Meld feil

Merknad

Dokumentet er midlertidig, ikke korrekturlest.

5. Generelt om bruk av konsultasjonsordninger

5.1 Hva innebærer konsultasjoner?

Konsultasjoner mellom Stortinget og regjeringen kan forekomme i ulike former og i utgangspunktet på alle saksområder, og er ikke underlagt et enhetlig rettslig rammeverk. Konsultasjoner som samhandlingsform mellom Stortinget og regjeringen er altså ikke særegent for utenriks- og sikkerhetspolitikken, selv om det på disse områdene er etablert egne formaliserte organer.

Fremveksten av konsultasjoner som samhandlingsform må ses i sammenheng med parlamentarismen og statsrådenes parlamentariske ansvar. Det parlamentariske ansvaret kan formelt gjøres gjeldende på hvilket som helst grunnlag. Det gir Stortinget en reell mulighet til politisk styring av regjeringen, og det gir regjeringen mulighet for forhåndsavklaring og drøftelser med Stortinget før det treffes vesentlige eller politisk viktige avgjørelser.

Generelt kan konsultasjoner beskrives som at regjeringen rådfører seg med Stortinget, eller partiene på Stortinget, i pågående beslutningsprosesser eller i forbindelse med løpende arbeid. Det er altså noe mer enn å informere eller orientere Stortinget om en pågående sak. Hvilke regler som gjelder for konsultasjoner, herunder om den formelle initiativretten ligger til Stortinget eller regjeringen eller begge, vil bero på formen av og innholdet i konsultasjonen.

Samhandlingen mellom statsmaktene kan overordnet fremstilles som at Stortinget styrer regjeringen i forkant, lar seg konsultere underveis, og kontrollerer regjeringen i ettertid.⁷ Konsultasjoner kan inneholde elementer av både parlamentarisk styring og kontroll, avhengig av det konkrete innholdet i konsultasjonene. Overordnet er konsultasjoner en lite avgrenset eller definert størrelse.

Konsultasjoner har en særlig funksjon på områder der regjeringen formelt har enekompetanse til å treffe avgjørelser og Stortingets mulighet til å styre regjeringen i forkant er formelt begrenset, altså på områder for regjeringens prerogativer, jf. nærmere omtale i kapittel 2.⁸ Her kan konsultasjoner gi Stortinget innflytelse på regjeringens beslutninger, selv om instruksjonsmyndigheten overfor regjeringen er formelt begrenset. Regjeringens prerogativer begrenser ikke Stortingets adgang til å føre etterfølgende kontroll. Regjeringen kan holdes parlamentarisk og konstitusjonelt ansvarlig for utøvelsen av enekompetanse etter Grunnloven. Fra regjeringens side kan det derfor være en fordel med løpende politiske drøftelser og avklaringer med Stortinget eller partiene på Stortinget, for å forankre standpunkter og derigjennom forebygge mot senere kritikk i viktige saker som den selv formelt må avgjøre.

7. Fredrik Sejersted, Kontroll og konstitusjon, Oslo 2002, s. 553.

8. Se Grunnloven §§ 12, 18, 19, 20, 21, 22, 25 og 26.

5.2 Hvilke organer har til nå vært konsultert?

5.2.1 Konsultasjoner med Stortinget i plenum

Det er en vanlig fremgangsmåte at regjeringen i pågående prosesser legger frem meldinger eller proposisjoner til Stortinget med foreløpige forslag og planer.⁹ Formålet med slike stortingsmeldinger eller proposisjoner kan for eksempel være å forankre viktige veivalg før mer detaljerte lovarbeider påbegynnes, eller å forankre innholdet i viktige beslutninger som deretter skal treffes av regjeringen.

Muntlige redegjørelser i Stortinget etterfulgt av en debatt kan være en hensiktsmessig samhandlingsform, spesielt i dagsaktuelle saker. I forbindelse med pågående nasjonale og internasjonale krisesituasjoner brukes ofte muntlige redegjørelser i Stortinget som et alternativ eller supplement til konsultasjoner i den utvidete utenriks- og forsvarskomité. En statsråd som ønsker å holde en muntlig redegjørelse for Stortinget, må først innhente samtykke fra Stortingets presidentskap, jf. Stortingets forretningsorden § 45. Forretningsorden åpner imidlertid ikke for at presidentskapet eller en komité kan innkalle et regjeringsmedlem til å holde en muntlig redegjørelse. Erfaringsmessig vil imidlertid medlemmer av regjeringen være lydhøre dersom partigrupper på Stortinget gir uttrykk for at det er ønskelig med en redegjørelse, spesielt hvis disse partigruppene representerer et flertall. Slike redegjørelser berammes gjerne på kort varsel. I saker som haster og hvor Stortinget ikke har vært samlet, har det forekommet at Stortinget har gjenopptatt sine forhandlinger.¹⁰

En særskilt form for konsultasjon med Stortinget er innbringelse av en sak for plenum som har vært behandlet i den utvidete utenriks- og forsvarskomité etter Stortingets forretningsorden § 16 siste ledd, jf. nærmere omtale under kapittel 6.8. En lignende ordning finnes for saker som er brakt frem for Europautvalget, jf. Stortingets forretningsorden § 17 siste ledd. Sistnevnte ordning er så langt ikke benyttet i praksis.

Hvis konsultasjonene skjer med Stortinget i plenum på bakgrunn av en stortingsmelding, en proposisjon, en muntlig redegjørelse etter Stortingets forretningsorden § 45 eller en sak brakt inn for plenum etter Stortingets forretningsorden § 16 siste ledd eller § 17 siste ledd, vil Stortinget som organ anses konsultert. I proposisjoner og meldinger regjeringen legger frem for Stortinget, vil regjeringen ha både aktiv opplysningsplikt og sannhetsplikt etter Grunnloven § 82, jf. nærmere omtale av opplysningsplikten i kapittel 7.4.

9. Blant flere nylige eksempler er Meld. St. 9 (2022–2023) Nasjonal kontroll og digital motstandskraft for å ivareta nasjonal sikkerhet.

10. F.eks. stortingsmøte 11. september 2006 om redegjørelse fra utenriksministeren og forsvarsministeren om Libanon og norske styrkebidrag.

5.2.2 Faste konsultasjonsordninger

Den viktigste faste konsultasjonsordningen er den utvidete utenriks- og forsvarskomité (forkortet DUUFK). Denne konsultasjonsordningen, som ble opprettet under første verdenskrig og som nå har eksistert i mer enn 100 år, omtales utfyllende i de følgende kapitler.

Europautvalget (tidligere EØS-utvalget) ble etablert som en særskilt konsultasjonsordning i 1994. Utvalget omtales gjerne som Stortingets europautvalg, forkortet SEU. Utvalget behandler EU-rettsakter (direktiver og forordninger) som skal opp til behandling i EØS-komiteen. Regjeringen kan videre orientere om og drøfte aktuelle og kommende EU- og EØS-saker. Utvalget kan også benyttes til konsultasjoner om handelspolitiske saker. Bestemmelser om utvalgets virksomhet er gitt i Stortingets forretningsorden § 17.

Fra Stortingets side består Europautvalget av representantene i utenriks- og forsvarskomiteen og de representantene som er medlemmer i Stortingets EFTA/EØS-delegasjon. Andre fagkomiteer blir kalt inn dersom aktuelle saker angår deres arbeidsområde. Fra regjeringens side deltar utenriksministeren og eventuelt andre statsråder ved behov. Lederen av utenriks- og forsvarskomiteen leder Europautvalget.

Europautvalget møtes før saker skal behandles i EØS-komiteen. Regjeringen legger frem de aktuelle sakene og rettsaktene. Medlemmene av utvalget kommer med råd om hvilket standpunkt regjeringen bør ta, men det er opp til regjeringen å ta en endelig beslutning på Norges vegne. Regjeringen er ikke forpliktet til å følge utvalgets råd, men er gjennom parlamentarismen avhengig av Stortingets tillit.

Møtene i Europautvalget er lukket, dersom ikke annet er bestemt. Referat fra et møte offentliggjøres etter møtets slutt, med unntak av de deler som er unntatt offentlighet. Uttalelser som er gitt i et møte når referatet av forhandlingene i saken ikke er offentlig, er underlagt taushetsplikt. Presidentskapet har forutsatt at et vedtak om at referatet ikke skal være offentlig, vanligvis også tilkjennegir at referatet blir offentlig på et senere tidspunkt.¹¹ Alternativt kan vedtak om dette gjøres i et senere møte. Det er i dag praksis for at referatene publiseres så raskt som mulig etter at møtene har funnet sted, med unntak av opplysninger som er unntatt offentlighet. Det er innført en praksis om at man fra regjeringens side kan be om unntak av enkelte deler av referatet for ett år.¹² Dersom det viser seg etter ett år at for eksempel en forhandlingssituasjon fortsatt pågår, kan man be om videre unntak for inntil seks måneder og begrunne hvorfor man da trenger unntak for det.

Dersom det ikke er mulig å holde et fysisk møte i Europautvalget, sendes rettsakten ut på e-post med frist for tilbakemelding (såkalt skriftlig prosedyre). Det forekommer også at det avholdes møter ved bruk av fjernmøteteknologi i Europautvalget.

I forbindelse med opprettelsen av EØS-utvalget (nå Europautvalget) uttalte presidentskapet i Innst. S. nr. 246 (1995–1996) følgende om forholdet mellom den utvidete utenriks- og forsvarskomité og Europautvalget:

«Etter Presidentskapets oppfatning vil de saker som faller innenfor EØS-utvalgets område, i alminnelighet falle utenfor området for den utvidede utenrikskomité. Spørsmål angående endring av det traktatmessige grunnlag for EØS-avtalen vil på den annen side falle utenfor saksområdet for EØS-utvalget, men kan etter forholdene falle innenfor den utvidede utenrikskomités område, eventuelt må de behandles av Stortingets plenum. Under henvisning til ovenstående foreslår Presidentskapet at konsultasjonsorganets arbeidsområde blir presisert slik i FO § 13 a første ledd: ‘Regjeringens konsultasjoner med Stortinget om forslag om nye eller endrede rettsakter på et område som omfattes av Avtalen om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS-avtalen). Det er ikke grunn til å forandre bestemmelsen om den utvidede utenrikskomités saksområde. Presidentskapet går ut fra at det sjelden vil bli aktuelt å forelegge en sak både for den utvidede utenrikskomité og for EØS-utvalget, og har for øvrig vanskelig for å se reelle hensyn som taler for en slik fremgangsmåte. I dag har konsultasjonsorganet 15 faste medlemmer (utenrikskomiteen) og 6 tiltredende medlemmer fra EØS-delegasjonen, hvorav to er medlemmer i utenrikskomiteen.»

I forbindelse med endring av arbeidsområdet til EØS-utvalget og endring av navn til Europautvalget i 2007 uttaler presidentskapet i Innst. S. nr. 38 (2007–2008) følgende:

«Presidentskapet forutsetter at regjeringen fortsatt har drøftelser med den utvidete utenrikskomité om viktige saker vedrørende Norges forhold til EU eller EØS.»

Videre uttaler presidentskapet følgende:

«Presidentskapet forutsetter at det fortsatt skal være Europautvalget som på vegne av Stortinget har konsultasjoner med regjeringen om EØS-saker, bortsett fra den utvidete utenrikskomité i spesielle saker.»

Ved endring av § 17 i Stortingets forretningsorden i 2017 ble det åpnet for at også Europautvalget kan benyttes til konsultasjoner om andre handelspolitiske saker og forhandlinger enn de som omfattes av EØS-avtalen. Forholdet til den utvidete utenriks- og forsvarskomité ble ikke drøftet nærmere i innstillingen fra Stortingets presidentskap. Lederen i utenriks- og forsvarskomiteen er leder både for den utvidete utenriks- og forsvarskomité og Europautvalget. Det antas at det innenfor visse rammer vil bero på en hensiktsmessighetsvurdering, hvor også regjeringens synspunkter vil bli tillagt vekt, om det er den utvidete utenriks- og forsvarskomité eller Europautvalget som vil være best egnet til konsultasjoner om aktuelle handelspolitiske spørsmål. En viss skranke for valgfriheten må imidlertid antas å følge av § 16 annet ledd om at drøftelser om «viktige spørsmål» skal skje mellom regjeringen og den utvidete utenriks- og forsvarskomité.¹³

En lite omtalt ordning som også har vært betegnet som en konsultasjonsordning, er den særegne ordningen som har utviklet seg fra 1950-tallet hvor stortingspresidenten og utenriks- og forsvarskomiteens leder og nestleder gis en årlig orientering om spørsmål som gjelder Etterretningstjenesten. Denne ordningen har kun i begrenset utstrekning vært omtalt i offentlige kilder.¹⁴ I forbindelse med Stortingets behandling av ny lov om Etterretningstjenesten, gikk ikke Stortinget inn for et forslag fra regjeringen om å lovfeste ordningen.¹⁵

11. Innst. S. nr. 38 (2007–2008).

12. Referat fra møte i Europautvalget 2. februar 2023.

13. Kommentarutgave til Stortingets forretningsorden § 17.

14. For eksempel Sejersted, «Kontroll og konstitusjon», Oslo, 2002, s. 561–562 og Lund-kommisjonens rapport Dokument nr. 15 (1995–96) kapittel 13 om granskingen av Forsvarets etterretningstjeneste.

15. Prop. 80 L (2019–2020) og Innst. 357 L (2019–2020).

5.2.3 Uformelle drøftelser

Uformelle drøftelser mellom medlemmer av regjeringen og stortingsrepresentanter er en viktig del av samhandlingen mellom regjeringen og Stortinget, både i saker Stortinget har til behandling, og ellers.

Når det gjelder saker Stortinget har til behandling, skjer uformelle drøftelser regelmessig som en del av politiske forhandlinger om hvilke standpunkter partiene skal innta i komitéinnstillinger til Stortinget. Det kan for eksempel finne sted drøftelser mellom en statsråd, fraksjonen¹⁶ eller storfraksjonen¹⁷ og ett eller flere opposisjonspartier med sikte på å inngå et forlik. Slike forhandlinger er normalt ikke en del av det formelle komitéarbeidet, og er heller ikke regulert særskilt i Stortingets forretningsorden eller annet regelverk. Resultatet av forhandlingene innarbeides i de respektive partiers merknader og tilrådinger i innstillingen fra fagkomiteen til Stortinget, for eksempel fra den ordinære utenriks- og forsvarskomiteen, og blir deretter gjenstand for behandling i plenum.

Dersom en statsråd deltar i drøftelser med komiteen innenfor rammen av det formelle komitéarbeidet, gjelder Stortingets forretningsorden, herunder regler om at møter mellom en statsråd og komiteen om en sak komiteen har til behandling, er å anse som en høring, regler om rett til innsyn i Stortingets dokumenter og sannhetsplikten i Grunnloven § 82.

Behovet for uformelle drøftelser når Stortinget ikke har en sak til behandling, kan følge av både politiske og praktiske omstendigheter. Mest omfattende kontakt vil det være mellom regjeringsmedlemmer og representanter fra deres egne stortingsgrupper. Det vil også kunne være behov for uformell kontakt mellom statsråden og respektiv fagkomité. Dette kan enten være fordi statsråden har et behov for å forankre standpunkter eller dele informasjon med komiteens medlemmer, eller fordi komiteen ønsker informasjon om eller å drøfte et saksforhold med statsråden. Komiteen kan for eksempel ha behov for å få felles informasjon om dagsaktuelle spørsmål, selv om den enkelte representant også har mulighet til å bruke spørreinstituttet (muntlig eller ordinær spørretime, skriftlig spørsmål eller interpellasjon) for å få et svar fra statsråden.

Behovet for slik uformell kontakt springer ut av at komiteene etter Stortingets forretningsorden formelt sett ikke kan behandle andre saker enn de som er oversendt fra Stortinget. Det følger av § 22 siste ledd at komiteene ikke kan behandle andre saker enn de som er oversendt fra Stortinget, med de unntak som følger av denne forretningsorden.¹⁸ Dette innebærer at de ordinære fagkomiteene ikke kan ta opp en sak av eget tiltak på bakgrunn av f.eks. henvendelser fra publikum eller oppslag i pressen.

Dersom en statsråd ønsker å informere Stortinget eller innhente synspunkter fra Stortinget, må det gjøres på vanlig konstitusjonell måte ved proposisjon eller melding, eller en muntlig redegjørelse for Stortinget i plenum etter Stortingets forretningsorden § 45. Det følger av dette at en komité ikke kan ta en henvendelse fra regjeringen til behandling, eller drøfte den formelt i et møte, uten at henvendelsen har vært besluttet oversendt til komiteen fra Stortingets plenum. Komiteen har heller ikke anledning til å motta muntlig orientering fra departementet eller en statsråd om konkrete saker utenom saker komiteen har til behandling.

Komiteen kan imidlertid innhente og motta generell informasjon på sine saksområder både fra departementer, underordnete organer, organisasjoner og publikum for øvrig, uten hinder av den aktuelle bestemmelsen i forretningsordenen. I begynnelsen av hver stortingsperiode er det for eksempel tradisjon i flere komiteer for å besøke departementer med ansvar innen komiteens saksfelt for å få en generell innføring i saksområdet, og det er også vanlig at komiteene reiser på komitéreiser og studiebesøk som en del av kompetanseoppbygging om saksfelt innenfor komiteens ansvarsområde.¹⁹

I enkelte politisk viktige saker skjer det også uformelle drøftelser mellom statsministeren og/eller en fagstatsråd og lederne for partigruppene. Samhandlingen mellom Stortinget og regjeringen i håndteringen av koronapandemiens første fase kan tjene som eksempel på uformelle drøftelser mellom regjeringen og samtlige partigrupper representert på Stortinget begrunnet i et praktisk behov, både fra regjeringens og Stortingets ståsted, for tett dialog under svært spesielle omstendigheter. Under koronakrisens tidlige fase ble det blant annet gjennomført uformelle møter med statsministeren og fagstatsråder i tilknytning til møtene i den særskilte komité for å behandle saker vedrørende koronakrisen («koronakomiteen»), som besto av stortingspresidenten og lederne for partigruppene. Etter den første våren gikk man over til en mer formalisert ordning for dialog basert på muntlige redegjørelser for Stortingets plenum. Dette har særlig sammenheng med at behovet for hyppig og tett kontakt mellom regjeringen og Stortinget avtok etter den første og innledende fasen av pandemien. Enkelte partier på Stortinget ga også uttrykk for at dette var en lite tilfredsstillende kommunikasjonsform.

Koronakommisjonen skriver om disse uformelle møtene:

«Kommisjonen vil imidlertid påpeke at det er uheldig at det ikke er ført referater fra møtene i koronautvalget. Det betyr at en sentral del av samspillet mellom regjeringen og Stortinget under største krisen i moderne tid, ikke er dokumentert.» ²⁰

Gitt at uformelle drøftelser ikke er regulert, er det ikke gitt regler om deltakelse, beslutningsdyktighet eller lignende. Det er heller ikke gitt regler om protokollføring, referater eller lignende, selv om det ikke er noe til hinder for at dette gjøres.

Bestemmelser om opplysningsplikt gjelder bare Stortinget eller dets organer og ikke for uformelle drøftelser. Det vil imidlertid kunne ha konsekvenser for samarbeidsrelasjoner og tillit om et medlem av regjeringen feilinformerer medlemmer av Stortinget i uformelle sammenhenger.

Representantenes, partigruppenes og gruppesekretariatenes dokumenter er ikke omfattet av Stortingets regler om dokumentinnsyn (jf. avgrensning i § 2), og det vil ikke kunne kreves innsyn hos disse i dokumenter som utveksles som en del av uformelle drøftelser. Heller ikke i departementene vil det kunne kreves innsyn i slike dokumenter, forutsatt at dokumentene ikke er å anse som forvaltningens dokumenter.²¹

Bestemmelsen i Stortingets forretningsorden § 75 annet ledd om taushetsplikt får anvendelse for nærmere bestemte opplysninger som representantene «under utøvelsen av stortingsvervet får kjennskap om». Hensynet til samarbeid og god informasjonsutveksling mellom medlemmer av regjeringen og Stortinget kan tale for at bestemmelsen tolkes slik at den også omfatter informasjon som utveksles utenom de rent formelle parlamentariske prosessene, ettersom også mer uformell løpende kommunikasjon med medlemmer av regjeringen etter omstendighetene anses som oppgaver som tilligger «vervet».

16. Representantene fra det samme partiet i en fagkomité utgjør en fraksjon.

17. Begrepet storfraksjon benyttes om representantene fra regjeringspartiene i koalisjonsregjeringer.

18. Dette refererer seg til bestemmelsene om hhv. kontroll- og konstitusjonskomiteen, som har en egen initiativrett i § 15, den utvidete utenriks- og forsvarskomité i § 16 og Europautvalget i § 17 samt bestemmelsen om initiativdebatter i § 22 a.

19. Kommentarutgave til Stortingets forretningsorden § 22 siste ledd.

20. NOU 2021: 6 s. 252.

21. I Håndbok for politisk ledelse, utgitt av Statsministerens kontor, pkt. 4.2 er det gitt en nærmere omtalte av grensedragningen mellom såkalt «politikerpost» og forvaltningens saksdokumenter på bakgrunn av retningslinjer trukket opp i St. meld. nr. 32 (1997-98) punkt 5.6.2.

5.3 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at lederne for partigruppene på Stortinget og presidentskapet må stå fritt til å avklare når og hvordan uformelle drøftelser mellom medlemmer av regjeringen og Stortinget kan finne sted i lys av konkrete behov, og utvalget vil ikke foreslå endringer på dette området.

Forrige kapittel

Neste kapittel