Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jette F. Christensen, Gunvor Eldegard og lederen Martin Kolberg, fra Høyre, Erik Skutle og Michael Tetzschner, fra Fremskrittspartiet, Tom E. B. Holthe og Helge Thorheim, fra Kristelig Folkeparti, Hans Fredrik Grøvan, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Venstre, Abid Q. Raja, fra Sosialistisk Venstreparti, Bård Vegar Solhjell, og fra Miljøpartiet De Grønne, Rasmus Hansson, viser til sak om statstilskudd til høyskolene NITH, Westerdals og NISS.

Komiteen gikk inn i saken på bakgrunn av Riksrevisjonens merknader til Kunnskapsdepartementet i 2013 og departementets varsling til Riksrevisjonen den 20. september 2013 om en særskilt oppfølging av NITH, Westerdals og NISS høyskole som er under samme konsern, Anthon B Nilsen Utdanning AS. Komiteens anliggende var å undersøke om dette var fulgt opp i lys av senere oppslag i mediene om at skolekonsernet Anthon B Nilsen (ABN) høsten 2013 i fusjonsprosessen mellom de tre høyskolene Westerdals, NISS og NITH hadde utført transaksjoner som var i strid med universitets- og høyskoleloven, samt at elevene ble avkrevd for høye skolepenger. Om lag 1,2 mrd. kroner går til statstilskudd til private høyskoler i budsjettet for 2016, og midlene skal ifølge universitets- og høyskoleloven komme studentene til gode. Det ble i mediene blant annet stilt spørsmål om lovligheten av skolens kapitaloverføring gjennom transaksjonen på mer enn 100 mill. kroner.

Komiteen registrerer at Kunnskapsdepartementet og statsråd Røe Isaksen etter stortingsvalget i 2013 har hatt flere møter med ABN Utdanning, både generelt om «rammevilkår for private institusjoner» og spesielt om den planlagte høyskolefusjonen. Det er varierende grad av samsvar i fremstillingene fra henholdsvis statsråden og høyskolene om hendelsesforløp, informasjonsflyt og om hvorvidt departementet var orientert om at den planlagte fusjonen også ville utløse profitt som departementet senere har uttalt er i strid med lovverket.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet vil påpeke at møtene etter stortingsvalget i 2013 var en fortsettelse av en lang møterekke påbegynt lenge før regjeringsskiftet.

Komiteen viser til at statsråd Røe Isaksen, på spørsmål fra DN om den manglende oppfølgingen av Riksrevisjonens anbefalinger, svarer følgende: «Departementet mente det ble ivaretatt gjennom den ordinære oppfølgingen av privatskolene.» (DN, 31. oktober 2015). I ettertid har dette blitt tilbakevist fra departementet, som hevder de aldri har stoppet gjennomgangen.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, vurderte på dette grunnlag at det var nødvendig å avholde en kontrollhøring for å få klarhet i alle fakta og belyse saken.

Gjennom behandlingen av saken er det særlig to spørsmål som har vært viktige for flertallet å avklare. For det første: Ble Riksrevisjonens anbefalinger fulgt opp av departementet?

Riksrevisjonen fant det i forbindelse med revisjonen for 2013 kritikkverdig at Kunnskapsdepartementet ikke i tilstrekkelig grad styrer og følger opp tilskudd til private høyskoler og fagskoler. I behandlingen av Dokument 1 (2014–2015) skrev kontroll- og konstitusjonskomiteen i sine merknader at «komiteen vil uttrykke en forventing om at svakhetene som er beskrevet i rapporten om departementets etatsstyring, utbedres», og videre: «Likeledes legger komiteen til grunn at det vil finne sted en tettere oppfølging av nasjonale sentre, og tilsyn med og evaluering av tilskuddsordningene til private høyskoler og fagskoler.» Flertallet er av den oppfatning at Riksrevisjonens anbefalinger bør bli fulgt.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet mener at Riksrevisjonens anbefaling burde blitt fulgt i dette tilfellet, men vil påpeke at Riksrevisjonen er Stortingets verktøy, og at et departement ikke er pålagt å følge en anbefaling fra Riksrevisjonen før Stortinget eventuelt har pålagt departementet dette.

Komiteen viser til at statsråd Torbjørn Røe Isaksen i uttalelse på regjeringen.no, datert 5. november 2015, sier at han vil «understreke at departementet ikke på noe tidspunkt har stanset oppfølgingen av skolen».

I sitt svarbrev til kontroll- og konstitusjonskomiteen datert 10. november 2015 skriver statsråden at «departementets oppfølging har vist at NITH, Westerdals og NISS var blant høyskolene som har hatt betydelig egenkapitalandel, og planla å iverksette en særskilt oppfølging av dette, jf. vedlagte brev 20. september 2013 til Riksrevisjonen». Videre skriver statsråden også: «En slik særskilt oppfølging ble ikke iverksatt. Departementet kom til at oppfølgingen burde gjøres i forbindelse med den ordinære rapporteringen.» Statsråden skriver i svarbrev av 7. desember 2015 til komiteen at departementet ikke fant grunnlag for å slå fast at transaksjonene ville være i strid med regelverket, og derfor fulgte opp transaksjonene og fusjonen som «en del av den normale prosedyren, basert på etterfølgende analyse om kontroll av rapportering».

I samme brev skriver statsråden at han, i lys av orienteringen fra Westerdals, ser «at departementet på et tidligere tidspunkt kunne ha stilt spørsmål om transaksjonen og måten fusjonen ble gjennomført på».

På spørsmål om dette i kontrollhøringen 20. april 2016, svarer statsråden:

«Når vi svarer kontrollkomiteen at oppfølgingen ikke stanses, er det fordi dette følges opp gjennom våre ordinære rutiner. Når vi melder tilbake i den samme korrespondanserunden med Riksrevisjonen, melder vi tilbake i mars om at både fusjon og transaksjon følges opp gjennom ordinære rutiner, og at den saken fortsatt ikke er avsluttet, altså at den er i prosess. Så er det også riktig at en særskilt oppfølging, som stort sett var knyttet til egenkapitalsituasjonen, ikke ble iverksatt.»

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, mener det var og er problematisk at det forelå ulike forklaringer på om og på hvilken måte Riksrevisjonens anbefalinger ble fulgt opp av ansvarlig statsråd. Flertallet registrerer at det ikke ble iverksatt en særskilt oppfølging av høyskolen på tross av Riksrevisjonens anbefalinger og senere som følge av komiteens behandling.

Det andre spørsmålet det er viktig for flertallet å avklare, er: Kunne lovbruddet vært forhindret av departementet?

Kunnskapsdepartementet og statsråd Røe Isaksen har etter 2013 hatt flere møter med ABN Utdanning, både generelt om «rammevilkår for private institusjoner» og spesielt om den planlagte høyskolefusjonen. Det er varierende grad av samsvar i fremstillingene fra henholdsvis statsråden og høyskolene om hendelsesforløp, informasjonsflyt og eventuell godkjenning fra departementets side.

I ettertid av statsrådens svarbrev til kontroll- og konstitusjonskomiteen har høyskolen Westerdals ATC reagert på det de mener er feilaktige fremstillinger fra departementets side.

Til Dagens Næringsliv (DN) 10. desember 2015 sier kommunikasjonsdirektør i ABN Utdanning, Trond Andresen, at Røe Isaksen har gitt feil informasjon til kontroll- og konstitusjonskomiteen. Han hevder at departementet «aldri oppfordret skoleeier om å sende en skriftlig henvendelse for å få en vurdering av lovligheten», og sier ifølge avisen at departementet i møtene fikk en meget tydelig beskjed om at fusjonen ville utløse en gevinst. Det er denne gevinsten som er årsaken til at Kunnskapsdepartementet senere har konkludert med at fusjonen er ulovlig. Trond Andresen sier til avisen: «Departementet fikk med enhver tydelighet, både muntlig og skriftlig, presentert alle detaljer i transaksjonen, derunder at den også ville utløse en gevinst for eier.»

I kontrollhøringen 20. april 2016 uttalte tidligere administrerende direktør i ABN Utdanning, Nicolai H. Løvenskiold, at høyskolen hadde gått nøye gjennom transaksjonen og problemstillinger knyttet til bestemmelsene i universitets- og høyskolelovens § 7 og ABNUs tolkning av lovens bestemmelser:

«I møte den 11. desember ga ABNU en ny presentasjon med tittelen ‘Konsernintern transaksjon som utløser gevinst’. I denne presentasjonen gikk ABNU nøye igjennom transaksjonen i forhold til bestemmelsene i høyskoleloven § 7 og ABNUs tolkning av lovens bestemmelser. Heller ikke da ga KD uttrykk for noen innsigelser mot måten transaksjonen var planlagt gjennomført på. Vi fikk ingen røde eller gule kort.»

At ABN Utdanning hadde et inntrykk av aksept fra departementet for fusjonsplanene, ser vi også i et referat fra møte med departementet 25. oktober 2012, ført i pennen av Lars E. Onarheim, der det under punktet «Sammenslåing av NITH, WSOC og NISS» står:

«Departementet hadde ingen prinsipielle synspunkter eller innvendinger knyttet til den skisserte fremgangsmåte for sammenslåingen, eller til at sammenslåingen ble gjort, og det var ingenting i lovverk forvaltet av KD som var til hinder for dette.»

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet registrerer at det er bestridt hvorvidt et lovbrudd har funnet sted, og mener på prinsipielt grunnlag at Stortinget ikke uten videre kan legge dette til grunn som et fastslått rettsfaktum.

Komiteen registrerer at det ble sendt en e-post der ABNU ber om departementets synspunkter på saken, og at det ble avholdt i alt fire møter med gjennomgang av prosessen og overlevering av presentasjonsdokumentene. Komiteen mener det er riktig, som kunnskapsministeren gjentok i høringen, at departementet ikke gir skriftlig eller muntlig forhåndsgodkjennelse i et møte. Komiteens anliggende er ikke hvorvidt det ble gitt en forhånds-godkjennelse, men hvorvidt det ble orientert om et kommende lovbrudd som det var mulig for departementet å unngå. Komiteen mener statsråden og departementet hadde grunn til mistanke om at universitets- og høyskoleloven var i ferd med å bli brutt. I høringen ble det gjentatt at departementet, med enhver tydelighet, både muntlig og skriftlig, fikk presentert alle detaljer i transaksjonen, herunder også at den ville utløse en gevinst.

I brev fra Advokatfirmaet Thommessen til Kunnskapsdepartementet fremgår følgende: «Dersom KD hadde gitt uttrykk for at den planlagte transaksjonen kunne stå i et tvilsomt forhold til § 7-1 (2), ville ikke transaksjonen blitt gjennomført.» Dette ble bekreftet av Løvenskiold i høringen. ABN Utdanning har siden reagert på at Kunnskapsdepartementet etter møtet tilsynelatende ikke hadde flere innsigelser, men to år senere konkluderer med at transaksjonen er i strid med profittforbudet i universitets- og høyskoleloven.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, mener departementet og statsråden kunne og burde handlet da de ble orientert om hva som skulle skje. Statsråden har i brev til komiteen også uttalt at departementet på et tidligere tidspunkt kunne ha stilt spørsmål om transaksjonene og måten fusjonen ble gjennomført på.

Komiteen registrerer at kunnskapsministeren i høringen mente at håndteringen av denne saken ikke var god nok, og viser til følgende sitat fra ministeren:

«Allikevel er det riktig, som jeg allerede sa i innledningen min, at vi burde stilt flere spørsmål tidlig. Så er det ikke uvanlig, verken innenfor kunnskapsfeltet eller andre sektorer, at det er pressen som setter oss på sporet av saker, eller at det er saker i pressen som gjør at det blir tilsyn, oppfølging og den typen ting. Det er det flere eksempler på, og det vil kanskje også komme i fremtiden. Men jeg mener det viktige i denne saken er at departementet kunne og burde handlet annerledes. Jeg understreker igjen at departementet ikke la bort saken. Som vi skrev til Riksrevisjonen i mars 2014, var den under oppfølging, men den oppfølgingen tok for lang tid fordi vi fulgte de normale rutinene våre, og den oppfølgingen dermed ikke kom før sensommer–høst 2015.»

Komiteen viser til den generelle veiledningsplikten etter forvaltningsloven og til at forvaltningsorganer av eget tiltak skal vurdere behovet for veiledning. Det vises også til at forvaltningsorganet plikter å gi veiledning om gjeldende lover og forskrifter på vedkommende saksområde når sakens art eller partenes forhold gir grunn til det. Komiteen understreker at formålet bak veiledningsplikten er å gi parter og andre interessenter adgang til å ivareta sine interesser på best mulig måte. På denne bakgrunn stiller komiteen spørsmål ved om departementet har vurdert behovet for veiledning i denne saken. Komiteen vil påpeke at unnlatelse av en slik vurdering kan medføre at en forsvarlig ivaretakelse av interesser vanskeliggjøres.

Komiteen stiller videre spørsmål ved om departementet i denne saken har gitt veiledning om forhold som det var grunn til å gi veiledning om. Under forutsetning av at det ikke er gitt slik veiledning, stiller komiteen spørsmål ved om ikke de forhold som ble kjent for departementet, ga grunn til å veilede om relevante lover og forskrifter på vedkommende saksområde med den hensikt å avverge de lovbruddene som senere er avdekket.

Komiteen mener høringen og korrespondansen med kunnskapsministeren med klarhet viser at det aldri ble satt i verk en særskilt oppfølging av skolene, og at departementet var informert om hendelsene som senere ble omtalt som lovbrudd av departementet og sannsynligvis kunne og burde stoppet dette før det kom til det punktet.�

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, finner dette kritikkverdig.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til Dokument 8:87 S (2015–2016), der det ble fremmet forslag om en gjennomgang av lovverket for private skoler og høyskoler for å sikre at intensjonen om at all statsstøtte skal komme elevene og studentene til gode, ivaretas bedre enn i dag. Formålet med en slik gjennomgang var å redusere kontrollbehovet, innføre strengere sanksjoner for regelbrudd samt å hindre at videresalg av skoler og høyskoler med statsstøtte kan gjøre det mulig å hente ut privat profitt fra skoledrift. Disse medlemmer vil påpeke at det i de senere årene har vært en rekke saker der private skoler (såkalte friskoler) og høyskoler har måttet betale tilbake statstilskudd etter at tilsyn har avdekket at skoleeier på ulike måter har tatt ut fortjeneste med grunnlag i skoledriften. Disse medlemmer påpeker at til tross for strenge regler mot privat profitt klarer private skole- og høyskoleeiere å hente ut penger gjennom kompliserte selskapsstrukturer og transaksjoner mellom disse. Å avdekke slike lovbrudd krever store offentlige utgifter til tilsyn og kontroll. Disse medlemmer understreker at kompliserte eierstrukturer ikke sjelden følges av omfattende skatteplanlegging. Svakhetene ved dagens modell og kostnadene ved tilsyn gjør at disse medlemmer mener at man burde se etter endringer i de organisatoriske rammebetingelsene for privatskoler og private høyskoler.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet vil peke på at en særskilt gjennomgang av egenkapitalsituasjonen til ABN Utdanning aldri ble stanset eller avlyst, men ansett ivaretatt av den ordinære årlige gjennomgangen. Beslutningen om å se nærmere på forholdet i den ordinære gjennomgangen fremfor i en egen særskilt oppfølging var en beslutning som ble tatt av embetsverket, og ikke av politisk ledelse i Kunnskapsdepartementet. Tidligere statsråd Kristin Halvorsen bekreftet i høringen at slike beslutninger normalt tas på et slikt nivå, og ikke av politisk ledelse.

Disse medlemmer vil likevel påpeke at en statsråd som øverste leder for et departement er ansvarlig for det som skjer i departementet og i de underliggende etatene. Disse medlemmer er tilfredse med at statsråd Røe Isaksen i høringen var tydelig på at ansvaret ligger hos statsråden, og at departementet burde stilt flere spørsmål tidligere i prosessen.

Disse medlemmer vil påpeke at det ville vært høyst uvanlig om departementet skulle gitt en forhåndsgodkjennelse for strukturendringer eller transaksjoner internt i et privat konsern. Det vanlige er at slike konserner og selskaper skjøtter sin virksomhet på selvstendig grunnlag og rapporterer til departementet i etterkant, slik at departementet kan kontrollere at virksomheten har vært drevet i tråd med lovverket. Det ble også gjort i denne saken, noe som endte med at departementet påpekte forhold som kunne være i strid med lovverket, og forholdene ble da brakt i orden.

Disse medlemmer vil også legge til at fravær av muntlige protester i et møte ikke kan sees på som en statlig forhåndsgodkjennelse av transaksjoner i størrelsesorden 100 mill. kroner.

Disse medlemmer konstaterer at kontrollen og oppfølgingen av de private høyskolene de siste 10 årene har vært for svak, og er tilfredse med at Kunnskapsdepartementet nå har opprettet et eget tilsyn som har ressurser og kompetanse til å følge opp sektoren på en mye bedre måte enn tidligere.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Miljøpartiet De Grønne vil peke på at saken er svært alvorlig, og at departementet kunne og burde handlet annerledes.

Komiteens medlem fra Senterpartiet vil påpeke at Westerdals-saken viser at det er en krevende regulatorisk øvelse å slippe til kommersielle eiere for deretter å regulere kjernen i kommersiell adferd, nemlig generering av privat profitt. Dagens lovverk for private skoler med statsstøtte – både i grunnskolen og for fag- og høyskoler – hviler på en slik regulatorisk ambisjon. Kanskje er det mulig å oppfylle en slik ambisjon med tettere tilsyn og klarere regelverk, men det vil nødvendigvis bli svært ressursskrevede. Riksrevisjonens kritikk av Kunnskapsdepartementet i 2013 viser at de ikke i tilstrekkelig grad styrer og følger opp tilskudd til private høyskoler og private fagskoler.

Private aktører er, i motsetning til offentlige, profitt-søkende. Åpningen av en arena for private virksomheter medfører nødvendigvis «kreative løsninger» som lett kommer på kant med loven. Løvenskiold (eier) tok aldri utbytte fra skolene, som jo var lett å oppdage, men gjennomførte en mer skjult overføring av verdier fra selskaper som var underlagt universitets- og høyskolelovens profittforbud til selskaper som ikke er underlagt denne loven. Bruken av slike «smarte» omveier for å oppnå profitt var noe Kunnskapsdepartementet burde vært forberedt på. Westerdals-saken er ikke enestående, jf. saken knyttet til den kommersielle skolekjeden Akademiet (jf. Bergens Tidende 22. desember 2014).

Den eventuelle gevinsten for et utvidet skoletilbud ved å slippe til eiere med kommersielle motiver er etter dette medlems syn ikke tilstrekkelig for å forsvare den ressursbruk som må settes inn dersom denne regulatoriske ambisjon skal oppfylles. Dette medlem mener derfor at eiere med kommersielle motiver ikke skal gis statsstøtte til skoledrift. Erkjennelsen av de regulatoriske problemene bør også få konsekvenser for liknende reguleringer, slik som dagens barnehagelov.

Dette medlem mener at departementet burde ha stoppet den forespeilede fusjonen med de tilhørende kapitaloverføringene, men kommer beklagelig nok ikke til bunns i hvorfor dette ikke skjedde. En forklaring kan være manglende eller uklar informasjon fra selskapet. En annen kan være manglende kompetanse i departementet til å forstå konsekvensene av de forelagte fusjonsplanene. En tredje forklaring kan være en politisk inngripen.

Hvis forklaringen ligger i et av de to første alternativene, eller en kombinasjon av disse, understreker dette utfordringene med regulering på dette området, ettersom det krever spesialkunnskap om finansielle transaksjoner. Selskapet hevder selv de ga utfyllende informasjon om både fusjonsplaner og kapitaleffekten av disse. De hevder også, på tross av at de i etterkant har omgjort kapitaleffektene, at disse ikke var i strid med lovverket. Departementet har derimot i ettertid uttalt at de anser pengetransaksjonene som et brudd på universitets- og høyskoleloven § 7-1 (2) som presiserer: «Institusjoner som mottar statstilskudd, kan ikke gi økonomisk utbytte eller på annen måte overføre overskudd til eier eller dens nærstående.» En eventuell rettslig prøving av dette spørsmålet, slik vi har sett i Akademiet-saken, vil kreve ytterligere ressurser fra departementet. Det er uklart hvorvidt departementet på tidspunktet da de ble forelagt informasjon om fusjonsplanene, ikke forstod, eller ikke fikk informasjon om, de relevante kapitaloverføringene.

Dersom det skulle vise seg at departementet både hadde informasjon og forstod rekkevidden av denne informasjonen, men likevel ikke reagerte på en forestående brudd på loven, er det grov tjenesteforsømmelse. Dersom den manglende responsen på fusjonsplanene derimot er begrunnet i politisk inngripen, noe som antydes i den opprinnelige dekningen av saken i Dagens Næringsliv 31. oktober 2015, er saken alvorlig for sittende statsråd. Mens statsråden stadig henviser til kontroll ved ordinære rutiner, viser komiteen i sin behandling av Dokument 1 (2014–2015) til at det rettes kritikk for mangelfull oppfølging av tilskuddene til private høyskoler og fagskoler, og at tilskuddsordningene ikke har vært evaluert de ti siste årene slik regelverket krever, jf. Innst. 130 S (2014–2015). Dette medlem har på dette grunnlag uttrykt bekymring over de svakheter som Riksrevisjonen har funnet i departementets interne styring og etatsstyring, herunder mangelfull styring og oppfølging av de nasjonale sentrene og i tilskuddsforvaltningen til private høyskoler og fagskoler.

Riksrevisjonen viser i Dokument 1 (2014–2015) til at:

«Kunnskapsdepartementet har ikke evaluert tilskuddsordningene de siste ti årene, slik regelverket krever. Dette medfører at departementet i begrenset grad har kunnskap om tilskuddsordningene er effektive når det gjelder ressursbruk, organisering og fastsatte mål, samt om midlene forvaltes og brukes på en samfunnsøkonomisk forsvarlig måte. Det har ikke vært gjennomført tilsyn ved de private høyskolene de siste årene. […] Tilsyn skal bidra til å sikre at tilskuddsmottakerne oppfyller pliktene de er pålagt i gjeldende lover. Departementet har nylig satt ned en ekspertgruppe som skal utrede regelverket, revidere retningslinjer og foreslå hvordan tilsyn bør gjennomføres for private høyskoler og private fagskoler.»

Dette medlem vil uansett årsak påpeke at det er statsrådens ansvar å sikre at lovverket følges. Her var det dessuten en særskilt foranledning, jf. at selskapet selv fremla fusjonsplanene for departementet uten at noe skjedde.