Sammendrag

Innledning

Statlig tjenesteproduksjon og myndighetsutøvelse finansieres normalt ved bevilgninger over statsbudsjettet. Enkelte statlige tjenester betales imidlertid helt eller delvis av brukerne gjennom gebyr eller sektoravgift. Disse betalingsordningene fastsettes av departementet som har ansvar for at tjenesten er tilgjengelig. Finansdepartementet har utarbeidet overordnede bestemmelser for statlig gebyr- og avgiftsfinansiering som setter krav til innføring og bruk av slike betalingsordninger.

Gebyrer kan kreves for en klart definert tjeneste til betaleren og skal ikke finansiere noe annet eller mer enn kostnaden av tjenesten. Dersom gebyret overstiger kostnaden, såkalt overprising, innebærer det en ekstra skattlegging av betaleren.

Sektoravgifter skiller seg fra gebyrer ved at betalingen ikke har en direkte sammenheng med levering av tjenesten, og ved at flere betaler enn de som mottar tjenesten det enkelte år. Det er imidlertid et krav at sektoravgifter avgrenses til den sektoren eller næringen som drar nytte av tjenesten, for eksempel til enhetene innenfor et tilsynsområde. Ifølge bestemmelsene bør det utvises stor tilbakeholdenhet med å innføre sektoravgifter for å finansiere statlige utgifter.

Enkelte statlige betalingsordninger er de siste årene tatt inn på statsbudsjettet som gebyr eller sektoravgift. Det gjelder blant annet påslaget på nettariffen, som tilføres Enova, og forskningsavgiften på landbruksprodukter. Med sektoravgift og tilhørende utgiftsbevilgning kan Stortinget pålegge aktørene i en næring eller sektor å finansiere fellestiltak. Etter bestemmelsene om statlig gebyr- og avgiftsfinansiering bør andre nærings- og sektorspesifikke betalingsordninger som hovedregel unngås. Ved at slike ordninger tas inn på statsbudsjettet som sektoravgift, vil den totale skatte- og avgiftsbelastningen synliggjøres bedre i statsbudsjettet. Videre vil endringer i sektoravgifter inngå i skatte- og avgiftsopplegget.

Selv om statens inntekter fra gebyrer og avgifter med sektorformål er redusert det siste tiåret, er gebyr- og avgiftsfinansiering fortsatt en betydelig finansieringskilde for statlig tjenesteproduksjon og myndighetsutøvelse. Figur 12.1 viser utviklingen i statens inntekter fra gebyr- og avgiftsfinansiering. Inntektene fra avviklede sektoravgifter fremkommer også av figuren.

Gebyrinntektene har gått vesentlig ned siden 2006, mens avgiftsfinansieringen er bare svakt redusert. Av en samlet gebyr- og avgiftsfinansiering på om lag 11,4 mrd. kroner i 2019 sto gebyrinntektene for om lag 5,5 mrd. kroner, mens sektoravgifter utgjorde i underkant av 3,9 mrd. kroner og avgifter utenfor statsbudsjettet omtrent 2 mrd. kroner. Bompengefinansiering, lufthavnavgifter, den tidligere kringkastingsavgiften, egenandeler i helsevesenet, låne- og garantigebyrer og mulkter eller straffegebyrer inngår ikke i disse tallene.

Siden 2006 er overprisede gebyrer redusert med til sammen noe over 2,4 mrd. 2021-kroner, medregnet forslagene om reduksjon av overprisede gebyrer i denne proposisjonen. I perioden 2014–2021 har de overprisede gebyrene blitt redusert med i underkant av 900 mill. kroner. Totalbildet er at statlige gebyrer nå er fastsatt langt mer kostnadsriktig enn tidligere. På noen områder er det fortsatt en del overprising.

Tabell 12.1 gir en oversikt over anslått overprising av gebyrer i 2020 og 2021. På rettsområdet er det gebyret for utlegg som har stått for det meste av overprisingen. Regjeringen foreslår derfor en betydelig reduksjon i overprisingen av gebyrene for utlegg. Dette forslaget er nærmere omtalt nedenfor. Gjenstående overprising på rettsområdet kan etter dette anslås til om lag 188 mill. kroner i 2021. Under Brønnøysundregistrene er gebyrene for løsøreregisteret og foretaksregisteret overpriset. Samtidig er det en rekke gebyrer under Brønnøysundregistrene som er underpriset, og de overprisede gebyrene bidrar dermed til å finansiere andre gebyrer enn de er tiltenkt, såkalt kryssubsidiering. Tallene i tabellen er anslag for netto overprising, altså gjenstående overprising etter at det er korrigert for eventuell underprising av andre gebyrer. Nærings- og fiskeridepartementet arbeider med en ny gebyrstruktur for å etablere en mer hensiktsmessig gebyr- og kostnadsfordeling mellom dagens ulike registre.

Gebyrene under Statens vegvesen omfatter blant annet ulike gebyrer for utstedelse av førerkort og kompetansebevis, betaling for praktiske førerprøver og teoriprøver samt en rekke gebyrer for kontroll, tilsyn og godkjenning av kjøretøy. Flere av gebyrene er overpriset, mens enkelte av gebyrene er underpriset. Det er igangsatt en gjennomgang av gebyrene under Statens vegvesen med sikte på å oppnå mer kostnadsriktighet. Tallene i tabell 12.1 viser den samlede netto overprisingen.

Anslaget for overprising av tinglysningsgebyret under Kartverket er svært usikkert. Usikkerheten knytter seg spesielt til situasjonen i boligmarkedet i 2021. I 2021 foreslår regjeringen å øke utgiftene under Kartverket for å frikjøpe eiendomsdata som er samlet inn gjennom tinglysingen og matrikkelarbeidet. Det vil isolert sett redusere overprisingen av tinglysingsgebyrene med 11 mill. kroner.

Overprising av gebyrer innebærer en skjult skatt og er i strid med bestemmelsene i Finansdepartementets rundskriv R-112/15: Bestemmelser om statlig gebyr- og avgiftsfinansiering. Det foreslås å redusere overprisingen av gebyrer med til sammen 326 mill. kroner i 2021. Finansdepartementet vil fortsette arbeidet med å redusere overprisede gebyrer fremover.

Oppgaver som i dag finansieres helt eller delvis av sektoravgifter, er blant annet sektorrettet tilsyn og kontroll, støtte til energisparing og klimatiltak, sektorrettet forskning og ressursovervåkning, lostjenesten, vilt- og fiskepleie, miljøtiltak på Svalbard og tiltak for å beskytte kulturminner. Tabell 12.2 gir en oversikt over innbetalte sektoravgifter i 2019 og anslag for inntektene i 2020 og 2021. Statens samlede inntekter fra sektoravgifter anslås til i underkant av 3,9 mrd. kroner i 2021. Nedenfor er det redegjort for endringer i sektoravgifter og overprisede gebyrer som regjeringen foreslår i 2021.

Endringer i sektoravgifter og reduksjon av overprisede gebyrer

Sektoravgift tobakk

Sektoravgiften skal dekke Helsedirektoratets utgifter til etablering og drift av ny bevillingsordning for import, eksport og produksjon av tobakksvarer. Helsedirektoratet har i 2019 og 2020 hatt utgifter til etablering av bevillingsordningen, herunder utvikling av nytt bevillingsregister. I utviklingsperioden ble det ikke blitt krevd inn sektoravgift for å finansiere statens utgifter til etablering av ordningen. Regjeringen foreslår at sektoravgiften økes med 11 mill. kroner bokført i 2021 for å dekke inn utgiftene som påløp i 2019 og 2020. Det vises til omtale av saken i Prop. 1 S (2020–2021) for Helse- og omsorgsdepartementet.

Kontroll- og tilsynsavgift akvakultur

Fiskeridirektoratets utgifter til tilsyn og kontroll med akvakulturanlegg finansieres i dag gjennom en sektoravgift. Direktoratet har gått gjennom kostnadene i 2019 og funnet at avgiften kun dekker om lag 80 pst. av de relevante utgiftene. Regjeringen foreslår å øke satsene for tilsynsavgiften, slik at avgiften dekker alle de tilhørende kostnadene. Forslaget vil øke provenyet fra sektoravgiften med 3,5 mill. kroner bokført i 2021. Det vises til omtale av saken i Prop. 1 S (2020–2021) for Nærings- og fiskeridepartementet.

Ny sektoravgift – kontrollavgift fiskeflåten

Kontrollavgift for fiskeflåten ble innført i 2005, men ble senere avviklet i statsbudsjettet for 2013. Formålet med kontrollavgiften var å bidra til å dekke kostnadene ved fiskerimyndighetenes kontrollvirksomhet. Avgiften ble lagt på førstehåndsverdien av fisk som ble landet og omsatt etter reglene i råfiskloven (nå fiskesalgslagsloven), med en sats på 0,2 pst. Dette inkluderte fangst som leveres i utlandet, og fangst som overtas av fiskeren selv. Avgiften ble innkrevd av fiskesalgslagene ved avregning av oppgjør til fisker. I 2012, siste året med kontrollavgift, var provenyet fra avgiften 33 mill. kroner. Avviklingen av kontrollavgift for fiskeflåten i 2013 ble sett i sammenheng med at fiske og fangst da ikke lenger fikk full refusjon av CO₂-avgiften. Til sammen innebar disse omleggingene om lag uendret avgiftsbelastning for fiskeflåten.

Som en oppfølging av anbefalingene fra Fiskerikontrollutvalget (NOU 2019:21) foreslår regjeringen at det innføres en kontrollavgift for fiskeflåten, etter modell fra den tidligere kontrollavgiften. Avgiften skal ha som formål å finansiere Fiskeridirektoratets arbeid med kontroll og tilsyn med fiskeriene. Regjeringen fremmer i denne sammenheng også forslag om økte utgifter til denne type aktivitet. Det vises til omtale av saken i Prop. 1 S (2020–2021) for Nærings- og fiskeridepartementet.

Regjeringen foreslår at avgiften innføres med en sats på 0,22 pst. av førstehåndsomsetningen i 2021, men at fartøy under 15 meter fritas for avgift i innføringsåret. Fritaket begrunnes med at disse fartøyene i mindre grad har installert nødvendig utstyr for rapportering, og vil trenge tid for å få dette på plass. Avgiften anslås å gi et proveny på 42 mill. kroner bokført i 2021. Avvikling av fritaket for båter under 15 meter i 2022 anslås å gi en økning av provenyet på ytterligere 11 mill. kroner bokført i 2022.

Reduksjon av overprisede gebyrer under Brønnøysundregistrene

Dagens gebyrinntekter i Brønnøysundregistrene kommer i hovedsak fra Løsøreregisteret og Foretaksregisteret, og den største delen av dagens overprising er knyttet til Løsøreregisteret. Løsøreregisteret er et tinglysingsregister for rettigheter og pant i løsøre. Alle registrerte panteheftelser som ikke registreres i fast eiendom eller annet realregistrert formuesgode, fremkommer i dette registeret. Registeret er derfor svært viktig for blant annet banker og andre långivere. Løsøreregisteret brukes også ofte som opplysningskilde i forbindelse med panteheftelser på bruktbiler og andre kjøretøy. Registeret legger videre til rette for at privatpersoner og virksomheter enklere kan skaffe seg lån til nye investeringer med sikring i eksisterende verdier.

Regjeringen foreslår å øke utgifter under Brønnøysundregistrene med 40 mill. kroner, uten at gebyrinntektene økes tilsvarende. Dette vil innebære en reduksjon av overprisede gebyrer under Brønnøysundregistrene på 36 mill. kroner. Det vises til omtale av saken i Prop. 1 S (2020–2021) for Nærings- og fiskeridepartementet.

Redusert overprising av gebyret for utlegg

Når kreditor må begjære utlegg for å drive inn et krav, skal kreditor betale et gebyr. Kreditor kan kreve at skyldner dekker kostnadene for dette, ved at gebyrbeløpet legges til det opprinnelige kravet mot skyldneren. Tall fra Politidirektoratet viser at godt over 90 pst. av sakene om begjæring av utlegg er saker mot privatpersoner. I 32 pst. av sakene i 2018 var den saksøktes inntekt og formue så lav at det ikke ble ansett som forsvarlig å ta utlegg i disse. I 13 pst. av sakene ble det tatt utlegg i trygd eller andre stønader fra det offentlige. Det tyder på at en vesentlig andel av sakene gjelder personer med dårlig betalingsevne.

Gebyret for utlegg er i dag på 1,7 rettsgebyr, noe som tilsvarer 2 038 kroner. Gjennomsnittskostnaden ved produksjon av tjenesten er anslått til 1 398 kroner, noe som innebærer at gebyret er overpriset med om lag 640 kroner.

I tillegg til den tvangsinnkrevingen som gjøres av namsmannen, kan Skatteetaten drive tvangsinnkreving og ilegge samme gebyr som ved bruk av namsmann. En reduksjon av gebyret for utlegg innebærer derfor også et provenytap for gebyrer under Skatteetaten. I de tilfeller der Skatteetaten benytter den ordinære namsmannen til å inndrive sine krav må etaten legge ut for gebyret. Dette blir refundert når namsmannen har lykkes i å drive inn kravet. En reduksjon i gebyret vil derfor også gi en parallell reduksjon av Skatteetatens utgifter og inntekter.

Regjeringen foreslår å redusere gebyret for utlegg til 1,25 rettsgebyr, tilsvarende 1 498 kroner. Dette vil gi samlet et provenytap på om lag 279 mill. kroner påløpt og 234 mill. kroner bokført i 2021, fordelt med 242 mill. kroner påløpt og 197 mill. kroner bokført under Justis- og beredskapsdepartementet, og 37 mill. kroner bokført og påløpt under Skatteetaten. Det vises til omtale av saken i Prop. 1 S (2020–2021) for Justis- og beredskapsdepartementet og Prop. 1 S (2020–2021) for Finansdepartementet.

Samlet oversikt for sektoravgifter 2021

For nærmere omtale av de ulike sektoravgiftene vises til de ulike fagdepartementenes Prop. 1 S (2020–2021) og Prop. 1 S Tillegg 1 (2020–2021).

Regjeringens forslag til sektoravgifter for 2021 følger av tabellen (i mill. kroner):

Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet, slutter seg til regjeringens forslag til sektoravgifter for 2021.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser til at Riksrevisjonen har avdekket at høyreregjeringen krever mer i betaling enn det koster å tilby statlige tjenester. Riksrevisjonen omtaler dette som en skjult skatt på om lag 600 mill. kroner.

Den skjulte skatten treffer ungdom som skal ta teoriprøve eller foto til førerkort, som betaler 68 mill. kroner for mye for dette til Statens vegvesen. De som kjøper eller selger bolig, betaler til sammen 89 mill. kroner for mye til Statens kartverk for å registrere endringer i eiendommen. Folk i gjeldsfella, som skal gjøre opp for seg, betaler 200 mill. kroner for mye til domstol og politi. Disse medlemmer foreslår å kutte de overprisede gebyrene som referert i tabell 12.1 tilsvarende et beløp på 588 mill. kroner.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser til regjeringens forslag om innføring av en ny sektoravgift – kontrollavgift for fiskeflåten, som anslås å påføre fiskeriene en ekstra avgiftskostnad på 42 mill. kroner i 2021. Disse medlemmer viser til Arbeiderpartiet og Senterpartiets alternative budsjett, der det foreslås at denne avgiften ikke innføres.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet viser for øvrig til egne merknader under kapittel 17 i denne innstillingen.