1.1 Bakgrunnen for lovforslaget

Lovendringene gjennomfører i norsk rett Europaparlaments- og rådsdirektiv (EU) 2018/1808 om endring av direktiv 2010/13/EU om samordning av visse bestemmelser om tilbud av audiovisuelle medietjenester, fastsatt ved lov eller forskrift i medlemsstatene (direktivet om audiovisuelle medietjenester), i lys av endrede markedsforhold. Direktivet innfører nye regler om bl.a. innhold og markedsføring i fjernsyn, audiovisuelle bestillingstjenester og videodelingsplattformtjenester.

Direktivet, heretter omtalt som «endringsdirektivet», endrer direktiv 2010/13/EU (AMT-direktivet). AMT-direktivet er innlemmet i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett. Dette er et minimumsdirektiv.

Endringsdirektivet er EØS-relevant og ble ved EØS-komiteens beslutning nr. 337/2022 av 9. desember 2022 innlemmet i EØS-avtalen vedlegg XI (elektronisk kommunikasjon, audiovisuelle tjenester og informasjonssamfunnstjenester). Siden gjennomføringen av EØS-komiteens beslutning i norsk rett vil kreve lovendring og innebærer økonomiske konsekvenser, er Stortingets samtykke til godkjennelse av beslutningen nødvendig i medhold av Grunnloven § 26 andre ledd. Departementet har derfor foreslått at Stortinget gir samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutning.

Departementet sendte 16. september 2022 et høringsnotat med forslag til gjennomføring av endringsdirektivet mv. på alminnelig høring, med høringsfrist 16. desember 2022. I proposisjonen er det nærmere redegjort for høringssvarene og departementets vurdering av disse.

1.2 Definisjoner

Som følge av at endringsdirektivet innfører nye og endrede definisjoner av enkelte av de grunnleggende begrepene som benyttes i AMT-direktivet, foreslår departementet endringer i kringkastingsloven § 1-1 første ledd bokstav g og ny bokstav h til l. Disse definisjonene omfatter begrepene reklame, sponsing, produktplassering, videodelingsplattformtjeneste, tilbyder av videodelingsplattform og brukergenerert video.

1.3 Selv- og samregulering

Det finnes ingen rene selv- eller samreguleringsordninger etter kringkastingsregelverket. Det er imidlertid opprettet enkelte slike ordninger på nærliggende rettsområder innenfor mediefeltet, f.eks. Vær Varsom-plakaten, som håndheves av Pressens faglige utvalg (PFU), og Matbransjens Faglige Utvalg (MFU), som håndhever retningslinjer for markedsføring av usunn mat og drikke rettet mot barn.

Endringsdirektivet forplikter ikke medlemsstatene direkte til å opprette sam- eller selvreguleringsordninger, men inneholder en generell oppfordring til slik regulering, samt at det i tillegg pekes på muligheten for bruk av slike ordninger på spesifikke områder.

Uten at det berører medlemsstatenes formelle forpliktelser med hensyn til innarbeiding i nasjonal lovgivning, blir det i direktiv 2010/13/EU oppfordret til bruk av selv- og samregulering. Departementet vurderer denne delen av direktivet som gjennomført ved at ulike forslag til sam- og selvreguleringsordninger er foreslått og oppfordret til i høringen. Departementet vil komme tilbake til spørsmålet dersom det skulle oppstå et behov eller ønske fra bransjen om ytterligere samregulering i tiden fremover.

1.4 Registreringsplikt for tilbydere av audiovisuelle bestillingstjenester og krav til identifikasjon av tjenestetilbydere

AMT-direktivet inneholder ikke en eksplisitt plikt for medlemsstatene til å innføre registreringsplikt for kringkastere og tilbydere av audiovisuelle bestillingstjenester. Endringsdirektivet pålegger imidlertid medlemsstatene å utarbeide og vedlikeholde en oppdatert liste over tilbydere av medietjenester under deres jurisdiksjon, og at en slik liste med eventuelle oppdateringer skal sendes til EFTAs overvåkingsorgan.

Departementet foreslår at det innføres en plikt for tilbydere av audiovisuelle bestillingstjenester til å registrere seg hos Medietilsynet. Det foreslås å gjennomføre plikten ved endring av kringkastingsloven § 2-1 tredje ledd og kringkastingsforskriften 1-3. Departementet mener at forslaget vil skape en bedre oversikt over tilbydere av audiovisuelle bestillingstjenester under norsk jurisdiksjon og dermed gjøre Medietilsynets håndheving av loven enklere. Dessuten kan en registreringsplikt for tilbydere av audiovisuelle bestillingstjenester også bidra til at slike aktører i større grad enn i dag blir oppmerksomme på hvilken regulering de er underlagt.

AMT-direktivet pålegger medlemsstatene å sørge for at tilbydere av audiovisuelle medietjenester underlagt landets jurisdiksjon er identifiserbare for mottakerne. Bakgrunnen for identifikasjonsreglene er de audiovisuelle medietjenestenes betydning for meningsdannelsen i samfunnet og at brukerne derfor bør kunne identifisere hvem som er ansvarlige for innholdet i tjenesten. Departementet foreslår å gjennomføre pålegget i kringkastingsloven § 2-16 første ledd bokstav b, ved å tilføye at tilbyderne til enhver tid skal sørge for at seerne på en enkel og direkte måte har tilgang til opplysninger om «at tjenestetilbyderen er underlagt norsk jurisdiksjon». Departementet viser til at direktivets øvrige krav til identifikasjon er gjennomført i kringkastingsloven § 2-16.

1.5 Prinsippet om fri videreformidling og justeringer i kringkastingsloven § 4-5

Fjernsynssendinger fra utlandet kan fritt formidles i Norge. Prinsippet om fri videreformidling framgår av AMT-direktivet og er opprettholdt i endringsdirektivet.

Departementet foreslår at prinsippet om fri videreformidling klargjøres i ny § 4-1 a i kringkastingsloven om formidling av fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester fra andre EØS-stater. Departementet viser til at bestemmelsen ikke er til hinder for at det vedtas nasjonale regler om å hindre eller vanskeliggjøre tilgang til innhold eller reklame som ikke er samordnet av direktivet.

§ 4-5 må ses i sammenheng med prinsippet om fri videreformidling og er i all hovedsak en gjennomføring av det handlingsrommet AMT-direktivet gir for å fravike prinsippet om fri videreformidling. Bestemmelsen gir kun hjemmel til å forby videresending av fjernsynskanaler og har kun vært benyttet i svært spesielle situasjoner knyttet til innhold som kan være alvorlig skadelig for mindreårige. Departementet vil på et senere tidspunkt vurdere om § 4-5 skal utvides til også å omfatte audiovisuelle bestillingstjenester, samt grunnlagene for å hindre videreformidling som følger av endringsdirektivet.

Departementet foreslår en rekke generelle endringer i § 4-5, bl.a. at Medietilsynet i stedet for å forby videresending av fjernsynskanaler kan gi pålegg om å midlertidig hindre eller vanskeliggjøre tilgangen til utenlandske fjernsynskanaler. Departementet påpeker at endringene som foreslås, i hovedsak er av rettsteknisk karakter og ikke kan sies å gripe inn i ytringsfriheten. Det vises til vurderingene som ble gjort i 2004 i St.meld. 26 (2003–2004).

1.6 Innhold som oppfordrer til vold, hat og terrorisme

I henhold til endringsdirektivet skal medlemsstatene sørge for at audiovisuelle medietjenester som leveres av tilbydere av medietjenester under deres jurisdiksjon, ikke inneholder noen oppfordring til vold eller hat eller til å begå en terrorhandling. Departementet konkluderer med at direktivet må anses tilstrekkelig gjennomført i norsk rett, og at det derfor ikke er behov for ytterligere tiltak knyttet til vold, hat eller terrorisme, som i all hovedsak er straffbart etter norsk lov.

1.7 Beskyttelse av mindreårige

Endringsdirektivet krever at skadelig innhold i fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester tilgjengeliggjøres slik at mindreårige til vanlig ikke vil se eller høre det. Departementet konkluderer med at endringsdirektivets krav til beskyttelsessystem og til informasjonsplikt om skadelig innhold allerede er tilstrekkelig gjennomført i bildeprogramloven med forskrifter. Etter en samlet vurdering foreslår departementet p.t. ikke å oppheve forbudet mot å sende alvorlig skadelig innhold i fjernsyn, jf. bildeprogramloven § 9 første ledd, men vil vurdere spørsmålet på nytt dersom utviklingen tilsier at grunnlaget for et særskilt forbud svekkes ytterligere.

Endringsdirektivet innfører nye regler om informasjonsplikt. Tilbydere av medietjenester skal gi seerne informasjon gjennom «et system som beskriver potensielt skadelig innhold i en audiovisuell medietjeneste». Departementet visser til at aldersgrensen gir informasjon om bildeprogrammets skadepotensiale for ulike aldersgrupper. Departementet viser til bestemmelsene om informasjon om aldersgrense i bildeprogramloven § 7 og anser derfor kravene til informasjonsplikt om skadelig innhold i endringsdirektivet som gjennomført i norsk rett i bildeprogramloven med forskrifter.

Ifølge endringsdirektivet kan personopplysninger om mindreårige som har blitt samlet inn eller generert av en tjenestetilbyder, gjennom f.eks. et alderskontrollsystem, ikke benyttes til kommersielle formål, som direkte markedsføring, profilering eller atferdsbasert reklame. Departementet legger blant annet vekt på at barns personopplysninger fortjener et særlig vern, særlig når det gjelder markedsføring og profilering, og foreslår derfor å gjennomføre krav om beskyttelsestiltak i egne bestemmelser i bildeprogramloven § 9 Beskyttelsestiltak ved tilgjengeliggjøring i fjernsyn og § 10 Beskyttelsestiltak ved tilgjengeliggjøring i audiovisuelle bestillingstjenester. I tillegg foreslås det en presisering i bildeprogramloven § 8 andre ledd om at departementets mulighet til å gi forskrift også omfatter bruk av personopplysninger om mindreårige.

1.8 Universell utforming

I henhold til endringsdirektivet skal tjenester som leveres av tilbydere av fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester, fortløpende og gradvis gjøres mer tilgjengelige for personer med nedsatt funksjonsevne gjennom forholdsmessige tiltak.

I proposisjonen foreslår departementet skjerpede krav til universell utforming av bildeprogrammer, jf. endringer i kringkastingsloven § 2-19 og ny § 2-20. Det foreslås at plikten til universell utforming skal gjelde for alle tilbydere av fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester. Etter forslaget skal tilbyderne universelt utforme bildeprogrammer i sine tjenester ved forholdsmessige tiltak som teksting, tegnspråktolking, synstolking, lydtekst eller andre teknikker. I dag omfatter plikten til universell utforming kun NRK og riksdekkende kommersielle fjernsynskanaler med en andel på mer enn fem prosent av de samlede seertallene for fjernsyn. Nærmere konkrete krav som varierer ut ifra tilbyderens størrelse, vil bli fastsatt i forskrift.

Videre foreslår departementet at tilbydere av fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester skal utarbeide en handlingsplan for økt universell utforming av bildeprogrammer i tjenestene. Planene skal fungere som bevisstgjøring og et insentiv til aktivt arbeid med universell utforming.

Offentlige myndigheter som sender viktige meldinger via fjernsyn til allmennheten i krisesituasjoner, skal sørge for universell utforming av disse.

1.9 Reklame, sponsing, produktplassering og overliggende innslag for kommersielle formål

I endringsdirektivet endres flere av bestemmelsene om audiovisuell kommersiell kommunikasjon for å skape likere konkurransevilkår for fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester.

Departementet viser til at endringsdirektivets justerte bestemmelser om sponsing ikke krever særskilt gjennomføring i norsk rett. Men det foreslås å tilpasse ordlyden i kringkastingsloven § 3-4 slik at bestemmelsen også omfatter finansiering av kringkastere (dvs. fjernsyn og radio) samt audiovisuelle bestillingstjenester og sponsing av slike.

Etter endringsdirektivet er produktplassering som hovedregel tillatt. Programmer med produktplassering må oppfylle en rekke krav.

Departementet viser til at endringsdirektivets endring fra et forbud mot produktplassering med visse unntak til at produktplassering er tillatt med visse unntak, i all hovedsak er av rettsteknisk karakter. Departementet foreslår en rettsteknisk endring av kringkastingsloven § 3-6, slik at bestemmelsen lister opp hvilke programkategorier hvor produktplassering er forbudt. Bl.a. gjelder dette barneprogrammer og nyhets- og aktualitetsprogrammer. Departementet er kommet til at det ikke bør lovfestes et generelt forbud mot produktplassering i dokumentarer.

Videre foreslår departementet å innføre en ny bestemmelse i kringkastingsloven § 4-8 første ledd som forbyr at fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester forsynes med overliggende innslag for kommersielle formål eller endres uten uttrykkelig samtykke fra tilbyderen av fjernsyn eller audiovisuelle tjenester. Unntak fra samtykke kan gis i forskrift.

1.10 Medfinansiering

Departementet viser til at selv om det ikke foreligger en særskilt medfinansieringsplikt for audiovisuelle bestillingstjenester, er det langvarig praksis i Norge og ellers i Europa for å forvente og stille krav om at aktører som tilgjengeliggjør audiovisuelt innhold til publikum mot betaling, også bidrar til finansiering av audiovisuelle produksjoner og andre tiltak som fremmer filmkultur.

Departementet viser til at spørsmålet om å innføre en medfinansieringsplikt for tilbydere av audiovisuelle bestillingstjenester må avvente prosessen i OECD/G20s Inclusive Framework on Base Erosion and Profit Shifting, hvor Norge er et av medlemslandene, og som gjelder utarbeidelse av en multilateral konvensjon om rammene for en løsning knyttet til utfordringene med digitalisering av økonomien. Konvensjonen kan tidligst tre i kraft i 2025 med virkning fra 2026.

1.11 Videodelingsplattformtjenester

Endringsdirektivet utvider AMT-direktivets virkeområde til å omfatte tilbydere av videodelingsplattformer, dvs. tilbydere av tjenester som har som hovedformål å tilby bildeprogrammer eller brukergenererte videoer som er lastet opp av brukerne, og som tilbyderen ikke har effektiv redaksjonell kontroll over. På denne bakgrunn foreslås kringkastingslovens virkeområde utvidet til å omfatte videodelingsplattformtjenester. Reguleringen foreslås samlet i nye kapitler i henholdsvis lov (nytt kapittel 5 A) og forskrift.

For å gjennomføre endringsdirektivets krav foreslås det i proposisjonen blant annet regler om at tilbydere av slike tjenester må iverksette hensiktsmessige tiltak for å beskytte brukerne mot visse former for ulovlig innhold og innhold som kan være skadelig og alvorlig skadelig for mindreårige, og det foreslås å innføre en plikt for tilbydere av norske videodelingsplattformer til å registrere seg hos Medietilsynet.

Departementet foreslår å innta en hjemmel i kringkastingsloven om at Kongen kan gi forskrift om tilsyn med etterlevelsen av bestemmelsene i kringkastingsloven kapittel 5 A om videodelingsplattformtjenester. Medietilsynet vil få en viktig oppgave i tilsynet med de foreslåtte reglene, og departementet forutsetter at Medietilsynet konsulterer andre relevante tilsyn ved behov, og at tilsynene i fellesskap finner frem til en hensiktsmessig tilsynsmetodikk og rutiner for samarbeid.

1.12 Uavhengige tilsyn

Etter gjeldende rett er det flere tilsynsmyndigheter som fører tilsyn med bestemmelsene som gjennomfører AMT-direktivet: Medietilsynet, Forbrukertilsynet, Helsedirektoratet og Direktoratet for medisinske produkter (tidligere Statens legemiddelverk). Dessuten foreslås det i proposisjonen at Datatilsynet får ansvaret for å føre tilsyn med to nye bestemmelser i bildeprogramloven om behandling av personopplysninger om mindreårige.

Det følger av endringsdirektivet at medlemsstatene skal sikre at tilsynsmyndighetene er juridisk atskilt fra regjeringen og funksjonelt uavhengige av sine respektive regjeringer og ethvert annet offentlig eller privat organ.

Departementet foreslår å regulere tilsynsmyndighetenes uavhengighet noe ulikt med bakgrunn i de individuelle forholdene i den enkelte sektor. Minstekravene etter direktivet vil uansett være oppfylt for alle tilsynene. Blant annet foreslås det endringer i kringkastingsloven § 2-15, som avskjærer Kongens instruksjonsadgang overfor Medietilsynet og adgangen til å omgjøre til-synets vedtak i saker som nevnt i kringkastingsloven § 2-14. Dessuten foreslås det endringer i lov om vern mot tobakksskader, i lov om omsetning av alkoholholdig drikke mv. og i lov om legemidler.

Endringsdirektivet stiller også en rekke krav til medlemsstatene om hvordan de nasjonale tilsynsmyndighetene skal utøve sin myndighet, at tilsynsorganenes kompetanse og myndighet skal sikres, og at de har tilstrekkelige ressurser til å utøve sine funksjoner på en effektiv måte. Videre skal det i nasjonal rett fastsettes vilkår og prosedyrer for utnevnelse og avskjedigelse av lederne i de nasjonale tilsynsmyndighetene, og medlemsstatene skal sørge for at det finnes effektive klageorganer på nasjonalt plan.

Departementet viser til at gjeldende rett antas å være i samsvar med endringsdirektivet på disse punktene.

1.13 Fremheving av audiovisuelle medietjenester av allmenn interesse

Det følger av endringsdirektivet at medlemsstatene kan treffe tiltak for å sikre at audiovisuelle medietjenester av allmenn interesse får en framtredende plassering. Det enkelte land bestemmer selv om slike regler skal gjennomføres eller ikke.

Departementet registrerer at det er en viss interesse for regulatoriske tiltak som sikrer befolkningen tilgang til innhold av allmenn interesse, men at det ikke er et akutt behov for dette. Departementet vil på et senere tidspunkt eventuelt komme tilbake til om endringsdirektivets hjemmel til å fremheve audiovisuelle bestillingstjenester av allmenn interesse bør gjennomføres i norsk rett.

1.14 Kritisk medieforståelse

Endringsdirektivet krever at medlemsstatene skal fremme og treffe tiltak for utvikling av kritisk medieforståelse. Hva som menes med kritisk medieforståelse, er presisert i endringsdirektivets fortale, hvor det blant annet fremgår at kritisk medieforståelse «viser til ferdigheter, kunnskaper og forståelse som gjør at borgerne kan bruke mediene på en effektiv og trygg måte». Videre fremheves betydningen av kritisk medieforståelse i befolkningen.

Kritisk medieforståelse er ikke regulert i gjeldende rett.

Med bakgrunn i Medietilsynets arbeid med kritisk medieforståelse, læreplanverket i grunnskolen og videregående opplæring som skal sikre at det gjøres tiltak som øker barn og unges mediekompetanse, viser departementet til at Norge oppfyller kravene i endringsdirektivet om at medlemsstatene skal fremme og treffe tiltak for utvikling av kritisk medieforståelse.

Departementets vurdering er likevel at det er hensiktsmessig at plikten for Medietilsynet til å fremme og treffe tiltak for å utvikle den kritiske medieforståelsen i befolkningen fremgår av kringkastingsloven ny § 2-21. Videre foreslår departementet at det fastsettes i samme bestemmelse at Medietilsynet skal rapportere til EFTAs overvåkningsorgan om tiltak som er iverksatt for å fremme kritisk medieforståelse, og at departementet gir forskrift om fristen for rapportering.

1.15 Tilgang til opplysninger og dokumenter

Etter endringsdirektivet skal medlemslandene sørge for at nasjonale reguleringsmyndigheter har håndhevingsmyndighet til å kunne utføre sine oppgaver på en effektiv måte.

I henhold til kringkastingsloven § 2-11 plikter enhver å gi Medietilsynet de opplysninger som tilsynet krever for å kunne utføre sine gjøremål etter loven eller for å kunne oppfylle Norges avtaleforpliktelser overfor en fremmed stat eller internasjonal organisasjon. Departementet viser til at kringkastingsloven § 2-11 ikke gir en generell hjemmel til å innhente opplysninger som er taushetsbelagte i medhold av lov. Av forvaltningsloven § 13 f andre ledd følger at bestemmelse i annen lov om rett eller plikt til å gi opplysninger ikke begrenser lovbestemt taushetsplikt, med mindre det følger av opplysningsplikthjemmelen i særloven at taushetsplikten ikke skal gjelde.

Departementet vurderer det slik at det er behov for å presisere og utvide opplysningsplikten i kringkastingsloven § 2-11. Selv om en av høringsinstansene har stilt spørsmål ved behovet for å presisere rekkevidden av plikten når det gjelder taushetsplikt som følger av avtale/forretningshemmeligheter, legger departementet avgjørende vekt på at en presisering kan forenkle tilsynets arbeid etter loven. Videre mener departementet at det er behov for å utvide plikten til å gjelde opplysninger underlagt lovbestemt taushetsplikt, med visse unntak. Departementet foreslår på denne bakgrunn at forholdet mellom opplysningsplikt og taushetsplikt blir klargjort i ordlyden i kringkastingsloven § 2-11 nytt andre ledd.

Videre mener departementet at det er behov for å utvide opplysningsplikthjemmelen i kringkastingsloven § 2-11 første ledd til å omfatte alle tilsyn som har oppgaver etter loven, det vil si Medietilsynet, Forbrukertilsynet og Datatilsynet.

1.16 Sanksjoner

AMT-direktivet inneholder ingen regulering av hvordan brudd på direktivets bestemmelser skal sanksjoneres. Det forutsettes likevel at EØS-statene sikrer at tjenestetilbyderne underlagt deres jurisdiksjon overholder gjeldende lovgivning. Videre følger det av end-ringsdirektivet at medlemslandene med hensiktsmessige midler og innenfor rammen av sin nasjonale rett skal sørge for at tilbydere av medietjenester under deres jurisdiksjon effektivt overholder bestemmelsene i direktivet.

Kringkastingslovens gjeldende sanksjonsbestemmelser fastslår at det er Medietilsynet som kan ilegge sanksjoner, selv om det er flere tilsynsmyndigheter som fører tilsyn med lovens bestemmelser. I høringsnotatet mente departementet at det er mest hensiktsmessig at det er den tilsynsmyndigheten som fører tilsyn i det enkelte tilfelle, som ilegger eventuelle sanksjoner. Departementet foreslår derfor å erstatte «Medietilsynet» med «tilsynsmyndigheten» i kringkastingsloven §§ 10-2 til 10-4.

Departementet foreslår at brudd på bestemmelsen i kringkastingsloven § 2-1 tredje ledd andre punktum om registreringsplikt for audiovisuelle bestillingstjenester skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr i medhold av kringkastingsloven § 10-3 og tvangsmulkt i medhold av kringkastingsloven § 10-4, slik som ved brudd på tilvarende plikt for kringkastere. Tilsvarende foreslås å gjelde for videodelingsplattformtjenester.

Etter kringkastingsloven § 10-3 og § 10-4 kan Medietilsynet ilegge overtredelsesgebyr eller tvangsmulkt ved brudd på gjeldende bestemmelse om tilrettelegging i kringkastingsloven § 2-19. Dette foreslås opprettholdt ved overtredelse av den foreslåtte bestemmelsen om universell utforming av bildeprogrammer i kringkastingsloven § 2-19.

Departementet foreslår at det bør være anledning til å ilegge tvangsmulkt dersom en tilbyder av en videodelingsplattformtjeneste overtrer pliktene som foreslås gjennomført i kringkastingsloven kapittel 5 A, og at dette lovfestes ved å innta en henvisning til plikter for tilbydere av videodelingsplattformtjenester etter kapittel 5 A i kringkastingsloven § 10-4.

1.17 Økonomiske og administrative konsekvenser

Gjennomføring av endringsdirektivet til AMT-direktivet i tråd med forslaget vil ha økonomiske og administrative konsekvenser for offentlig forvaltning. Enkelte av forslagene vil også ha konsekvenser for tilbydere av audiovisuelle bestillingstjenester og videodelingsplattformer. Det er nærmere redegjort for dette i proposisjonen.

2.1 Innledning

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Åse Kristin Ask Bakke, Mona Nilsen og Torstein Tvedt Solberg, fra Høyre, Turid Kristensen og Tage Pettersen, fra Senterpartiet, Margrethe Haarr og Åslaug Sem-Jacobsen, fra Fremskrittspartiet, Silje Hjemdal, fra Sosialistisk Venstreparti, Kathy Lie, og fra Venstre, lederen Grunde Almeland, viser til Prop. 66 LS (2023–2024) Endringer i kringkastingsloven mv. (gjennomføring av endringsdirektiv til direktiv om audiovisuelle medietjenester mv.) og at denne innstillingen gjelder lovendringene som foreslås i proposisjonen for å gjennomføre endringsdirektivet i norsk rett. Komiteen viser videre til at endringsdirektivet også er EØS-relevant, og at dette ble behandlet i komiteens Innst. 390 S (2023–2024), som omhandler Stortingets samtykke til EØS-komiteens beslutning nr. 337/2022 av 9. desember 2022 om å innlemme endringsdirektivet i EØS-avtalen.

Komiteen inviterte til skriftlig høring i saken, og det kom inn fire skriftlige innspill.

2.2 Generelle merknader

Komiteen viser til at Kultur- og likestillingsdepartementet i proposisjonen foreslår flere lovendringer for å gjennomføre endringer i direktivet om audiovisuelle medietjenester (AMT-direktivet). Forslagene fra regjeringen innebærer en omfattende modernisering av kringkastingsloven. Det foreslås blant annet å gi økt beskyttelse mot skadelig og ulovlig innhold i videodelingsplattformtjenester og å gi skjerpede krav til universell utforming av innhold i audiovisuelle medietjenester. Komiteen understreker viktigheten av dette sett i lys av endrede markedsforhold, seervaner og TV-mediets sentrale betydning for folk flest.

Komiteen viser videre til at Norge ligger langt fremme i dette arbeidet, og merker seg at regjeringen vurderer at flere sentrale elementer av endringsdirektivet allerede er ivaretatt i norsk rett, og støtter dette. Det gjelder blant annet endringsdirektivets bestemmelser om beskyttelse av mindreårige mot skadelig innhold og innhold som oppfordrer til vold, hat og terrorisme.

Komiteen støtter lovforslaget om økte krav til uavhengighet for Medietilsynet, Helsedirektoratet og Direktoratet for medisinske produkter ved tilsyn med norske bestemmelser som gjennomfører AMT-direktivet. Komiteen vil understreke viktigheten av uavhengige tilsyn som disse og viktigheten av at de får utøve sin myndighet, og at de innehar kompetanse, myndighet og tilstrekkelige ressurser til å utøve sine funksjoner på en effektiv måte.

Komiteen støtter også forbudet mot at personopplysninger om mindreårige som har blitt samlet inn av en tv-tilbyder (gjennom f.eks. et alderskontrollsystem) benyttes til kommersielle formål, for eksempel direkte markedsføring, profilering eller adferdsbasert reklame. Komiteen vil understreke at barns personopplysninger fortjener et særlig vern, særlig når det gjelder markedsføring og profilering.

2.3 Universell utforming

Komiteen viser til at proposisjonen slår fast at tjenester som leveres av tilbydere av fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester, fortløpende og gradvis skal gjøres mer tilgjengelige for personer med nedsatt funksjonsevne, og at det foreslås lovendringer for å følge opp dette. Komiteen viser videre til at det i dag bare er NRK og de største fjernsynskanalene som er underlagt krav om universell utforming, og at forslaget i proposisjonen er viktig for å sikre et mer inkluderende samfunn. Komiteen støtter lovendringene, deriblant lovkravet om at alle fjernsynskanaler og audiovisuelle bestillingstjenester skal utforme programmene sine universelt, ved teksting, tegnspråktolking mv., og at dette skal gjelde for alle tilbydere av fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester.

Komiteen viser til TV-mediets og audiovisuelle bestillingstjenesters sentrale betydning for folk flest og støtter lovforslaget om at meldinger fra myndighetene i krisesituasjoner skal utformes universelt, og understreker viktigheten av at dette følges opp.

2.4 Utvidelse av virkeområde

Komiteen viser til at lovforslaget innebærer en utvidelse av kringkastingslovens virkeområde til å omfatte videodelingsplattformtjenester. Slike tjenester har som hovedformål å tilby bildeprogrammer eller brukergenererte videoer som er lastet opp av brukerne, og som tilbyderen ikke har effektiv redaksjonell kontroll over. Komiteen viser videre til at lovforslaget innebærer at tilbydere av videodelingsplattformer blant annet må treffe hensiktsmessige tiltak for å beskytte barn mot skadelig innhold og allmennheten mot visse typer ulovlig innhold, og støtter dette. Komiteen støtter utvidelsen av lovens virkeområde og ser frem til den videre oppfølgingen av dette, herunder Medietilsynets nye oppgave med å føre tilsyn med de foreslåtte reglene.

2.5 Medfinansiering

2.5.1 Innledning

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Fremskrittspartiet, foreslår å innføre en plikt for tilbydere av audiovisuelle bestillingstjenester til å bidra finansielt til produksjon av norske audiovisuelle verk. Flertallet mener at dette skal skje gjennom direkte investering i norske audiovisuelle verk. Forpliktelsen er forankret i AMT-direktiv (EU) 2018/1808 artikkel 13 (2), og Norge blir nå det 17. landet i Europa som innfører slike forpliktelser.

Flertallet mener at en ren investeringsforpliktelse vil bidra til å sikre en stabil og forutsigbar finansiering av norske audiovisuelle produksjoner for fremtiden og slik stimulere til filmpolitisk måloppnåelse, kulturelt og kunstnerisk mangfold og språklig utvikling i Norge. Flertallet viser videre til at investeringsforpliktelsen skal omfatte norske tilbydere, men også tilbydere etablert i andre EØS-stater dersom de retter sitt tilbud mot et norsk publikum. Flertallets vurdering er at reglene er forholdsmessige og ikke-diskriminerende.

Flertallet viser til at flere modeller for medfinansieringsplikt for audiovisuelle bestillingstjenester har blitt diskutert opp gjennom årene, og at ulike regjeringer har jobbet med å finne en løsning tilpasset norske forhold. Flertallet har i sitt arbeid justert forslaget etter tilbakemeldinger fra bransjen og aktørene og mener løsningen med en ren investeringsforpliktelse er den som best balanserer de ulike innspillene som er kommet i prosessen, og samtidig tar vare på det kulturelle og kunstneriske mangfoldet og norsk språk i et mer globalisert marked.

Flertallet viser til regjeringens omtale av forhandlingene i OECD/G20s Inclusive Framework (IF) om Pilar 1 (beløp A) i proposisjonen. Flertallet viser videre til svar fra kultur- og likestillingsministeren av 15. oktober 2024 på spørsmål fra saksordfører på vegne av komiteen, om at forhandlingene om Pilar 1 (beløp A) fortsatt pågår i Inclusive Framework, men at Norge per dags dato ikke er forpliktet til å avstå fra å innføre eller avvikle såkalte digitale tjenesteskatter og lignende tiltak. Flertallet deler regjeringens vurdering av at dette per dags dato ikke forhindrer Norge fra å innføre en investeringsforpliktelse, men påpeker at det må gjøres en vurdering av dette dersom Norge i fremtiden tiltrer Pilar 1-konvensjonen. Flertallet tar derfor forbehold om at Stortinget er beredt til å tilpasse, stille i bero eller oppheve investeringsforpliktelsen dersom dette strider mot en fremtidig forpliktelse under Pilar 1 (beløp A).

Flertallet vil fremheve at en investeringsforpliktelse er et kulturpolitisk tiltak som må fungere i kompaniskap med andre tiltak rettet mot samme bransje. Flertallet viser videre til erfaringene fra andre europeiske land, der spesielt samspillet mellom nivået på en investeringsforpliktelse og nivået på filmincentivordningen er avgjørende. Flertallet vil på veien videre følge med på at disse to ordningene utfyller hverandre på en god måte.

2.5.2 Merknader til ny § 2-22

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Fremskrittspartiet, viser til at hovedregelen fremgår av første ledd første punktum, om at tilbydere av audiovisuelle bestillingstjenester skal investere direkte et beløp som tilsvarer fire prosent av tilbyderens årsomsetning, i norske audiovisuelle verk. Hva som menes med direkte investering, er nærmere regulert i § 2-23, mens omsetning er nærmere definert i § 2-22 første ledd tredje punktum. Audiovisuelle bestillingstjenester er definert i § 1-1 bokstav d.

Flertallet viser videre til at det i første ledd andre punktum slås fast at bidragsplikten også omfatter tilbydere av audiovisuelle bestillingstjenester som er etablert i andre EØS-stater, og som tilbyr audiovisuelle bestillingstjenester rettet mot et norsk publikum. Ved vurderingen av om en tjeneste er rettet mot Norge, skal det blant annet tas hensyn til om reklame o.l. er rettet mot norske kunder, og om tjenestens hovedspråk, innhold eller kommersielle kommunikasjon er spesielt rettet mot publikum i Norge.

Flertallet viser videre til at første ledd tredje punktum definerer begrepet omsetning, som er sentralt for beregningen av tjenestetilbyderes investeringsplikt etter første ledd. Med omsetning menes brutto omsetning i Norge fra den audiovisuelle bestillingstjenesten fratrukket merverdiavgift. I begrepet brutto omsetning inngår alle former for inntekter knyttet til tjenesten. Eksemplene som nevnes, er ikke uttømmende. Omsetning vil også omfatte inntekter fra videresalg av den audiovisuelle bestillingstjenesten gjennom andre tilbyderes abonnementsbaserte produkter, for eksempel der en distributør gjør audiovisuelle bestillingstjenesters kataloger eller individuelle titler tilgjengelig mot betaling som én av flere separate pakker. Eventuell omsetning fra salg av fjernsynsinnhold, for eksempel via en blandet tjeneste der man i tillegg til en audiovisuell bestillingstjeneste kan kjøpe tilgang til fjernsyn, jf. kringkastingsloven § 1-1 første ledd bokstav c, vil ikke inngå i omsetning som gir grunnlag for å beregne tjenestetilbyderens bidrag.

Flertallet viser videre til at andre ledd angir unntak for visse typer audiovisuelle bestillingstjenester. Etter bokstav a gis det uttrykkelig unntak for Norsk rikskringkasting AS. I bokstav b unntas tilbydere med lav omsetning eller lav seerandel, dvs. årsomsetning på under to millioner euro eller seerandel på under én prosent av det norske markedet. Dette unntaket er en gjennomføring av endringsdirektivet artikkel 13 (6). Videre gis det i bokstav c også unntak for tjenestetilbydere som ikke tilbyr spillefilm, dokumentarfilm, dramaserier og dokumentarserier. Også dette unntaket gjennomfører endringsdirektivet artikkel 13 (6).

Flertallet vider videre til at tredje ledd gir Medietilsynet adgang til å gi dispensasjon fra bidragsplikten når tjenestens art eller innhold tilsier at en slik forpliktelse vil være uforholdsmessig. I denne vurderingen skal det særlig tas hensyn til om forpliktelsen vil være praktisk gjennomførbar og rimelig, jf. tredje ledd andre punktum. Bestemmelsen innebærer at det vil kunne gis unntak for tjenestetilbydere etter en særskilt vurdering. Dette vil kunne ivareta tilfeller som bør unntas, men som ikke fremgår eksplisitt av tredje ledd.

Flertallet viser videre til at det følger av fjerde ledd at en tilbyder som investerer et høyere beløp enn det som følger av forpliktelsen innenfor ett og samme regnskapsår, vil få det overskytende beløpet godskrevet som investering i det påfølgende året. Flertallet vil fremheve at denne bestemmelsen tas inn for å tilpasse regelverket til en bransje med lang planleggingshorisont for investeringer og samtidig sikre at regelverket ikke blir til hinder for investeringer i større produksjoner som ikke nødvendigvis kommer årlig.

Flertallet viser videre til at det i femte ledd gis hjemmel for departementet til å fastsette nærmere regler i forskrift om unntak fra investeringsplikten og om rapporteringsplikt til Medietilsynet.

Flertallet vil fremheve viktigheten av tett dialog med bransjen i regjeringens arbeid med utformingen av forskriften og at bransjen gis nødvendig tid til å tilpasse seg forpliktelsen før ikrafttredelse.

Flertallet fremmer følgende forslag:

«Kringkastingsloven ny § 2-22 skal lyde:

§ 2-22 Plikt til å investere i norskspråklige audiovisuelle verk (investeringsplikt)

Tilbydere av audiovisuelle bestillingstjenester plikter å investere direkte i norske audiovisuelle verk et beløp som tilsvarer minst 4 pst. av årlig omsetning. Plikten gjelder også for tilbydere av audiovisuelle bestillingstjenester etablert i andre EØS-land som tilbyr audiovisuelle bestillingstjenester rettet mot et norsk publikum. Med omsetning menes tjenestetilbyderens brutto omsetning i Norge fra den audiovisuelle bestillingstjenesten eksklusiv merverdiavgift, blant annet omsetning fra abonnement, reklame, sponsing og produktplassering.

Første ledd gjelder ikke for

• a. Norsk rikskringkasting AS

• b. tjenestetilbydere som har en årsomsetning på under to millioner euro eller dersom tjenesten har en seerandel på under én prosent av det norske markedet,

• c. tjenestetilbydere som ikke tilbyr spillefilm, dokumentarfilm, dramaserier og dokumentarserier.

Medietilsynet kan etter søknad fra tjenestetilbyder gi dispensasjon fra investeringsplikten når tjenestens art eller innhold tilsier at en slik forpliktelse vil være uforholdsmessig. Ved vurderingen skal det særlig tas hensyn til om forpliktelsen ikke vil være praktisk gjennomførbar eller rimelig.

Dersom en tilbyder av audiovisuelle bestillingstjenester investerer mer i et regnskapsår enn forpliktelsen som følger av første ledd, vil den overskytende investeringen kunne regnes inn i ett eller begge av de to påfølgende regnskapsårene.

Departementet kan gi forskrift om unntak fra investeringsplikten, om beregning av investeringsforpliktelsen og om rapporteringsplikt til Medietilsynet.»

Flertallet viser videre til at det følger av fjerde ledd at en tilbyder som investerer et høyere beløp enn det som følger av forpliktelsen innenfor ett og samme regnskapsår, vil kunne regne den overskytende investeringen inn i ett eller begge av de to påfølgende regnskapsårene. Flertallet mener med dette at tilbydere kan fordele overskytende investeringer fra år én til både år to og år tre, eller bare til år to eller år tre. Eksempelvis dersom en tilbyder investerer 8 pst. av omsetningen i Norge i år én, kan tilbyderen velge å fordele overskyt-ende investeringer til år to, år tre, eller begge, etter hva som passer best. Flertallet presiserer at bare nye investeringer kan overføres til påfølgende år. Flertallet vil fremheve at denne bestemmelsen foreslås for å tilpasse regelverket til en bransje med lang planleggingshorisont for investeringer og samtidig sikre at regelverket ikke blir til hinder for investeringer i større produksjoner som ikke nødvendigvis kommer årlig.

2.5.3 Merknader til ny § 2-23

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Fremskrittspartiet, viser til at denne paragrafen regulerer nærmere krav til direkte investeringer og norske audiovisuelle verk. Kravene som stilles, må ses i sammenheng med investeringsplikten i § 2-22.

Flertallet viser til at første ledd første punktum definerer begrepet direkte investering i § 2-22 første ledd. Bestemmelsen omfatter investeringer i produksjon, kjøp av visningsrettigheter og andre former for bidrag som bidrar til realisering av norske uavhengig produserte filmer, serier og dokumentarer. Hva som menes med norske audiovisuelle verk, fremgår av andre og tredje ledd. For at visningsrettigheter skal omfattes, kan verket ikke være eldre enn tre år, jf. første ledd andre punktum.

Flertallet vil understreke at avtalefriheten er et klart utgangspunkt i norsk rett. Flertallet ønsker ikke å begrense avtalefriheten mellom partene i denne sammenhengen og understreker derfor at bestemmelsen, med tilhørende forskrifter, ikke skal legge begrensninger på hvilke typer avtaler tilbyder og uavhengig produsent kan inngå om deling av rettigheter.

Flertallet viser videre til at andre og tredje ledd stiller krav til hvilke produksjoner som skal anses som «norske audiovisuelle verk», og som dermed kan omfattes av unntaket for direkte investeringer etter første ledd. Etter bestemmelsen i andre ledd må norske audiovisuelle verk oppfylle minst tre av de fire vilkårene som oppstilles i bokstav a til d. Etter andre ledd bokstav a må manuskriptet eller et annet litterært grunnlag for verket være originalskrevet på norsk, samisk eller nasjonale minoritetsspråk, jf språklova § 6. I andre ledd bokstav b oppstilles det krav om at hovedtemaet må være knyttet til norsk historie, kultur eller samfunnsforhold. Videre må handlingen etter andre ledd bokstav c utspille seg i Norge eller i en annen EØS-stat. I andre ledd bokstav d fremgår det at verket må ha et vesentlig bidrag fra opphavere eller utøvende kunstnere bosatt i Norge eller i en annen EØS-stat. Vilkårene i bokstav a til d tilsvarer vilkårene i «kulturtesten» i forskrift om tilskudd til audiovisuell produksjon § 1-4, med tillegg for at også originalverk skrevet på nasjonale minoritetsspråk kan kvalifisere etter andre ledd bokstav a.

Flertallet vil fremheve at vilkårene som stilles i andre ledd, samlet sett innebærer at «norske audiovisuelle verk» tilsvarer definisjonen av «kulturprodukt» i forskrift om tilskudd til audiovisuell produksjon § 1-3 bokstav c. Definisjonen ekskluderer ikke-manusbaserte produksjoner og underholdningsprogrammer.

Flertallet viser videre til at tredje ledd oppstiller ytterligere krav til hvilke produksjoner som skal anses som «norske audiovisuelle verk». Her stilles det vilkår knyttet til produsenten av verket. Etter bestemmelsen må et norsk audiovisuelt verk også være produsert av en produsent som oppfyller vilkårene i bokstav a til c. Vilkårene er kumulative. I tredje ledd bokstav a stilles det bl.a. krav til produsentens etableringsstat og uavhengighet. Produsenten må være et audiovisuelt produksjonsforetak som er etablert i Norge eller i en annen EØS-stat, og ha audiovisuell produksjon som sitt hovedformål. Videre kan produksjonsforetaket ikke ha offentlige organer som hovedeier. Det kan heller ikke være vesentlige forretningsmessige bindinger til den primære visningsplattformen for prosjektet. Tredje ledd bokstav b stiller krav til produksjonsforetakets organisasjonsform. Foretaket må være organisert som et aksjeselskap og være registrert i det norske enhets- eller foretaksregisteret. Videre stilles det i tredje ledd bokstav c vilkår om at nøkkelmedarbeidere i prosjektet skal ha betydelig profesjonell erfaring innenfor sitt fagfelt. Vilkårene i tredje ledd tilsvarer kravene som stilles til søker i forskrift til audiovisuell produksjon § 3-2.

Flertallet viser til at fjerde ledd hjemler adgang for Medietilsynet til å innhente rådgivende uttalelser i tolkningsspørsmål om hvorvidt en gitt investering kvalifiserer som direkte investering etter første ledd, og hvorvidt et gitt verk kvalifiserer som et norsk audiovisuelt verk etter andre og tredje ledd. Norsk filminstitutt er statens rådgivende organ på filmområdet og besitter bred kompetanse på spørsmål om filmfinansiering. Norsk filminstitutt forvalter dessuten forskrift om tilskudd til audiovisuell produksjon, som anvendes for å avgjøre om et verk er et kulturprodukt (som tilsvarer kravene i andre og tredje ledd).

Flertallet viser til at regjeringen i høringsnotatet skriver at det er behov for et virkemiddel som kan sikre at bidrag innbetales der en tjenestetilbyder ikke oppfyller medfinansieringsplikten, og videre foreslår at det bør være anledning til å ilegge tvangsmulkt dersom en tilbyder av audiovisuelle bestillingstjenester ikke overholder medfinansieringsplikten. Flertallet deler denne oppfatningen og viser til at investeringsforpliktelsen vil omfattes av bestemmelsen i § 10-4 om tvangsmulkt i denne loven. Flertallet viser videre til at det kan fastsettes nærmere regler for dette i forskrift.

Flertallet fremmer følgende forslag:

«Kringkastingsloven ny § 2-23 skal lyde:

§ 2-23 Krav til direkte investeringer og norske audiovisuelle verk

Direkte investeringer er investeringer i produksjon, kjøp av visningsrettigheter og tilsvarende i norske audiovisuelle verk. Kjøp av visningsrettigheter omfattes bare dersom verket ikke er eldre enn tre år.

Norske audiovisuelle verk skal oppfylle minst tre av følgende vilkår:

• a. Manuskriptet eller et annet litterært grunnlag for verket er originalskrevet på norsk, samiske språk, eller de nasjonale minoritetsspråkene kvensk, romani og romanes.

• b. Hovedtemaet er knyttet til norsk historie, kultur eller samfunnsforhold.

• c. Handlingen utspiller seg i Norge eller i en annen EØS-stat.

• d. Verket har et vesentlig bidrag fra opphavere eller utøvende kunstnere bosatt i Norge eller i en annen EØS-stat.

Et norsk audiovisuelt verk skal også være produsert av en produsent som oppfyller følgende vilkår:

• a. Produsenten er et audiovisuelt produksjonsforetak som er etablert i Norge eller i en annen EØS-stat, har audiovisuell produksjon som sitt hovedformål, ikke har offentlige organer som hovedeier, og ikke har vesentlige forretningsmessige bindinger til den primære visningsplattformen for prosjektet.

• b. Foretaket skal være organisert som aksjeselskap og være registrert i det norske enhets- eller foretaksregisteret.

• c. Nøkkelmedarbeidere i prosjektet skal ha betydelig profesjonell erfaring innenfor sitt fagfelt.

I vurderingen av hva som utgjør direkte investeringer og norske audiovisuelle verk, kan Medietilsynet innhente en rådgivende uttalelse fra Norsk filminstitutt.»

2.5.4 Merknad til endring i lov om film og videogram

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Fremskrittspartiet, viser til § 3 andre ledd, som pålegger aktører å betale en avgift for omsetning av videogram i næring. Flertallet foreslår at bestemmelsen oppheves. Flertallet legger til grunn at avgiften på omsetning av videogram i næring oppheves samtidig som medfinansieringsplikten etableres, slik at relevante tilbydere ikke omfattes av både en medfinansieringsplikt og en avgift som baserer seg på omsetningen.

Gjeldende § 3 tredje ledd blir dermed andre ledd.

Flertallet fremmer følgende forslag:

«I lov 15. mai 1987 nr. 21 om film og videogram gjøres følgende endring:

§ 3 andre ledd oppheves. Nåværende § 3 tredje ledd blir andre ledd.»

2.5.5 Evaluering

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Fremskrittspartiet, mener det er viktig å høste erfaringer fra innføringen av en investeringsforpliktelse og løpende vurdere tilpasninger, og ordningen bør dessuten evalueres i sin helhet senest etter å ha virket i tre år.

Flertallet fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen gjennomføre en helhetlig evaluering av investeringsforpliktelsen for tilbydere av audiovisuelle bestillingstjenester senest når den har virket i tre år.»

Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet merker seg at flertallet fremmer et konkret forslag til medfinansiering, noe som ikke var en del av Prop. 66 LS (2023–2024) fra regjeringen. Dette medlem er derfor kritisk til at forslaget slik det ligger nå, ikke har vært gjenstand for god nok offentlig debatt før det blir vedtatt. Dette medlem kan derfor ikke gå god for at flertallets forslag unngår uheldige, utilsiktede virkninger.

Dette medlem mener det viktigste filmpolitiske grepet er å få en konkurransedyktig, regelstyrt insentiv-ordning for film- og TV-produksjoner. Dette har ikke Fremskrittspartiet fått flertall for. Dette medlem er derfor kritisk til å innføre medfinansiering slik det fremmes nå. For dette medlem har det vært en forutsetning å få på plass en bedre insentivordning før man eventuelt går inn i en diskusjon om medfinansiering.