2.1 Innledning

Kapitalstruktur er kombinasjonen av egenkapital og gjeld som brukes til å finansiere eiendelene i et selskap og kan på ulike måter påvirke verdiskapingen i selskapet. Gjeld kan på den ene side bidra til finansielt stress og hindre god industriell utvikling. På den annen side kan gjelden legge til rette for mer effektiv og fokusert drift, samt bedre styringsmuligheter for eier. Selskapets egenkapital reduseres blant annet gjennom utbytteutbetaling til eier, og utbytteforventningene skal reflektere hva eier mener er riktig balanse mellom utbytte og tilbakeholdt overskudd for å nå målet om høyest mulig verdiskaping over tid, basert på grundig gjennomgang av relevante forhold.

Målet med undersøkelsen har vært å kartlegge og vurdere om kapitalstrukturen i selskaper med statlig eierandel er tilpasset formålet med eierskapet og selskapets situasjon. I tillegg er det et mål å vurdere eierdepartementenes oppfølging av selskapenes kapitalstruktur. Undersøkelsen omfatter 41 selskaper, helt eller delvis statlig eid. Eierskapet er forvaltet av 9 departementer.

Utkast til rapport ble forelagt departementene i brev 25. juni 2014. Departementene har i brev 11.–15. august 2014 gitt kommentarer til rapportutkastet. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i Riksrevisjonens dokument.

Hovedfunn

• Det er stor variasjon i kapitalstrukturen blant selskapene med statlig eierandel, og mange har høy egenkapitalandel.

• Kapitalstrukturen gir i liten grad disiplinerende insentiver for en del heleide selskaper.

• Departementene følger i ulik grad opp selskapenes kapitalstruktur.

2.2 Riksrevisjonens merknader

2.2.1 Det er stor variasjon i kapitalstrukturen blant selskapene med statlig eierandel, og mange har høy egenkapitalandel

Kapitalstrukturen i et selskap skal være tilpasset formålet med eierskapet og selskapets situasjon. Undersøkelsen viser at det er stor variasjon i hvordan selskapene er finansiert. Egenkapitalandelen spenner fra under 10 pst. til over 80 pst. av totalkapitalen. De fleste plasserer seg i midtsjiktet. 22 av 41 selskaper hadde i 2013 en egenkapitalandel på 40 pst. eller mer. 25 selskaper hadde rentebærende langsiktig gjeld.

Det er ingen klare sammenhenger mellom egenkapitalandel og kategoriene som beskriver målene for statens eierengasjement, slik de framkommer i eiermeldingen. Selskaper med både forretningsmessige, spesifikt definerte og sektorpolitiske mål er representert i ulike deler av egenkapitalandelsskalaen. Det er heller ingen klare sammenhenger mellom eierdepartement og egenkapitalandel. Det enkelte departement forvalter eierskapet i selskaper med både lav og høy egenkapitalandel. Det er en mer utbredt bruk av rentebærende langsiktig gjeld i selskapene med forretningsmessige og spesifikt definerte mål, enn blant selskapene med sektorpolitiske mål.

Videre har mange av selskapene med statlig eierandel en kapitalsammensetning som skiller seg fra sammenlignbare selskaper (peers). Forskjellen er størst mellom heleide selskaper og selskaper med sektorpolitisk formål. For 19 selskaper er egenkapitalandelen vesentlig høyere enn for gjennomsnittet av peers. En høy egenkapitalandel kan redusere risikoen for likviditetsproblemer og konkurs, men kan også øke risikoen for ineffektiv drift og uønsket vekst. Etter Riksrevisjonens vurdering kan en slik solid kapitalisering av deler av den statlige selskapsporteføljen være lite hensiktsmessig.

2.2.2 Kapitalstrukturen gir i liten grad disiplinerende insentiver for en del heleide selskaper

Mange av selskapene med høy egenkapital er heleide selskaper og selskaper med sektorpolitiske formål. I slike selskaper har tidligere undersøkelser vist at det kan være krevende å følge opp om driften er effektiv. Det er derfor viktig at kapitalstrukturen i disse selskapene gir insentiver til effektiv drift, og at staten som eier iverksetter eller understøtter tiltak som kan virke disiplinerende for selskapet. Undersøkelsen viser at 12 heleide selskaper ikke er eksponert for rentebærende langsiktige lån. Blant disse er både selskaper med forretningsmessig formål, selskaper som i tillegg har spesifikt definerte formål, og sektorpolitiske selskaper.

Nærmere halvparten av selskapene i utvalget er underlagt konkrete begrensninger knyttet til finansieringsform. Som oftest er selskapets handlingsrom innskrenket i vedtekter eller tilskuddsbrev ved at det må ha eiers godkjenning for å ta opp rentebærende lån, stille pant i aktiva eller foreta endringer i selskapsstrukturen. At selskapets fleksibilitet er begrenset, øker betydningen av at eierdepartementet aktivt gjør vurderinger og følger opp at kapitalstrukturen er hensiktsmessig. Etter Riksrevisjonens vurdering kan det stilles spørsmål ved om flere av eierdepartementene har lagt tilstrekkelig til rette for at ekstern langsiktig gjeld kan brukes som virkemiddel for å styrke selskapenes insentiver til effektiv drift.

2.2.3 Departementene følger i ulik grad opp selskapenes kapitalstruktur

Det er styrets ansvar å påse at selskapet har en forsvarlig egenkapital. Samtidig har departementet det overordnede ansvaret for at selskapenes kapitalstruktur er tilpasset formål og egenart. Undersøkelsen viser en klar oppfatning blant eierdepartementene om at selskapene i hovedsak har en hensiktsmessig og forsvarlig kapitalstruktur. Samtidig framkommer det at det i løpet av perioden har vært uenighet mellom styret og eierdepartementet angående hva som er en hensiktsmessig kapitalstruktur for selskaper under seks departement. Uenighetene knytter seg hovedsakelig til hvor stor egenkapitalen og utbyttet bør være. Videre er det for 15 selskaper til dels stor avstand mellom gjeldende egenkapitalandel og det intervallet som styrelederne oppgir at egenkapitalandelen over tid burde ligge innenfor.

Undersøkelsen viser videre at eierdepartementene følger opp selskapenes økonomiske situasjon. Departementene oppgir at de i forbindelse med dette også følger opp selskapenes kapitalstruktur. Undersøkelsen viser imidlertid at eierdepartementene i ulik grad er aktive når det gjelder å skaffe seg grunnlag for å vurdere om kapitalstrukturen er hensiktsmessig, ved systematisk analyse og sammenligning med andre selskaper. Det varierer også i hvilken grad eierdepartementene iverksetter tiltak for å tilpasse kapitalstrukturen til selskapets situasjon. Nærings- og handelsdepartementet er blant departementene som har inntatt en aktiv holdning til kapitalstrukturen i sine selskaper, både ved analyser, sammenligninger og konkrete tiltak for å justere den. Den varierende praksisen knyttet til kapitalstrukturspørsmål viser et behov for en klarere drøfting av eierpolitikken på området. Nærings- og fiskeridepartementet har bygget opp betydelig kompetanse og erfaring på området, og etter Riksrevisjonens vurdering er det viktig at departementet fortsetter å spre sin kunnskap om god praksis til de øvrige eierdepartementene.

Riksrevisjonens anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at

• departementene systematisk vurderer forhold av betydning for selskapenes kapitalstruktur, herunder vurderer behovet for disiplinerende tiltak

• Nærings- og fiskeridepartementet utnytter de arenaene som er bygget opp til overføring av erfaring og kunnskap om kapitalstruktur til eiermiljøer i de øvrige fagdepartementene

2.3 komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jette F. Christensen, Gunvor Eldegard og lederen Martin Kolberg, fra Høyre, Erik Skutle og Michael Tetzschner, fra Fremskrittspartiet, Kenneth Svendsen og Helge Thorheim, fra Kristelig Folkeparti, Hans Fredrik Grøvan, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Venstre, Abid Q. Raja, fra Sosialistisk Venstreparti, Bård Vegar Solhjell, og fra Miljøpartiet De Grønne, Rasmus Hansson, viser til at målet med denne delen av undersøkelsen har vært å kartlegge og vurdere om kapitalstrukturen i selskaper med statlig eierandel er tilpasset formålet med eierskapet og selskapets situasjon, i tillegg til å vurdere eierdepartementenes oppfølging av selskapenes kapitalstruktur.

Komiteen merker seg at det er stor variasjon i kapitalstrukturen blant selskapene med statlig eierandel, og at 19 av selskapene har en vesentlig høyere egenkapitalandel enn gjennomsnittet av sammenlignbare selskaper.

Komiteen noterer seg at Riksrevisjonen finner at kapitalstrukturen i liten grad gir disiplinerende insentiver for effektiv drift i heleide selskaper.

Komiteen merker seg at departementene i ulik grad følger opp selskapenes eierstruktur.

Komiteen mener i likhet med Riksrevisjonen at betydningen av eierdepartementets vurderinger og oppfølging av kapitalstrukturen gjør seg spesielt gjeldende i de tilfeller hvor selskapets fleksibilitet er begrenset i vedtekter eller tilskuddsbrev.

Komiteen finner det positivt at Nærings- og fiskeridepartementet har en betydelig kompetanse på området, og at de arbeider med å spre kunnskap om god praksis på området til de øvrige eierdepartementene.

Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens anbefalinger om at departementene systematisk vurderer forhold av betydning for selskapenes kapitalstruktur, herunder vurderer behovet for disiplinerende tiltak, og at NFD utnytter de arenaene som er bygget opp til overføring av erfaring og kunnskap om kapitalstruktur til eiermiljøer i de øvrige fagdepartementene.