Finansielle kriser kjem ofte etter at finansielle ubalansar
har fått byggja seg opp. Det finansielle systemet er tett vove saman
over landegrensene. Det aukar faren for at ubalansar og kriser raskt
smittar frå eit land til eit anna.
Samanbrotet i internasjonale finansmarknader hausten
2008 har skapt brei semje om at styresmaktene må leggja meir vekt
på regulering og tilsyn for å tryggja finansiell stabilitet, og
at arbeidet må samordnast over landegrensene. Det er sett i verk
omfattande prosessar for å greia ut nye tiltak i mellom anna G20,
Det internasjonale valutafondet (IMF), Baselkomiteen for banktilsyn,
Financial Stability Board (FSB), OECD og EU. Dei internasjonale
prosessane vil ha innverknad på norsk rett ved at endringar i det
gjeldande EU-regelverket på finansmarknadsområdet vert tekne inn
i EØS-avtala. Noreg er med i det arbeidet som skjer på dette området,
mellom anna ved å medverka i ulike komitear under EU-kommisjonen
og ved å svara på høyringar.
Departementet har dei siste par åra jamleg gjort greie
for dei viktigaste prosessane som er sette i verk for å betra internasjonal
og norsk finansmarknadsregulering etter finanskrisa, mellom anna
i finansmarknadsmeldingane og i meldingane om nasjonalbudsjettet.
Prosessane og utviklinga av nye reglar kan gå føre seg over fleire
år. Dette kapitlet byggjer på tidlegare orienteringar som departementet
har gjeve Stortinget, og på det som har hendt den siste tida. I
Rådet og EU-parlamentet er det no mellom anna framlegg om å gjennomføra
Basel III-tilrådingane i EU (CRR/CRD IV). Vedtakinga av Solvens
II-reglane for forsikringsselskap har på nytt vorte utsett i EU.
Nasjonale reglar om Solvens II vil truleg ikkje ta til å gjelda
før tidlegast frå 1. januar 2015.
Regelverksutviklinga i Noreg speglar i stor
mon arbeidet med nye reglar i EU. I Noreg arbeider ein mellom anna
med korleis ein best kan gjennomføra dei venta EU/EØS-reglane som
svarar til Basel III-tilrådingane (CRR/CRD IV-reglane), jf. framlegg
i Prop. 96 L (2012–2013). Norske styresmakter legg stor vekt på
å fremja soliditet, likviditet og god framferd gjennom offentleg
regulering og tilsyn med finanssektoren. Ansvaret for reglar som
fremjar finansiell stabilitet, ligg fyrst og fremst hjå dei nasjonale styresmaktene,
og kostnadene ved finansiell ubalanse råkar i særleg grad økonomien
til det aktuelle landet. Det er difor viktig at kvart land rår over
dei verkemidla som trengst for å sikra stabilitet i sine finansielle
marknader. Departementet vil framleis leggja vekt på å nytta det
nasjonale handlingsrommet i internasjonale regelverk, slik at det
norske regelverket medverkar til solide finansinstitusjonar. Solide
finansinstitusjonar vil òg stø opp under konkurranseevna til norsk
økonomi og finansinstitusjonane. Ein viser til meldinga for nærare
omtale.
Komiteen tar omtalen
til orientering.
Komiteen viser til at årsaken
til finansielle kriser ofte er at finansielle ubalanser får bygge
seg opp over tid. Når det finansielle systemet er tett sammenvevd
over landegrensene, kan ubalanser og kriser raskt smitte fra ett
land til et annet. Det økonomiske tilbakeslaget i verdensøkonomien
etter den internasjonale finanskrisa i 2008 er et sterkt eksempel
på hvor kraftige og skadelige kriser i banksystemet er for realøkonomien,
og hvor langvarige de samfunnsøkonomiske virkningene av finansielle
kriser kan være. Komiteen mener på denne bakgrunn
at det er viktig og nødvendig at det nå er bred enighet nasjonalt
og internasjonalt om at myndighetene må legge mer vekt på regulering
og tilsyn for å trygge finansiell stabilitet.
Komiteen mener at uroen i finansmarkedene etter
finanskrisa har vært en sterk påminnelse om at også norsk økonomi
er sårbar for det som skjer internasjonalt. Markedet for finansiering
er i stor grad internasjonalt, og også norske banker og kredittforetak henter
mye av markedsfinansieringen sin i utlandet og i utenlandsk valuta.
Dette gjelder i første rekke de største bankene. For mindre banker
er de større bankene viktige finansieringskilder, og internasjonal
uro kan således spre seg også til norske banker som ikke er direkte
eksponert for de internasjonale finansieringsmarkedene.
Komiteen mener nye regler for
norske banker må veie soliditet mot andre hensyn, som konkurransen
med andre banker, både i og utenfor Norge. Komiteen vil
likevel understreke at ansvaret for finansiell stabilitet primært
påligger nasjonal myndighet, og kostnadene ved finansiell ustabilitet
rammer i særlig grad eget lands økonomi.
Komiteen viser til at det i den
internasjonale regelverksdebatten etter finanskrisa er tatt til
orde for at systemviktige institusjoner bør ha særskilte tilleggskrav
til kapital, ettersom økonomiske problem i disse bankene får større
følger for samfunnet enn problemer i mindre viktige institusjoner. Komiteen viser
til at Stortinget i Prop. 96 L (2012–2013) har gitt sin tilslutning
til innføringen av en egen buffer i kapitalkravene for systemviktige
banker som er spesielt viktige for økonomien i Norge. Komiteen tar til
etterretning at arbeidet i EU med å klargjøre hvilke kriterier som
skal ligge til grunn for vurderingen av om en bank er systemkritisk,
ikke er avsluttet, og at utfallet vil påvirke utformingen av norske
regler. Komiteen støtter imidlertid at regjeringen
i arbeidet med kriteriene for å bli definert som systemkritisk legger
til grunn rammeverket fra Baselkomiteen, og ser hen til løsninger
valgt i andre land, da særlig de nordiske. Komiteen stiller
seg positiv til det oppdraget Finansdepartementet 8. mai 2013 ga
Finanstilsynet om valg av kriterier mv. for å fastlegge hvilke banker
som er systemviktige. Komiteen forutsetter at et
norsk system for systemviktige banker er særlig tilpasset den norske
banksektoren.
Komiteen legger videre til grunn
at CRR/CRD IV-reglene også vil skjerpe kravene til likviditetsdekning
(LCR) og stabil finansiering (NSFR) i norske banker. Målet er å
redusere likviditetsrisikoen på henholdsvis kort og lang sikt. Komiteen viser til
at Stortinget har gitt sin tilslutning til at disse kravene kan
gjennomføres i norsk rett slik det er foreslått i EU-reglene, men
merker seg at kun halvparten av de 17 største norske bankene oppfyller
NSFR-kravet, og bare to av alle norske banker oppfyller kravet til
LCR ved utgangen av 2012. Komiteen forutsetter at
regjeringen følger utviklingen nøye.
Komiteen tar samtidig til orientering
at regjeringen tar sikte på å komme tilbake med forslag til gjennomføring
av de resterende delene av CRR/CRD IV-pakka i forbindelse med forslag
til ny finansforetakslov basert på Banklovkommisjonens utredning.
Komiteen mener at den norske
innskuddsgarantiordningen må videreføres. Garantien har vært viktig
for å sikre innskyternes rettigheter og stabilisere innskuddsdekningen
i bankene gjennom finanskrisen, og er av hjørnesteinene i en norsk
finansregulering. Komiteen gjentar derfor sin fulle
tilslutning til regjeringens arbeid overfor EU for å sikre videreføring
av den norske innskuddsgarantien.
Komiteen viser til at arbeidet
i EU med å etablere en felles bankunion er omfattende, og reiser
en rekke viktige spørsmål, blant annet om forholdet mellom nasjonal
og overnasjonale myndigheter. Komiteen forutsetter
at regjeringen følger arbeidet nøye, vurderer hvordan Norge vil
påvirkes, og kommer tilbake til Stortinget med vurderinger i tilknytning
til dette på egnet vis.
Komiteen er også oppmerksom på
at de nye EU-reglene for forsikringsselskap (Solvens II) vil medføre
utfordringer for norske livsforsikringsselskaper. Den endelige utformingen
av regelverket er ikke endelig vedtatt i EU, men reglene vil innebære at
livsforsikringsselskapene må øke bufferkapitalen for å imøtekomme
de nye kravene. Blant annet skal verdien av forsikringsforpliktelsene
vurderes ut ifra markedsrenter, i stedet for ved en fast beregningsrente.
I tillegg øker levealderen til de forsikrede mer enn det selskapene
har lagt til grunn ved beregning av premiene, noe som øker verdien
av selskapenes forpliktelser, samtidig som lave renter kan gjøre
det utfordrende å oppnå en stabil avkastning som er høyere enn rentegarantien. Komiteen er
kjent med at utfordringene knyttet til dette er særlig store for
de selskapene der fripoliser utgjør en vesentlig del av virksomheten. Komiteen mener
det er viktig at rammeverket for livforsikringsselskapene kommer
på plass, og imøteser at regjeringen høsten 2013 vil fremme lovforslag
basert på forslagene fra Banklovkommisjonen, Finanstilsynets tilrådning
om dødelighetstariffer, og høringene som er gjennomført på disse.
Komiteen viser til at adgangen
til fritt investeringsvalg vil bidra til å redusere pensjonsinnretningenes
kapitalkrav, ved at innehaverne av fripoliser som velger investeringsvalg
istedenfor rentegarantiordning overtar hele risikoen ved de investeringsvalgene
som tas. Komiteen understreker imidlertid at det
påligger selskapene et betydelig ansvar for god rådgivning på dette
feltet, slik at forbrukere gjør riktige valg basert på sin livssituasjon.
Komiteen konstaterer samtidig
at den norske reguleringen av finansmarkedene er grunnleggende god,
og har vist seg å være robust gjennom den internasjonale finanskrisen.
Norge har dratt nytte av lærdommene fra egen bankkrise for 20 år
siden. Etter bankkrisen ble det stilt større krav til bankene, finanslovgivningen
ble forbedret, tilsynet styrket og innskuddsgarantiordningen modernisert.
Sammen med orden i statsfinansene bidro blant annet lærdommene fra
den gang til at norsk økonomi ble spart for de verste utslagene
av den internasjonale finanskrisen denne gangen.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, mener denne erfaringen
tilsier at Norge også i fremtiden bør ligge langt fremme – både
i tidsmessig innfasing av nye regler og i graden av regulering.
Flertallet viser til at det er
bred internasjonal enighet om å heve minstekravene til bankenes
egenkapital. Mer egenkapital i bankene reduserer sannsynligheten
for bankkriser. Flertallet viser til behandlingen
av Prop. 96 L (2012–2013) om innfasing av nye kapitalkrav for norske
banker. Gjennom proposisjonen stadfester Stortinget at kapitalkravene skal
gjennomføres tidligere i Norge enn det vi er forpliktet til etter
EØS-avtalen. Flertallet mener forholdene ligger godt
til rette for en raskere innføring i Norge nå. For det første går
norsk økonomi godt. Det gjør det lettere for bankene å styrke soliditeten,
blant annet fordi inntjeningen er god. For det andre er norske banker
solide fra før, og oppfyller allerede i dag mange av de nye kravene
som skal innføres. Og for det tredje fungerer verdipapirmarkedene
godt, og gir bankene god tilgang på ny kapital.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre og Venstre mener det er viktig og riktig at regjeringen
har lagt bort tankene om å innføre en aktivitetsskatt på finansnæringen.
I en periode der kapitalkravene øker så kraftig som nå, vil ytterligere
belastninger på finansinstitusjonene få store og utilsiktede konsekvenser
på aktiviteten i norsk økonomi.
Disse medlemmer merker seg at
regjeringen innfører nye kapitalkrav et halvt år før kapitalkravregelverket
skal iverksettes i EU, første gang 1. juli 2013 i stedet for 1. januar
2014. Dette betyr at finansinstitusjonene ikke kan benytte årsresultatet for
2013 i kapitalberegningene. Videre vil disse medlemmer peke
på at reglene i Basel III skal gjelde fullt ut fra 1. januar 2019,
mens regjeringens forslag innebærer at de norske reglene skal gjelde fullt
ut fra 30. juni 2016.
Disse medlemmer har merket seg
at innføringen av nye krav og frister for når de skal oppnås, snarere
utsettes enn strammes til, og ser ikke behov for at Norge her skal
gå foran resten av Norden, og er derfor kritiske til at nye kapitalkrav
innføres et halvt år tidligere i Norge enn det som er fristen for
våre nordiske naboland.
Disse medlemmer legger til grunn
at finansinstitusjonene langt på vei har tilpasset seg de nye kravene
som implementeres 1. juli 2013, og vil ikke gå inn for å endre disse. Disse
medlemmer vil imidlertid be regjeringen foreta en ny vurdering
i løpet av høsten 2013 for å se om de videre stegene i innfasingen
skal flyttes ut i tid fra 1. juli til 1. januar påfølgende år.
Disse medlemmer ser på regulering
av banker og annen finansieringsvirksomhet som svært sentral for
å sikre en velfungerende økonomi. Det er en sentral myndighetsoppgave
å sørge for at det finansielle systemet er solid nok til å formidle
finansiering, utføre betalinger og omfordele risiko på en tilfredsstillende
måte, både i oppgangs- og nedgangstider.
Finanskrisen har satt dype spor, og mange land sliter
fortsatt og kommer til å slite i mange år framover med virkningene
av den. Norge hadde en fordel både av det vi lærte og de reguleringer
vi innførte etter vår egen bankkrise for mer enn 20 år siden og også
av at vår økonomi er meget solid. I tillegg til dette er finanssektoren
liten i Norge målt som andel av BNP relativt til hva den er i mange
andre land.
Disse medlemmer vil påpeke at
det har vært klart lenge at finansinstitusjonene vil komme til å møte
nye og strengere krav til kjernekapital i nær framtid. Disse
medlemmer har merket seg at finansinstitusjonene har respondert
på dette og hatt et eget fokus på å styrke sin soliditet før kravene
materialiserer seg i form av krav. Økt egenkapital koster, noen
må betale. Det kan enten skje i form av kapitalinnkalling, tilbakeholdt
overskudd, lavere utbytte, høyere rentemarginer, kostnadskutt eller
en kombinasjon av dette. Disse medlemmer har merket seg
at alle virkemidlene er tatt i bruk i varierende grad siden finanskrisen
slo til i 2008.
Disse medlemmer viser til at
finansinstitusjonene er svært viktige når det gjelder finansiering av
aktivitet i samfunnet. De sirkulerer kapital, og egenkapitalen er
sikkerheten for at de kan stå ved sine forpliktelser. Soliditet
blir viktig for å sikre kapitaltilgang og motstandsevne mot tap,
men finansinstitusjonene skal også sikre finansieringen for næringsliv,
arbeidsplasser og befolkningen for øvrig. Når egenkapitalkravene
øker, vil kapitaltilgangen strammes til. Norske husholdninger har
økt sin gjeld i prosent av disponibel inntekt kraftig de siste årene og
boligprisene har økt sterkt, men mye tyder på at innstrammingene
foreløpig treffer hardest i næringslivet selv om utlånsrentene nå
er en god del høyere enn styringsrenten fra Norges Bank. Obligasjonsmarkedet
har økt betydelig i omfang, men dette markedet er i praksis ikke
tilgjengelig som kapitalkilde for små og mellomstore bedrifter. Disse
medlemmer mener det er en klar svakhet ved Finansmarknadsmeldinga
at man ikke har analysert målsettingene og de økte kravene til egenkapital
i bankene i lys av hva det vil bety for arbeidsplasser og næringsliv. Disse
medlemmer har merket seg at EU i siste runde har lettet
på kapitalkravene for bankenes utlån til små og mellomstore bedrifter.
De økonomiske konsekvensene er for svakt belyst, og disse
medlemmer mener situasjonen krever at utviklingen må følges
svært nøye.
Disse medlemmer vil påpeke at
kravet til total ansvarlig kapital vil øke fra 8 pst. til 18 pst.
dersom den motsykliske bufferen også virker fullt ut. Dette er et
nivå godt i overkant av det som antydes som optimalt i de fleste
utredninger og analyser regjeringen selv henviser til i Finansmarknadsmeldinga
2011. Disse medlemmer vil også påpeke at de til enhver
tid gjeldende kapitalkrav vil være minimumskrav som alle banker
og finansinstitusjoner må ligge over om de vil unngå en risiko for
å falle under ved tap eller ekstraordinær vekst og dermed kunne oppleve
at tvangstiltak iverksettes. Det er viktig å balansere kravene opp
mot innstrammingseffekten av kravene.
Disse medlemmer viser til at
kapitalkravene blir bygd opp gjennom flere forskjellige typer bufferkapital.
Det introduseres også en mulighet til å innføre en motsyklisk buffer.
Det er Finansdepartementet, etter råd fra Norges Bank i samråd med
Finanstilsynet, som inntil videre skal ha denne myndigheten. Den
motsykliske bufferen skal kunne innføres med 12 måneders varsel
og være inntil 2,5 pst. av risikovektet balanse. Den skal kunne
fjernes umiddelbart. Disse medlemmer mener en motsyklisk buffer
i teorien er et fornuftig tiltak, men som også er noe som i praksis
kan bli svært vanskelig å benytte. Å forutse konjunkturutviklingen
er meget vanskelig, og risikoen er åpenbar for at denne bufferen
lett kan bli en «sensyklisk» eller i verste fall «medsyklisk» buffer.
Disse utfordringene er overhodet ikke belyst i Finansmarknadsmeldinga. Disse
medlemmer merker seg at «fastsettelsen av bufferkrav skal
være basert på forholdet mellom kreditt og BNP og dets avvik fra
den langsiktige trend», men ser dette som en meget grovkornet indikator
og forutsetter at det settes ressurser inn på å finne gode indikatorer
som sikrer at ikke den motsykliske bufferen får uønsket virkning.
Disse medlemmer har merket seg
at fastsetting av vekter på aktiva, og da særlig på bolig, er et sentralt
tema, og at Finansdepartementet har foreslått endringer i beregningsgrunnlaget
som vil bety vesentlig høyere risikovekting i Norge enn i Sverige.
Disse medlemmer mener det er
sentralt å unngå at norske banker gjennom særnorske reguleringer
og bestemmelser får svekket konkurransekraft. For disse medlemmer er
det viktig å sikre trygge banker, men samtidig sikre en konkurransedyktig
norsk finansnæring. I Norden har vi et felles bankmarked. Disse
medlemmer er derfor opptatt av at kapitalkrav, boliglånsvekter
og implementering i størst mulig grad må harmoniseres mellom de nordiske
land.
Disse medlemmer viser til at
små og mellomstore bedrifter utgjør ryggraden i norsk næringsliv.
Over 99 pst. av bedriftene i Norge har 100 ansatte eller færre.
Når nye bedrifter etableres og eksisterende bedrifter utvikler seg,
skapes og opprettholdes arbeidsplasser. Små og mellomstore bedrifter
er således viktige bidragsytere til verdiskapingen i Norge og til
å opprettholde arbeidsplasser og bosetting i hele landet. Det er
derfor av avgjørende betydning å sørge for gode rammebetingelser
for de små og mellomstore bedriftene.
Disse medlemmer mener at en av
de største utfordringene for næringslivet er tilgang til kapital, bl.a.
gjennom lån fra bankene. Som følge av nye og strengere kapitalkrav
faller nå bankenes utlån til næringslivet. Det kan få store konsekvenser
på sikt dersom dette er en vedvarende utvikling.
Som del av EUs forordning om nye kapitalkrav
– som Norge plikter å rette seg etter – er det tatt inn en bestemmelse
som skal stimulere bankene til å yte kreditt til små og mellomstore
bedrifter. Dette er låntagere som i særlig grad vil kunne rammes
når bankene som følge av strengere krav til kapital strammer inn
sin utlånspraksis.
Disse medlemmer mener derfor
at det er svært viktig at Norge har samme forståelse av EU-forordningen
om nye kapitalkrav slik at små og mellomstore bedrifter i Norge
blir likebehandlet med landene rundt oss når det gjelder mulighet
til å få lån og tilgang på kapital innenfor rammene av et felles regelverk.
Små og mellomstore banker har ikke på samme måte
som større bedrifter et alternativ i obligasjons- og sertifikatmarkedet.
Forordningens regel er at risikovekten for små og mellomstore bedrifter
med lån mindre enn 1,5 mill. euro, skal multipliseres med en faktor
på 0,7619.