Presidentskapets flertall,
Olemic Thommessen, Kenneth Svendsen, Ingjerd Schou og Line Henriette
Hjemdal, viser til at det er mange ulike faktorer som avgjør
om borgerne har tillit til politikere og politiske institusjoner.
For eksempel er stor grad av åpenhet og transparens i politiske
prosesser avgjørende for å gi borgerne innsyn og mulighet til å
kontrollere makthavernes beslutninger, noe som igjen er en forutsetning
for tillit til politikken. Tillit til politikere og politiske institusjoner er
grunnleggende for et stabilt demokrati og for å gi legitimitet til
de vedtak som politikerne fatter på vegne av fellesskapet.
Flertallet viser til at forslagsstillerne
mener det er problematisk for dette tillitsforholdet at det er manglende
åpenhet om «tidligere oppdragsgivere samt politiske og næringsmessige interesser
hos statsråder og statssekretærer». Forslagsstillerne viser til
at dette er blitt aktualisert gjennom utnevnelsen av statsråd Sylvi
Listhaug og statssekretærer med bakgrunn fra kommunikasjonsbransjen.
Flertallet konstaterer at forslagsstillernes
hensikt med representantforslaget er et ønske om å opprettholde
den allmenne tilliten til politikken. Flertallet støtter
denne gode hensikten. Det er viktig at offentligheten har tillit
til at de sakene statsrådene håndterer, ikke utilbørlig påvirkes
av tidligere arbeidsforhold. Flertallet har likevel kommet
til at det foreliggende forslaget om opplysningsplikt, herunder
registrering av opplysningene, ikke er en løsning som kan anbefales.
Presidentskapet har bedt regjeringen
om en uttalelse til representantforslaget. I svarbrevet fra Kommunal-
og moderniseringsdepartementet v/statsråd Jan Tore Sanner av 1. oktober
2014, som er vedlagt innstillingen, viser statsråden til at han
deler forslagsstillernes intensjon om å bevare den høye tilliten
som borgerne gjennomgående har til det politiske systemet og til politiske
beslutningsprosesser i Norge. Statsråden konkluderer likevel med
at han ikke kan tilrå at den foreslåtte registreringsordningen gjennomføres.
Som det fremgår av representantforslaget, er regjeringens
medlemmer pålagt å registrere sine verv og økonomiske interesser,
jf. lov 30. november 2012 nr. 70 om registrering av regjeringsmedlemmers
verv og økonomiske interesser. Registeret er det samme som anvendes for
registrering av tilsvarende opplysninger om stortingsrepresentantene,
og det publiseres på Stortingets nettsider. I tillegg til de verv
regjeringsmedlemmene måtte ha ved siden av utøvelsen av statsrådposten,
omfatter registreringsplikten økonomiske interesser som bl.a. biintekter,
selskapsinteresser og næringseiendom av betydelig verdi. Avtaler
med tidligere arbeidsgiver om permisjon, velferdsfordeler og pensjon
etc. skal også registreres, så vel som eventuell avtale med fremtidig
arbeidsgiver om ansettelse, engasjement og lignende etter at vedkommende
har trådt ut av regjeringen. Registreringsplikten gjelder ikke for
statssekretærer. Flertallet viser til at formålet
med registreringen er å gi publikum mulighet til innsyn i grunnlaget
for eventuelle konflikter mellom regjeringsmedlemmets private interesser
og de offentlige interesser som han/hun skal ivareta som medlem
av regjeringen. Åpenheten som registeret bidrar til, er etter flertallets oppfatning
en viktig tillitsskapende faktor. Flertallet ser
derfor at det kan være nærliggende å tenke seg en tilsvarende registrering
av opplysninger om regjeringsmedlemmers/statssekretærers tidligere
oppdragsgivere, som foreslått i representantforslaget. Det er tilnærmet
de samme hensyn som er ment å ivaretas ved denne registreringen
som i den gjeldende registreringsordningen.
Etter flertallets oppfatning
er det en berettiget innvending mot representantforslaget at opplysningsplikt
som foreslått vil kunne gripe inn i en privat tredjeparts interesser
på en uakseptabel måte. Flertallet går ut fra at
i en vesentlig del av de oppdrag som vil være undergitt opplysningsplikt,
vil konfidensialitet kunne inngå som et kontraktselement. Behovet
for konfidensialitet vil ofte være knyttet opp mot forretnings-
og konkurransemessige forhold. Flertallet forstår forslaget
slik at avtalefestet taushetsplikt må vike for opplysningsplikten,
da det kun er lovbestemt taushetsplikt som i henhold til lovforslaget
§ 1 a tredje ledd er unntatt. Med andre ord vil opplysningsplikten
kunne være et inngrep i avtalefriheten. En privat aktør som engasjerer
en ekstern rådgiver til å fremme politiske eller næringsmessige
synspunkter i tillit til at denne relasjonen skal være konfidensiell,
bør etter flertallets oppfatning kunne innrette seg etter
en slik forutsetning. Flertallet er enig med kommunal-
og moderniseringsministeren i at inngrepet i avtalefriheten som
forslaget innebærer, er prinsipielt betenkelig fordi avtalepartene
på avtaletidspunktet ikke kan forutse om en avtale om taushetsplikt
vil være gyldig eller ikke. Offentliggjøring av taushetsbelagte
opplysninger vil kunne anses som et avtalebrudd som vil kunne medføre
erstatningssøksmål. Flertallet ønsker ikke å gi hjemmel
til et inngrep i private parters avtalefrihet av denne karakter.
Flertallet viser for øvrig til
at det selvsagt ikke er noe i veien for at en oppdragsgiver kan
samtykke til at det aktuelle regjeringsmedlemmet/statssekretæren
offentligjør opplysninger om et kundeforhold som opprinnelig var
omfattet av avtalemessig taushetsplikt.
Flertallet mener at spørsmålet
om en opplysningsplikt som foreslått også bør ses i lys av spørsmålet
om offentlighetens innsyn i statsråders/statssekretærers kundelister
med hjemmel i offentleglova 19. mai 2006 nr. 16. Dette spørsmålet
har bl.a. vært behandlet av Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet
og Sivilombudsmannen i forbindelse med medias anmodning om innsyn
i kundelisten til bl.a. statsråd Sylvi Listhaug. Sivilombudsmannen
mener at slike kundelister som hovedregel omfattes av forvaltningens
taushetsplikt om forretningsforhold etter forvaltningsloven § 13
første ledd nr. 2. Likevel kom Sivilombudsmannen til at han ikke
kunne se at det er hjemmel for å unnta eventuelle offentlige kunder
fra innsyn. Sivilombudsmannen viste i sin uttalelse bl.a. til at
når det offentlige inngår avtale med tjenestetilbydere, er det andre
hensyn som spiller inn ved vurderingen av om opplysninger er taushetsbelagte
enn om det foreligger et avtaleforhold mellom to private parter. Flertallet har merket
seg at på bakgrunn av Sivilombudsmannens uttalelser, og etter fornyet
behandling av innsynsbegjæringene fra media, er det gitt innsyn
i hvilke offentlige kunder nevnte statsråd og aktuelle statssekretærer
har hatt. Flertallet ser dette som positivt, og går
ut fra at praksis heretter vil være at opplysninger om hvilke offentlige
kunder statsråder/statssekretærer har hatt på sine kundelister offentliggjøres
i tråd med de vurderinger som Sivilombudsmannen har gitt uttrykk
for.
Som tidligere nevnt fremgår det av lovforslaget § 1
tredje ledd at opplysninger omfattet av lovbestemt taushetsplikt
skal unntas fra opplysningsplikten. Advokater må f.eks. ikke registrere sine
oppdragsgivere, mens de som har hatt konsulentoppdrag, men ikke
er advokater, må gjøre dette. Flertallet viser til
kommunal- og moderniseringsministerens påpekning av at advokater
har en rekke oppgaver som ligner på andre former for konsulentvirksomhet,
herunder oppdrag som kan anses som lobbyvirksomhet. Dessuten kan
det oppstå bindinger mellom advokat og klient som kan være vel så
sterke som mellom rådgivere og deres kunder. Dersom tidligere advokatvirksomhet
ikke skal være omfattet av registreringsplikten, vil den ikke være
dekkende for alle de forhold den ifølge forslagsstillerne er ment
å ivareta. Flertallet vil også legge til at en registreringsordning
som foreslått vil kunne omgås ved at næringsinteresser engasjerer
advokat som igjen engasjerer en rådgiver. Blir rådgiveren senere
statsråd eller statssekretær, vil forholdet til oppdragsgiveren
være underlagt advokatens taushetsplikt. Det samme gjelder for f.eks.
kommunikasjonsrådgivere ansatt direkte i advokatfirmaer. Flertallet finner
det lite ønskelig å bidra til å iverksette en ordning som medfører
forskjellsbehandling mht. opplysningsplikten avhengig av hvilken
profesjon som er engasjert til å utføre et oppdrag av næringsmessig
eller politisk karakter. Flertallet har det inntrykk
at konsulentbransjen er en omstillingsdyktig bransje som lett vil
kunne tilpasse seg et nytt regelverk slik at de unngår opplysningsplikt. Det
gjør at forslaget blir lite effektivt. For øvrig er det ikke aktuelt
å vurdere å tilsidesette lovbestemt taushetsplikt til fordel for
en eventuell opplysningsplikt.
Som det også vises til i representantforslaget, gjelder
reglene om inhabilitet i forvaltningsloven også for statsråder når
de opptrer i egenskap av departementssjef, jf. forvaltningsloven
§ 10. Etter forvaltningsloven § 6 annet ledd vil statsråden/statssekretæren
være inhabil når det foreligger særegne forhold som er egnet til
å svekke tilliten til vedkommendes upartiskhet i saken. Forslagsstillerne
mener at inhabilitetsreglene ikke er egnet til å sørge for at allmennheten får
kunnskap om hvilke bindinger som foreligger og hvilke interessekonflikter
som eventuelt kan oppstå på bakgrunn av statsråders og statssekretærers
tilknytning til tidligere oppdragsgivere. Derfor er disse reglene
ifølge forslagsstillerne heller ikke egnet til å sikre ivaretakelse
av den generelle tilliten til regjering og forvaltning. Den foreslåtte
opplysningsplikten vil således være et nødvendig tillegg til gjeldende
inhabilitetsregler. Flertallet stiller seg undrende
til at habilitetsreglene ikke lenger kan anses som egnet til å ivareta
tilliten til regjering og forvaltning.
Flertallet er enig i at et register
som foreslått vil gi publikum en ytterligere mulighet til å oppdage
tilfeller hvor det kan stilles spørsmål ved en statsråds eller statssekretærs
habilitet. Men dette vil ikke på noen måte være dekkende med hensyn
til vurdering av en statsråds totale habilitetssituasjon, da inhabilitet
kan ha sin årsak i helt andre forhold enn tilknytning til tidligere
oppdragsgivere.
Flertallet legger til grunn at
det er etablert gode rutiner for håndtering av habilitetsspørsmål i
tilknytning til regjeringens medlemmer, og forutsetter at regjeringen
følger forvaltningslovens habilitetsbestemmelser nøye. I brevet
fra kommunal- og moderniseringsministeren står det bl.a. følgende:
«Departementene har stor oppmerksomhet på statsråders
habilitet i enkeltsaker. Statsrådene har et selvstendig ansvar for
fortløpende å vurdere egen habilitet i saker de har befatning med. Habilitetsspørsmål
vil særlig kunne oppstå når en sak kan ha økonomiske konsekvenser
for ett eller flere regjeringsmedlemmer. I tvilstilfeller legges
spørsmål om habilitet fram for Lovavdelingen til vurdering.»
Flertallet tar dette til etterretning
og har tillit til at håndteringen av spørsmål om statsråders og statssekretærers
habilitet ivaretas på en like betryggende måte nå som tidligere.
I det fremlagte lovutkastet legges det opp til
at regjeringsmedlemmene og statssekretærene kan pålegges «å registrere
sine tidligere oppdragsgivere der vedkommende har arbeidet med å fremme
politiske eller næringsmessige interesser». På bakgrunn av merknadene
ovenfor finner flertallet det ikke nødvendig å gå
detaljert inn på innholdet i forslaget, men vil likevel nevne noen
forhold som etter presidentskapets syn reiser flere tolkings- og
avgrensingsutfordringer.
Flertallet vil særlig trekke
frem at det kan stilles spørsmål ved rekkevidden av begrepet «oppdragsgivere». Flertallet mener
det vil være vesentlig å avklare om «oppdragsgivere» er ment bare
å gjelde de aktører som har engasjert statsråden eller statssekretæren
direkte, eller om også oppdrag gitt et selskap hvor vedkommende
har vært ansatt skal omfattes, og i så fall om det er et vilkår
for opplysningsplikt at statsråden eller statssekretæren selv har
utført arbeid for den aktuelle oppdragsgiveren.
Et annet spørsmål knytter seg til avgrensningen av
innholdet i «politiske eller næringsmessige interesser», ut over
at dette gjelder oppdrag som allmennheten har berettiget interesse
av å kjenne til.
Flertallet viser til at det fremgår
av forslaget til forskrift at gjeldende registers reglement for registrering
av verv og økonomiske interesser «gjelder tilsvarende så langt det
passer». Med unntak av bestemmelser i reglementets del tre om gjennomføringen
av registreringsordningen, kan flertallet ikke se
at det er bestemmelser i reglementet som kan være direkte relevante
for eventuell rapportering som foreslått.
Forslagsstillerne gir uttrykk for at det «nærmere innholdet
av opplysningsplikten vil måtte klarlegges gjennom praksis på bakgrunn
av bestemmelsens formål». Flertallet anser at et
slikt grunnlag for håndtering av opplysningsplikten ikke vil gi
tilstrekkelig forutsigbarhet. Flertallet mener at
i tilfelle en lovbestemt opplysningsplikt skulle være aktuell, ville
det under enhver omstendighet være nødvendig med et klarere og mer
presist regelverk enn det som er foreslått i representantforslaget.
Flertallet viser til at det i
representantforslaget er formulert et lovendringsforslag og et forslag om
forskriftsendring. Det påpekes at eventuell forskrift som gis med
hjemmel i loven må vedtas av Kongen i statsråd. Når det gjelder
lovteksten, vises det til merknadene under punkt 2.5. På bakgrunn
av flertallets innvendinger mot en registreringsordning
som sådan, finner ikke flertallet grunn til å utrede
nærmere et alternativt forslag til lov- og forskriftstekst eller
foreslå at Stortinget skal be regjeringen om å gjøre dette.
Flertallet har også merket seg
at forslagsstillerne mener at det på et senere tidspunkt bør vurderes
å innlemme stortingsrepresentantene i den foreslåtte ordningen. Flertallet påpeker
at en slik ordning vil reise spørsmål av konstitusjonell karakter
knyttet til Grunnlovens vilkår for å stille til valg.
Presidentskapets medlemmer
Marit Nybakk og Svein Roald Hansen viser til at utgangspunktet
for representantforslaget er viktigheten av åpenhet om politiske
prosesser og at det ikke er økonomiske ressurser som avgjør hvem
som får påvirke politiske beslutninger. Disse
medlemmer ser dette som viktig for å opprettholde den allmenne
tilliten til politikken, og mener de foreslåtte tiltakene vil bidra
til å fremme tillit til politikere og politikken og dermed forhindre
mistenkeliggjøring som med rette eller urette kan skapes ved manglende åpenhet.
Disse medlemmer viser til at
målet med forslaget er å oppnå størst mulig grad av tillit gjennom
åpenhet ved å benytte et velprøvd og velfungerende system; den allerede
eksisterende registreringsordningen for stortingsrepresentanter
og regjeringsmedlemmer. Det er lagt til grunn at lovbestemmelsen
skal bygge på tillit til den enkelte politikers skjønn og være enkel
å forholde seg til og praktisere.
Disse medlemmer viser til at
forslaget om opplysningsplikt vil gi befolkningen ytterligere mulighet
til innsikt i hvilke bindinger politikere kan ha med seg inn i et
politisk verv fra sin sivile jobb.
Disse medlemmer viser til en
økende tendens til at politikere tar med seg kunnskap som kan være
belagt med begrensninger i overgangen fra politikk til næringsliv.
Det politiske svaret har vært å innføre en karantenetid, fastsatt
av et karanteneutvalg. Dermed er det innført et system som ivaretar
overgangen fra politikk til næringsliv. Men det finnes ingen tilsvarende
ordninger som ivaretar overgang fra næringsliv til politikk.
Etter disse medlemmers syn bør
man søke løsninger også for dette for å sikre åpenhet om mulige
interessekonflikter i forhold til det politiske verv og tidligere
arbeidsgiver eller kunde. Representantforslaget peker på en god
og pragmatisk løsning på dette.
Disse medlemmer vil også understreke
at forslaget tar utgangspunkt i den samme begrunnelsen som lå til
grunn for Stortingets innføring av registreringsordningen for stortingsrepresentanter
og regjeringsmedlemmer. Da Stortinget første gang etablerte en frivillig
ordning for registrering av stortingsrepresentantenes og regjeringsmedlemmenes
verv og økonomiske interesser, var formålet å gi offentligheten kunnskap
om hvilke interessekonflikter som kunne oppstå. Da ordningen senere
ble gjort obligatorisk, var begrunnelsen at Stortingets autoritet
og integritet var best tjent med å fjerne ethvert grunnlag for mistanke
om at representantene handlet ut fra skjulte motiver.
Disse medlemmer viser til at
det i forslaget er lagt til grunn at registreringsplikten avgrenses slik
at den ikke omfatter forhold som er underlagt lovpålagt taushetsplikt.
Selv om dette kan gi gråsoner i forhold til hva som skal oppgis,
rokker ikke dette ved det faktum at forslaget om opplysningsplikt
vil fange opp de fleste tilfeller som forslaget har som intensjon
å fange opp.
Disse medlemmer viser til at
statssekretær Jon Gunnar Pedersen i Finansdepartementet ved sin
tiltredelse la fram opplysninger om sin næringsvirksomhet, med avgrensning
mot taushetsbelagte forhold.
Disse medlemmer viser også til
at Sivilombudsmannen har lagt til grunn at det også kan være andre
hensyn som spiller inn ved vurderingen av om opplysninger er taushetsbelagte
enn at det foreligger en avtale mellom to private parter.
Disse medlemmer viser til at
lovforslaget må utformes i lys av gjeldende habilitetsregler. Ved vurderingen
av hva som skal registreres, vil det være opp til den enkelte statsråd
og statssekretær å avgjøre hva det bør opplyses om. Det må utvises
skjønn, slik tilfellet også er ved habilitetsspørsmål. På samme
måte vil det være den enkelte statsråds og statssekretærs ansvar
at opplysningene som gis er korrekte og utfyllende.
Disse medlemmer viser til at
det reises spørsmål ved fortolkningen av enkeltheter i forslaget. Disse
medlemmer mener slike problemstillinger kan avklares gjennom
en nærmere utforming av lovens forskrifter.
Disse medlemmerviser
til at begrunnelsen for forslaget er ønsket om å opprettholde den
allmenne tilliten til politikken, og mener det foreliggende forslaget
langt på vei operasjonaliserer et slikt ønske. Disse medlemmer støtter
derfor representantforslaget, men med de nødvendige tilpasninger
som følge av disse medlemmers merknader i denne innstillingen.
Disse medlemmer fremmer på denne
bakgrunn følgende forslag:
«A.
Vedtak til lov
om registrering av regjeringsmedlemmers verv og
økonomiske interesser
I
I lov 30. november 2012 nr. 70 om registrering av
regjeringsmedlemmers verv og økonomiske interesser gjøres følgende
endringer:
Ny § 1 a skal lyde:
§ 1 a
(1) Kongen i statsråd kan
pålegge regjeringsmedlemmene og statssekretærene å registrere sine
tidligere oppdragsgivere der vedkommende har arbeidet med å fremme
politiske eller næringsmessige interesser.
(2) En opplysningsplikt
fastsatt i medhold av bestemmelsen her er begrenset til oppdragsgivere
regjeringsmedlemmene og statssekretærene har hatt de to siste årene
før tiltredelsen.
(3) En opplysningsplikt
fastsatt i medhold av bestemmelsen her viker for lovbestemt taushetsplikt.
II
Loven trer i kraft straks.
B.
Stortinget ber regjeringen utarbeide forskrift
i tråd med representantforslaget og merknadene i innstillingen.»