Til Stortinget
Forslagsstillerne mener at rettssikkerheten overfor forvaltningen
er under press. Enkeltmenneskets og næringslivets stilling er utsatt
under forvaltningens økende kontroll- og tvangsmiddelbruk. Det er
i seg selv et sentralt problem at mer og mer forvaltningsmakt utøves
ved at samme instans velger ut fakta, foretar rettsanvendelse, fastsetter
straff – og i noen tilfeller, iverksetter tvangstiltak.
Forslagsstillerne vil peke på at når den offentlige part er regelgiver,
regeltolker, «påtalemyndighet» og avsier dommer, smelter statsmakten
sammen med funksjoner som landets konstitusjon har tiltenkt domstolene.
Følgen er at de rettsgarantier man har i Grunnloven, svekkes for
dem som har saker til avgjørelse i forvaltningen. Særlig utsatt
er mindre bedrifter med begrenset tilgang til juridisk hjelp og som
mister oversikt over regler og påbud.
Norge har ca. 400 000 enkeltmannsforetak, hvor gjeld oppstått
i næring, for eksempel skattekrav, øyeblikkelig slår inn i den næringsdrivendes
privatøkonomi. Forvaltningens overtak, der regelmakt, fastsettelsesmyndighet
uten kontradiksjon overfor en uhildet instans og til slutt inndriving,
fører til at mange føler seg avmektige i møte med systemet.
Forslagsstillerne viser til at mens løsningsgraden før rettslige
skritt blir tatt er over 80 pst. i privat sektor, herunder inkassobransjen,
medfører offentlig pågang daglig at vanlige, lovlydige mennesker
med vilje til å gjøre opp for seg, ofte blir behandlet urimelig.
Det paradoksale er at stat/kommune kunne nådd flere av sine mål
med minnelige ordninger.
Kontaktflaten med det offentlige er stor og mangeartet, og gjenspeiler
det gjennomregulerte samfunn. Bedrifter og selvstendig næringsdrivende
er naturlig nok gjenstand for myndighetenes tilsyn og kontroll med
at ulike lover følges. Det samme gjelder også for mer bransjespesifikke
pålegg som følger forskjellige former for næringsvirksomhet, som
krever at bedriften etterlever og fortsatt fyller vilkårene for
en konsesjon eller driftstillatelse.
Forslagsstillerne viser til at næringslivet er omspunnet av rettsregler,
og håndhevelsen av dem reiser en del særlige spørsmål om rettssikkerhet
fordi de fleste reglene er, selv om de er fastsatt i lov og forskrift,
overlatt til forvaltningen å praktisere etter eget skjønn, og hvor
domstolene spiller liten rolle.
Et grunnproblem er at forvaltningen er gitt store fullmakter
til å fortolke, forfølge og reelt sett straffe etter særlige hjemler
som ikke gir den enkelte eller næringsdrivende det samme prosessuelle
og innholdsmessige vern mot vilkårlighet og myndighetsmisbruk som
ellers er tilfellet når det offentlige griper inn i borgernes rettssfære.
Forslagsstillerne mener det er en tendens til å miste individperspektivet
når det er snakk om næringslivet. I en bedrift er det ansatte som
kan miste arbeidet, og det står eiere bak som kan ha tatt stor personlig,
økonomisk risiko. Leverandører og kunder kan lide tilsvarende tap.
En reaksjon som setter bedriften ut av spill ved gebyrer, bøter
eller mest dramatisk; inndragelse av driftstillatelse, må være like betryggende
behandlet og like saklig begrunnet som når det gjelder å anvende
ordinær straff. Dessverre er det ikke situasjonen i dag. Utviklingen
går dessuten i retning av en utvidet forvaltningsstrafferett som
har etablert seg på siden av, og noen ganger i tillegg til, den
ordinære straffeprosess.
Det administrative sanksjonssystem baserer seg gjennomgående
på å kunne straffe på grunnlag av en generell uaktsomhetsnorm, der
det ellers ville vært krav om konkret, bevisst og villet overtredelse
av reglene. Et slikt system kan føre til betydelig urett overfor
den enkelte.
Forslagsstillerne viser til at Brændevinsloven av 1887 og Ølloven
av 1912 gav hjemmel for administrativt å ilegge et avgiftstillegg
på henholdsvis det doble og firedobbelte hvis avgiften var unndratt. Dette
ble ikke omtalt som straff, men gjenoppretting, med et visst påslag
for administrasjonsomkostninger. Det kan også ha vært medvirkende
at en ikke anså produksjon og omsetning av slike forbrukervarer som
særlig beskyttelsesverdige i moralsk forstand.
Områder med masseovertredelser, et typisk eksempel er parkeringsbøter,
har skutt fart etter 1990 og spredt seg til stadig nye områder.
Disse straffene har kommet inn bakveien uten særlig rettspolitisk debatt,
og reflekterer det som i annen sammenheng har vært problematisert;
at staten ofte fremstår som summen av ukoordinerte sektorinteresser.
Sanksjonsutvalget, NOU 2003:15 «Fra bot til bedring» anbefalte
økt bruk av administrative straffer. Utvalgets innstilling ligger
fortsatt til behandling i Justisdepartementet på niende året. Forslagsstillerne
viser til at holdningen var den motsatte i Straffelovutvalget tyve
år tidligere. Det var opptatt av å begrense forvaltningsaksjonene
til enkle bagatellsaker som ble overtrådt av mange, ut fra mange
av forslagsstillernes bekymring for rettssikkerheten.
Forslagsstillerne viser til at Den europeiske menneskerettighetskonvensjon
(EMK) i artikkel 6 stiller krav til saksbehandlingstid, domstolenes
prøvelsesrett, bevisføring og vern mot selvinkriminering. EMK ble
en del av norsk rett ved menneskerettsloven av 1999. Ved motstrid
går den foran norske bestemmelser.
Forslagsstillerne mener derfor at økt bruk av forenklede forelegg
kan være et alternativ til forvaltningsvedtak med straffinnhold,
og bare dette vil ha styrket rettssikkerheten betydelig. Dette er
fordi den som rammes av sanksjonen kunne overveie situasjonen og
eventuelt nekte å betale, hvoretter vedkommende forvaltningsinstans
gjennom søksmål måtte dokumentere grunnlaget for kravet.
Hvis utviklingen går i retning av større bruk av administrativt
ilagte inngrep og sanksjoner, og det dermed de facto videreutvikles
en forvaltningsstrafferett, fremtvinger det seg, etter forslagsstillernes oppfatning,
også en forvaltningsstraffeprosess. Med dette menes en rekke kjernebestemmelser
for å ivareta rettssikkerheten på alle stadier av saksbehandling
og gjennomføring av tvangsinngrep og sanksjoner.
I dag bidrar det til usikkerhet om regler og praksis når de kan
skifte fra område til område. Sanksjonsreglene er i tillegg utformet
med sektordepartementer og direktorater som interessenter, og, som
forståelig nok, vektlegger effektiv regelhåndhevelse på sine områder.
Deres spesialfelt er ikke rettssikkerhet, og heller ikke deres anliggende.
Derfor mener forslagsstillerne at man bør ha en gjennomgående,
generell lov om rettssikkerhet i forvaltningen som setter minstestandarder
som på en del områder vil sikre større rettssikkerhet for den enkelte enn
i dag hvor ulike bestemmelser er spredt rundt i spesiallovgivningen
med tilsvarende varierende praksis.
Forslagsstillerne ønsker også at forvaltningen ved valg av virkemidler
blir seg bevisst overgangen til ordinær straffeforfølgelse etter
straffeloven, der den som utsettes for straffeforfølgning er bedre
beskyttet, både gjennom lov og praksis.
Forslagsstillerne ønsker likeledes å fastslå EMKs prinsipp om
vern mot selvinkriminering og proporsjonalitetsprinsippet også på
områder hvor forvaltningen har fått fullmakt til å anvende sanksjoner.
På denne bakgrunn fremmes følgende
forslag:
lov
om rettssikkerhet ved forvaltningens bruk av tvangsmidler
§ 1 Lovens virkeområde
Loven gjelder bruk av tvangsmilder av forvaltningen utenfor strafferettens
område og som består i
1. husransaking,
2. undersøkelse eller beslag i brev og andre papirer,
3. undersøkelse av andre lokaliteter,
4. undersøkelse eller beslag i andre gjenstander,
5. brudd på kommunikasjonshemmelighet eller 6. kontroll
eller annen undersøkelse av personer.
Loven gjelder ikke for tvangsmidler som brukes på grunnlag av
innhentet rettskjennelse eller rettskraftig dom.
Vedkommende departement kan etter forhåndsuttalelse fra Justisdepartementet
fastsette regler om at loven helt eller delvis skal gjelde for nærmere angitte
selskaper, institusjoner, foreninger mv., som ikke er en del av
den offentlige forvaltning, i den utstrekning disse i eller i medhold
av lov har fått tildelt myndighet til å bruke tvangsmilder eller
kreve opplysninger som nevnt i første til tredje ledd.
§ 2 Proporsjonalitetsprinsippet
Tvangsmilder må kun brukes når mindre inngripende tiltak ikke
er tilstrekkelige, og hvis inngrepet for øvrig står i et rimelig
forhold til formålet med det.
§ 3 Forholdet til forvaltningsloven
Ved beslutninger om iverksettelse av tvangsinngrep gjelder forvaltningsloven
§§ 3 til 10, 12 til 18 og 22 til 26 tilsvarende.
§ 4 Nedtegnelse av muntlige opplysninger
I saker om iverksettelse av tvangsinngrep må den forvaltningsmyndighet
som muntlig mottar opplysninger om sakens faktiske sider av betydning
for vedtaket om iverksettelse av tvangsinngrepet, eller som på annen
måte er blitt kjent med slike opplysninger, nedtegne eller protokollere
innholdet av opplysningene. Dette gjelder likevel ikke hvis opplysningene fremgår
av sakens øvrige dokumenter.
§ 5 Forhåndsvarsling, begrunnelse og underretning om vedtak
om tvangsinngrep
Før gjennomføring av vedtak om iverksettelse av et tvangsmiddel
skal den berørte parten varsles om vedtaket.
Forhåndsvarslingen skal skje skriftlig minst 14 dager før tvangsinngrepet
gjennomføres og skal inneholde opplysninger om
1. tid og sted for inngrepet,
2. retten til å la seg representere eller bistå av andre etter
forvaltningsloven § 12,
3. hovedformålet med tvangsmidlet og
4. det faktiske og rettslige grunnlaget for inngrepet, jf. forvaltningsloven
§ 25.
Parten kan innen en frist myndigheten fastsetter, fremme innsigelse
mot vedtaket. Fastholdes beslutningen, skal dette begrunnes skriftlig
for parten, og det skal gis underretning etter forvaltningsloven § 27.
Slik underretning skal gis senest samtidig med gjennomføringen av
tvangsinngrepet.
Reglene i første til tredje ledd kan fravikes helt eller delvis
hvis
1. hensikten med tvangsinngrepet
ville forspilles dersom det blir gitt forhåndsvarsling,
2. hensynet til parten selv taler for det, eller partens rettigheter
bør vike for hensyn til tungtveiende private eller offentlige interesser,
3. hensynet til utenrikske eller forsvarsmessige interesser tilsier
det,
4. øyeblikkelig gjennomføring av tvangsinngrepet etter forholdets
særegne karakter er påkrevet eller
5. forhåndsvarsling viser seg umulig eller er uforholdsmessig
vanskelig.
Hvis vilkårene etter fjerde ledd for å unnlate forhåndsvarsling
er til stede for en ikke uvesentlig del av et tvangsinngrep, kan
forvaltningsmyndigheten gjennomføre det samlede tvangsinngrep uten
forutgående melding.
Hvis et vedtak om iverksettelse av tvangsmiddel gjennomføres
uten forhåndsvarsling, jf. fjerde og femte ledd, skal parten samtidig
med gjennomføringen av inngrepet gis skriftlig underretning om vedtaket,
med opplysninger som nevnt i annet ledd. Underretningen skal også
inneholde en begrunnelse for fravikelsen av reglene i første til
tredje ledd, jf. forvaltningsloven § 27.
Det kan gis muntlig underretning om vedtak etter sjette ledd
hvis hensynet til parten selv eller hensyn til tungtveiende private
eller offentlige interesser taler for at et tvangsinngrep gjennomføres
innen forvaltningsmyndigheten har hatt mulighet til å utforme en
skriftlig begrunnelse. Den som har fått slik muntlig underretning,
kan senere kreve å få skriftlig begrunnelse. En begjæring om dette
må fremsettes til forvaltningsmyndigheten innen 14 dager etter at tvangsinngrepet
er gjennomført. Forvaltningsmyndigheten må besvare begjæringen snarest
mulig. Er begjæringen ikke besvart innen 14 dager etter at forvaltningsmyndigheten
har mottatt begjæringen, skal den underrette parten om grunnen til
dette, samt når begjæringen kan forventes besvart.
§ 6 Legitimasjon
Tvangsmidler som skal iverksettes utenfor forvaltningsmyndighetens
egne lokaler, skal foretas mot forevisning av legitimasjon. Dette
kan unntaksvis fravikes helt eller delvis hvis tungtveiende hensyn
taler for det.
§ 7 Skånsomhet
Tvangsinngrepet skal foretas så skånsomt som omstendighetene
tillater og så langt som mulig uten å forårsake skade, og uten at
inngrepet på grunn av tidspunktet eller den måte det foretas på,
gir anledning til unødig oppmerksomhet.
§ 8 Rapport om inngrepet
Hvis forvaltningsmyndigheten under gjennomføringen av et tvangsinngrep
mener at den som inngrepet er rettet mot, har overtrådt bestemmelser
i eller i medhold av lov, skal vedkommende myndighet utarbeide
rapport om gjennomføringen av inngrepet. Rapporten skal snarest
mulig utleveres til vedkommende.
I andre tilfeller enn de som er nevnt i første ledd, skal myndigheten
utarbeide og utlevere en rapport om gjennomføringen av inngrepet
hvis en part fremsetter begjæring om det. En begjæring om dette
må fremsettes til forvaltningsmyndigheten innen 14 dager etter at
tvangsinngrepet er gjennomført. Forvaltningsmyndigheten må besvare
begjæringen snarest mulig. Er begjæringen ikke besvart innen 14 dager
etter at forvaltningsmyndigheten har mottatt begjæringen, skal den
underrette parten om grunnen til dette, samt når begjæringen kan
forventes besvart.
§ 9 Forholdet til straffeprosessuelle regler ved gjennomføring
av tvangsmidler
Hvis en fysisk eller juridisk person med skjellig grunn mistenkes
for å ha begått en straffbar handling, kan tvangsinngrep mot den
mistenkte for å fremskaffe opplysninger om det eller de forhold
som mistanken omfatter, bare gjennomføres etter reglene i straffeprosessloven.
Første ledd gjelder ikke hvis tvangsinngrepet gjennomføres for
å fremskaffe opplysninger til bruk for behandlingen av andre spørsmål
enn fastsettelse av straff.
Første og annet ledd gjelder tilsvarende hvis det i saken foretas
et tvangsinngrep mot andre enn den mistenkte.
Den mistenkte kan samtykke i fravikelse av første og tredje ledd.
Samtykket skal være skriftlig og må avgis på frivillig, konkret
og informert grunnlag. Et samtykke kan til enhver tid tilbakekalles.
§ 10 Retten til ikke å inkriminere seg selv mv.
Hvis det foreligger konkret mistanke om at en fysisk eller juridisk
person har begått en handling som kan medføre straff, gjelder bestemmelser
i eller i medhold av lov om plikt til å gi opplysninger til myndighetene
ikke i forhold til den mistenkte, med mindre det kan utelukkes at
de opplysninger som innhentes kan ha betydning for bedømmelsen av
det antatte lovbrudd.
Overfor andre enn den mistenkte gjelder bestemmelser i eller
i medhold av lov om plikt til å gi opplysninger i den utstrekning
opplysningene innhentes til bruk for behandlingen av andre spørsmål
enn fastsettelse av straff.
Vedkommende myndighet skal veilede den mistenkte om at han ikke
har plikt til å gi opplysninger som kan ha betydning for bedømmelsen
av det antatte lovbrudd. Hvis den mistenkte samtykker i å gi opplysninger,
gis reglene i § 9 fjerde ledd annet og tredje punktum tilsvarende
anvendelse.
Den mistenkte kan meddele samtykke til bruk av en opplysningsplikt
overfor andre for å innhente opplysninger til bruk i straffesak
mot den mistenkte. Reglene i § 9 fjerde ledd annet og tredje punktum
gis tilsvarende anvendelse.
§ 11 Ikrafttredelse
Loven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.
19. desember 2012