1.1 Proposisjonens hovedinnhold og bakgrunnen for lovforslaget

I proposisjonen foreslår Justis- og beredskapsdepartementet endringer i lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven). Kapittel 12 inneholder regler om fengsling og andre tvangsmidler. Flere av bestemmelsene i dette kapittelet viser til at en rekke regler i straffeprosessloven gjelder «så langt de passer». Dette medfører på enkelte punkter unødige tvilsspørsmål om forholdet mellom konkrete regler i straffeprosessloven og deres anvendelse i utlendingssaker.

Justis- og beredskapsdepartementet foreslår i proposisjonen en revisjon av regelverket i utlendingsloven kapittel 12. Formålet er først og fremst å avklare og tydeliggjøre hvilke regler som skal gjelde for bruk av tvangsmidler etter utlendingsloven. Dette søkes oppnådd primært ved å innarbeide sentrale regler fra straffeprosessloven i utlendingsloven og ved å synliggjøre gjennom klare referanser hvilke regler i straffeprosessloven som skal gjelde, mens unødvendige referanser strykes.

I tillegg gis det en egen bestemmelse om pågripelse og internering av mindreårige. Bestemmelsen innebærer en langt tydeligere og mer detaljert regulering av saker som gjelder medfølgende barn i barnefamilier og enslige mindreårige.

Det vises i proposisjonen til at anvendelsesområdet for bruk av tvangsmidler etter utlendingsloven i nyere tid har blitt utvidet, og at regelverket har blitt mer detaljert. Samtidig har det også vært en økende bevisstgjøring om hvilke krav og anbefalinger Grunnloven og internasjonale konvensjoner stiller til lovhjemmel ved inngrep som foretas av staten i det enkelte menneskets rettssfære, herunder bruk av tvangsmidler.

I mars 2012 mottok departementet rapporten «Forholdet mellom straffeprosesslovens og utlendingslovens regler om fengsling og andre tvangsmidler» (i det følgende omtalt som Tvangsmiddelrapporten). Oppdraget med å skrive rapporten var etter en åpen utlysning tildelt Det juridiske fakultet ved Universitetet i Bergen.

Tvangsmiddelrapporten har dannet grunnlag for departementets arbeid med store deler av lovforslaget. Departementet har sluttet seg til de fleste anbefalingene og lovforslagene i Tvangsmiddelrapporten, men på enkelte områder er det valgt andre løsninger eller foretatt justeringer eller tilføyelser.

Når det gjelder pågripelse og internering av barn og barnefamilier, inneholdt ikke Tvangsmiddelrapporten drøftinger av konkrete lovforslag.

Departementet bemerker også i proposisjonen at det i arbeidet med lovforslaget er foretatt en gjennomgang og vurdering av forslagene fra Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS) i rapporten Frihet først (2015).

Forslaget har vært sendt på høring. En oversikt over høringsinstansene finnes i proposisjonens pkt. 3.2, og omtale av høringsinstansenes synspunkter finnes under omtalen av de enkelte forslagene i proposisjonen.

1.2 Generelle utgangspunkter

I proposisjonens kapittel 4 redegjør departementet for tvangsmiddelbestemmelsenes systematiske plassering i lovverket og gir en kort oversikt over hva regelverket inneholder.

1.3 Konstitusjonelle og internasjonale forpliktelser

I proposisjonens kapittel 5 gis det en generell redegjørelse for konstitusjonelle og internasjonale forpliktelser som er av betydning for forslagene i proposisjonen. Dette gjelder blant annet flere bestemmelser i Grunnloven kapittel E (Menneskerettigheter) og Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK). Det gjøres oppmerksom på at det i proposisjonens kapittel 7.3 er gitt en mer detaljert fremstilling av internasjonale forpliktelser og uttalelser fra internasjonale organer når det gjelder saker som vedrører barn.

1.4 Pågripelse og internering

Proposisjonens kapittel 6 gjelder pågripelse og internering. I kapittel 6.1 gis en kort presentasjon av gjeldende regler om pågripelse og fengsling.

I kapittel 6.2 foreslår departementet å erstatte uttrykket «fengsling» med «internering» i utlendingsloven. Dette innebærer ingen realitetsendring, men gjøres for å skille tydeligere mellom utlendingsrettslig og strafferettslig frihetsberøvelse. Departementet vil benytte uttrykket «internering» i proposisjonsteksten, men i noen sammenhenger vil det passe bedre å bruke «fengsling», herunder i beskrivelsene av gjeldende rett og når frihetsberøvelse etter utlendingsloven og straffeprosessloven drøftes i sammenheng.

I kapittel 6.3 drøftes enkelte problemstillinger i skjæringspunktet mellom utlendingsloven og straffeprosessloven. Departementet peker blant annet på at det må legges vekt på hva som er hovedformålet med frihetsberøvelsen dersom det både kan kreves fengsling i et strafferettslig spor og internering i et utlendingsrettslig spor.

I tilfeller hvor utlendingen har sittet varetektsfengslet i straffesakssporet, men hvor politiet begjærer internering på utlendingsrettslig grunnlag, drøfter departementet hvilken betydning varetektsperioden skal ha for forholdsmessighetsvurderingen. Det legges til grunn at det må foretas en konkret vurdering, hvor det blant annet må legges vekt på hvilken forbindelse det er mellom grunnlaget for varetektsfengslingen etter straffeprosessloven og grunnlaget for internering etter utlendingsloven.

Departementet drøfter i proposisjonen også varigheten av fremstillingsfristen når det finner sted pågripelse både i utlendingssporet og i straffesakssporet. Medgått tid som pågrepet i straffesakssporet skal medregnes ved beregningen av fremstillingsfristen når en utlending pågripes i en utlendingssak. Unntak gjelder dersom grunnlaget for pågripelse i utlendingssporet først oppsto i ettertid som følge av ilagt straff.

Videre konstaterer departementet i proposisjonen at utlendingen ikke selv kan kreve domstolskontroll med pågripelsen før fremstillingsfristen er utløpt. Det slås også fast at tidsfristene som gjelder for internering i utlendingssaker, ikke påvirkes av tiden som utlendingen har vært fengslet i straffesakssporet (selv om slik tidligere fengsling kan ha betydning for forholdsmessighetsvurderingen etter utlendingsloven).

I kapittel 6.4 i proposisjonen har departementet vurdert hvilke bestemmelser i straffeprosessloven som bør innarbeides i utlendingsloven. Departementet mener at dette i særlig grad gjelder bestemmelsene om hvilke inngrep som kan gjøres, og i mindre grad regler om politiets og domstolenes praktiske sakshåndtering. Henvisninger til straffeprosessloven foreslås opprettholdt når dette anses mest hensiktsmessig. En rekke henvisninger utgår fordi de aktuelle reglene i straffeprosessloven ikke er relevante i utlendingssaker.

Departementet har gått inn for at følgende bør presiseres direkte i utlendingsloven (det meste av dette er i dag gjeldende rett og fremgår av straffeprosessloven):

• En beslutning om pågripelse skal være skriftlig og inneholde betegnelse av utlendingen og en kort beskrivelse av grunnen til pågripelsen. Den som blir pågrepet, skal gis opplysning om grunnen til pågripelsen og få mulighet til å forklare seg. Det foreslås enkelte unntak fra forklaringsretten.

• Pågripelse skal foretas så skånsomt som forholdene tillater. Ting som den pågrepne kan bruke til vold eller til å unnvike, skal tas fra ham. I dette øyemed kan hans person undersøkes.

• Det foreslås en særskilt bestemmelse om at pårørende skal varsles ved pågripelse, med mindre den pågrepne ikke ønsker det. Varsling kan videre unnlates dersom de aktuelle personene befinner seg i utlandet eller særlige grunner tilsier det. Dersom underretning unnlates mot utlendingens vilje, og det ikke skyldes at de aktuelle personene befinner seg i utlandet, skal spørsmålet forelegges for retten første gang utlendingen fremstilles.

• Det skal nedtegnes en begrunnelse i rettsboken dersom fremstilling ikke har skjedd den andre dagen etter pågripelsen.

• Politiet skal møte i retten i sak om internering.

• Tingrettens avgjørelse skal treffes ved kjennelse, og kjennelsen skal angi lovhjemmelen og gjøre rede for grunnen til interneringen. Det skal videre fremgå at internering ikke er et uforholdsmessig inngrep.

• Enkelte tidsfrister for internering som i dag står i straffeprosessloven, skal i stedet fremgå av utlendingsloven.

• Utlendingen skal ha rett til å kommunisere skriftlig og/eller muntlig med sin oppnevnte prosessfullmektig.

• Den som er internert, skal løslates så snart retten eller politiet finner at grunnen for internering er falt bort, eller når fristen for internering er utløpt.

Departementet foreslår i proposisjonen å dele opp reglene om frihetsberøvelse slik at § 106 inneholder vilkårene for pågripelse og internering, § 106 a gjelder prosessuelle regler om pågripelse og fremstilling, § 106 b gjelder prosessuelle regler om internering og § 106 c gjelder særlige regler om pågripelse og internering av mindreårige. De prosessuelle reglene i §§ 106 a og 106 b vil dels bestå av regler som i dag finnes i § 106 tredje til sjette ledd, dels regler som «hentes» fra straffeprosessloven, og dels helt nye regler.

I kapittel 6.5 i proposisjonen foreslås det at straffeprosesslovens regler om anke over kjennelse skal gjelde.

1.5 Pågripelse og internering av barn

Proposisjonens kapittel 7 gjelder sentrale problemstillinger om pågripelse og internering av mindreårige. Departementet mener det er ønskelig å tydeliggjøre reglene og regulere mindreåriges rettsstilling i større detalj enn i dag. Det foreslås å regulere de særskilte vilkårene for pågripelse og internering av barn i utlendingsloven.

En vesentlig forskjell mellom frihetsberøvelse i utlendingsrettslige og straffeprosessuelle tilfeller er at barn i utlendingssaker nesten alltid pågripes og interneres sammen med foreldrene. Departementet foreslår derfor bestemmelser som er særskilt tilpasset denne situasjonen. Reglene om pågripelse og internering av barn samles i en ny § 106 c.

Det vises i proposisjonen til at det i dag følger av straffeprosessloven at pågripelse av mindreårige bare kan skje dersom det er «særlig påkrevd», og fengsling kan bare skje dersom det er «tvingende nødvendig». Det foreslås at det bør fremgå direkte av utlendingsloven at pågripelse bare kan skje i tilfeller hvor det er «særlig påkrevd». På samme måte foreslås det å tydeliggjøre direkte i utlendingsloven at internering på grunn av unndragelsesfare bare skal skje dersom dette er helt avgjørende som en siste utvei for å gjennomføre utsendelsen. Internering på ID-grunnlag skal bare kunne skje i en ekstraordinær situasjon hvor internering er helt nødvendig som en siste utvei for å sikre identitetskontroll (vil særlig kunne gjelde situasjoner med ekstraordinært høye ankomster). For øvrig skal internering av barn bare kunne skje dersom det er helt avgjørende som en siste utvei for å oppnå formålet med bestemmelsen.

Departementet drøfter i kapittel 7.7.4 i proposisjonen hvordan det bør foretas en egen vurdering av barns situasjon i rettens kjennelser om internering. Vurderingene knyttet til barn kan som hovedregel innarbeides i samme avgjørelser som de som omhandler foreldrene. Barna bør imidlertid angis som parter, og det foreslås å lovfeste at hensynet til barnets beste skal tillegges vekt som et grunnleggende hensyn, og at det skal fremgå av kjennelsen hvordan hensynet til barnet er vurdert, herunder om mindre inngripende tvangsmidler ville være tilstrekkelige.

Det foreslås videre en egen bestemmelse om høring av barn i forbindelse med internering. Bestemmelsen utformes i hovedsak med samme innhold som bl.a. Grunnloven § 104, barnekonvensjonen artikkel 12 og utlendingsforskriften § 17-3.

Utlendingsloven § 106 fjerde ledd inneholder i dag særlige regler om fremstillingsfrister når den pågrepne er mindreårig. I slike situasjoner må fremstilling for en tingrett skje snarest mulig og senest dagen etter pågripelsen. Dersom fristen ender på en helgedag eller dag som etter lovgivningen er likestilt med helgedag, forlenges fristen med én dag. Departementet foreslår i proposisjonen å videreføre disse særreglene i den nye bestemmelsen.

Det er i dag ikke en tydelig, særskilt regulering av barnevernets rolle i saker om pågripelse og internering av mindreårige. Straffeprosessloven fastsetter at barnevernet skal varsles ved hver fengsling, og at de skal møte til hvert fengslingsmøte, med mindre retten finner at deltagelse ut over det første fengslingsmøtet er åpenbart unødvendig. Videre skal barnevernet etter straffeprosessloven uttale seg om behovet for tiltak etter barnevernloven kapittel 4 (særlige tiltak) og om arbeidet som pågår med å iverksette tiltak. Departementet foreslår i proposisjonen en særskilt bestemmelse i utlendingsloven om at politiet skal varsle barneverntjenesten om sannsynlig internering så snart som mulig. Barneverntjenesten skal videre avgi en skriftlig uttalelse i saken med mindre retten eller barnevernet finner det åpenbart unødvendig, og skal delta i møte om internering dersom retten eller barneverntjenesten finner deltagelse nødvendig. Regelen om at barneverntjenesten skal møte dersom retten finner det nødvendig, vil i praksis håndheves ved at man avbryter møtet om internering og berammer et nytt, da med deltagelse fra barneverntjenesten. Det presiseres at siden det allerede i utgangspunktet er få saker om internering som involverer barn, vil det i praksis bli et svært begrenset antall saker med behov for å avbryte et påstartet møte og beramme et nytt med deltagelse fra barnevernet.

Det gjelder i dag ingen særskilte regler om varigheten av internering i saker med barn (ut over de alminnelige tidsgrenser som gjelder for alle saker om internering). Departementet foreslår i proposisjonen å fastsette følgende:

1. Første gangs internering skal bare kunne gjelde for tre døgn (72 timer).

2. Dersom det er behov for internering ut over tre døgn, kan en ny periode maksimalt gis varighet inntil tre nye døgn (72 timer). Før tingretten avgjør spørsmålet om internering ut over den første perioden på tre døgn, vil det på denne måten kunne sikres at barneverntjenesten har møtt familien og barnet og har kunnet foreta en individuell vurdering som kan inngå i grunnlagsmaterialet for rettens vurdering.

3. Det fastsettes at det i utgangspunktet ikke skal kunne avsies noen ny kjennelse om internering overfor et barn som har sittet internert i tre + tre døgn (pluss eventuelt en dag i forbindelse med den innledende pågripelsen). Unntak gjelder bare dersom det foreligger særlige og sterke grunner. Med særlige grunner siktes det i første rekke til at familien eller barnet selv har en vesentlig del av ansvaret for at uttransportering ikke har latt seg gjennomføre innen seks døgn etter pågripelse, eller at det er klarlagt et tidspunkt for uttransportering som ligger nær i tid. Dersom det finnes grunnlag for å forlenge internering også etter at familien har vært internert i tre+tre døgn, skal dette maksimalt kunne besluttes for én uke av gangen.

Departementet bemerker at de konkrete vurderingene knyttet til varighet av internering vil kunne påvirkes av hvor dette tiltaket skjer. Mens det i dag er en tilrettelagt familieavdeling på Trandum, har departementet gitt Politidirektoratet i oppdrag å opprette en egen familieenhet utenfor Trandum i løpet av 2017. Familieenheten skal ha et mer sivilt preg.

Fram til en ny avgjørelse i Høyesteretts ankeutvalg 29. mars 2017 har rettspraksis vist en viss usikkerhet med hensyn til beviskravet for at en utlending som anfører å være mindreårig, likevel skal kunne fastslås å være 18 år eller eldre i forbindelse med bruk av tvangsmidler. I proposisjonen forutsettes det i tråd med ankeutvalgets avgjørelse at det i saker om pågripelse og internering må være tilstrekkelig at det konstateres som mest sannsynlig (mer enn 50 pst. sannsynlig) at utlendingen er mindreårig.

1.6 Pålegg om meldeplikt og bestemt oppholdssted

Utlendingsloven § 105 gir hjemmel for pålegg om meldeplikt og bestemt oppholdssted. Departementet foreslår i kapittel 8 i proposisjonen å innarbeide flere av de relevante prosessuelle reglene fra straffeprosessloven direkte i utlendingsloven. Dette gjelder blant annet:

• At beslutninger om meldeplikt og/eller bestemt oppholdssted skal være skriftlige og angi grunnen til pålegget.

• At rettens avgjørelse skal skje ved kjennelse og så vidt mulig avgis innen rettsmøtets avslutning.

• At pålegg om meldeplikt og bestemt oppholdssted skal opphøre når grunnlaget for pålegget ikke lenger er til stede.

1.7 Undersøkelse

I proposisjonen kapittel 9 drøftes utlendingsloven § 103. Bestemmelsen gir hjemmel for undersøkelse i utlendingssaker og inneholder henvisninger til straffeprosessloven §§ 198 til 202. De fleste av henvisningene kan enten videreføres eller strykes. På tre punkter foreslår imidlertid departementet i proposisjonen at bestemmelser fra straffeprosessloven bør innarbeides direkte i utlendingsloven § 103. For det første gjelder dette adgangen for polititjenestemann til selv å beslutte undersøkelser av hus eller rom som etter sin art er tilgjengelig for alle, eller som er stedet for en virksomhet som krever tillatelse av politiet. For det andre gjelder det at polititjenestemann som har adgang til å pågripe fordi det er fare ved opphold, også skal ha adgang til å undersøke. For det tredje gjelder dette at en polititjenestemann som skal iverksette en beslutning om pågripelse, i dette øyemed også kan foreta undersøkelser av utlendingens bolig eller rom eller av sted hvor det er særlig grunn til å anta at utlendingen oppholder seg.

1.8 Beslag

I proposisjonen kapittel 10 drøftes utlendingsloven § 104 (beslag). Bestemmelsen henviser til straffeprosessloven kapittel 16, med unntak av §§ 208 a og 210-212. De fleste av henvisningene kan strykes, enten fordi de ikke passer, eller fordi det allerede foreligger regulering i utlendingsloven.

Departementet foreslår å videreføre tre henvisninger som gjelder henholdsvis forbud mot beslag (straffeprosessloven § 204), gjennomføring av beslag (straffeprosessloven § 207) og tilbakelevering av beslag (§ 214).

På tre punkt foreslår departementet i proposisjonen at bestemmelser fra straffeprosessloven bør innarbeides direkte i utlendingsloven med tilpasninger. For det første foreslås det en presisering om at retten skal treffe en avgjørelse ved kjennelse når spørsmålet om å opprettholde et beslag bringes inn for retten (sml. straffeprosessloven § 208 tredje ledd). For det andre foreslås det egne regler om varighet av beslag, herunder at beslaget faller bort når vilkårene for beslaget ikke lenger er til stede eller når utlendingen forlater riket (sml. straffeprosessloven § 213). For det tredje foreslås det regler om at politiet kan beslutte inndragning av beslag når det viser seg at beslaget ikke har kjent eier eller besitter (sml. straffeprosessloven § 214 b).

1.9 Generelle problemstillinger

I proposisjonen kapittel 11 drøfter departementet flere generelle problemstillinger knyttet til bruk av tvangsmidler etter utlendingsloven.

I kapittel 11.1 i proposisjonen foreslås en mer detaljert regulering av hvilken status i utlendingssaken som er en forutsetning for bruk av de ulike tvangsmidlene. Det følger av gjeldende § 99 annet ledd at tvangsmidler i utgangspunktet kan anvendes både når det er fattet vedtak som innebærer plikt til å forlate riket, og under behandlingen av et slikt vedtak. Departementet foreslår i proposisjonen å presisere i § 99 annet ledd at regelen gjelder «med mindre annet følger av de enkelte bestemmelsene», og å tydeliggjøre i de enkelte bestemmelsene hvilket krav til utlendingsrettslig status som gjelder. Dette innebærer endringer i § 104 annet ledd om beslag, § 105 om meldeplikt og bestemt oppholdssted og § 106 om vilkår for pågripelse og internering.

I kapittel 11.2 i proposisjonen foreslås det å lovfeste kravet om progresjon i utlendingssaken som vilkår for enkelte tvangsmidler. I henhold til Den europeiske menneskerettsdomstols (EMD) praksis etter Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 5 nr. 1 bokstav f er det et krav at en utsendelsesprosess må være i fremdrift («in progress») for å kunne danne grunnlag for internering. Dette er også gjeldende norsk rett, men departementet foreslår i proposisjonen å tydeliggjøre progresjonskravet i ulike sammenhenger i § 106 annet ledd.

I kapittel 11.3 i proposisjonen drøftes forholdet mellom utlendingsloven og forvaltningsloven. Et spørsmål som har blitt reist i rettspraksis, er om forvaltningslovens regler gjelder ved bruk av tvangsmidler etter kapittel 12 i utlendingsloven. Departementet foreslår i proposisjonen å tydeliggjøre at forvaltningslovens regler, herunder for eksempel krav til forhåndsvarsling, ikke skal gjelde i disse tilfellene, med mindre annet er fastsatt i loven eller i forskrift til loven.

1.10 Alternativer til frihetsberøvelse

I proposisjonen kapittel 12 drøftes ulike alternativer til frihetsberøvelse, herunder realitetsorientering av asylsøkere for å oppfordre til assistert retur, samt ordninger for blant annet kausjon, garantistillelse og elektronisk kontroll. Det redegjøres for at flere ulike tiltak allerede blir anvendt i praksis.

1.11 Administrative og økonomiske konsekvenser

Det vises i proposisjonen til at de foreslåtte endringene om internering og andre tvangsmidler har som hovedformål å avklare og tydeliggjøre hvilke regler som gjelder. Endringene antas ikke å føre til at vesentlig flere eller færre personer blir pågrepet og internert. I den grad endringene fører til at det må gjøres flere eller grundigere vurderinger av barnets beste m.m., kan dette innebære noe merarbeid i politiet, domstolene og barnevernet. Dette må håndteres innenfor de til enhver tid gjeldende budsjettrammer. Det legges til grunn at forslaget til regelendringer ikke vil ha vesentlige administrative eller økonomiske konsekvenser.

Departementet tar sikte på å legge til rette for at det kan opprettes en koordinatorstilling som er dedikert til å stille på kort varsel ved behov tilknyttet utlendingsinternatet, og som har barnefaglig bakgrunn og faglig veilederkompetanse. Koordinatoren kan også bli en person som internatet kan samarbeide tett med når det gjelder faglig oppfølging av hver familie og av hvert barn, og som kan bidra med innspill og faglig veiledning til enkeltansatte og ansattegruppen. I tillegg vil familiesenteret på Trandum styrkes med personell med barnefaglig kompetanse for bedre å kunne tilrettelegge for internerte barn og barnefamilier ved senteret.