1.1 Utgangspunkt

Stortingets presidentskap besluttet 15. juni 2017 å etablere en arbeidsgruppe med deltakelse fra flere fagavdelinger i Stortingets administrasjon som skulle anbefale endringer i relevante rutiner, regelverk og retningslinjer for å sikre god og effektiv gjennomføring av Stortingets byggeprosjekter i fremtiden. Arbeidsgruppen skulle videre foreslå en tydeligere formalisering av roller og ansvar mellom Stortingets ulike organer.

Ifølge arbeidsgruppens mandat skal regelverk som skal ivareta god og effektiv gjennomføring av byggeprosjekter i staten, gjøres fullt ut gjeldende også for Stortingets del, og arbeidsgruppen skulle foreslå en løsning der Statsbygg kan fungere som støtte for Stortinget som byggherre på kommende prosjekter.

Arbeidsgruppens rapport forelå 17. januar 2018 og er senere publisert i Dokument 18 (2017–2018). I det følgende oppsummeres arbeidsgruppens vurderinger og anbefalinger.

1.2 Formalisering av roller og ansvar mellom Stortingets organer

Arbeidsgruppen drøfter i rapporten ulike modeller for hvordan viktige administrative beslutninger i større grad kan gis en bredere politisk forankring i Stortinget og Stortingets organer:

• 1. Større grad av involvering av Stortingets plenum i administrative saker

• 2. Formalisering av særlig viktige administrative beslutninger hos lederne i partigruppene gjennom opprettelse av et nytt konsultasjonsorgan

• 3. Formalisering av en plikt til å konsultere partigruppene uten at det opprettes et eget organ

• 4. Større grad av forankring av administrative beslutninger hos partier som ikke er representert i presidentskapet

• 5. Økt involvering av komiteene i administrative saker

• 6. Gjeninnføre en form for eget administrasjonsstyre i tillegg til presidentskapet

Arbeidsgruppen påpeker at valg av modell i stor grad er et politisk spørsmål, og legger til grunn at spørsmålet vil være gjenstand for politiske drøftinger.

Arbeidsgruppen anbefaler generelt en kombinasjon av en lavere terskel for forankring av saker i Stortingets plenum (modell 1) og en formalisering av ordningen med at presidentskapet konsulterer partigruppelederne i et nytt organ kalt «administrasjonsutvalget» (modell 2). Arbeidsgruppen mener det kan være hensiktsmessig med en mulighet for en tredjedel av medlemmene i administrasjonsutvalget til å kreve at en bestemt administrativ sak blir forelagt Stortinget i plenum.

Arbeidsgruppen anbefaler også mer omfattende informasjon til Stortinget i plenum der en saks størrelse eller karakter tilsier det, enten det skjer i en budsjettproposisjon eller som en egen sak.

Arbeidsgruppen anbefaler at det tas inn bestemmelser i Stortingets forretningsorden om presidentskapets administrative fullmakter, og om forholdet mellom presidentskapet og Stortingets direktør. Det foreslås at presidentskapet kan delegere avgjørelsesmyndighet til Stortingets direktør i administrative saker, men at viktige saker alltid skal forelegges presidentskapet.

Videre anbefaler arbeidsgruppen at presidentens dobbeltstemme ved stemmelikhet i presidentskapet og presidentskapets initiativrett tas inn i forretningsordenen.

Når det gjelder byggesaker spesielt, foreslår arbeidsgruppen at Stortinget, som et ledd i implementering av de regler som gjelder i staten for effektiv gjennomføring av byggeprosjekter, vurderer å vedta et eget reglement for behandling av Stortingets byggesaker. I dette reglementet foreslås det tatt inn konkrete regler for på hvilke stadier i byggesaksbehandlingen Stortinget i plenum skal involveres. Reglementet er nærmere omtalt i punkt 1.4 nedenfor.

1.3 Økonomiregelverk

Økonomiregelverk som er generelt utformet, har også betydning for byggesaker. Arbeidsgruppen har vurdert om det er behov for å gjøre generelt statlig regelverk for økonomiforvaltning gjeldende i Stortinget i større grad enn hva som allerede er tilfelle i dag.

Tilpasningene i statens økonomiregelverk som er gjort for Stortinget, er svært begrensede, og i all hovedsak gjelder statens økonomiregelverk også for Stortinget. Det er da også praktiseringen av Stortingets økonomiregelverk som har vært gjenstand for kritikk fra Riksrevisjonen, og ikke regelverket som sådan.

Arbeidsgruppen mener det bør gjøres en tilpasning til punkt 5.3.8 i økonomibestemmelsene når det gjelder bruken av rammeavtalene for ekstern kvalitetssikring av store anskaffelser som Finansdepartementet har inngått, da Stortinget ikke er omfattet av disse. I stedet bør Stortinget inngå egne avtaler om ekstern kvalitetssikring for det enkelte prosjekt, som dekker samme behov.

Arbeidsgruppen anbefaler at administrasjonen iverksetter et arbeid med å utvikle bruken av prosjektregnskapssystemet som styringsverktøy, og med å forbedre samvirke mellom prosjektregnskap og det regulære regnskapet. Herunder anbefaler arbeidsgruppen at det etableres nye rutiner for å kanalisere prosjektrelaterte internkostnader, som personalkostnader og driftskostnader, til prosjektregnskapet.

1.4 Regelverk for byggeprosjekter

Stortinget har hittil ikke hatt et eget regelverk for behandling av byggesaker ut over de generelle regler som følger av bevilgningsreglementet og Stortingets økonomiregelverk, men har sett hen til statlig regelverk for byggesaker i betydelig grad der hvor det har vært naturlig.

Det sentrale overordnede dokumentet for bygge- og leiesaker i staten er instruks om håndtering av bygge- og leiesaker i statlig sivil sektor. Det er arbeidsgruppens vurdering at denne instruksen i stor grad kan gjøres gjeldende for Stortinget, slik at Stortinget pålegges samme krav til utredning og kvalitetssikring som øvrig statlig virksomhet.

Arbeidsgruppen mener imidlertid at det vil være behov for en del tilpasninger ut fra konstitusjonelle og andre hensyn. Blant annet er det nødvendig å erstatte bestemmelser om forhold som skal besluttes av regjeringen eller godkjennes av Finansdepartementet eller Kommunal- og moderniseringsdepartementet, med egne bestemmelser som reflekterer ansvarsforholdene i Stortinget.

Instruksens punkt om fordelingen av det konstitusjonelle ansvaret mellom Kommunal- og moderniseringsdepartementet og oppdragsdepartementet er foreslått erstattet med en omtale av ansvarsdelingen mellom Stortinget på den ene side og Statsbygg / Kommunal- og moderniseringsdepartementet på den annen side i de tilfeller der Stortinget ønsker å benytte Statsbygg som byggherre.

Arbeidsgruppen anbefaler at instruksen implementeres gjennom et eget reglement for Stortinget, og at dette, i lys av den politiske forhistorien, fastsettes av Stortinget i plenum.

Som vedlegg til rapporten har arbeidsgruppen laget en foreløpig versjon av instruksen, som er tilpasset slik at den kan være utgangspunkt for et reglement for Stortingets byggesaker. Den anses som et «utgangspunkt» siden den er relativt omfattende, og reiser enkelte problemstillinger som arbeidsgruppen mener det er nødvendig å gå nærmere inn i før et konkret forslag fremmes for Stortinget.

Det må vurderes om reglementet eventuelt bare skal gjelde for Stortinget, eller om det også skal omfatte byggeprosjekter for Stortingets tilknyttede organer (Riksrevisjonen, Sivilombudsmannen osv.). Arbeidsgruppen anbefaler at regelverket også gjøres gjeldende for tilknyttede organer, da det er liten grunn til at disse ikke skal være underlagt samme krav som Stortinget selv og statsforvaltningen.

1.5 Konstitusjonelle og anskaffelsesrettslige avklaringer knyttet til bruk av Statsbygg

Arbeidsgruppen ser i utgangspunktet ingen formelle konstitusjonelle hindringer som tilsier at det ikke er mulig for Stortinget å benytte Statsbygg. Det er i en historisk kontekst relativt nytt at staten ved Stortingets administrasjon står som hjemmelshaver til statlige eiendommer som benyttes av Stortinget, og at Stortinget selv forvalter disse eiendommene. Tidligere var det statsforvaltningen som hadde hjemmelen til grunn og bygninger som i dag er i besittelse av Stortinget. Dette illustrerer at det ikke er noe prinsipielt i veien for at statsforvaltningen kan bidra i forvaltningen av eiendommer i Stortingets besittelse.

Arbeidsgruppen ser imidlertid at Stortinget formelt står i en annen stilling som oppdragsgiver enn departementene og deres underlagte etater, noe som innebærer at etablerte styrings- og beslutningsprosedyrer i forvaltningen ikke uten videre kan overføres uten tilpasninger.

Arbeidsgruppen påpeker derfor behovet for en tydelig formell ansvarsdeling, gode styringsdokumenter for det enkelte prosjekt, god kontakt mellom Stortinget og Statsbygg og gode prosedyrer for innmelding av byggebehov. Det er blant annet viktig at det lages gode prosedyrer for Stortingets medvirkning i prosjektering og gjennomføring av byggeprosjekter i regi av Statsbygg, herunder tydelige rutiner for hvordan problemstillinger knyttet til endringsønsker behandles.

Arbeidsgruppen legger til grunn at eventuelle uoverensstemmelser mellom Stortinget som oppdragsgiver og Statsbygg kan løses på et overordnet ledelsesnivå, i dialog mellom Stortingets ledelse og Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Arbeidsgruppen anbefaler at det avklares med Statsbygg og Kommunal- og moderniseringsdepartementet ved inngåelse av oppdrag hvordan kontakten skal være, herunder i hvilken grad departementet bør involveres. Det bør også avklares om departementet skal ha en rolle under gjennomføringen av et oppdrag, og eventuelt hvilken.

Arbeidsgruppen anbefaler at det tilstrebes at Stortingets byggebehov innmeldes på et så tidlig tidspunkt at Stortingets prosjekter ikke innebærer at andre vedtatte prosjekter må utsettes på grunn av kapasitetsproblemer i Statsbygg, med de økonomiske og politiske omkostninger dette kan medføre.

Arbeidsgruppen kan heller ikke se at det er noen anskaffelsesrettslige hindringer for at Stortinget kan benytte Statsbygg i sine byggeprosjekter. Dette kan skje ved såkalt «egenregi» uten forutgående anbudskonkurranse, ettersom Stortinget inngår i rettssubjektet «staten». Stortinget er en del av staten, og statsmaktenes økonomi er integrert. Det er dessuten et spørsmål om hensiktsmessighet hvordan statsmaktene innordner seg når det gjelder forvaltning og utvikling av de aktuelle bygningene.

1.6 Statsbygg som byggherre for Stortinget

Ifølge instruks om håndtering av bygge- og leiesaker i statlig sivil sektor skal Statsbygg normalt være byggherre for slike byggeprosjekter. Arbeidsgruppen foreslår at dette også skal være hovedregelen for større byggeprosjekter i regi av Stortinget. Statsbygg tilbyr dessuten rådgivningstjenester som det også kan være aktuelt å benytte seg av.

Arbeidsgruppen foreslår at Stortinget som hovedregel selv er byggherre for prosjekter som kan gjennomføres innenfor Stortingets ordinære drifts- og investeringsbevilgninger. For 2018 er disse bevilgningene på til sammen 66 mill. kroner. For prosjekter mellom ordinære drifts- og investeringsbevilgninger i denne størrelsesorden og 300 mill. kroner foreslår arbeidsgruppen at det alltid, på bakgrunn av nærmere definerte kriterier, gjøres en konkret vurdering av om Stortinget skal benytte Statsbygg. For prosjekter over 300 mill. kroner foreslås det at Statsbygg som hovedregel skal være byggherre.

På bakgrunn av den særlige oppgavedelingen innenfor rettssubjektet staten, har det vært nødvendig med en nærmere fordeling av de funksjoner og det ansvar som normalt vil være samlet hos en privat byggherre mellom henholdsvis den statlige oppdragsgiver (normalt et departement) og Statsbygg. Disse prinsippene for intern ansvarsdeling innen staten bør også legges til grunn dersom Stortinget skal bruke Statsbygg som byggherre.

Det følger av dette at Statsbygg blant annet vil overta ansvaret for å styre gjennomføringen av prosjektet, stå for anbudsprosesser og inngå kontrakter med entreprenører. Statsbygg vil være entreprenørens kontraktsmotpart. I tillegg vil Statsbygg ha ansvaret for kontrakter med tjenesteytere (prosjekt- og byggeledelse samt prosjektering).

Stortinget vil kunne benytte rådgivningstjenester fra Statsbygg i utredningsfasen når det vurderes å anskaffe nye lokaler eller gjøre endringer i eksisterende lokaler. Dersom Statsbygg ikke skal være byggherre for et byggeprosjekt utenfor Stortingets ordinære drifts- og investeringsbevilgninger, vurderes det som særlig aktuelt å benytte rådgivningstjenester i tidlig fase. Statsbygg kan også gi råd og bistå i kontraktsforhandlinger ved leie i markedet.

Det bør etableres rutiner for oppdragsbrev i ulike faser av prosjekter, og det må vurderes hvordan prosjektråd/styringsgrupper settes sammen og rapporterer for å ivareta Stortingets særskilte behov. Arbeidsgruppen anbefaler at Stortingets administrasjon i det videre arbeidet innhenter nærmere erfaringer fra virksomheter som har samarbeidet med Statsbygg, for eksempel fra universitetssektoren.

Detaljene rundt oppdragsbrev og prosjektråd osv. bør avklares i en dialog med Statsbygg og Kommunal- og moderniseringsdepartementet før Stortinget iverksetter bruk av Statsbygg.

1.7 Revisjon og kontroll av Stortingets administrasjon

Som overordnet ansvarlig for administrasjonens virksomhet har Stortinget gjennom presidentskapet et ansvar for å sørge for at det føres en form for kontroll med virksomheten i Stortinget.

Arbeidsgruppen mener at det på nytt bør vurderes å innføre en internrevisjonsordning for Stortingets administrasjon. Arbeidsgruppen foreslår at pågående prosjekt i administrasjonen for internkontroll fortsetter i 2018 som planlagt. Ved avslutningen av prosjektet anbefales det å gjøre en vurdering av videre arbeid med internkontroll, herunder en ny vurdering av eventuell etablering av internrevisjon.

Arbeidsgruppen foreslår at Riksrevisjonens lovgrunnlag tydeliggjøres, slik at det ikke oppstår tvil om hvilken adgang Riksrevisjonen har til å revidere Stortinget.

Arbeidsgruppen mener at det i stor grad er et politisk spørsmål hvorvidt en ønsker å gi Riksrevisjonen en utvidet funksjon sammenlignet med det som har vært praksis til nå, eller om det i stedet bør opprettes en egen ny revisjonsordning for Stortinget som helt eller delvis erstatter revisjon i regi av Riksrevisjonen. En videre utredning av dette spørsmålet bør derfor forankres politisk, og det bør også vurderes om et eventuelt utredningsutvalg bør gis en representativ politisk sammensetning.