1.1 Reindriftsavtalen 2013/2014

Regjeringen legger fram en proposisjon om Reindriftsavtalen 2013/2014 og forslag om endrede bevilgninger over statsbudsjettet for 2013 m.m. Stortinget godkjente 1. juni 1993 Hovedavtale for reindriften (St.prp. nr. 66 (1992–1993)), og ga Landbruks- og matdepartementet (LMD) fullmakt til å forhandle med Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL) om ettårige avtaler for reindriftsnæringen. Forhandlinger om Reindriftsavtalen 2013/2014 ble innledet den 9. januar 2013. Partene kom i avsluttende forhandlingsmøte den 20. februar 2013 til enighet om ny avtale. Avtalen gjelder for perioden 1. juli 2013–30. juni 2014. Rammen for Reindriftsavtalen 2013/2014 er på 109,5 mill. kroner. Dette er en økning på 5,0 mill. kroner sammenlignet med inneværende avtale etter vedtatt budsjett for 2013.

Avtalebestemmelsene som gjelder bevilgninger over statsbudsjettet følger kalenderåret. Dette innebærer at årets forhandlinger om avtalens økonomiske ramme og fordeling gjelder budsjettåret 2014. Bevilgningen innarbeides i statsbudsjettet på ordinær måte gjennom Prop. 1 S (2013–2014) for Landbruks- og matdepartementet. Imidlertid fremmes proposisjonen om reindriftsavtalen som tidligere for behandling i vårsesjonen. Det forutsettes at Stortinget i sin behandling av proposisjonen gir Landbruks- og matdepartementet fullmakt til å iverksette tiltak i henhold til den inngåtte reindriftsavtalen, og som er knyttet til bevilgninger i 2014.

1.1.1 Forhandlingene 2013

Forhandlingene om reindriftsavtalen gjennomføres med basis i gjeldende mål og retningslinjer for reindriftspolitikken som er trukket opp i St.meld. nr. 28 (1991–1992), En bærekraftig reindrift og Meld. St. 9 (2011–2012) Velkommen til bords, og Stortingets behandling av disse, jf. Innst. S. nr. 167 (1991–1992) og Innst. 234 S (2011–2012). Videre er forhandlingene basert på Stortingets behandling av de siste års reindriftsavtaler og budsjettproposisjoner, samt den situasjonen man står overfor i næringen.

Forhandlingene om Reindriftsavtalen 2013/2014 startet 9. januar 2013 i Alta ved at NRL overleverte sitt krav til staten. Kravet hadde en økonomisk ramme på 139,2 mill. kroner, en økning på 35,2 mill. kroner i forhold til gjeldende avtale på 104,5 mill. kroner. NRL krevde en økning av bevilgningene til Reindriftens utviklingsfond (RUF) med 15,9 mill. kroner, for de direkte tilskuddene en økning på 18,6 mill. kroner, samt en økning av organisasjonstilskuddet med 0,7 mill. kroner.

Staten la fram sitt tilbud den 5. februar 2013. Tilbudet hadde en økonomisk ramme for Reindriftsavtalen 2013/2014 på 106,0 mill. kroner. Dette var en økning på 1,5 mill. kroner i forhold til inneværende avtale etter vedtatt budsjett for 2013. I tilbudet ble det vist til at oppfølgingen av bruksreglene krever økt uttak av slakterein. Med dette som utgangspunkt ble viktigheten av at man særlig prioriterer tiltak som bidrar til økt slakting og omsetning av reinkjøtt påpekt, og at i dette arbeidet er det av sentral betydning at virkemidlene over reindriftsavtalen samordnes slik at man på en mest mulig effektiv måte når de fastsatte mål. Ved at tilbudet la opp til å stimulere reindriften til markedsrettet produksjon og verdiskaping, var tilbudet særlig innrettet mot reindriftsutøvere som har reindrift som hovedvirksomhet.

I tilbudet ble statens satsingsområder i forhandlingene om Reindriftsavtalen 2013/2014 beskrevet. Det ble vist til at de godkjente bruksreglene vil utgjøre fundamentet i ressursforvaltningen framover, og at de vil være en forutsetning for at en rekke av reindriftslovens bestemmelser kommer til anvendelse. Ett sentralt satsingsområde er å bruke økonomiske virkemidler for å stimulere til oppfølging av godkjente bruksregler, herunder særskilt oppfølging av siidaer i distrikter med et for høyt reintall i forhold til det godkjente. I den forbindelse ble det vist til betydningen av at kommende reindriftsavtale tar høyde for en økning i slakteuttaket i forbindelse med distriktenes oppfølging av godkjente bruksregler. Dette er i samsvar med Stortingets føringer gitt i forbindelse med Stortingets behandling av Riksrevisjonens rapport om en bærekraftig reindrift.

I tilbudet ble det vist til at det er slaktet betydelig mindre rein de to siste årene sammenlignet med tidligere år. I 2011 var det slaktet 67 200 rein, og i 2012 viser foreløpige tall et slakteuttak på 63 200 rein. Til sammenligning var slakteuttaket i toppåret 2010 på 80 200 rein på listeførte slakterier. Samtidig har markedet for reinkjøtt gjennom høsten og utover vinteren vært bra.

Manglende slakting innebærer større utfordringer med å tilpasse reintallet, og kan medføre at reinkjøttbedriftene kan miste sine leveringsavtaler. Når reinkjøttbransjen ikke er leveringsdyktig, vil den forutsigbarheten som nå er bygd opp gjennom de to–tre siste år bortfalle. Dersom man på ny skal gjenskape markedsadgangen og tilliten til reinsdyrkjøttet, må man trolig ytterligere ned med produsentprisen. En ytterligere reduksjon i produsentprisen vil forsterke reineiernes motvilje til å slakte, med de konsekvenser det medfører.

Under fremleggingen av tilbudet ble NRL orientert om at finansiering av tiltak for distrikt som er forhindret fra å bruke vinterbeiter i Sverige fordi norsk-svensk reinbeitekonvensjon ikke er operativ, vil løses utenom Reindriftsavtalen 2013/2014. For å sikre driftsgrunnlaget for disse distriktene også vinteren 2012/2013, ble det orientert om at Landbruks- og matdepartementet vil foreslå en omdisponering på 1,6 mill. kroner til fôring og andre nødvendige tiltak fra kap. 1147 post 71 til kap. 1151 post 51 i 2013.

I tillegg ble NRL orientert om at regnskapstall for 2012 viser et mindreforbruk per 1. januar 2013 på om lag 13,7 mill. kroner over kap. 1151 post 75. Staten ønsker å benytte disse midlene til å prioritere tiltak som støtter opp om økt slakting og omsetning av reinkjøtt. De tiltak som ønskes prioritert må sees i sammenheng med prioriteringer og innretning av statens tilbud til Reindriftsavtalen 2013/2014. Konkret ble det foreslått følgende tiltak:

• Etablering av et nasjonalt klassifiseringssystem for reinsdyrkjøtt.

• Etablering av et rapporteringssystem som sikrer løpende rapportering fra slakteri- og videreforedlingsbedrifter.

• Styrking av Markedsutvalget for reinsdyrkjøtt sine planlagte kampanjer høsten 2013.

• Infrastrukturtiltak som legger til rette for økt slakting av rein.

Forhandlingene ble sluttført den 20. februar 2013. Avtalen innebærer økonomiske tiltak i reindriftsnæringen på i alt 109,5 mill. kroner. Dette er en økning på 5,0 mill. kroner i forhold til gjeldende avtale.

Oppfølgingen av bruksreglene krever økt uttak av slakterein. Med dette som utgangspunkt har avtalepartene sett det som viktig at Reindriftsavtalen 2013/2014 særlig prioriterer tiltak som bidrar til økt slakting og omsetning av reinkjøtt. Det er av sentral betydning at virkemidlene over reindriftsavtalen samordnes slik at man på en mest mulig effektiv måte når de fastsatte mål.

Frakttilskuddet endres slik at det kan gis tilskudd til frakt av levende rein fra siidaer lokalisert mer enn 100 km fra nærmeste godkjente slakteri. Denne endringen vil legge til rette for at flere siidaer kan foreta sitt slakteuttak før innflytting på høst- og vinterbeitene.

Som et tiltak i arbeidet med å tilpasse reintallet, reduseres aldersgrensen for tidligpensjon fra 62 år til 57 år. Videre åpnes det for at det kan gis tidligpensjon for det tidsrommet hvor det ytes avtalefestet pensjon.

I tillegg til selve avtalen vises det i sluttprotokollen til at det er bevilget 2,5 mill. kroner over kap. 1147 til finansiering av kostnader vedrørende radioaktivitet i reinkjøtt i 2013.

Som vedlegg til proposisjonen følger Reindriftsavtalen for 2013/2014, sluttprotokollen til avtalen og en oversikt over fordelingen av avtalemidlene.

1.2 Politiske føringer

Reindrift er en liten næring i nasjonal målestokk, men både i samisk og lokal sammenheng har den stor betydning, både økonomisk, sysselsettingsmessig og kulturelt. Reindriften har alltid vært oppfattet og akseptert som en helt unik samisk næring. Reindriften er derfor en viktig del av det materielle grunnlaget for samisk kultur.

På bakgrunn av nasjonale forpliktelser etter Grunnloven, og folkerettens regler om urfolk og minoriteter, sees reindriftspolitikken i en generell same- og samfunnspolitisk sammenheng. Reindriftspolitikken er derfor bygd på to selvstendige grunnlag: en næringspolitisk produksjonsverdi og en samepolitisk kulturverdi.

I henhold til gjeldende hovedavtale er Landbruks- og matdepartementet nå gitt fullmakt til å forhandle med NRL om ettårige avtaler for reindriftsnæringen. Foruten bruddet om forhandlingene om Reindriftsavtalen 2011/2012 og en utsettelse av forhandlingene om Reindriftsavtalen 1983/1984 i forbindelse med utbyggingen av Alta/Kautokeino vassdraget, har det ikke vært brudd i disse forhandlingene.

Våren 2012 behandlet Stortinget Meld. St. 9 (2011–2012). Ved behandlingen av meldingen sluttet Stortingets flertall seg til regjeringens reindriftspolitikk. I innstillingen viste næringskomiteen til at regjeringen vil sikre en bærekraftig reindriftsnæring gjennom tilpasset reintall, reduserte tap og økt produksjon. I den forbindelse understreker komiteen betydningen av at reintallet reduseres i de områder der det er for mye rein, og at dette også er svært viktig for å ivareta hensynet til dyrevelferd.

De to sentrale virkemidlene for å nå de reindriftspolitiske målene er reindriftsloven og reindriftsavtalen. Etter at ny lov tok til å gjelde fra 1. juli 2007, er reindriften gitt et større ansvar for en bærekraftig ressursforvaltning av reinbeiteområdene. Bruksreglene vil utgjøre fundamentet i ressursforvaltningen framover, og være en forutsetning for at en rekke av lovens bestemmelser skal komme til anvendelse.

Et sentralt forhold i loven er reindriftens rolle i forvaltningen av ressursene. Gjennom ulike bestemmelser legges det opp til at næringen skal medvirke og ta et økt ansvar for at reindriften er økologisk, økonomisk og kulturelt bærekraftig.

1.3 Nærmere om den økonomiske utviklingen i næringen

Økonomisk utvalg for reindriften er oppnevnt av Landbruks- og matdepartementet og har til oppgave hvert år å legge fram et totalregnskap for næringen. Regnskapet utgjør det økonomiske grunnlagsmaterialet for reindriftsforhandlingene.

Totalregnskapet viser en nedgang i resultatmålene fra 2010 til 2011. Vederlag for arbeid og kapital har en nedgang fra 160,9 mill. kroner i 2010 til 136,0 mill. kroner i 2011 (‑24,9 mill. kroner). Målt per årsverk har vederlag for arbeid og egenkapital en nedgang fra 152 998 kroner i 2010 til 122 891 kroner i 2011, og målt per siidaandel har vederlag for arbeid og egenkapital en nedgang fra 265 258 kroner i 2010 til 213 605 kroner i 2011. Sum produksjonsbaserte inntekter reduseres fra 174,3 mill. kroner i 2010 til 142,7 mill. kroner i 2011 (‑31,6 mill. kroner), hovedsakelig som følge av en reduksjon i kjøttinntektene på 23,6 mill. kroner grunnet reduksjon i slakteuttaket og i produsentprisen, samt en reduksjon i livdyrverdien. Posten «andre produksjonsbaserte inntekter» øker med 2,1 mill. kroner fra 2010. Videre reduseres posten binæringsinntekter med 2,5 mill. kroner. Sum statstilskudd reduseres fra 87,2 mill. kroner i 2010 til 76,9 mill. kroner i 2011 (‑10,3 mill. kroner). Erstatningene for tap av rein økte fra 66,1 mill. kroner i 2010 til 76,1 mill. kroner i 2011 (10,0 mill. kroner), mens erstatningene for arealinngrep hadde en reduksjon fra 6,1 mill. kroner i 2010 til 3,8 mill. kroner i 2011 (‑2,3 mill. kroner). Det er hovedsakelig erstatningene for tap av rein til rovvilt som er økende. Totalt sett gir dette en reduksjon i de samlede inntektene på 333,6 mill. kroner i 2010 til 299,4 mill. kroner i 2011 (‑34,2 mill. kroner).

Siidaandelenes kostnader reduseres fra 139,3 mill. kroner i 2010 til 130,7 mill. kroner i 2011 (‑8,6 mill. kroner). Felleskostnadene har også en reduksjon fra 25,6 mill. kroner til 23,8 mill. kroner i 2011 (‑4,1 mill. kroner). Fra 2001 til 2010 økte imidlertid siidaandelens kostnader fra 68,6 mill. kroner til 139,3 mill. kroner, og inkludert felleskostnadene økte kostnadene fra 94,4 mill. kroner til 172,7 mill. kroner. Dette utgjør en kostnadsøkning på om lag 83 pst.

Samlet sett har kostnadene vært høyere enn kjøttinntektene flere år på rad.

Departementet vil påpeke at denne økningen fremstår som bekymringsfull i forhold til målet om økonomisk bærekraft. Renter på lånt kapital øker fra 8,3 mill. kroner i 2010 til 9,7 mill. kroner i 2011 (1,4 mill. kroner) på grunn av høyere gjeldsnivå i 2010 sammenlignet med året før. Foreløpige tall viser at den negative utviklingen fortsatte i 2012. Hovedårsaken til dette er en reduksjon i slakteuttaket og i prisen til reineier. Dette skjer på tross av at produsentprisen hadde en mindre økning for rein i de høyere vektklassene fra 2011 til 2012.

1.4 Sentrale utfordringer og oppgaver

Totalt foregår det reindrift i nærmere 140 av landets kommuner, og på et areal som brutto utgjør om lag 40 pst. av landarealet i Norge eller ca. 140 000 km2. Fra og med Finnmark til og med Sør-Trøndelag utgjør bruttoandelen rundt 80 pst. av landarealet. Hovedtyngden av reindriften, om lag 70 pst., finner sted i Finnmark. Reintallet i Norge er i dag ca. 250 000 dyr i vårflokk, det vil si før kalving om våren. Kjøttproduksjonen er på om lag 2 000 tonn per år.

Reindriftens utfordringer er mange og sammensatte. I deler av Finnmark foreligger det fortsatt utfordringer i forholdet mellom beitetrykk og beitegrunnlaget. I forvaltningen av reindriften er det viktig å være bevisst at utfordringene er ulike mellom reinbeiteområdene, og at det også innad i det enkelte område i vesentlig grad kan variere. I de øvrige reinbeiteområdene er utfordringene særlig knyttet til tap av rein grunnet rovvilt og andre tapsårsaker, samt en sikring av arealene for å opprettholde den tradisjonelle nomadiske driftsformen. I samtlige områder er det en utfordring å få til økt verdiskaping i reindriften.

Oppfølging av fastsatt øvre reintall

Ut fra godkjente bruksregler skal reintallet reduseres med i underkant av 40 000 rein. Nesten samtlige distrikt i Vest-Finnmark og enkelte distrikt i Øst-Finnmark skal redusere reintallet. Det er 12 distrikt som skal redusere fra 30–49 pst. Svært få av disse siidaene ble enige om en reduksjonsplan i samsvar med loven. Dette medførte at Reindriftsstyret høsten 2012 sendte ut varsel om gjennomføring av forholdsmessig reduksjon av reintallet.

Under sitt møte den 26. februar 2013 vedtok Reindriftsstyrets flertall, mot Sametingets representanter i styret, tidsfrister for reintallsreduksjon for en rekke distrikter/siidaer i Vest-Finnmark og Øst-Finnmark reinbeiteområder. Reduksjonen første år utgjør om lag 2 650 dyr eller ca. 1,4 pst. av det totale reintallet i vårflokk i Finnmark. Hele reduksjonen forutsettes gjennomført i løpet av 1–3 år, avhengig av hvor mange dyr distriktet skal redusere med. Det begrensede uttaket første år har sammenheng med den korte tiden som er igjen av slaktesesongen 2012/2013.

Et tilpasset reintall er en forutsetning for en økonomisk bærekraftig reindrift, og en bærekraftig utvikling av næringen. Departementet vil påpeke at enkelte distrikt har betydelige muligheter til å øke sine produksjonsinntekter ved å redusere reintettheten. Dette gjelder i hovedsak i Indre Finnmark hvor tettheten av rein er høyest, men også i enkelte andre reinbeiteområder med lavere tetthet. Reintetthet er dermed en sentral faktor også når man vurderer hvor mange utøvere det er rom for i næringen.

1.4.1 Reinprogrammet

I forbindelse med forhandlingene om Reindriftsavtalen 2012/2013 ble avtalepartene enige om å avvikle Verdiskapingsprogrammet for rein (VSP-rein), og etablere et nytt program tilsvarende Lokalmatprogrammet. Det nye programmet er gitt navnet Reinprogrammet. Reinprogrammet skal særlig sikre ivaretakelsen av VSP-rein sine kunders utfordringer. Samtidig skal reiselivsbasert næringsutvikling i reindriften, samt samarbeidstiltak mellom reindriften og foredlingsbedrifter, inngå i programmet.

1.4.2 Tap av rein grunnet rovvilt

Reindriften i hele landet har hatt økende tap det siste tiåret, og i samme periode har det vært en økning i rovviltbestandene. I 2011 meldte reindriften i alt 75 000 dyr tapt, av disse ble 19 500 erstattet som tap til rovvilt. Rovvilt utgjør således en betydelig del av tapet. Andre årsaker til tap av rein er påkjørsler, sykdom, ulykker og sult. Av det totale tapet reindriften oppgir gjennom melding om reindrift, utgjør om lag 80–90 pst. tap til rovvilt. Dokumentasjonsgraden er svært lav i reindriften, ved at om lag 5 pst. av erstattet tap er dokumentert.

Erstatningsutbetalingene blir skjønnsmessig beregnet ut ifra dokumentert tap vurdert opp mot tapsrisiko. Dette medfører at utbetalingene varierer mellom de ulike reinbeiteområdene, og kan bidra til et økt konfliktnivå mellom næring og myndigheter. Det ble i 2010 etablert en arbeidsgruppe til å utrede om dagens erstatningsordning for tap av tamrein til rovvilt burde legges om, og eventuelt hvordan det skulle gjøres. Miljøverndepartementet følger opp arbeidsgruppens rapport.

Utviklingen det siste tiåret med økende og til dels svært høye tap i deler av de sørsamiske områdene er særlig bekymringsfull. Studier av produksjon og tap i reindriften sør for Finnmark viser at i kystnære områder er vinterbeitene en særlig knapphetsfaktor for produksjon. I disse distriktene ligger tettheten av rein betydelig lavere enn i Finnmark. Mye tyder på at et økt slakteuttak vil kunne redusere tap i disse områdene.

1.4.3 Konvensjonen mellom Norge og Finland om bygging av reingjerder m.m.

Etter kontakt med finske myndigheter startet man vinteren 2012 forhandlinger om en revisjon av gjeldende konvensjon. Den norske forhandlingsdelegasjonen ledes av Landbruks- og matdepartementet. I tillegg er Utenriksdepartementet, reindriftsnæringen, politimyndigheten, Statens reindriftsforvaltning og Fylkesmannen i Finnmark representert i den norske forhandlingsdelegasjonen. Forhandlingene har tatt lengre tid enn først antatt. Dette skyldes flere forhold, men behovet for gjennomføring av utredninger knyttet til konsekvenser ved bygging av nye gjerder har vært sentralt. Det tas sikte på at forhandlingene er avsluttet i løpet av våren/sommeren 2013.

1.4.4 Grenseoverskridende reindrift mellom Norge og Sverige

Konvensjon av 9. februar 1972 mellom Norge og Sverige om reinbeite gjaldt i utgangspunktet fram til 30. april 2002. For å utrede spørsmålet om ny konvensjon ble det i 1997 nedsatt en norsk-svensk reinbeitekommisjon som avgav sin innstilling i mai 2001.

En framforhandlet ny reinbeitekonvensjon ble parafert av de to lands forhandlingsledere 24. februar 2009. Landbruks- og matminister Lars Peder Brekk og landsbygdsminister Eskil Erlandsson undertegnet konvensjonen 7. oktober 2009. Gjennom undertegningen har de to land forpliktet seg til en videre oppfølging mot ratifikasjon og ikrafttredelse. Det var nye konsultasjoner med Sametinget 6. april 2011. Det ble 21. september 2012 avholdt møte i Stockholm mellom landsbygdsminister Eskil Erlandsson, landbruks- og matminister Trygve Slagsvold Vedum, sametingene i de to land, og Norske Reindriftsamers Landsforbund og Svenske Samers Riksforbund.

Det ble her bestemt at sametingene i Norge og Sverige og reindriftens organisasjoner i begge land skal arbeide videre for å komme til enighet om en ny norsk-svensk reinbeitekonvensjon, slik at den kan bli ratifisert og iverksatt. Det norske Sametinget skulle ha ansvaret for å lede prosessen. Det ble satt en frist på ett år for dette arbeidet.

Dersom dette arbeidet ikke leder frem til noen enighet, er ansvarlige myndigheter i begge land innstilt på å sluttføre prosessen gjennom ratifikasjon og ikrafttredelse av det forhandlingsresultatet som forelå i 2009. Norge og Sverige har nå vært uten en konvensjon om grenseoverskridende reindrift siden 2005, en situasjon som er svært uheldig for reindriften i begge land.

I og med at ny norsk-svensk reinbeitekonvensjon ennå ikke er operativ, er situasjonen fortsatt slik at mangel på avtale forhindrer norske reinbeitedistrikt i å bruke vinterbeiter i Sverige. For å sikre driftsgrunnlaget for disse distriktene, innebærer Reindriftsavtalen 2013/2014 forslag om å omdisponere 1,6 mill. kroner til fôring og andre tiltak fra kap. 1147 post 71 til kap. 1151 post 51 i 2013.

1.5 Nærmere om Reindriftsavtalen 2013/2014

Under forhandlingene om Reindriftsavtalen 2002/2003 ble avtalepartene enige om å oppheve målprisen for reinkjøtt fra og med dette avtaleåret. Dette innebærer fri prisdannelse for reinkjøtt innenfor den beskyttelse importvernet gir. Denne ordningen videreføres for Reindriftsavtalen 2013/2014.

Avtalepartene er enige om at et for høyt reintall er et problem for enkelte distrikter i Finnmark, og at en reduksjon av reintallet er nødvendig for å nå målene om en bærekraftig reindrift. I den forbindelse viser avtalepartene til rapporten fra arbeidsgruppen som har utredet konsekvensene og tiltak i forbindelse med oppfølging av vedtakene om høyeste reintall, overlevert i november 2012. En av arbeidsgruppens konklusjoner er at det i dag finnes virkemidler som kan benyttes overfor denne gruppen, men at de må tas i bruk og tilpasses målgruppen. Avtalepartene vil understreke behovet for at disse virkemidlene aktivt benyttes, og anmoder om at et slikt arbeid snarest igangsettes. Avtalepartene ser behov for at det i tilknytning til dette arbeidet nedsettes en referansegruppe, og at representanter fra NRL, Reindriftsforvaltningen, Sametinget og LMD inngår. LMD vil snarest ta initiativ til et møte mellom AD, LMD, Reindriftsforvaltningen og NRL for å diskutere videre fremdrift og opplegg for arbeidet. På kommende forskriftsmøte gis det en orientering om status for dette arbeidet.