1.1 Hovedfunn

• Kommunene har i liten grad digitalisert sine tjenester.

• Arbeidet med digitalisering av kommunale tjenester har vesentlige hindringer.

• Kommunal- og moderniseringsdepartementets virkemiddelbruk er ikke godt nok tilpasset mål og hindringer på området:

• • Nasjonale felleskomponenter er ikke lagt godt nok til rette for bruk i kommunene.

  • Igangsatte tiltak er ikke tilstrekkelige for å nå målene om helhetlige og fullstendige digitale tjenester.

1.2 Riksrevisjonens merknader

1.2.1 Kommunene har i liten grad digitalisert sine tjenester

En digital forvaltning skal gi et bedre tjenestetilbud til innbyggere og næringsliv og legge til rette for mer effektiv bruk av offentlige ressurser, jf. Meld. St. 23 (2012–2013) Digital agenda for Norge og Innst. 370 S (2012–2013).

Norske kommuner er generelt kommet kort i digitaliseringen av kommunale tjenester, selv om vel 70 pst. av kommunene deltar i interkommunale ikt-samarbeid. Innbyggere og næringsliv tilbys et digitalt førstevalg for drøyt en firedel (27 pst.) av de kommunale tjenestene på tre sentrale tjenesteområder. 14 pst. av kommunene har ikke et digitalt førstevalg for noen av de 19 undersøkte tjenestene.

Det er store forskjeller i digitaliseringen av kommunale tjenester på de undersøkte områdene. Av de tre tjenesteområdene (oppvekst og utdanning, helse og velferd og plan, bygg og geodata) har kommunene generelt kommet lengst i digitaliseringen av oppvekst og utdanning og kortest innen helse og velferd. I 2014 var det mindre enn en femdel av kommunene som lanserte nye kommunale digitale tjenester innen helse og velferd. Totalt rapporterte halvparten av kommunene at de lanserte nye digitale tjenester i 2014.

Det er færre små kommuner enn store som har startet digitaliseringen av kommunale tjenester. Mens alle de store kommunene har elektronisk søknad for én eller flere kommunale tjenester, har 23 pst. av de små kommunene (29 av 128 kommuner) ingen digitale kommunale tjenester på de undersøkte områdene. Det var også langt færre av de små kommunene som lanserte nye digitale tjenester i 2014.

For de fleste undersøkte tjenestene er det under halvparten av kommunene som overfører mottatt informasjon elektronisk til ulike interne fagsystemer. For de fleste digitale tjenestene har under ti prosent av kommunene mulighet for å sende elektronisk svar etter endt saksbehandling. Dette viser at den digitale modenheten i de kommunale tjenestene gjennomgående er lav.

Automatisk informasjonsoverføring til kommunenes fagsystemer vil ofte redusere både saksbehandlingstiden og det manuelle arbeidet med registrering av innkommet informasjon. Det kan også bidra til bedre datakvalitet. Mulighet for elektronisk svar kan redusere saksbehandlingstid og ressursbruk ytterligere. Dersom digitale løsninger mangler, vil det redusere mulighetene for gjenbruk av data på tvers av saksområder og fagsystemer, og medføre at innbyggere og næringsliv må oppgi samme informasjon på nytt for hver av de kommunale tjenestene.

Riksrevisjonen mener at dette viser at kommunene ikke tilbyr helhetlige og fullstendige offentlige digitale tjenester til innbyggere og næringsliv i tråd med Stortingets mål. Etter Riksrevisjonens vurdering er dette kritikkverdig.

1.2.2 Arbeidet med digitalisering av kommunale tjenester har vesentlige hindringer

Ved behandlingen av Meld. St. 12 (2011–2012) Stat og kommune – styring og samspel, pekte kommunal- og forvaltningskomiteen på at kommunesektoren har et selvstendig ansvar overfor sine innbyggere for å løse grunnleggende oppgaver, yte tjenester, drive samfunnsutvikling, utøve myndighet og være en lokalpolitisk institusjon.

Mange kommuner oppgir at de ikke har tilstrekkelig kompetanse til å digitalisere sine kommunale tjenester selv. Det gjelder både kompetanse om hvordan ikt kan brukes strategisk til å bedre tjenesteproduksjonen og teknisk ikt-kompetanse. 73 pst. av kommunene deltar riktignok i et interkommunalt samarbeid, men det er ifølge både Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) og Kommunal- og moderniseringsdepartementet ikke tilstrekkelig til å løse de utfordringene kommunene står overfor i digitaliseringen av kommunale tjenester.

Det er mange kommuner som ikke har tilstrekkelig bestillerkompetanse til å anskaffe ikt-systemer i tråd med kommunens behov. Liten grad av samordning og standardisering stiller store krav til kommunene som bestillere for å sikre at løsningene som anskaffes lar seg integrere mot eksisterende systemer i kommunene og mot statlige systemer på en enkel måte. Det er en særlig utfordring å sikre at nye systemer kommuniserer med eksisterende løsninger, slik at dataflyt og samhandling mellom systemene kan bli ivaretatt.

Mange kommuner framhever at kostnadene ved å digitalisere kommunale tjenester er for høye til at kommunen prioriterer det. I mange kommuner mangler i tillegg digitaliseringsarbeidet nødvendig forankring hos ledelsen. Administrativ ledelse i bare én av tre kommuner er helt eller delvis enig i at de har tilstrekkelige insentiver til å digitalisere sine kommunale tjenester.

Et flertall av kommunene oppgir at de ved digitalisering av kommunale tjenester ikke arbeider systematisk med å realisere de gevinstene dette gir mulighet for. Få kommuner bruker tilgjengelige veiledere i dette arbeidet. Riksrevisjonen mener at dette samlet sett gir risiko for at kommunene ikke gjennomfører digitaliseringen på en slik måte at det utnytter mulighetene for effektivisering og ressursbesparelse.

Riksrevisjonen ser behov for et sterkere samarbeid mellom kommunene for å utvikle kompetanse, erfaringsoverføring og teknologiske løsninger. Dette vil kunne bidra til at kommunesektoren i større grad kan utvikle og dra nytte av gode digitale tjenester.

1.2.3 Kommunal- og moderniseringsdepartementets virkemiddelbruk er ikke godt nok tilpasset mål og hindringer på området

1.2.3.1 Nasjonale felleskomponenter er ikke lagt godt nok til rette for bruk i kommunene

Nasjonale felleskomponenter, som folkeregisteret og ID-porten, skal legge til rette for fornying, effektivisering og realisering av gevinst på tvers av virksomheter, sektorer og forvaltningsnivåer. Stortinget har lagt vekt på at felleskomponentene må legges til rette for at kommunene på en enkel måte kan ta dem i bruk, jf. Innst. 370 S (2012–2013).

Felleskomponentene eies av fire statlige etater underlagt tre ulike departementer, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Finansdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet. Det framgår at det er vesentlige forskjeller i hvordan felleskomponentene er lagt til rette for bruk i kommunene, og at kommunene i begrenset grad bruker felleskomponentene i sine digitale tjenester. Flere virksomheter baserer, både av tekniske og økonomiske årsaker, sine digitale tjenester på lokale kopier av de offentlige grunndataregistrene (folkeregisteret, Enhetsregisteret og matrikkelen). Slike skyggeregistre gir risiko for dårlig datakvalitet, fordi de ikke ajourføres ofte nok. Riksrevisjonen merker seg at problemene ved bruk av skyggeregistre har vært kjent i flere år.

Problemene er særlig tydelige for folkeregisteret, der Finansdepartementet har det overordnede ansvaret. Fram til 2015 har betalingsmodellen for folkeregisteret ført til at mange kommuner har basert seg på lokale kopier av registeret. Det er i tillegg utfordringer med kommunenes tilgang til folkeregisteret, blant annet at enkelte digitale kommunale tjenester krever oppslag i folkeregisterdata utenfor egen kommune, mens kommunene bare har tilgang til egne folkeregisterdata. Det har også vært slik at etatene i en kommune har måttet søke tilgang til folkeregisteret hver for seg.

Etter Riksrevisjonens vurdering er det svært viktig at de nasjonale felleskomponentene, som folkeregisteret, Enhetsregisteret og matrikkelen, legges til rette slik at kommunene på en enkel måte kan ta dem i bruk i sine digitale tjenester.

1.2.3.2 Igangsatte tiltak er ikke tilstrekkelige for å nå målene om helhetlige og fullstendige digitale tjenester

Meld. St. 23 (2012–2013) Digital agenda for Norge, slår fast at innbyggere og næringsliv på en enkel måte skal kunne utføre sine ærender med offentlig sektor, uavhengig av om det er staten, fylkeskommunen eller kommunen som har ansvaret for tjenesten. Offentlig sektor skal framstå helhetlig overfor innbyggere, organisasjoner og næringsliv. For å utnytte mulighetene som ligger i ikt, kreves det ifølge meldingen at forvaltningen samarbeider, tar felles initiativ og utvikler løsninger som kan brukes på tvers.

Riksrevisjonen bemerker at Kommunal- og moderniseringsdepartementet har satt i gang tiltak på viktige områder for å øke framdriften i digitaliseringsarbeidet. Det er gjort endringer i lovverket som legger bedre til rette for en digital forvaltning. KS får økonomisk støtte til utviklingsprosjekter i regi av programmet KommIT. Programmet har bidratt til bedre samordning av ikt i kommunesektoren. De faglige leveransene fra KommIT kan brukes sammen med veilederne fra Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi). Difi har samtidig bidratt til digitalisering av offentlig sektor, men det er statsforvaltningen som er Difis primære målgruppe. Difi har derfor begrenset mulighet til å håndtere problemstillinger som går på tvers av statlig og kommunal sektor.

Samarbeidsrådet for styring og koordinering av tjenester i e-forvaltningen (Skate) ble opprettet av Kommunal- og moderniseringsdepartementet i 2009 for å bidra til mer samordnet digitalisering i offentlig sektor. Skate har medlemmer fra en rekke store statlige virksomheter. I 2012 fikk Skate nytt mandat, og kommunesektoren ble representert i rådet ved KS. Skate har fra 2013 konsentrert sin innsats om nasjonale felleskomponenter. Riksrevisjonen registrerer at samordningen som skjer i regi av Skate, ikke er tilstrekkelig for å løse utfordringene med å digitalisere offentlige tjenester. I tillegg rekker ikke samordningen gjennom Skate lenger enn det virksomhetene som deltar er villige til å gå.

I 2014 ble både lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) og forskrift om elektronisk kommunikasjon med og i forvaltningen (eForvaltningsforskriften) endret for å legge til rette for at digital kommunikasjon skal være hovedregelen når forvaltningen kommuniserer med innbyggere og næringsliv. Mange kommuner mangler kunnskap om i hvilken grad kommunen etterlever forskrift om IT-standarder i offentlig forvaltning, til tross for at forskriften har obligatoriske krav om bruk av disse standardene. Mange kommuner mangler også kunnskap om hvor viktig ikt-standarder og arkitekturprinsipper er for en effektiv digitalisering av kommunale tjenester. Etter Riksrevisjonens vurdering blir utfordringen forsterket av at de nasjonale arkitekturprinsippene bare er anbefalt for kommunal sektor, mens de er obligatoriske i staten. Mer felles kommunal ikt-arkitektur og standardiserte grensesnitt er en forutsetning for at de lokale fagsystemene i kommunene kan samhandle digitalt, slik at også innbyggere og næringsliv kan oppleve at det offentliges digitale tjenester kommuniserer bedre. Dette krever at kommunene stiller krav om bruk av de standardene som finnes ved nyutvikling og vesentlige endringer av eksisterende ikt-løsninger.

En gjennomsnittlig kommune har mellom 180 og 200 ikt-systemer i daglig bruk. Det store omfanget av ulike ikt-løsninger og fagsystemer stiller store krav til kompetanse og kapasitet i kommunene. Det kan etter Riksrevisjonens vurdering være samfunnsøkonomisk ulønnsomt at mange kommuner, som i hovedsak skal tilby innbyggerne og næringslivet de samme tjenestene, hver for seg gjør tilnærmet like ikt-anskaffelser og driver parallelle utviklingsaktiviteter. Samtidig gis det i begrenset grad føringer fra sentralt hold på denne type oppgaver.

Siden kostnadene med digitalisering må tas i den enkelte kommune, mens gevinstene ligger på samfunnsnivå, kan det bli lagt større vekt på kostnadene enn på mulighetene for effektivisering og gevinst for brukerne og offentlig forvaltning samlet. I kommunene er det derfor risiko for at arbeidet med digitalisering av kommunale tjenester blir for lavt prioritert.

Ifølge Meld. St. 23 (2012–2013) har det enkelte fagdepartement ansvar for ikt innenfor sitt område, mens Kommunal- og moderniseringsdepartementet har det overordnede ansvaret for å samordne ikt-politikken. Det innebærer at Kommunal- og moderniseringsdepartementet har ansvaret for å følge opp framdrift og resultater i dialog med de øvrige departementene. Statlige myndigheter har ulike tilnærminger til samhandling med kommunesektoren i digitaliseringsarbeidet. Riksrevisjonen bemerker at det er en utfordring for kommunene at statlig sektor ikke er mer samordnet, og at det tas atskilte og sektorspesifikke initiativer som på ulike måter påvirker digitaliseringsarbeidet i kommunene.

For enkelte offentlige tjenester er det en gjensidig avhengighet mellom staten og kommunene i arbeidet med å realisere gevinster av digitaliseringen. Statlige virksomheter opplever i mange tilfeller at det er krevende å samhandle digitalt med kommunene på grunn av den store variasjonen i ikt-modenhet og ikt-kompetanse. Dette gjør det vanskelig å realisere gevinstene med digitalisering.

Digitaliseringen av kommunale tjenester står overfor vesentlige hindringer, noe som gjør det vanskelig å nå målet om en helhetlig og sammenhengende digital forvaltning. I kommuneproposisjonen for 2014, jf. Innst. 146 S (2012–2013), blir det understreket at utfordringene på ikt-området i årene framover vil være for store til at hver enkelt kommune kan klare å løse dem alene.

For noen av de kommunale tjenestene som i størst grad er digitalisert, er det utviklet løsninger sentralt som kommunene kan ta i bruk. Direktoratet for byggkvalitet har for eksempel utviklet en løsning for byggesøknad som er mye brukt av kommunene. Dette viser ifølge Riksrevisjonen at et nasjonalt samarbeid kan gi gode resultater. Et stort flertall av kommunene mener at nasjonale myndigheter bør forplikte kommunene mer i digitaliseringsarbeidet.

Det kommunale folkestyret innebærer at den enkelte kommune har et selvstendig ansvar for fornyelse, omstilling og digitaliseringstiltak i egen kommune, og at det er en klar arbeids- og ansvarsdeling mellom det statlige og kommunale nivået. Bruken av statlige styringsvirkemidler må balanseres mot hensynet til kommunal handlefrihet, men nasjonale mål om likeverdige tjenester og effektiv og samordnet bruk av offentlige ressurser, kan gi grunnlag for økt bruk av statlige styringsvirkemidler. Riksrevisjonen mener at igangsatte tiltak ikke er tilstrekkelige for å nå målet om helhetlige digitale offentlige tjenester for innbyggere og næringsliv, og at det er behov for sterkere nasjonal, samordnet innsats for å bedre framdriften i det kommunale arbeidet med digitalisering.

1.3 Riksrevisjonens anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at Kommunal- og moderniseringsdepartementet tar et sterkere nasjonalt ansvar for å samordne ikt-politikken i offentlig sektor, slik at offentlige digitale tjenester kan framstå helhetlig for innbyggere og næringsliv.

Departementet bør ifølge Riksrevisjonen legge særlig vekt på å

• vurdere muligheten for et mer forpliktende samarbeid med kommunesektoren, eventuelt ved bruk av økonomiske incentiver, for å bedre framdriften i digitaliseringen av kommunale tjenester

• motivere kommunesektoren til sterkere samarbeid for å utvikle kompetanse og utveksle erfaringer og tekniske løsninger slik at kommunene i større grad kan utvikle og dra nytte av digitale tjenester

• forsterke arbeidet med samordning av departementer og direktorater, slik at koordineringen mellom kommunene og staten kan bli bedre ved digitalisering av offentlige tjenester

• øke kommunenes bruk av de nasjonale felleskomponentene og ikt-standardene for å effektivisere digitaliseringen av kommunale tjenester

1.4 Departementets oppfølging

Statsråden viser i sitt svar til at regjeringen er opptatt av digitalisering i offentlig sektor, og at den vil legge fram en stortingsmelding om ikt-politikk våren 2016. Ifølge statsråden belyser Riksrevisjonens rapport viktige problemstillinger som vil være nyttig dokumentasjon for departementets arbeid med meldingen. Statsråden er enig med Riksrevisjonen i at utilstrekkelig kapasitet og kompetanse gjør digitaliseringsarbeidet krevende i mange kommuner.

Statsråden viser videre til at det kan være gode argumenter for større grad av kommunale fellesløsninger for ikt, men peker på at det må veies opp mot hensynet til det lokale selvstyret, og at ulike kommuner vil ha ulike behov og prioriteringer. Det vises til Innst. 270 S (2011–2012), der det går fram at økt kommunalt selvstyre kan gi ulikheter mellom kommunene, noe flertallet i kommunal- og forvaltningskomiteen mener er positivt dersom slike ulikheter avspeiler forskjellige politiske prioriteringer og ulike lokale forhold.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har ansvar for å samordne ikt-politikken, men denne rollen må ifølge statsråden ses i samspill med det enkelte fagdepartements sektoransvar for å få en helhetlig vurdering av statens relasjon til kommunene innen digitaliseringsarbeidet. Statsråden mener at Kommunal- og moderniseringsdepartementets samordningsansvar overfor kommunene innen digitalisering særlig gjelder oppgaver og tjenester der det kreves samhandling mellom kommune og stat.

Det vises videre til Riksrevisjonens konklusjon om at kommunene ikke tilbyr helhetlige og fullstendige offentlige og digitale tjenester til innbyggere og næringsliv i tråd med Stortingets mål, og til at Riksrevisjonen vurderer det som kritikkverdig. Statsråden mener dette framstår som en kritikk av kommunene.

Når det gjelder felleskomponentene, peker statsråden på at Kommunal- og moderniseringsdepartementet, i tillegg til å ha et overordnet samordningsansvar, også har ansvar for matrikkelen, ID-porten, Digital postkasse og Kontakt- og reservasjonsregisteret. Det framheves at alle disse er lagt til rette for kommunenes bruk, og at Kartverket og Difi jobber aktivt overfor kommunene for at disse felleskomponentene skal tas i bruk, der det er hensiktsmessig.

Statsråden opplyser at regjeringen i statsbudsjettet for 2016 har foreslått at standardtjenester fra folkeregisteret blir gratis fra 1. januar 2016. For kommunene betyr dette at kostnaden for tilgang til folkeregisteret bortfaller, og at utfordringen med skyggeregistre bør bli redusert. Det foreslås også en modernisering av folkeregisteret for å bidra til økt digitalisering og effektivisering av offentlig sektor, inkludert kommunene.

Statsråden har tatt initiativ til en arbeidsgruppe, sammen med KS og representanter for kommunal sektor, som skal gi innspill og forslag til tiltak for å bedre samhandlingen mellom kommunal og statlig sektor. Arbeidsgruppens forslag vil bli vurdert i forbindelse med den kommende stortingsmeldingen om ikt-politikken.

Når det gjelder spørsmålet om å motivere kommunesektoren til sterkere samarbeid om kompetanseutvikling og erfaringsutveksling, understreker statsråden at ansvaret for ikt-modenhet og framdrift i kommunene er kommunenes eget ansvar. Ansvaret for samarbeid og erfaringsutveksling ligger primært i kommunene, men statsråden viser også til at Difis verktøy og veiledninger er tilgjengelige for kommunene. I tillegg er det de siste årene etter søknad blitt tildelt midler til KS’ program for ikt-samordning (KommIT). Programmet har bidratt til utvikling av felles tekniske løsninger og læringsverktøy for kommunene. Det er også satt av midler til videreutvikling av ikt i kommunesektoren i 2016.

Statsråden kommenterer anbefalingen om å øke kommunenes bruk av de nasjonale felleskomponentene og ikt-standardene med at alle felleskomponentene er tilgjengelig for bruk av kommunene, med unntak av Altinn, der kommunenes bruk har vært begrenset til pilotkommuner.

1.5 Riksrevisjonens sluttmerknad

Etter Riksrevisjonens oppfatning er det behov for sterkere nasjonal, samordnet innsats for å bedre framdriften i digitaliseringen av kommunale tjenester, og Kommunal- og moderniseringsdepartementet har en sentral rolle i denne sammenhengen. Riksrevisjonen mener at igangsatte tiltak ikke har vært tilstrekkelige for å nå Stortingets mål om helhetlige digitale offentlige tjenester for innbyggere, organisasjoner og næringsliv. Dette er en situasjon som har vært kjent, og som har vedvart over tid.

For å oppnå bedre digitale kommunale tjenester og en mer effektiv kommunal sektor, er det etter Riksrevisjonens vurdering fra statens side nødvendig med

• mer forpliktende samarbeid med kommunesektoren

• sterkere initiativ for utvikling av løsninger som kan brukes på tvers

• økt vektlegging av arbeidet med kompetanse- og erfaringsutveksling mellom kommunene