Kapitalstruktur er kombinasjonen av egenkapital og
gjeld som brukes til å finansiere eiendelene i et selskap og kan
på ulike måter påvirke verdiskapingen i selskapet. Gjeld kan på
den ene side bidra til finansielt stress og hindre god industriell utvikling.
På den annen side kan gjelden legge til rette for mer effektiv og
fokusert drift, samt bedre styringsmuligheter for eier. Selskapets
egenkapital reduseres blant annet gjennom utbytteutbetaling til
eier, og utbytteforventningene skal reflektere hva eier mener er
riktig balanse mellom utbytte og tilbakeholdt overskudd for å nå
målet om høyest mulig verdiskaping over tid, basert på grundig gjennomgang
av relevante forhold.
Målet med undersøkelsen har vært å kartlegge og
vurdere om kapitalstrukturen i selskaper med statlig eierandel er
tilpasset formålet med eierskapet og selskapets situasjon. I tillegg
er det et mål å vurdere eierdepartementenes oppfølging av selskapenes
kapitalstruktur. Undersøkelsen omfatter 41 selskaper, helt eller
delvis statlig eid. Eierskapet er forvaltet av 9 departementer.
Utkast til rapport ble forelagt departementene
i brev 25. juni 2014. Departementene har i brev 11.–15. august 2014
gitt kommentarer til rapportutkastet. Kommentarene er i hovedsak
innarbeidet i Riksrevisjonens dokument.
Det er stor variasjon
i kapitalstrukturen blant selskapene med statlig eierandel, og mange
har høy egenkapitalandel.
Kapitalstrukturen gir i liten grad disiplinerende insentiver
for en del heleide selskaper.
Departementene følger i ulik grad opp selskapenes
kapitalstruktur.
Kapitalstrukturen i et selskap skal være tilpasset formålet
med eierskapet og selskapets situasjon. Undersøkelsen viser at det
er stor variasjon i hvordan selskapene er finansiert. Egenkapitalandelen
spenner fra under 10 pst. til over 80 pst. av totalkapitalen. De
fleste plasserer seg i midtsjiktet. 22 av 41 selskaper hadde i 2013
en egenkapitalandel på 40 pst. eller mer. 25 selskaper hadde rentebærende
langsiktig gjeld.
Det er ingen klare sammenhenger mellom egenkapitalandel
og kategoriene som beskriver målene for statens eierengasjement,
slik de framkommer i eiermeldingen. Selskaper med både forretningsmessige,
spesifikt definerte og sektorpolitiske mål er representert i ulike
deler av egenkapitalandelsskalaen. Det er heller ingen klare sammenhenger
mellom eierdepartement og egenkapitalandel. Det enkelte departement forvalter
eierskapet i selskaper med både lav og høy egenkapitalandel. Det
er en mer utbredt bruk av rentebærende langsiktig gjeld i selskapene med
forretningsmessige og spesifikt definerte mål, enn blant selskapene
med sektorpolitiske mål.
Videre har mange av selskapene med statlig eierandel
en kapitalsammensetning som skiller seg fra sammenlignbare selskaper
(peers). Forskjellen er størst mellom heleide selskaper og selskaper
med sektorpolitisk formål. For 19 selskaper er egenkapitalandelen
vesentlig høyere enn for gjennomsnittet av peers. En høy egenkapitalandel
kan redusere risikoen for likviditetsproblemer og konkurs, men kan
også øke risikoen for ineffektiv drift og uønsket vekst. Etter Riksrevisjonens
vurdering kan en slik solid kapitalisering av deler av den statlige
selskapsporteføljen være lite hensiktsmessig.
Mange av selskapene med høy egenkapital er heleide
selskaper og selskaper med sektorpolitiske formål. I slike selskaper
har tidligere undersøkelser vist at det kan være krevende å følge opp
om driften er effektiv. Det er derfor viktig at kapitalstrukturen
i disse selskapene gir insentiver til effektiv drift, og at staten
som eier iverksetter eller understøtter tiltak som kan virke disiplinerende
for selskapet. Undersøkelsen viser at 12 heleide selskaper ikke
er eksponert for rentebærende langsiktige lån. Blant disse er både selskaper
med forretningsmessig formål, selskaper som i tillegg har spesifikt
definerte formål, og sektorpolitiske selskaper.
Nærmere halvparten av selskapene i utvalget
er underlagt konkrete begrensninger knyttet til finansieringsform.
Som oftest er selskapets handlingsrom innskrenket i vedtekter eller tilskuddsbrev
ved at det må ha eiers godkjenning for å ta opp rentebærende lån,
stille pant i aktiva eller foreta endringer i selskapsstrukturen.
At selskapets fleksibilitet er begrenset, øker betydningen av at
eierdepartementet aktivt gjør vurderinger og følger opp at kapitalstrukturen
er hensiktsmessig. Etter Riksrevisjonens vurdering kan det stilles
spørsmål ved om flere av eierdepartementene har lagt tilstrekkelig
til rette for at ekstern langsiktig gjeld kan brukes som virkemiddel
for å styrke selskapenes insentiver til effektiv drift.
Det er styrets ansvar å påse at selskapet har
en forsvarlig egenkapital. Samtidig har departementet det overordnede
ansvaret for at selskapenes kapitalstruktur er tilpasset formål
og egenart. Undersøkelsen viser en klar oppfatning blant eierdepartementene
om at selskapene i hovedsak har en hensiktsmessig og forsvarlig kapitalstruktur.
Samtidig framkommer det at det i løpet av perioden har vært uenighet
mellom styret og eierdepartementet angående hva som er en hensiktsmessig
kapitalstruktur for selskaper under seks departement. Uenighetene
knytter seg hovedsakelig til hvor stor egenkapitalen og utbyttet
bør være. Videre er det for 15 selskaper til dels stor avstand mellom
gjeldende egenkapitalandel og det intervallet som styrelederne oppgir
at egenkapitalandelen over tid burde ligge innenfor.
Undersøkelsen viser videre at eierdepartementene
følger opp selskapenes økonomiske situasjon. Departementene oppgir
at de i forbindelse med dette også følger opp selskapenes kapitalstruktur.
Undersøkelsen viser imidlertid at eierdepartementene i ulik grad
er aktive når det gjelder å skaffe seg grunnlag for å vurdere om kapitalstrukturen
er hensiktsmessig, ved systematisk analyse og sammenligning med
andre selskaper. Det varierer også i hvilken grad eierdepartementene
iverksetter tiltak for å tilpasse kapitalstrukturen til selskapets
situasjon. Nærings- og handelsdepartementet er blant departementene
som har inntatt en aktiv holdning til kapitalstrukturen i sine selskaper,
både ved analyser, sammenligninger og konkrete tiltak for å justere
den. Den varierende praksisen knyttet til kapitalstrukturspørsmål
viser et behov for en klarere drøfting av eierpolitikken på området. Nærings-
og fiskeridepartementet har bygget opp betydelig kompetanse og erfaring
på området, og etter Riksrevisjonens vurdering er det viktig at
departementet fortsetter å spre sin kunnskap om god praksis til
de øvrige eierdepartementene.
Riksrevisjonen anbefaler at
departementene systematisk
vurderer forhold av betydning for selskapenes kapitalstruktur, herunder
vurderer behovet for disiplinerende tiltak
Nærings- og fiskeridepartementet utnytter
de arenaene som er bygget opp til overføring av erfaring og kunnskap
om kapitalstruktur til eiermiljøer i de øvrige fagdepartementene
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Jette F. Christensen, Gunvor Eldegard og lederen Martin Kolberg, fra
Høyre, Erik Skutle og Michael Tetzschner, fra Fremskrittspartiet, Kenneth
Svendsen og Helge Thorheim, fra Kristelig Folkeparti, Hans Fredrik Grøvan,
fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Venstre, Abid Q. Raja, fra
Sosialistisk Venstreparti, Bård Vegar Solhjell, og fra Miljøpartiet
De Grønne, Rasmus Hansson, viser til at målet med denne
delen av undersøkelsen har vært å kartlegge og vurdere om kapitalstrukturen
i selskaper med statlig eierandel er tilpasset formålet med eierskapet
og selskapets situasjon, i tillegg til å vurdere eierdepartementenes
oppfølging av selskapenes kapitalstruktur.
Komiteen merker seg at det er
stor variasjon i kapitalstrukturen blant selskapene med statlig eierandel,
og at 19 av selskapene har en vesentlig høyere egenkapitalandel
enn gjennomsnittet av sammenlignbare selskaper.
Komiteen noterer seg at Riksrevisjonen
finner at kapitalstrukturen i liten grad gir disiplinerende insentiver
for effektiv drift i heleide selskaper.
Komiteen merker seg at departementene
i ulik grad følger opp selskapenes eierstruktur.
Komiteen mener i likhet med Riksrevisjonen at
betydningen av eierdepartementets vurderinger og oppfølging av kapitalstrukturen
gjør seg spesielt gjeldende i de tilfeller hvor selskapets fleksibilitet
er begrenset i vedtekter eller tilskuddsbrev.
Komiteen finner det positivt
at Nærings- og fiskeridepartementet har en betydelig kompetanse
på området, og at de arbeider med å spre kunnskap om god praksis
på området til de øvrige eierdepartementene.
Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens
anbefalinger om at departementene systematisk vurderer forhold av
betydning for selskapenes kapitalstruktur, herunder vurderer behovet
for disiplinerende tiltak, og at NFD utnytter de arenaene som er
bygget opp til overføring av erfaring og kunnskap om kapitalstruktur
til eiermiljøer i de øvrige fagdepartementene.