Stortinget - Møte torsdag den 18. januar 2018

Dato: 18.01.2018
President: Olemic Thommessen
Dokumenter: (Innst. 57 S (2017–2018), jf. Dokument 3:10 (2016–2017))

Innhold

Sak nr. 6 [13:09:55]

Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om Riksrevisjonens undersøkelse av arkivering og åpenhet i statlig forvaltning (Innst. 57 S (2017–2018), jf. Dokument 3:10 (2016–2017))

Talere

Presidenten: Etter ønske fra kontroll- og konstitusjonskomiteen vil presidenten foreslå at taletiden blir begrenset til 5 minutter til hver partigruppe og 5 minutter til medlemmer av regjeringen.

Videre vil presidenten foreslå at det – innenfor den fordelte taletid – blir gitt anledning til inntil seks replikker med svar etter innlegg fra medlemmer av regjeringen, og at de som måtte tegne seg på talerlisten utover den fordelte taletid, får en taletid på inntil 3 minutter.

– Det anses vedtatt.

Bente Stein Mathisen (H) [] (ordfører for saken): Jeg vil også i denne saken takke komiteens medlemmer for et godt og konstruktivt samarbeid. Også her leverer komiteen en enstemmig innstilling til Stortinget.

Riksrevisjonen har i denne forvaltningsrevisjonen fokusert på arkivering og åpenhet i statlig forvaltning. Offentlighet om forvaltningens arbeid er et viktig prinsipp i et åpent og demokratisk samfunn. Grunnloven § 100 fastsetter retten til innsyn i statens dokumenter og plikten statens myndigheter har til å legge forholdene til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale. Målet med denne undersøkelsen har vært å kartlegge og vurdere statsforvaltningens arkiverings- og journalføringspraksis for offentlige saksdokumenter og vurdere i hvilken grad forvaltningen legger til rette for innsyn og åpenhet.

I tillegg er det vurdert hva som er de mest sentrale årsakene til mangelfull arkivering, journalføring og offentlighet. Undersøkelsesperioden her er årene 2014–2016.

Riksrevisjonens undersøkelse viser betydelige svakheter i store deler av den statlige forvaltningen når det gjelder både arkivering og praktisering av offentlighetslovens ulike bestemmelser. Det som kommer frem i rapporten, er:

  • Arkiveringen i flere departementer og statlige virksomheter er mangelfull.

  • Arkivsystemene er lite brukervennlige, noe som er hovedårsaken til utilstrekkelig arkivering.

  • Det er mangelfull arkivering og feil journalføring, noe som svekker offentlighetens kjennskap til sakene og mulighet for debatt og kontroll av forvaltningen.

  • Kravet om løpende journalføring er i hovedsak ikke oppfylt.

  • Forhåndsuttak av dokumenter brukes mer enn det som er forutsatt, og mangler ofte rettslig holdbart grunnlag.

  • Krav om innsyn kan behandles på en bedre måte.

  • Vurderinger om å gi merinnsyn svikter ofte.

Det er mye her som det faktisk må tas tak i.

Vi lever i en tid med raske og store endringer innen kommunikasjon og saksbehandling. Den statlige forvaltningen må henge med og sikre gode rutiner for arkivering og journalføring av dokumenter som sikrer innsyn i forvaltningens arbeid. Arkivsystemene må tilpasses bruk av ny teknologi med digitale løsninger. Papir har blitt erstattet av e-post, SMS og andre digitale plattformer i dokumentasjonen. Derfor er det viktig med gode systemer og klare regler og rutiner for hva som skal arkiveres og journalføres. Arkiverings- og journalføringsrutinene må oppdateres og tilpasses den nye hverdagen vi har, med e-mail, SMS og Facebook-meldinger, og systemene må gjøres enkle og brukervennlige.

Komiteen er opptatt av at arkiverings- og journalføringspraksisen i statlige virksomheter er i henhold til regelverket. Derfor anbefaler komiteen at departementet følger opp Riksrevisjonens anbefalinger:

  • Riksrevisjonen anbefaler at Kommunal- og moderniseringsdepartementet tar initiativ overfor de øvrige departementene når det gjelder å sette arkivtjenestene på dagsordenen, gjennom intern opplæring, veiledning og å innføre kontrollmekanismer som kan bidra til at arkivverdige dokumenter blir arkivert.

  • KMD bør samarbeide med Kulturdepartementet om utvikling av veiledningsmateriale og en mer brukervennlig programvare for arkivering i statlig forvaltning.

  • De bør også samarbeide med Kulturdepartementet om tiltak for å korte ned gjennomsnittlig journalføringstid.

  • KMD bør også se til at Justis- og beredskapsdepartementet iverksetter nødvendige tiltak for å styrke kunnskapen om korrekt bruk av forhåndsunntak av dokumenter.

  • KMD bør også ta initiativ overfor Justis- og beredskapsdepartementet for å bedre statsforvaltningens etterlevelse av offentlighetslovens prinsipper og krav.

Komiteen er tilfreds med at kommunal- og moderniseringsministeren tar undersøkelsen og funnene på alvor, og at hun vil bruke anbefalingene som viktige innspill i det kontinuerlige utviklings- og forbedringsarbeidet som gjøres på dette området.

Statsråden viser i sin tilbakemelding til tre tverrgående tiltak som er satt i gang, eller som er i ferd med å settes i gang:

  • Direktoratet for forvaltning og IKT, Difi, utvikler opplæringstilbud som kommer i tillegg til departementenes egne opplæringstilbud.

  • Difi utvikler også Offentlig elektronisk postjournal, som vil være i drift fra 1. januar 2018.

  • Statsråden vil også følge opp behovet for bedre brukerfunksjonalitet i arbeidet med ny versjon av dagens saks- og arkivsystem.

Statsråden er også i denne saken tydelig på at det er hvert enkelt departement som har et selvstendig ansvar for å etterleve kravene til arkivering, journalføring og behandling av innsyn i egen virksomhet.

Komiteen deler også i denne saken statsrådens syn på fagdepartementets ansvar, men vil også her understreke viktigheten av at KMD har et veiledningsansvar og et overordnet ansvar for å føre tilsyn med at gjeldende regler gjøres kjent og etterleves. Derfor – for at det ikke skal bli noen misforståelse også på dette området – mener komiteen at det bør vurderes å utarbeide en tydeligere grenseoppgang og klargjøring av hva som er KMDs ansvar, og hva som er det enkelte departementets ansvar.

Dag Terje Andersen (A) [] (komiteens leder): Takk til saksordføreren for godt utført arbeid. Det foreligger her en enstemmig innstilling. Dette er faktisk en ganske viktig sak knyttet til hele det norske demokratiet. Jeg vil understreke det som står på slutten av innstillinga, at vi ser fram til nye vurderinger fra Riksrevisjonen når det gjelder kommende Dokument 3:1. Selv om det er riktig at det selvfølgelig er flere statsråder som er ansvarlig for sitt saksområde, vil jeg understreke statsrådens koordinerende ansvar i denne saken, som i forrige sak. Jeg kan si det sånn at skulle det bli like kritiske merknader neste gang vi får en rapport fra Riksrevisjonen, er det altså nåværende statsråd som må svare for det, selv om det er mange departementer som skal arkivere.

Jeg synes denne saken er spesielt aktuell, for i den korte perioden denne kontroll- og konstitusjonskomiteen har eksistert, har vi hatt en sak knyttet til fiskeriminister Per Sandberg der det åpenbart var feil i journalføringen: det hadde blitt mottatt mail på privat mailadresse. Det er beklaget og ryddet opp i og skal være i orden. Men vi sitter nå og behandler en sak i komiteen som gjelder Statistisk sentralbyrå, og som gjennom hele løpet er preget av mangelfull dokumentasjon fra møter der det angivelig skal ha vært gitt klare styringssignaler, og vanskeligheter med å få ut referater, enn si protokoller, fra møter som blir beskrevet som avgjørende.

Det beviser at dette ikke er noe problem som var tidligere; dette er et problem vi lever med til daglig. Derfor vil jeg understreke nettopp det for den nye statsråden, at dette er et område vi kommer til å følge veldig godt med på, for her snakker vi om muligheten for innsyn, adgangen til transparent saksbehandling og demokratiets mulighet til å fungere, både i forholdet mellom regjering og storting og selvfølgelig også – i mange tilfeller – i forholdet til den såkalte fjerde statsmakt, at media og offentligheten skal ha rett til å ha innsyn i hva vi driver med.

Torgeir Knag Fylkesnes (SV) []: Berre ein kort kommentar frå meg. Eg synest både saksordføraren og komitéleiaren hadde gode innlegg om dette. Dette er ein veldig avgjerande del av demokratiet Noreg, og funna til Riksrevisjonen er urovekkjande, trur eg, for alle som har ei demokratisk innretning til livet. For eksempel er det eit stort problem at det er forseinkingar, at ein kanskje ventar med å arkivere brysame saker osv. – ein kan jo berre spekulere. Det er eit stort problem at vi ikkje har etablert ein veldig klar botnplanke som skal følgjast av absolutt alle, og som ikkje blir gjenstand for ulike typar vurderingar i ulike typar saker. Arkiveringa og openheita rundt det er noko som berre ikkje skal rørast ved, og det må vere veldig klare reglar, slik at det ikkje er så ulik type praksis frå departement til departement at det sår tvil om bruken av arkiveringstenestene.

Vi har mange saker. Vi har ei sak som vi held på med no i kontrollkomiteen, som handlar om eit av dei store problema. Mange av dei temaa som vi burde gått inn i der, er veldig vanskelege å gå inn i fordi det ikkje er noko skriftleg. Vi har også saka som komitéleiaren viste til, som handlar om bruk av privat e-post og manglande journalføring av prosessar, der det berre var tilfeldig at dette kom fram, gjennom ein person med same namn i eit naboland.

Så dette burde vere ei varsellampe for oss alle. Målet må vere å få etablert ein veldig klar praksis her, som går på tvers av departementa. Difor synest eg det er litt vrient for komiteen når svaret frå statsråden er at dette er også eit ansvar som er pulverisert. Det betyr at det er vanskeleg å finne nokon som har ansvaret for å koordinere dette arbeidet i regjeringa, og det illustrerer kanskje også litt av problemstillinga.

Så for min del trur eg at det blir ei hovudoppgåve for kontrollkomiteen å vere veldig klar og tydeleg og følgje veldig nøye med på alle sånne saker, og ikkje minst understreke alvoret av eit såpass svekt system.

Statsråd Monica Mæland []: Jeg er enig i at dette er en veldig viktig og nyttig gjennomgang, fordi det handler om åpenhet i offentlig sektor, og rapporten har definitivt i seg flere læringspunkter. Åpenhet er en veldig viktig forutsetning for den høye tilliten som er en viktig del av det norske demokratiet, slik komitélederen var inne på.

Riksrevisjonen sier at Norge – med Offentlig elektronisk postjournal – ligger «helt først når det gjelder å gjøre offentlige journaler tilgjengelige og legge til rette for innsyn fra presse, forskere og befolkningen for øvrig». Riksrevisjonens undersøkelse viser likevel at forvaltningen har utfordringer knyttet til journalføring av dokumenter og praktisering av åpenhet og innsyn. Åpenhet er et lederansvar, og hvert fagdepartement har selv ansvaret for å følge kravene til arkivering, journalføring og behandling av innsynskrav i egen virksomhet.

Det kreves flere ulike tiltak for å følge opp Riksrevisjonens kritikk og for å nå målene i forvaltningsloven, arkivloven og offentlighetsloven. Flere av dem er allerede besluttet, mens andre krever planlegging og samordning.

Overgangen til elektronisk saksbehandling har fundamentalt endret måten informasjon blir produsert, lagret og utvekslet på. Mye av virksomhetenes informasjonsmengde fanges ikke opp av de tradisjonelle arkivløsningene. Derfor satte regjeringen 1. september ned et offentlig utvalg for en helhetlig revisjon av arkivloven, med frist 1. mars 2019. Utvalget skal bl.a. vurdere hvilke dokumenter som skal arkiveres, hvilke virksomheter som bør være omfattet av arkivplikten, og om dagens regulering av journalføringsplikten er hensiktsmessig.

Kulturdepartementet har gitt Arkivverket i oppdrag å utarbeide veiledningsmateriale om journalføringsplikten og arkivplikten. Materialet skal kunne brukes i Difis e-læringsprogram og annen opplæring i arkivering og journalføring.

Kulturministeren, justisministeren og kommunal- og moderniseringsministeren planlegger tiltak og relevante opplæringstiltak som skal gjøre det lettere for ansatte i forvaltningen å praktisere arkivering, journalføring og åpenhet. Ny løsning for Offentlig elektronisk postjournal vil gi bedre og mer effektive funksjoner for innsyn og legge til rette for publisering av dokumenter i tillegg til offentlig journal for de virksomhetene som ønsker det.

Jeg gjentar at jeg mener at dette er en viktig sak. Vi skal følge opp. Jeg er glad for at vi har en enstemmig innstilling, og jeg er også enig i merknadene til komiteen.

Presidenten: De talere som heretter får ordet, har en taletid på inntil 3 minutter.

Svein Harberg (H) []: Vi er veldig klar over i vår komité at vi skal se bakover, se på det som har skjedd, akkurat som Riksrevisoren gjør det i sine rapporter.

Jeg tillater meg likevel en liten tanke: Det som slår meg når vi snakker om dette, er at vi springer jo etter gamle rutiner. Hvordan skal vi håndtere det i en litt nyere verden? Det jeg tror er veldig viktig nå – og jeg var i går formiddag i et møte der også politisk ledelse i departementet var til stede – er å tenke nytt. Vi snakker mye om hvordan vi skal håndtere gamle systemer, men verden endrer seg, kommunikasjonsformene er helt annerledes, deling av informasjon er helt annerledes. Det tror jeg blir viktig i det videre arbeidet, å se hvordan en møter det som er nye former, som en kanskje ikke har brukt til nå, eller er helt klar over hvordan virker i dag. Jeg har stor tiltro til at dette blir fulgt opp når det nå gjøres en så grundig jobb i departementene.

Presidenten: Flere har ikke bedt om ordet til sak nr. 6.

Forrige kapittel
Neste kapittel