 7. juni 2013:

"Jeg kan ikke slutte meg til Riksrevisjonens kritikk av at departementet ikke har hatt tilstrekkelig risikostyring. Å drive frem teknologi for CO2-håndtering er utfordrende, men nødvendig. Regjeringen har derfor ment at det er viktig at staten tar på seg et betydelig ansvar i dette arbeidet. I erkjennelsen av risikoen ved fangst og lagring av CO2 har departementet medvirket til flere viktige beslutninger og tiltak. Fullskalarensing på Mongstad ble delt i to faser der en valgte å gjennomføre en testfase i form av TCM for å få bedre kontroll på risikoen ved teknologien og kostnadene. Videre besluttet Olje- og energidepartementet å opprette et eget foretak, Gassnova, for i ivareta statens interesser. I departementet ble det opprettet en egen seksjon for at vi skal kunne ha dedikerte ressurser som skal følge opp og fokusere enda sterkere på arbeidet med fangst og lagring. Videre har departementet og Gassnovas styre engasjert seg aktivt i Gassnovas risikovurderinger foruten at det foregår en tett og løpende dialog mellom departementet og Gassnova for å avklare viktige spørsmål underveis. Mange av disse spørsmålene knytter seg nettopp til tematikk omkring risikostyring.

Risikoen knyttet til Mongstad er for det meste av teknisk-økonomisk karakter og departementet vil i stor grad støtte seg til faglige vurderinger fra Gassnova og andre involverte parter. Departementets risikoreduserende tiltak omfatter tiltak som departementet eller Stortinget har kompetanse til å gjennomføre, eksempelvis organisering, juridisk rammeverk og bevilgningsvedtak. Det framgår ikke av Riksrevisjonens dokumentasjon hvilke risikofaktorer departementet har ignorert eller hvilke typer tiltak departementet kunne ha iverksatt som følge av en bedre forståelse av risikoen."

Spørsmål 26

Statoil og staten ble i Gjennomføringsavtalen enige om at eventuelle kostnadsoverskridelser skulle dekkes proporsjonalt mellom de industrielle deltakerne i prosjektet (ikke staten), jf. St.prp. nr. 38 (2008-2009). Hvorfor ble det likevel inngått avtale med Statoil der staten skal dekke mer av kostnadsoverskridelsene, når utgangspunktet var proporsjonal dekning?

Svar:

Det vises til St. prp. nr. 38 (2008-2009) Investering i teknologisenter for CO2-håndtering på Mongstad:

"Det legges til grunn at industrielle deltakere forholdsmessig dekker kostnader ved eventuelle overskridelser utover budsjett på investeringsbeslutningstidspunktet tilsvarende den andel som er investert i teknologiselskapet."

Det vises også til svarbrev fra daværende statsråd Ola Borten Moe til Riksrevisjonen av 7. juni 2013:

"Når det gjelder insentivene for kostnadsstyring i TCM vil jeg understreke at hver partner er ansvarlig for sin andel av investerings- og driftskostnadene. Staten og Statoil avtalte at Statoil skulle ta ansvar for eventuelle overskridelser av statens andel av budsjettet samt en del av prosjektreserven for hjelpesystemer og infrastruktur. Denne overskridelsesgarantien har ikke kommet til anvendelse fordi de faktiske kostnadene ikke oversteg garantibeløpet."

Spørsmål 27

Hvor stor andel av de totale kostnadene er blitt fakturert av Statoil i prosjektet?

Svar:

Det er regnskapsført om lag 1 570 mill. kroner til fullskalaprosjektet på Mongstad i perioden 2007-2012, inkludert arbeid med transport og lagring og engasjementsoppfølging fra Gassnova. Det ble regnskapsført om lag 268 mill. kroner til prosjektgjennomføringen som ledes av Statoil i 2012.

I 2013 er det budsjettert med 611 mill. kroner til fullskalaprosjektet, jf. svar på spørsmål 13, hvorav om lag 536 mill. kroner knytter seg til prosjektgjennomføringen.

Spørsmål 28

Det fremgår av Riksrevisjonens rapport at budsjettbehovet for CO2-håndteringsprosjektene i stor grad bygger på tekniske vurderinger gjennomført av Statoil. Hvorfor ble en slik modell valgt, og hva mener departementet er positive og negative sider ved at Statoil ble gitt en slik rolle?

Svar:

Det vises til brev fra Olje- og energidepartementet til Riksrevisjonen av 30. april 2013 om merknader fra Olje- og energidepartementet til Riksrevisjonens utkast til hovedanalyserapport:

"Olje- og energidepartementet vil bemerke at prosjektledelse av forstudier og planarbeid skiller seg fra de utfordringer som følger med operatøransvar for gjennomføring av store utbygginger. Statoil hadde et team på 80 personer dedikert til å styre utbyggingen av TCM. All erfaring fra utbyggingsprosjekter i Nordsjøen og kompliserte teknologiprosjekter tilsier at prosjektledelse er en krevende oppgave som fordrer høyt kvalifiserte medarbeidere, godt innkjørte team, fleksibilitet til å tilpasse organisasjonen til skiftende utfordringer samt gode verktøy og systemer. Gassnova har bygget opp sin organisasjon gradvis for å ivareta de utfordrende oppgavene foretaket er tildelt. Det ville vært en meget krevende oppgave å utvikle en organisasjon som i tillegg skulle ivareta operatøroppgaver for utbyggingsprosjekter. Olje- og energidepartementet vurderer at en slik rolle ville økt risikoen for TCM-prosjektets kostnader og timeplan."

Spørsmål 29

Hvilken betydning er det blitt tillagt at Statoil frarådet prosjektet allerede i 2006/2007?

Svar:

Det vises til St.prp. nr 49 (2006-2007) Samarbeid om håndtering av CO2 på Mongstad.

Spørsmål 30

Det kommer frem at det er Statoil som er konsesjonshaver for raffineriet og kraftvarmeverket på Mongstad og at det er DONG Generation Norge AS som eier og driver kraftvarmeverket. Riksrevisjonen bemerker at en slik struktur har bidratt til at planleggingen og realiseringen av CO2-håndtering på Mongstad er blitt vanskeligere. Hva er departementers kommentar til dette?

Svar:

Det vises til svarbrev fra daværende statsråd Ola Borten Moe til Riksrevisjonen av 7. juni 2013:

"I teksten under kap. 2.1 i Dok. 3 omtales også forhold knyttet til DONG og deres avtaler med Statoil. Jeg er ikke enig i Riksrevisjonens vurderinger om at ovennevnte bidrar til at planleggingen og realiseringen av CO2-håndtering på Mongstad har blitt vesentlig vanskeligere som følge av dette. Jeg vil presisere at det er Statoil som har konsesjon for å drive kraftverket og som er utslippstillatelsens subjekt. Riksrevisjonens merknader om dette er derfor etter mitt syn lite relevante for funnet eller undersøkelsen."

Vedlegg 3 Referat fra åpen høring (PDF-fil)