1. Sammendrag

Regjeringen sikter i meldingen på å utvikle en samordnet og helhetlig politikk for voksne med lite utdanning, svake grunnleggende ferdigheter eller ikke godkjent kompetanse. Bakgrunnen er at en betydelig andel av befolkningen står utenfor eller i fare for å falle utenfor arbeidslivet. Arbeidsledigheten er økende. Kompetanse er en kilde til selvstendighet, sosial mobilitet og deltakelse.

Fra høsten 2015 er det kommet et høyt antall asylsøkere til Norge. Dette vil få betydning for arbeidsmarkedet framover. Regjeringen vil legge til rette for at de som får opphold raskt lærer seg norsk og deltar i arbeidsmarkedet, og det vil da bli større etterspørsel etter opplæring og kvalifisering.

Målet for regjeringen er at den enkelte skal ha en kompetanse som danner grunnlag for stabil og varig tilknytning til arbeidslivet. Flere samfunnsutfordringer gjør det nødvendig å bedre voksnes muligheter til å styrke sin kompetanse, øke sine muligheter til å delta i opplæring og få sin medbrakte kompetanse godkjent. Mange av utfordringene går på tvers av sektorlinjer. Derfor er denne meldingen utarbeidet av Kunnskapsdepartementet, Arbeids- og sosialdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet i fellesskap.

Meldingen framholder at utenforskap, i betydningen å stå utenfor arbeidsliv og utdanning, har store omkostninger for den enkelte og for samfunnet. Strategier og tiltak rettet mot voksne med svak kompetanse, liten tilknytning til arbeidslivet eller som ikke har fått godkjent medbrakt kompetanse, vil kunne fremme sosial mobilitet og slik på lang sikt hindre at fattigdom går i arv. Det vil kunne ha betydning for barns utvikling og læring senere i livet, og deres muligheter i arbeidslivet.

Regjeringen mener det er viktig å ta i bruk ressursene innvandrere bringer med seg og sørge for at deres kompetanse raskt kommer til nytte i arbeidslivet. Gode muligheter for kvalifisering, opplæring og rask godkjenning av medbrakt kompetanse er sentrale faktorer for å lykkes med integreringsarbeidet – særlig i en periode da det kommer mange flyktninger til landet. Kvalifiseringsløpene for innvandrere som har behov for opplæring og utdanning, må være fleksible og effektive.

I tillegg til tiltakene som legges fram i meldingen, ser regjeringen behov for å videreutvikle integreringspolitikken ytterligere for å bidra til at de som nå får opphold i Norge, i større grad, og raskere, kommer i arbeid eller utdanning. Regjeringen vil legge fram en egen melding om integreringspolitikk for Stortinget våren 2016. Regjeringen har også nedsatt et ekspertutvalg til å skissere langsiktige konsekvenser av høy innvandring for det norske samfunnet.

Regjeringens ambisjon er å utvikle et kunnskapssamfunn der voksne som har problemer med å få varig tilknytning til arbeidslivet, får tilgang til opplæring som gir kompetanse som arbeidslivet har behov for. Hver enkelt har et ansvar for å skaffe seg kunnskap og ferdigheter som det er behov for i arbeidslivet. Myndighetene skal legge forholdene til rette, men samtidig kreve en aktiv innsats av den enkelte.

Regjeringen ønsker å innføre tiltak som samlet sett skal sørge for at alle voksne som trenger det, skal få hjelp til å kartlegge sin kompetanse og få god veiledning om hvilken opplæring de trenger for å kunne få arbeid. Den enkelte skal, ved behov, få nødvendige, fleksible og tilpassede tilbud om opplæring som kan føre dem nærmere arbeid. Eksempler her er kurs i lesing og skriving og opplæring innenfor fag- og yrkesopplæring. Opplæringstilbudet skal i størst mulig grad være arbeidsrettet og kunne kombineres med arbeid. Det er et mål at ingen skal vente i lang tid for å få godkjent sin medbrakte kompetanse, og at den enkelte raskt skal få identifisert hvilken kompetanse som er nødvendig for å få en godkjenning.

For å nå disse ambisjonene blir et bredt samarbeid viktig. Regjeringen vil derfor samarbeide med partene i arbeidslivet og andre aktører om en kompetansepolitisk strategi som skal legge grunnlag for å heve kompetansenivået til både enkeltmennesker og virksomheter.

Målgruppen for meldingen er sammensatt. Mange av tiltakene i meldingen er utformet med tanke på fleksibilitet og individorientering og bør derfor kunne treffe ulike målgruppers behov. Betydningen av tverrsektorielt samarbeid understrekes.

Tidlig innsats overfor barn og unge i barnehage, grunnskole og videregående opplæring er avgjørende for å hindre utenforskap i voksen alder. Meldingen tar ikke for seg grunnopplæring for barn og unge eller frafall i videregående opplæring. Men regjeringens strategier og tiltak for å forebygge frafall er kort omtalt i meldingen.

Det finnes flere årsaker til utenforskap. Helseproblemer kan blant annet bidra til at voksne faller utenfor arbeidslivet. Samtidig kan mangel på mestring og problemer med å få innpass i arbeidslivet gi helseproblemer. Helseutfordringer er ikke et hovedtema i meldingen. Men noen tiltak skisseres for at flere av de som har både helseproblemer og manglende kompetanse, kan få et bedre opplæringstilbud.

Andre årsaker til utenforskap behandles ikke i meldingen. Men regjeringen har flere strategier for å forebygge og forhindre utenforskap, deriblant tiltak mot fattigdom, blant både barn og voksne, samt tiltak for personer som ikke kommer inn i arbeidslivet på grunn av for eksempel ulike funksjonsnedsettelser, rusproblemer og ulike former for diskriminering. Regjeringen har også tiltak for å fremme entreprenørskap og stimulere til at flere deltar i arbeidslivet og bruker sin kompetanse.

Regjeringen peker på at forslagene til tiltak i meldingen har som mål å få flere over i varig arbeid, noe som også vil gi økt produktivitet og innsparinger i trygdeutbetalingene. Når det for øvrig gjelder økonomiske og administrative konsekvenser av meldingen, vil forslag som krever bevilgningsøkninger bli fremmet for Stortinget i forbindelse med de årlige statsbudsjettene. Det tas forbehold om at enkelte av de regelverksendringer som følger av meldingens forslag til tiltak, først vil kunne gjennomføres når det er budsjettmessig dekning for dem.

Oppsummering av meldingens innsatsområder

Meldingen har tre hovedinnsatsområder som til sammen skal skape bedre tilgang til opplæring for voksne og et bedre grunnlag for samarbeid mellom utdannings-, integrerings- og arbeidsmarkedsmyndighetene.

Bedre opplæring for voksne med svake grunnleggende ferdigheter

Det er behov for å skape en mer fleksibel og individorientert opplæring som er utviklet på voksnes premisser og som kan gi raskere overgang til arbeid og/eller videregående opplæring. Regjeringen vil iverksette flere tiltak som til sammen skal bidra til at voksne med svake grunnleggende ferdigheter skal få identifisert sine opplæringsbehov og få et relevant opplæringstilbud.

Regjeringen vil sette i gang utvikling av kartleggingsverktøy for grunnleggende ferdigheter som kan benyttes på tvers av sektorene og som kan bidra til at behov for opplæring i grunnleggende ferdigheter kan avdekkes og følges opp av ulike opplæringsaktører. Et nettbasert opplæringstilbud i lesing, regning og skriving skal utvikles som et lavterskeltilbud til personer som foretrekker en nettbasert løsning.

Regjeringen vil også sette i gang forsøk med forberedende voksenopplæring, det vil si modulstrukturert opplæring på grunnskolens nivå. Voksne er ofte lite motiverte for tradisjonell opplæring i grunnskolens fag og vanligvis mest opptatt av å komme raskest mulig ut i arbeid. Opplæringsløpet kan bli unødig langt for dem som trenger grunnskoleopplæring for voksne. Modulstrukturert opplæring skal gjøre det enklere å veksle mellom opplæring og arbeid og andre forpliktelser. Voksne med innvandrerbakgrunn utgjør i dag over 90 pst. av deltakerne i ordinær grunnskoleopplæring for voksne. Det skal derfor utvikles læreplaner for forsøkene som er bedre tilpasset voksnes behov, også behovene til voksne innvandrere.

Regjeringen ser behov for å styrke muligheten for å få kurs i grunnleggende ferdigheter i regi av Arbeids- og velferdsetaten. Etaten vil også delta i forsøk med modulstrukturert opplæring på nivået under videregående opplæring. Voksne med lite utdanning og/eller svake grunnleggende ferdigheter er overrepresentert blant personer tilmeldt Arbeids- og velferdsetaten. Ledige og personer med nedsatt arbeidsevne kan få opplæring gjennom etaten dersom de vurderes å ha behov for kvalifisering for å komme i arbeid. Tiltakstilbudene fra Arbeids- og velferdsetaten har imidlertid vist seg å være vanskelig å dra nytte av for mange arbeidssøkere med svake grunnleggende ferdigheter.

Regjeringen vil

  • utvikle verktøy for å kartlegge grunnleggende ferdigheter

  • utvikle et nettbasert lavterskeltilbud for voksne med svake grunnleggende ferdigheter

  • gjennomføre forsøk med forberedende voksenopplæring, inkludert utvikling av nye læreplaner og moduler som er tilpasset voksne – også voksne med et annet morsmål enn norsk

  • at Arbeids- og velferdsetaten skal delta i forsøk med modulstrukturert opplæring på nivået under videregående opplæring

  • utvikle opplæringen i Arbeids- og velferdsetaten ved å gi et bedre kurstilbud i grunnleggende ferdigheter

Bedre muligheter for videregående opplæring

Blant voksne mellom 25 og 66 år er det rundt 560 000 personer som har grunnskole som høyeste fullførte utdanning, tilsvarende om lag 20 pst. Videregående opplæring, spesielt fag- og yrkesopplæring, øker mulighetene for å få et stabilt fotfeste i arbeidslivet. Opplæring av en viss varighet som kan gi formell kompetanse, gir også god effekt på overgangen til arbeid for arbeidssøkere og personer med nedsatt arbeidsevne. I dag er det noen grupper som ikke har rett til videregående opplæring, og som derfor har større risiko for å havne utenfor arbeidslivet.

Framskrivinger av behov for kompetanse tilsier at etterspørselen etter de med yrkesfaglig utdanning vil øke. Regjeringen mener derfor det er behov for å styrke mulighetene for voksne til å ta slik utdanning, og vil iverksette tiltak for å gjøre videregående opplæring mer tilgjengelig for voksne, særlig fag- og yrkesopplæring.

Regjeringen vil utvide retten til videregående opplæring. I første omgang vil en ta sikte på å fjerne de begrensninger i retten som har virket særlig urimelige.

Voksne har andre behov for fleksibilitet og inntekt under opplæring enn ungdom. Regjeringen vil derfor etablere en ny vei til fag- og svennebrev for voksne som gir voksne mulighet til å kombinere opplæring med arbeid og inntekt. For å gjøre det enklere å kombinere utdanning med arbeid og andre aktiviteter skal det også igangsettes forsøk med modulstrukturert opplæring for voksne i lærefag innenfor utvalgte yrkesfaglige utdanningsprogrammer. Dersom målet er et fag- eller svennebrev, skal deltakeren opp til en ordinær fag- eller svenneprøve, og utvikling av modulene skal skje i nært samarbeid med partene i arbeidslivet. Ikke alle deltakere vil ende opp med fagbrev, men med modulene vil de ha en dokumentert kompetanse som de kan ha nytte av for å komme raskere i arbeid.

Mange arbeidssøkere vil ha behov for videregående opplæring for å få stabil tilknytning til arbeidslivet. Regjeringen ønsker å prioritere yrkesrettet opplæring innenfor Arbeids- og velferdsetatens opplæringstiltak. Gjennom innføring av et to-årig opplæringstiltak vil flere voksne som faller utenfor dagens lovverk, kunne få et tilbud om yrkesfaglig utdanning. Fleksible ordninger som tillater voksne å ta opplæring i form av moduler, vil også kunne gjøre det enklere for Arbeids- og velferdsetaten å benytte tilbud om videregående opplæring som tiltak for arbeidssøkere.

Regjeringen vil

  • foreslå at opplæringsloven endres slik at ungdomsretten til videregående opplæring går direkte over i voksenretten

  • vurdere å endre opplæringsloven slik at voksne som har gjennomført videregående opplæring i utlandet og som ikke får denne anerkjent i Norge, får rett til videregående opplæring

  • etablere en ordning med fagbrev på jobb i samarbeid med partene i arbeidslivet, som en alternativ vei til fag- og svennebrev

  • gjennomføre forsøk med modulstrukturert opplæring for voksne i lærefag innenfor utvalgte yrkesfaglige utdanningsprogrammer

  • styrke tilbudet til arbeidssøkere gjennom et toårig yrkesrettet opplæringstiltak for personer over 19 år med svake grunnleggende ferdigheter, og som står uten rett til videregående opplæring etter opplæringsloven

  • senke aldersgrensen for utdanning som arbeidsmarkedstiltak fra 26 år til 22 år for personer med nedsatt arbeidsevne

Bedre kvalitet i de særskilte tilbudene til innvandrere

Kompetansenivået og behovet for opplæring varierer betydelig blant personer med innvandrerbakgrunn. Innvandrere er overrepresentert blant personer med lang høyere utdanning. Samtidig har en større andel innvandrere lav utdanning og svake grunnleggende ferdigheter, sammenliknet med resten av befolkningen. Innvandrere vil ha mange av de samme behovene for opplæring som andre voksne. Mange har i tillegg behov for norskopplæring, og en del har behov for arbeidsrettede tiltak. Det er en utfordring at mange som har utdanning og kompetanse fra utlandet, har problemer med å få denne godkjent, og at Norge dermed går glipp av kompetent arbeidskraft.

De særskilte kvalifiseringsordningene for flyktninger og innvandrere består i hovedsak av introduksjonsprogrammet, opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere og Jobbsjansen. Alle ordningene stiller store krav til individuell tilrettelegging. Dette er ofte krevende for kommunene å få til. Når det gjelder introduksjonsprogrammet er det betydelige forskjeller mellom kommunene i både praksis og resultater.

Det er behov for å heve kvaliteten og bedre effektiviteten i opplæringen i norsk og samfunnskunnskap og introduksjonsprogrammet for nyankomne innvandrere. Regjeringen vil gjennomføre tiltak som gir deltakerne i disse ordningene bedre muligheter til å skaffe seg en kompetanse som er etterspurt i arbeidslivet, blant annet gjennom å øke arbeidsrettingen. At lærerne i norskopplæringen har relevant faglig spisskompetanse, har også stor betydning for kvaliteten i opplæringen.

Det er også viktig at utdanning lar seg kombinere med deltakelse i de særskilte kvalifiseringsordningene. For svak kobling mellom introduksjonsprogram, norskopplæring, grunnskoleopplæring og videregående opplæring for voksne og arbeidsmarkedsopplæring kan føre til at opplæringen den enkelte mottar, blir lite helhetlig og i mange tilfeller tar unødvendig lang tid. Modulstrukturert opplæring kan være enklere å kombinere med andre ordninger, som igjen kan bidra til raskest mulig overgang til arbeidslivet. For innvandrere som har behov for bistand fra Arbeids- og velferdsetaten, kan norskopplæring som del av arbeidsmarkedstiltak være nødvendig.

Mange innvandrere vil ha behov for å få godkjent medbrakt kompetanse i Norge. For dem som må forholde seg til de ulike godkjenningsordningene, kan dagens systemer virke uoversiktlige. Prosessen fram til godkjenning kan bli lang. Dette bidrar til at mange innvandrere ikke effektivt får brukt eller videreutviklet sin kompetanse.

Det er derfor behov for å bedre godkjenningsordningene for utenlandsk utdanning og bidra til enklere tilgang til informasjon om disse. Dette blir også tema i den kommende integreringsmeldingen.

Regjeringen vil

  • legge til rette for å øke bruken av grunnskoleopplæring og videregående opplæring i introduksjonsprogrammet

  • fjerne begrensningen om at kun deler av videregående opplæring kan inngå i introduksjonsprogrammet

  • utrede hva som bør være minimumsinnholdet i introduksjonsprogrammet, særlig for å øke bruken av arbeidsrettede tiltak

  • utrede om introduksjonsloven skal endres for å øke bruken av muligheten til å forlenge programmet utover to år, til inntil tre år

  • vurdere hvordan deltakere i introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og samfunnskunnskap som har omsorgspermisjon, kan følges tettere opp for å motivere dem til å gjenoppta kvalifiseringen etter permisjonen

  • innføre krav om at lærere som skal undervise i norsk etter introduksjonsloven, skal ha faglig fordypning i relevante fag. Det må utredes hvordan kompetansekrav skal innføres, og hvilke dispensasjonsordninger som eventuelt skal gjelde

  • utvikle felles moduler og en ny læreplan for forberedende voksenopplæring i samarbeid mellom utdannings- og integreringssektoren

  • prøve ut opplæring i moduler fra grunnskole og videregående opplæring i kombinasjon med opplæring i norsk og samfunnskunnskap og introduksjonsprogrammet som en del av forsøk med modulstrukturert opplæring for voksne

  • endre reglene for hva som skal gi fritak fra plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap i forskrift til introduksjonsloven

  • - gjennomgå regelverkene for opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven og opplæring for voksne etter opplæringsloven for å fjerne eventuelle formelle hindringer for samordning av opplæring etter de to regelverkene

  • utvikle opplæringen i Arbeids- og velferdsetaten ved å gi et bedre kurstilbud i arbeidsrettet norskopplæring

  • etablere en nasjonal godkjenningsordning for utenlandsk fagopplæring

  • etablere en nasjonal godkjenningsordning for utenlandsk fagskoleutdanning

  • vurdere tiltak som kan gi økt forutsigbarhet, større grad av likebehandling og enkel tilgang til informasjon og veiledning for ikke-EØS-borgere som søker om godkjenning til lovregulerte yrker. Arbeidet vil inkludere en vurdering av en informasjonsportal

  • styrke tilbudet om kompletterende utdanninger i høyere utdanning

Neste kapittel