1. Innledning

1.1 Sammendrag

Statens pensjonsfond eies av staten og består av Statens pensjonsfond utland (SPU) og Statens pensjonsfond Norge (SPN). Formålet med fondet er fastsatt i lov om Statens pensjonsfond: Sparingen skal støtte opp under finansieringen av folketrygdens pensjonsutgifter og ivareta langsiktige hensyn ved anvendelsen av statens petroleumsinntekter, slik at petroleumsformuen kommer både dagens og fremtidige generasjoner til gode. Målet for investeringene er å oppnå høyest mulig avkastning med en akseptabel risiko. Fondet skal forvaltes ansvarlig. Et finansielt mål og en langsiktig forvaltning legger til rette for at både nåværende og kommende generasjoner kan få ta del i landets oljeformue.

SPU er integrert i det finanspolitiske rammeverket. Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten overføres i sin helhet til SPU, samtidig som det årlig overføres midler fra fondet for å dekke det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet. Avkastningen av SPU er over tid blitt en stadig viktigere kilde til finansiering av offentlige utgifter. Motstykket til at en stadig større del av den norske velferdsstaten finansieres med overføringer fra fondet, er at offentlige finanser er blitt mer sårbare for svingninger i de internasjonale finansmarkedene.

Gjennom handlingsregelen knyttes bruken av fondsmidler over tid til forventet realavkastning av SPU, som er anslått til 3 pst. For å oppnå dette er det i nasjonalbudsjettene de siste årene vist til at uttaket i normalår, som vil være de fleste år, bør ligge godt under 3 pst. Det følger av behovet for ekstra sparing som kan tæres på ved store tilbakeslag i økonomien eller store fall i fondsverdien. Vi kan dermed unngå vanskelige tilpasninger med store kutt i budsjettutgiftene eller betydelige økninger i skattene.

I år er det 50 år siden regjeringen Bratteli fremmet den første omfattende stortingsmeldingen om innpassing av petroleumsvirksomheten i norsk økonomi, St.meld. nr. 25 (1973–74) Petroleumsvirksomhetens plass i det norske samfunn. I meldingen ble det satt som ambisjon at oljeinntektene i første rekke skulle nyttes til å utvikle «et kvalitativt bedre samfunn». Det ble lagt vekt på å «unngå at resultatet bare blir en rask og ukontrollert vekst i bruken av materielle ressurser uten at samfunnet ellers blir endret». De store petroleumsinntektene har gitt Norge en særlig frihet i den økonomiske politikken sammenlignet med de fleste andre land. En sterk vekst i verdien av SPU har de to siste tiårene gitt rom for en vesentlig økning i bruken av fondsmidler, innenfor handlingsregelens rammer.

Med en stor formue følger det også et stort forvalteransvar. Finansdepartementet er gitt det overordnede ansvaret for forvaltningen av Statens pensjonsfond og fastsetter investeringsstrategien og øvrige rammer for fondet. Viktige veivalg forankres i Stortinget før endringer iverksettes. Norges Bank og Folketrygdfondet gjennomfører den operative forvaltningen av henholdsvis SPU og SPN innenfor forvaltningsmandater fastsatt av departementet.

Rammene for forvaltningen av Statens pensjonsfond er fastsatt av politiske myndigheter, men fondet er ikke et virkemiddel for å oppnå politiske mål utover finansiell sparing. Målet om høyest mulig avkastning til akseptabel risiko understøtter fondets evne til å finansiere offentlige utgifter. Norges Bank og Folketrygdfondet foretar enkeltinvesteringer og utøver eierrettigheter i selskapene uavhengig av departementet. Dette gir en klar rolledeling som bidrar til å tydeliggjøre ansvar. Styringsstrukturen sørger for at de overordnede beslutningene som er avgjørende for fondets avkastning og risiko samt rammene for den ansvarlige forvaltningen, er forankret i Stortinget. Samtidig er det lagt vekt på at det må være tilstrekkelig delegering av oppgaver til at løpende beslutninger i forvaltningen tas nær markedene fondene investeres i. Bred forankring bidrar til at risikoen som tas i forvaltningen, er forstått og akseptert av Stortinget. Det støtter opp om evnen til å holde fast ved den valgte investeringsstrategien over tid, også i perioder med markedsuro, og å unngå at det tas uoverveide beslutninger om strategien.

Det skal være størst mulig åpenhet om forvaltningen, innenfor rammene for en forsvarlig gjennomføring av forvaltningsoppdraget. Åpenhet er viktig for å bevare fondets legitimitet og Stortingets og befolkningens tillit til forvaltningen. Forvaltningen av SPU kommer godt ut i målinger av åpenhet blant store fond internasjonalt.

I årene vi har bak oss, har SPU steget markant i verdi, og avkastningen har vært høyere enn det vi kan forvente på lang sikt. Store statlige inntekter fra petroleumsvirksomheten har bidratt til at fondsverdien har steget selv i år med negativ avkastning. Kronesvekkelse har ytterligere bidratt til at fondets verdi målt i kroner er blitt høyere. I årene fremover må vi være forberedt på at fondsverdien ikke vil stige i samme takt som den har gjort så langt, og at fondet i perioder også vil kunne falle i verdi.

1.2 Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Eigil Knutsen, lederen Tuva Moflag, Tellef Inge Mørland, Nils Kristen Sandtrøen, Maria Aasen-Svensrud og Rigmor Aasrud, fra Høyre, Tina Bru, Mahmoud Farahmand, Heidi Nordby Lunde og Helge Orten, fra Senterpartiet, Kjerstin Wøyen Funderud, Ole André Myhrvold og Per Martin Sandtrøen, fra Fremskrittspartiet, Hans Andreas Limi og Roy Steffensen, fra Sosialistisk Venstreparti, Kari Elisabeth Kaski, fra Rødt, Marie Sneve Martinussen, fra Venstre, Sveinung Rotevatn, fra Miljøpartiet De Grønne, Lan Marie Nguyen Berg, og fra Kristelig Folkeparti, Kjell Ingolf Ropstad, tar omtalen til orientering, og viser til åpen høring i Stortingets finanskomité 30. april 2024, hvor finansminister Trygve Slagsvold Vedum, sentralbanksjef Ida Wolden Bache, administrerende direktør for Norges Bank Investment Management Nicolai Tangen, styreleder for Folketrygdfondet Siri Teigum og administrerende direktør for Folketrygdfondet Ketil Houg var spesielt invitert. Sivilsamfunnsorganisasjoner deltok også på høringen.

Komiteen viser til at Statens pensjonsfond er fellesskapets formue, som gjennom langsiktig forvaltning og med handlingsregelen som rettesnor bidrar til at både nålevende og fremtidige generasjoner får ta del i verdiene skapt av felles naturressurser. Komiteen viser videre til følgende formulering i lov om Statens pensjonsfond § 2 fondets formål:

«Målet med investeringene i Statens pensjonsfond skal være å oppnå høyest mulig avkastning med en akseptabel risiko. Innenfor denne rammen skal fondet forvaltes ansvarlig.»

Komiteens medlemmer fra Høyre og Venstre viser til St.meld. nr. 29 (2000–2001) Retningslinjer for den økonomiske politikken. I meldingens kapittel 2.2 Det langsiktige handlingsrommet i budsjettpolitikken er det nedfelt hva regjeringen la vekt på ved etableringen av handlingsregelen:

«Det er ikke likegyldig hvordan bruken av oljeinntekter skjer. Produksjonen i Fastlands-Norge utgjør om lag 4/5 av den samlede produksjonen i norsk økonomi. Det skal derfor ikke stort inntektstap til i resten av økonomien før den økte handlefriheten som petroleumsinntektene gir, er brukt opp. På lang sikt er det således vekstevnen i fastlandsøkonomien som bestemmer velferdsutviklingen i Norge. I en slik sammenheng er det størrelsen på og utnyttelsen av arbeidsstyrken og andre ressurser som betyr mest for den økonomiske veksten, og dermed for omfanget av de offentlige velferdsordningene. Regjeringen legger derfor vesentlig vekt på at handlingsrommet som økt bruk av oljeinntekter gir, skal brukes på en måte som også vil styrke vekstevnen til norsk økonomi. Lavere skatter og avgifter kan gi næringslivet bedre arbeidsvilkår, slik at konkurranseevnen styrkes. Tilsvarende vil tiltak for en bedret infrastruktur, samt tiltak for å bringe fram ny kunnskap gjennom forskning og utvikling, bidra til å styrke vekstevnen. Styrket vekstevne og høyere arbeidstilbud vil i seg selv trygge grunnlaget for de offentlige velferdsordningene.»

Komiteens medlemmer fra Høyre vil berømme NBIMs arbeid med finansiell risikostyring, men samtidig påpeke at SPUs størrelse i seg selv kan medføre økt omdømmerisiko.

Disse medlemmer mener at NBIM har et viktig oppdrag i å opplyse allmennheten her hjemme om fondets strategi og verdier, samt bidra til en mer opplyst offentlig debatt om SPU.

Disse medlemmer ønsker å påpeke at økt internasjonal synlighet kan medføre en økt risiko for uønsket oppmerksomhet, herunder kan man tas til inntekt for personer og selskaper som bryter med fondets og det norske samfunnets verdier.

Neste kapittel