Forslagsstillerne mener at rettssikkerheten overfor forvaltningen
er under press. Enkeltmenneskets og næringslivets stilling er utsatt
under forvaltningens økende kontroll- og tvangsmiddelbruk. Det er
i seg selv et sentralt problem at mer og mer forvaltningsmakt utøves
ved at samme instans velger ut fakta, foretar rettsanvendelse, fastsetter
straff – og i noen tilfeller, iverksetter tvangstiltak.
Forslagsstillerne vil peke på at når den offentlige part er regelgiver,
regeltolker, «påtalemyndighet» og avsier dommer, smelter statsmakten
sammen med funksjoner som landets konstitusjon har tiltenkt domstolene.
Følgen er at de rettsgarantier man har i Grunnloven, svekkes for
dem som har saker til avgjørelse i forvaltningen. Særlig utsatt
er mindre bedrifter med begrenset tilgang til juridisk hjelp og som
mister oversikt over regler og påbud.
Norge har ca. 400 000 enkeltmannsforetak, hvor gjeld oppstått
i næring, for eksempel skattekrav, øyeblikkelig slår inn i den næringsdrivendes
privatøkonomi. Forvaltningens overtak, der regelmakt, fastsettelsesmyndighet
uten kontradiksjon overfor en uhildet instans og til slutt inndriving,
fører til at mange føler seg avmektige i møte med systemet.
Forslagsstillerne viser til at mens løsningsgraden før rettslige
skritt blir tatt er over 80 pst. i privat sektor, herunder inkassobransjen,
medfører offentlig pågang daglig at vanlige, lovlydige mennesker
med vilje til å gjøre opp for seg, ofte blir behandlet urimelig.
Det paradoksale er at stat/kommune kunne nådd flere av sine mål
med minnelige ordninger.
Kontaktflaten med det offentlige er stor og mangeartet, og gjenspeiler
det gjennomregulerte samfunn. Bedrifter og selvstendig næringsdrivende
er naturlig nok gjenstand for myndighetenes tilsyn og kontroll med
at ulike lover følges. Det samme gjelder også for mer bransjespesifikke
pålegg som følger forskjellige former for næringsvirksomhet, som
krever at bedriften etterlever og fortsatt fyller vilkårene for
en konsesjon eller driftstillatelse.
Forslagsstillerne viser til at næringslivet er omspunnet av rettsregler,
og håndhevelsen av dem reiser en del særlige spørsmål om rettssikkerhet
fordi de fleste reglene er, selv om de er fastsatt i lov og forskrift,
overlatt til forvaltningen å praktisere etter eget skjønn, og hvor
domstolene spiller liten rolle.
Et grunnproblem er at forvaltningen er gitt store fullmakter
til å fortolke, forfølge og reelt sett straffe etter særlige hjemler
som ikke gir den enkelte eller næringsdrivende det samme prosessuelle
og innholdsmessige vern mot vilkårlighet og myndighetsmisbruk som
ellers er tilfellet når det offentlige griper inn i borgernes rettssfære.
Forslagsstillerne mener det er en tendens til å miste individperspektivet
når det er snakk om næringslivet. I en bedrift er det ansatte som
kan miste arbeidet, og det står eiere bak som kan ha tatt stor personlig,
økonomisk risiko. Leverandører og kunder kan lide tilsvarende tap.
En reaksjon som setter bedriften ut av spill ved gebyrer, bøter
eller mest dramatisk; inndragelse av driftstillatelse, må være like betryggende
behandlet og like saklig begrunnet som når det gjelder å anvende
ordinær straff. Dessverre er det ikke situasjonen i dag. Utviklingen
går dessuten i retning av en utvidet forvaltningsstrafferett som
har etablert seg på siden av, og noen ganger i tillegg til, den
ordinære straffeprosess.
Det administrative sanksjonssystem baserer seg gjennomgående
på å kunne straffe på grunnlag av en generell uaktsomhetsnorm, der
det ellers ville vært krav om konkret, bevisst og villet overtredelse
av reglene. Et slikt system kan føre til betydelig urett overfor
den enkelte.
Forslagsstillerne viser til at Brændevinsloven av 1887 og Ølloven
av 1912 gav hjemmel for administrativt å ilegge et avgiftstillegg
på henholdsvis det doble og firedobbelte hvis avgiften var unndratt. Dette
ble ikke omtalt som straff, men gjenoppretting, med et visst påslag
for administrasjonsomkostninger. Det kan også ha vært medvirkende
at en ikke anså produksjon og omsetning av slike forbrukervarer som
særlig beskyttelsesverdige i moralsk forstand.
Områder med masseovertredelser, et typisk eksempel er parkeringsbøter,
har skutt fart etter 1990 og spredt seg til stadig nye områder.
Disse straffene har kommet inn bakveien uten særlig rettspolitisk debatt,
og reflekterer det som i annen sammenheng har vært problematisert;
at staten ofte fremstår som summen av ukoordinerte sektorinteresser.
Sanksjonsutvalget, NOU 2003:15 «Fra bot til bedring» anbefalte
økt bruk av administrative straffer. Utvalgets innstilling ligger
fortsatt til behandling i Justisdepartementet på niende året. Forslagsstillerne
viser til at holdningen var den motsatte i Straffelovutvalget tyve
år tidligere. Det var opptatt av å begrense forvaltningsaksjonene
til enkle bagatellsaker som ble overtrådt av mange, ut fra mange
av forslagsstillernes bekymring for rettssikkerheten.
Forslagsstillerne viser til at Den europeiske menneskerettighetskonvensjon
(EMK) i artikkel 6 stiller krav til saksbehandlingstid, domstolenes
prøvelsesrett, bevisføring og vern mot selvinkriminering. EMK ble
en del av norsk rett ved menneskerettsloven av 1999. Ved motstrid
går den foran norske bestemmelser.
Forslagsstillerne mener derfor at økt bruk av forenklede forelegg
kan være et alternativ til forvaltningsvedtak med straffinnhold,
og bare dette vil ha styrket rettssikkerheten betydelig. Dette er
fordi den som rammes av sanksjonen kunne overveie situasjonen og
eventuelt nekte å betale, hvoretter vedkommende forvaltningsinstans
gjennom søksmål måtte dokumentere grunnlaget for kravet.
Hvis utviklingen går i retning av større bruk av administrativt
ilagte inngrep og sanksjoner, og det dermed de facto videreutvikles
en forvaltningsstrafferett, fremtvinger det seg, etter forslagsstillernes oppfatning,
også en forvaltningsstraffeprosess. Med dette menes en rekke kjernebestemmelser
for å ivareta rettssikkerheten på alle stadier av saksbehandling
og gjennomføring av tvangsinngrep og sanksjoner.
I dag bidrar det til usikkerhet om regler og praksis når de kan
skifte fra område til område. Sanksjonsreglene er i tillegg utformet
med sektordepartementer og direktorater som interessenter, og, som
forståelig nok, vektlegger effektiv regelhåndhevelse på sine områder.
Deres spesialfelt er ikke rettssikkerhet, og heller ikke deres anliggende.
Derfor mener forslagsstillerne at man bør ha en gjennomgående,
generell lov om rettssikkerhet i forvaltningen som setter minstestandarder
som på en del områder vil sikre større rettssikkerhet for den enkelte enn
i dag hvor ulike bestemmelser er spredt rundt i spesiallovgivningen
med tilsvarende varierende praksis.
Forslagsstillerne ønsker også at forvaltningen ved valg av virkemidler
blir seg bevisst overgangen til ordinær straffeforfølgelse etter
straffeloven, der den som utsettes for straffeforfølgning er bedre
beskyttet, både gjennom lov og praksis.
Forslagsstillerne ønsker likeledes å fastslå EMKs prinsipp om
vern mot selvinkriminering og proporsjonalitetsprinsippet også på
områder hvor forvaltningen har fått fullmakt til å anvende sanksjoner.