Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen i sak om statstilskudd til høyskolene NITH, Westerdals og NISS

Dette dokument

  • Innst. 35 S (2016–2017)
  • Dato: 15.11.2016
  • Utgiver: kontroll- og konstitusjonskomiteen
  • Sidetall: 72

Merknad

KLIKK HER FOR VEDLEGG 1-8 KLIKK HER FOR VEDLEGG 9

Til Stortinget

1. Sammenfatning av saken

1.1 Innledning

Kontroll- og konstitusjonskomiteen besluttet i møte 19. januar 2016 å igangsette forberedelser i en egen sak til Stortinget om statstilskudd til høyskolene Norges Informasjonsteknologiske Høgskole AS (NITH), Westerdals høyskole AS (Westerdals) og Nordisk Institutt for Scene og Studio (NISS), jf. Stortingets forretningsorden § 15 første ledd annet punktum.

Statsråd Torbjørn Røe Isaksen ble i brev av 19. januar 2016 orientert om at komiteen hadde igangsatt forberedelser i en egen sak til Stortinget.

1.2 Bakgrunn

I Riksrevisjonens merknader til Kunnskapsdepartementet i forbindelse med den årlige revisjon og kontroll for budsjettåret 2013 ble det påpekt mangelfull oppfølging av tilskudd til private høyskoler og private fagskoler, jf. Dokument 1 (2014–2015). Riksrevisjonen fant det «kritikkverdig at Kunnskapsdepartementet ikke i tilstrekkelig grad styrer og følger opp tilskudd til private høyskoler og private fagskoler».

Komiteen sendte 3. november 2015 brev til kunnskapsministeren med spørsmål om kunnskapsministeren spesielt fulgte opp Riksrevisjonens bekymring om hvorvidt statstilskuddet til høyskolene NITH, Westerdals og NISS ble brukt i tråd med universitets- og høyskoleloven.

Bakgrunnen for brevet var Riksrevisjonens merknader til Kunnskapsdepartementet i forbindelse med den årlige revisjonen i 2013 og oppslag i media, herunder oppslag i Magasinet i Dagens Næringsliv (DN) 31. oktober 2015. Det fremgikk av oppslaget i DN at skolekonsernet Anthon B Nilsen høsten 2013 hadde utført transaksjoner for å fusjonere de tre statsstøttede høyskolene Westerdals, NISS og NITH til Westerdals – Oslo School of Arts, Communication and Technology AS (Westerdals Oslo ACT). NITH, Westerdals og NISS var heleid av Anthon B Nilsen skoledrift AS, som er heleid av Anthon B Nilsen utdanning AS (ABNU). I samme operasjon ble skolenes egenkapital på mer enn 100 mill. kroner tatt ut i gevinst. Komiteen viste til at statsstøtte til slike institusjoner ifølge loven skal komme studentene til gode.

Komiteen mottok svarbrev fra statsråden 10. november 2015. Statsråden redegjorde i brevet for dialogen med Riksrevisjonen og høyskolene om saken. Det fremgår blant annet av svaret:

«Jeg ser at departementet kunne ha stilt spørsmål om transaksjonene og måten fusjonen ble gjennomført på i forbindelse med orienteringene fra ABNU og før vi mottok den ordinære rapporteringen. Departementet kom til at høyskolene burde følges opp på vanlig måte i forbindelse med årsrapporteringen. I vedlagte brev til Riksrevisjonen 20. mars 2014 viser departementet til at fusjonen mellom NITH, Westerdals og NISS følges opp som del av departementets normale prosedyre. Videre vises det til at departementet har under vurdering om de avtalene og transaksjonene som er gjennomført og planlegges gjennomført er i tråd med forutsetningene i tilskuddsbrevet og kravene i universitets- og høyskoleloven. Departementet viser også til at oppfølgingen ikke er avsluttet.»

Vedlagt brevet fulgte e-poster og brev mellom departementet og Riksrevisjonen og høyskolene, blant annet brev fra Riksrevisjonen av 28. februar 2014 med en oppsummering av resultatene av revisjonen. Riksrevisjonen viser i brevet til at Westerdals og NISS de siste to årene hadde hatt store overskudd og bygd opp en betydelig egenkapital. Med utgangspunkt i universitets- og høyskoleloven § 7-1 annet ledd stilte Riksrevisjonen spørsmål ved om departementet hadde hatt en tilfredsstillende oppfølging av høyskolene for å sikre at det statlige tilskuddet og egenbetaling fra studentene kommer studentene til gode.

Vedlagt svarbrevet fra statsråden fulgte også brev av 20. mars 2014 fra departementet til Riksrevisjonen. I dette brevet viser departementet til at det har nedsatt en ekspertgruppe for å utrede og klargjøre tilsynsansvaret for private høyskoler og fagskoler. Videre viser departementet til at det har hatt en dialog med bl.a. Westerdals og NISS, og at det ikke har vurdert å redusere tilskuddet til disse høyskolene, men avventer gjennomgang av finansieringssystemet for universitets- og høyskolesektoren. Departementet viser til at fusjonen mellom NITH, Westerdals og NISS følges opp som en del av den normale prosedyren.

Statsråden viser i sitt svarbrev til kontroll- og konstitusjonskomiteen også til at høyskolene og ABNU i møter 20. november og 11. desember 2013 orienterte departementet om arbeidet med å samle utdanning som var akkreditert på høyskolenivå, i én organisasjon. I en presentasjon i møtet 11. desember 2013 orienterte ABNU om at fusjonen var planlagt som en konsernintern transaksjon som utløste kapitaloverføring, og at ABNU la til grunn at dette kunne gjennomføres i tråd med universitets- og høyskolelovens forbud mot utdeling av utbytte og overføring av overskudd til eier eller dens nærstående. Departementet tok dette til orientering og viste til at dersom ABNU ønsket spørsmål avklart med departementet, måtte det tas opp skriftlig. Departementet mottok ikke slike spørsmål, men fikk brev fra ABNU 27. januar 2014, som også var vedlagt statsrådens brev til komiteen.

I brevet av 27. januar 2014 orienterte ABNU om at styret i ABNU i forståelse med styrene i de tre høyskolene har gitt samtykke til, og gjennomført, overdragelse av aksjene i Westerdals og NISS til NITH. Videre orienterte ABNU om at ledelsen ved de tre skolene hadde arbeidet frem en felles plattform for en fusjonert høyskole. Fusjonen ble gjennomført 2. juli 2014. Ved fusjonen skiftet NITH navn til Westerdals – Oslo School of Art, Communication and Technology AS (Westerdals Oslo ACT).

I brev av 5. november 2015 fra departementet til Westerdals Oslo ACT ba departementet om ytterligere redegjørelser om transaksjonene. Departementet ba Westerdals Oslo ACT dokumentere hvordan den og Westerdals, NISS og NITH i fusjonen i 2014 sikret at statlige driftstilskudd og egenbetaling fra studentene kommer studentene til gode. Departementet ba Westerdals Oslo ACT særlig gjøre rede for og dokumentere hvorfor sammenslåingen av Westerdals, NISS og NITH ble gjennomført ved at NITH kjøpte aksjene i NISS og Westerdals.

I statsrådens svarbrev av 10. november 2015 til komiteen fremgår det videre at Kunnskapsdepartementet er kjent med at ABNU har besluttet å tilbakeføre 20 mill. kroner som ble overført fra NITH til Anthon B Nilsen Skoledrift AS ved kjøp av høyskolene NISS og Westerdals, samt slette gjelden på 85 mill. kroner som Westerdals Oslo ACT har til eierselskapet.

Den 17. november 2015 sendte kontroll- og konstitusjonskomiteen brev til statsråden med oppfølgingsspørsmål i saken. Komiteen spurte blant annet om statsråden på noe tidspunkt har vært delaktig i beslutningen om at en særskilt oppfølging ikke skulle iverksettes.

Komiteen mottok svarbrev fra statsråden 23. november 2015. Statsråden uttaler i svarbrevet:

«Departementet kom til at oppfølgingen av private høyskoler med høy egenkapital, herunder NITH, Westerdals og NISS, burde gjøres i forbindelse med høyskolenes ordinære rapportering. Dette er i tråd med departementets normale praksis for kontroll og oppfølging av de private høyskolene. Dette har medført at departementets oppfølging har tatt lang tid og jeg ser at det kunne vært gjennomført en egen dialog om bl.a. egenkapitalnivået til NITH, Westerdals og NISS på et tidligere tidspunkt, selv om institusjonene var i en prosess for videreutvikling og reorganisering og en ekspertgruppe for å vurdere regelverket var satt ned.»

Vedlagt brevet fulgte en redegjørelse datert 19. november 2015 fra advokatfirmaet Thommesen, som representerer Westerdals Oslo ACT og ABNU. I redegjørelsen fremkommer det at Westerdals Oslo ACT og ABNU mener at transaksjonene var velbegrunnede og i tråd med universitets- og høyskoleloven § 7-1 annet ledd. I svarbrevet av 23. november 2015 til kontroll- og konstitusjonskomiteen uttaler statsråden:

«Jeg registrerer at Westerdals Oslo ACT og ABNU mener å ha kvalitetssikret transaksjonenes forhold til universitets- og høyskoleloven § 7-1 annet ledd, og at departementet var en del av dette. Jeg deler ikke fullt ut denne beskrivelsen, og departementet har ikke på noe tidspunkt gitt en avklaring av at departementet mener at transaksjonene er i tråd med universitets- og høyskoleloven. Departementet gjorde det klart at dersom ABNU ønsket en slik avklaring, måtte det tas opp skriftlig. Det ble ikke gjort. Jeg understreker at departementet ikke har tatt stilling til om de transaksjonene som er gjort i sammenheng med eierskifte og fusjon, er i samsvar med relevant lov og vilkår for mottaker av statstilskudd. Departementet vil nå sette seg inn i redegjørelsen og ta stilling til hvordan den bør følges opp.»

Den 1. desember 2015 sendte kontroll- og konstitusjonskomiteen nytt brev til statsråden med oppfølgingsspørsmål. Komiteen ba om en redegjørelse for hvorfor departementet ikke på eget initiativ undersøkte transaksjonens lovlighet. Videre ba komiteen om departementets vurdering av transaksjonens lovlighet, samt resultatet av den varslede gjennomgangen av redegjørelsen og oppfølgingstiltak.

Komiteens brev av 1. desember 2015 ble besvart av statsråden i brev av 7. desember 2015. Statsråden viser i svarbrevet til at departementet på bakgrunn av den orientering departementet hadde mottatt fra høyskolen på et tidligere tidspunkt, kunne ha stilt spørsmål om transaksjonene og måten fusjonen ble gjennomført på. Det fremgår av svarbrevet:

«Departementet har kommet til at effekten av transaksjonene er at Anthon B. Nilsen skoledrift AS og ABNU (samlet omtalt som ABNU) har tatt ut midler fra Westerdals Oslo ACT og bragt disse over i ABNU i strid med universitets- og høyskoleloven § 7-1 annet ledd.»

Det fremgår videre:

«Departementet legger derfor til grunn at kapital som er innskutt av eier, vil kunne tas ut uten at dette er i strid med universitets- og høyskoleloven § 7-1 annet ledd. Derimot vil en overføring av opptjent kapital eller verdien av forventet fremtidig overskudd være i strid med bestemmelsen. Departementet legger følgelig til grunn at det i utgangspunktet er differansen mellom kapitaluttaket på 105 mill. kroner og innskutt kapital i Westerdals, NISS og NITH som er omfattet av begrensningen i universitets- og høyskoleloven.»

Kontroll- og konstitusjonskomiteen sendte 10. desember 2015 brev til statsråden med nye oppfølgingsspørsmål. Komiteen mottok svarbrev fra statsråden 16. desember 2015. Det fremgår av svaret:

«ABNU har kommet til at de økonomiske virkningene av transaksjonene reverseres, og departementet har bedt om en redegjørelse for hvordan dette skal gjennomføres. Jeg vil vurdere behovet for ytterligere oppfølging overfor Westerdals Oslo ACT etter å ha mottatt denne redegjørelsen.»

I oppslag i DN 19. januar 2016 ble det omtalt at Westerdals i perioden fra 2002 til 2010 drev en film- og tv-linje som ikke hadde godkjente læreplaner. Ifølge DNs beregninger ble det utbetalt rundt 35 mill. kroner i statsstøtte til skolen for film- og tv-elevene i perioden studiet ikke var godkjent.

Komiteens korrespondanse med kunnskapsministeren følger som vedlegg 1–8.

2. Åpen kontrollhøring

Kontroll- og konstitusjonskomiteen besluttet i møte 8. mars 2016 å avholde kontrollhøring som ledd i komiteens behandling av saken. Høringen ble avholdt 20. april 2016.

Det fremgår av invitasjonsbrevene til høringen at høringen skulle omhandle – men ikke begrense seg til – følgende problemstillinger:

Problemstilling 1:

Riksrevisjonen fant det i forbindelse med revisjonen for 2013 kritikkverdig at Kunnskapsdepartementet ikke i tilstrekkelig grad styrer og følger opp tilskudd til private høyskoler og private fagskoler. Det foreligger motstridende uttalelser fra statsråden om departementets oppfølging av Riksrevisjonens anbefalinger.

  • Hva har departementet gjort for å rette opp på de kritikkverdige forholdene Riksrevisjonen påpekte?

  • Hvorfor ble en særskilt oppfølging ikke iverksatt?

Problemstilling 2:

Statsråden har i brev til komiteen uttalt at departementet på et tidligere tidspunkt kunne ha stilt spørsmål om transaksjonen og måten fusjonen ble gjennomført på.

  • Hadde statsråden og departementet grunn til mistanke om at universitets- og høyskoleloven var i ferd med å bli brutt?

Problemstilling 3:

Skolekonsernet ABN Utdanning opplever at de har fått andre signaler fra departementet enn det statsråden selv opplyser i sine svar til Stortinget.

  • Hvorfor opplever ABN Utdanning at de i møte med departementet fikk aksept for fusjonsplanene, herunder at eier ville ta ut utbytte?

Problemstilling 4:

I oppslag i Dagens Næringsliv (DN) 19. januar 2016 ble det omtalt at Westerdals i perioden fra 2002 til 2010 drev en film- og tv-linje som ikke hadde godkjente læreplaner. Ifølge DNs beregninger ble det utbetalt rundt 35 mill. kroner i statsstøtte til skolen for film- og tv-elevene i perioden studiet ikke var godkjent.

  • Stemmer det at Westerdals har mottatt statsstøtte for et studium som ikke var godkjent, og hva har departementet og Lånekassen i så fall gjort for å følge opp dette forholdet?

Følgende ble invitert og møtte til høringen:

  • Kunnskapsminister Torbjørn Røe Isaksen.

  • Tidligere kunnskapsminister Kristin Halvorsen.

  • Tidligere administrerende direktør i Anthon B Nilsen Utdanning AS, Nicolai H. Løvenskiold.

  • Administrerende direktør i Lånekassen, Marianne Andreassen.

Det ble tatt stenografisk referat fra høringen. Referatet fra høringen følger som vedlegg 9 til komiteens innstilling til Stortinget.

3. Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jette F. Christensen, Gunvor Eldegard og lederen Martin Kolberg, fra Høyre, Erik Skutle og Michael Tetzschner, fra Fremskrittspartiet, Tom E. B. Holthe og Helge Thorheim, fra Kristelig Folkeparti, Hans Fredrik Grøvan, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Venstre, Abid Q. Raja, fra Sosialistisk Venstreparti, Bård Vegar Solhjell, og fra Miljøpartiet De Grønne, Rasmus Hansson, viser til sak om statstilskudd til høyskolene NITH, Westerdals og NISS.

Komiteen gikk inn i saken på bakgrunn av Riksrevisjonens merknader til Kunnskapsdepartementet i 2013 og departementets varsling til Riksrevisjonen den 20. september 2013 om en særskilt oppfølging av NITH, Westerdals og NISS høyskole som er under samme konsern, Anthon B Nilsen Utdanning AS. Komiteens anliggende var å undersøke om dette var fulgt opp i lys av senere oppslag i mediene om at skolekonsernet Anthon B Nilsen (ABN) høsten 2013 i fusjonsprosessen mellom de tre høyskolene Westerdals, NISS og NITH hadde utført transaksjoner som var i strid med universitets- og høyskoleloven, samt at elevene ble avkrevd for høye skolepenger. Om lag 1,2 mrd. kroner går til statstilskudd til private høyskoler i budsjettet for 2016, og midlene skal ifølge universitets- og høyskoleloven komme studentene til gode. Det ble i mediene blant annet stilt spørsmål om lovligheten av skolens kapitaloverføring gjennom transaksjonen på mer enn 100 mill. kroner.

Komiteen registrerer at Kunnskapsdepartementet og statsråd Røe Isaksen etter stortingsvalget i 2013 har hatt flere møter med ABN Utdanning, både generelt om «rammevilkår for private institusjoner» og spesielt om den planlagte høyskolefusjonen. Det er varierende grad av samsvar i fremstillingene fra henholdsvis statsråden og høyskolene om hendelsesforløp, informasjonsflyt og om hvorvidt departementet var orientert om at den planlagte fusjonen også ville utløse profitt som departementet senere har uttalt er i strid med lovverket.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet vil påpeke at møtene etter stortingsvalget i 2013 var en fortsettelse av en lang møterekke påbegynt lenge før regjeringsskiftet.

Komiteen viser til at statsråd Røe Isaksen, på spørsmål fra DN om den manglende oppfølgingen av Riksrevisjonens anbefalinger, svarer følgende: «Departementet mente det ble ivaretatt gjennom den ordinære oppfølgingen av privatskolene.» (DN, 31. oktober 2015). I ettertid har dette blitt tilbakevist fra departementet, som hevder de aldri har stoppet gjennomgangen.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, vurderte på dette grunnlag at det var nødvendig å avholde en kontrollhøring for å få klarhet i alle fakta og belyse saken.

Gjennom behandlingen av saken er det særlig to spørsmål som har vært viktige for flertallet å avklare. For det første: Ble Riksrevisjonens anbefalinger fulgt opp av departementet?

Riksrevisjonen fant det i forbindelse med revisjonen for 2013 kritikkverdig at Kunnskapsdepartementet ikke i tilstrekkelig grad styrer og følger opp tilskudd til private høyskoler og fagskoler. I behandlingen av Dokument 1 (2014–2015) skrev kontroll- og konstitusjonskomiteen i sine merknader at «komiteen vil uttrykke en forventing om at svakhetene som er beskrevet i rapporten om departementets etatsstyring, utbedres», og videre: «Likeledes legger komiteen til grunn at det vil finne sted en tettere oppfølging av nasjonale sentre, og tilsyn med og evaluering av tilskuddsordningene til private høyskoler og fagskoler.» Flertallet er av den oppfatning at Riksrevisjonens anbefalinger bør bli fulgt.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet mener at Riksrevisjonens anbefaling burde blitt fulgt i dette tilfellet, men vil påpeke at Riksrevisjonen er Stortingets verktøy, og at et departement ikke er pålagt å følge en anbefaling fra Riksrevisjonen før Stortinget eventuelt har pålagt departementet dette.

Komiteen viser til at statsråd Torbjørn Røe Isaksen i uttalelse på regjeringen.no, datert 5. november 2015, sier at han vil «understreke at departementet ikke på noe tidspunkt har stanset oppfølgingen av skolen».

I sitt svarbrev til kontroll- og konstitusjonskomiteen datert 10. november 2015 skriver statsråden at «departementets oppfølging har vist at NITH, Westerdals og NISS var blant høyskolene som har hatt betydelig egenkapitalandel, og planla å iverksette en særskilt oppfølging av dette, jf. vedlagte brev 20. september 2013 til Riksrevisjonen». Videre skriver statsråden også: «En slik særskilt oppfølging ble ikke iverksatt. Departementet kom til at oppfølgingen burde gjøres i forbindelse med den ordinære rapporteringen.» Statsråden skriver i svarbrev av 7. desember 2015 til komiteen at departementet ikke fant grunnlag for å slå fast at transaksjonene ville være i strid med regelverket, og derfor fulgte opp transaksjonene og fusjonen som «en del av den normale prosedyren, basert på etterfølgende analyse om kontroll av rapportering».

I samme brev skriver statsråden at han, i lys av orienteringen fra Westerdals, ser «at departementet på et tidligere tidspunkt kunne ha stilt spørsmål om transaksjonen og måten fusjonen ble gjennomført på».

På spørsmål om dette i kontrollhøringen 20. april 2016, svarer statsråden:

«Når vi svarer kontrollkomiteen at oppfølgingen ikke stanses, er det fordi dette følges opp gjennom våre ordinære rutiner. Når vi melder tilbake i den samme korrespondanserunden med Riksrevisjonen, melder vi tilbake i mars om at både fusjon og transaksjon følges opp gjennom ordinære rutiner, og at den saken fortsatt ikke er avsluttet, altså at den er i prosess. Så er det også riktig at en særskilt oppfølging, som stort sett var knyttet til egenkapitalsituasjonen, ikke ble iverksatt.»

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, mener det var og er problematisk at det forelå ulike forklaringer på om og på hvilken måte Riksrevisjonens anbefalinger ble fulgt opp av ansvarlig statsråd. Flertallet registrerer at det ikke ble iverksatt en særskilt oppfølging av høyskolen på tross av Riksrevisjonens anbefalinger og senere som følge av komiteens behandling.

Det andre spørsmålet det er viktig for flertallet å avklare, er: Kunne lovbruddet vært forhindret av departementet?

Kunnskapsdepartementet og statsråd Røe Isaksen har etter 2013 hatt flere møter med ABN Utdanning, både generelt om «rammevilkår for private institusjoner» og spesielt om den planlagte høyskolefusjonen. Det er varierende grad av samsvar i fremstillingene fra henholdsvis statsråden og høyskolene om hendelsesforløp, informasjonsflyt og eventuell godkjenning fra departementets side.

I ettertid av statsrådens svarbrev til kontroll- og konstitusjonskomiteen har høyskolen Westerdals ATC reagert på det de mener er feilaktige fremstillinger fra departementets side.

Til Dagens Næringsliv (DN) 10. desember 2015 sier kommunikasjonsdirektør i ABN Utdanning, Trond Andresen, at Røe Isaksen har gitt feil informasjon til kontroll- og konstitusjonskomiteen. Han hevder at departementet «aldri oppfordret skoleeier om å sende en skriftlig henvendelse for å få en vurdering av lovligheten», og sier ifølge avisen at departementet i møtene fikk en meget tydelig beskjed om at fusjonen ville utløse en gevinst. Det er denne gevinsten som er årsaken til at Kunnskapsdepartementet senere har konkludert med at fusjonen er ulovlig. Trond Andresen sier til avisen: «Departementet fikk med enhver tydelighet, både muntlig og skriftlig, presentert alle detaljer i transaksjonen, derunder at den også ville utløse en gevinst for eier.»

I kontrollhøringen 20. april 2016 uttalte tidligere administrerende direktør i ABN Utdanning, Nicolai H. Løvenskiold, at høyskolen hadde gått nøye gjennom transaksjonen og problemstillinger knyttet til bestemmelsene i universitets- og høyskolelovens § 7 og ABNUs tolkning av lovens bestemmelser:

«I møte den 11. desember ga ABNU en ny presentasjon med tittelen ‘Konsernintern transaksjon som utløser gevinst’. I denne presentasjonen gikk ABNU nøye igjennom transaksjonen i forhold til bestemmelsene i høyskoleloven § 7 og ABNUs tolkning av lovens bestemmelser. Heller ikke da ga KD uttrykk for noen innsigelser mot måten transaksjonen var planlagt gjennomført på. Vi fikk ingen røde eller gule kort.»

At ABN Utdanning hadde et inntrykk av aksept fra departementet for fusjonsplanene, ser vi også i et referat fra møte med departementet 25. oktober 2012, ført i pennen av Lars E. Onarheim, der det under punktet «Sammenslåing av NITH, WSOC og NISS» står:

«Departementet hadde ingen prinsipielle synspunkter eller innvendinger knyttet til den skisserte fremgangsmåte for sammenslåingen, eller til at sammenslåingen ble gjort, og det var ingenting i lovverk forvaltet av KD som var til hinder for dette.»

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet registrerer at det er bestridt hvorvidt et lovbrudd har funnet sted, og mener på prinsipielt grunnlag at Stortinget ikke uten videre kan legge dette til grunn som et fastslått rettsfaktum.

Komiteen registrerer at det ble sendt en e-post der ABNU ber om departementets synspunkter på saken, og at det ble avholdt i alt fire møter med gjennomgang av prosessen og overlevering av presentasjonsdokumentene. Komiteen mener det er riktig, som kunnskapsministeren gjentok i høringen, at departementet ikke gir skriftlig eller muntlig forhåndsgodkjennelse i et møte. Komiteens anliggende er ikke hvorvidt det ble gitt en forhånds-godkjennelse, men hvorvidt det ble orientert om et kommende lovbrudd som det var mulig for departementet å unngå. Komiteen mener statsråden og departementet hadde grunn til mistanke om at universitets- og høyskoleloven var i ferd med å bli brutt. I høringen ble det gjentatt at departementet, med enhver tydelighet, både muntlig og skriftlig, fikk presentert alle detaljer i transaksjonen, herunder også at den ville utløse en gevinst.

I brev fra Advokatfirmaet Thommessen til Kunnskapsdepartementet fremgår følgende: «Dersom KD hadde gitt uttrykk for at den planlagte transaksjonen kunne stå i et tvilsomt forhold til § 7-1 (2), ville ikke transaksjonen blitt gjennomført.» Dette ble bekreftet av Løvenskiold i høringen. ABN Utdanning har siden reagert på at Kunnskapsdepartementet etter møtet tilsynelatende ikke hadde flere innsigelser, men to år senere konkluderer med at transaksjonen er i strid med profittforbudet i universitets- og høyskoleloven.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, mener departementet og statsråden kunne og burde handlet da de ble orientert om hva som skulle skje. Statsråden har i brev til komiteen også uttalt at departementet på et tidligere tidspunkt kunne ha stilt spørsmål om transaksjonene og måten fusjonen ble gjennomført på.

Komiteen registrerer at kunnskapsministeren i høringen mente at håndteringen av denne saken ikke var god nok, og viser til følgende sitat fra ministeren:

«Allikevel er det riktig, som jeg allerede sa i innledningen min, at vi burde stilt flere spørsmål tidlig. Så er det ikke uvanlig, verken innenfor kunnskapsfeltet eller andre sektorer, at det er pressen som setter oss på sporet av saker, eller at det er saker i pressen som gjør at det blir tilsyn, oppfølging og den typen ting. Det er det flere eksempler på, og det vil kanskje også komme i fremtiden. Men jeg mener det viktige i denne saken er at departementet kunne og burde handlet annerledes. Jeg understreker igjen at departementet ikke la bort saken. Som vi skrev til Riksrevisjonen i mars 2014, var den under oppfølging, men den oppfølgingen tok for lang tid fordi vi fulgte de normale rutinene våre, og den oppfølgingen dermed ikke kom før sensommer–høst 2015.»

Komiteen viser til den generelle veiledningsplikten etter forvaltningsloven og til at forvaltningsorganer av eget tiltak skal vurdere behovet for veiledning. Det vises også til at forvaltningsorganet plikter å gi veiledning om gjeldende lover og forskrifter på vedkommende saksområde når sakens art eller partenes forhold gir grunn til det. Komiteen understreker at formålet bak veiledningsplikten er å gi parter og andre interessenter adgang til å ivareta sine interesser på best mulig måte. På denne bakgrunn stiller komiteen spørsmål ved om departementet har vurdert behovet for veiledning i denne saken. Komiteen vil påpeke at unnlatelse av en slik vurdering kan medføre at en forsvarlig ivaretakelse av interesser vanskeliggjøres.

Komiteen stiller videre spørsmål ved om departementet i denne saken har gitt veiledning om forhold som det var grunn til å gi veiledning om. Under forutsetning av at det ikke er gitt slik veiledning, stiller komiteen spørsmål ved om ikke de forhold som ble kjent for departementet, ga grunn til å veilede om relevante lover og forskrifter på vedkommende saksområde med den hensikt å avverge de lovbruddene som senere er avdekket.

Komiteen mener høringen og korrespondansen med kunnskapsministeren med klarhet viser at det aldri ble satt i verk en særskilt oppfølging av skolene, og at departementet var informert om hendelsene som senere ble omtalt som lovbrudd av departementet og sannsynligvis kunne og burde stoppet dette før det kom til det punktet.�

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, finner dette kritikkverdig.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til Dokument 8:87 S (2015–2016), der det ble fremmet forslag om en gjennomgang av lovverket for private skoler og høyskoler for å sikre at intensjonen om at all statsstøtte skal komme elevene og studentene til gode, ivaretas bedre enn i dag. Formålet med en slik gjennomgang var å redusere kontrollbehovet, innføre strengere sanksjoner for regelbrudd samt å hindre at videresalg av skoler og høyskoler med statsstøtte kan gjøre det mulig å hente ut privat profitt fra skoledrift. Disse medlemmer vil påpeke at det i de senere årene har vært en rekke saker der private skoler (såkalte friskoler) og høyskoler har måttet betale tilbake statstilskudd etter at tilsyn har avdekket at skoleeier på ulike måter har tatt ut fortjeneste med grunnlag i skoledriften. Disse medlemmer påpeker at til tross for strenge regler mot privat profitt klarer private skole- og høyskoleeiere å hente ut penger gjennom kompliserte selskapsstrukturer og transaksjoner mellom disse. Å avdekke slike lovbrudd krever store offentlige utgifter til tilsyn og kontroll. Disse medlemmer understreker at kompliserte eierstrukturer ikke sjelden følges av omfattende skatteplanlegging. Svakhetene ved dagens modell og kostnadene ved tilsyn gjør at disse medlemmer mener at man burde se etter endringer i de organisatoriske rammebetingelsene for privatskoler og private høyskoler.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet vil peke på at en særskilt gjennomgang av egenkapitalsituasjonen til ABN Utdanning aldri ble stanset eller avlyst, men ansett ivaretatt av den ordinære årlige gjennomgangen. Beslutningen om å se nærmere på forholdet i den ordinære gjennomgangen fremfor i en egen særskilt oppfølging var en beslutning som ble tatt av embetsverket, og ikke av politisk ledelse i Kunnskapsdepartementet. Tidligere statsråd Kristin Halvorsen bekreftet i høringen at slike beslutninger normalt tas på et slikt nivå, og ikke av politisk ledelse.

Disse medlemmer vil likevel påpeke at en statsråd som øverste leder for et departement er ansvarlig for det som skjer i departementet og i de underliggende etatene. Disse medlemmer er tilfredse med at statsråd Røe Isaksen i høringen var tydelig på at ansvaret ligger hos statsråden, og at departementet burde stilt flere spørsmål tidligere i prosessen.

Disse medlemmer vil påpeke at det ville vært høyst uvanlig om departementet skulle gitt en forhåndsgodkjennelse for strukturendringer eller transaksjoner internt i et privat konsern. Det vanlige er at slike konserner og selskaper skjøtter sin virksomhet på selvstendig grunnlag og rapporterer til departementet i etterkant, slik at departementet kan kontrollere at virksomheten har vært drevet i tråd med lovverket. Det ble også gjort i denne saken, noe som endte med at departementet påpekte forhold som kunne være i strid med lovverket, og forholdene ble da brakt i orden.

Disse medlemmer vil også legge til at fravær av muntlige protester i et møte ikke kan sees på som en statlig forhåndsgodkjennelse av transaksjoner i størrelsesorden 100 mill. kroner.

Disse medlemmer konstaterer at kontrollen og oppfølgingen av de private høyskolene de siste 10 årene har vært for svak, og er tilfredse med at Kunnskapsdepartementet nå har opprettet et eget tilsyn som har ressurser og kompetanse til å følge opp sektoren på en mye bedre måte enn tidligere.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Miljøpartiet De Grønne vil peke på at saken er svært alvorlig, og at departementet kunne og burde handlet annerledes.

Komiteens medlem fra Senterpartiet vil påpeke at Westerdals-saken viser at det er en krevende regulatorisk øvelse å slippe til kommersielle eiere for deretter å regulere kjernen i kommersiell adferd, nemlig generering av privat profitt. Dagens lovverk for private skoler med statsstøtte – både i grunnskolen og for fag- og høyskoler – hviler på en slik regulatorisk ambisjon. Kanskje er det mulig å oppfylle en slik ambisjon med tettere tilsyn og klarere regelverk, men det vil nødvendigvis bli svært ressursskrevede. Riksrevisjonens kritikk av Kunnskapsdepartementet i 2013 viser at de ikke i tilstrekkelig grad styrer og følger opp tilskudd til private høyskoler og private fagskoler.

Private aktører er, i motsetning til offentlige, profitt-søkende. Åpningen av en arena for private virksomheter medfører nødvendigvis «kreative løsninger» som lett kommer på kant med loven. Løvenskiold (eier) tok aldri utbytte fra skolene, som jo var lett å oppdage, men gjennomførte en mer skjult overføring av verdier fra selskaper som var underlagt universitets- og høyskolelovens profittforbud til selskaper som ikke er underlagt denne loven. Bruken av slike «smarte» omveier for å oppnå profitt var noe Kunnskapsdepartementet burde vært forberedt på. Westerdals-saken er ikke enestående, jf. saken knyttet til den kommersielle skolekjeden Akademiet (jf. Bergens Tidende 22. desember 2014).

Den eventuelle gevinsten for et utvidet skoletilbud ved å slippe til eiere med kommersielle motiver er etter dette medlems syn ikke tilstrekkelig for å forsvare den ressursbruk som må settes inn dersom denne regulatoriske ambisjon skal oppfylles. Dette medlem mener derfor at eiere med kommersielle motiver ikke skal gis statsstøtte til skoledrift. Erkjennelsen av de regulatoriske problemene bør også få konsekvenser for liknende reguleringer, slik som dagens barnehagelov.

Dette medlem mener at departementet burde ha stoppet den forespeilede fusjonen med de tilhørende kapitaloverføringene, men kommer beklagelig nok ikke til bunns i hvorfor dette ikke skjedde. En forklaring kan være manglende eller uklar informasjon fra selskapet. En annen kan være manglende kompetanse i departementet til å forstå konsekvensene av de forelagte fusjonsplanene. En tredje forklaring kan være en politisk inngripen.

Hvis forklaringen ligger i et av de to første alternativene, eller en kombinasjon av disse, understreker dette utfordringene med regulering på dette området, ettersom det krever spesialkunnskap om finansielle transaksjoner. Selskapet hevder selv de ga utfyllende informasjon om både fusjonsplaner og kapitaleffekten av disse. De hevder også, på tross av at de i etterkant har omgjort kapitaleffektene, at disse ikke var i strid med lovverket. Departementet har derimot i ettertid uttalt at de anser pengetransaksjonene som et brudd på universitets- og høyskoleloven § 7-1 (2) som presiserer: «Institusjoner som mottar statstilskudd, kan ikke gi økonomisk utbytte eller på annen måte overføre overskudd til eier eller dens nærstående.» En eventuell rettslig prøving av dette spørsmålet, slik vi har sett i Akademiet-saken, vil kreve ytterligere ressurser fra departementet. Det er uklart hvorvidt departementet på tidspunktet da de ble forelagt informasjon om fusjonsplanene, ikke forstod, eller ikke fikk informasjon om, de relevante kapitaloverføringene.

Dersom det skulle vise seg at departementet både hadde informasjon og forstod rekkevidden av denne informasjonen, men likevel ikke reagerte på en forestående brudd på loven, er det grov tjenesteforsømmelse. Dersom den manglende responsen på fusjonsplanene derimot er begrunnet i politisk inngripen, noe som antydes i den opprinnelige dekningen av saken i Dagens Næringsliv 31. oktober 2015, er saken alvorlig for sittende statsråd. Mens statsråden stadig henviser til kontroll ved ordinære rutiner, viser komiteen i sin behandling av Dokument 1 (2014–2015) til at det rettes kritikk for mangelfull oppfølging av tilskuddene til private høyskoler og fagskoler, og at tilskuddsordningene ikke har vært evaluert de ti siste årene slik regelverket krever, jf. Innst. 130 S (2014–2015). Dette medlem har på dette grunnlag uttrykt bekymring over de svakheter som Riksrevisjonen har funnet i departementets interne styring og etatsstyring, herunder mangelfull styring og oppfølging av de nasjonale sentrene og i tilskuddsforvaltningen til private høyskoler og fagskoler.

Riksrevisjonen viser i Dokument 1 (2014–2015) til at:

«Kunnskapsdepartementet har ikke evaluert tilskuddsordningene de siste ti årene, slik regelverket krever. Dette medfører at departementet i begrenset grad har kunnskap om tilskuddsordningene er effektive når det gjelder ressursbruk, organisering og fastsatte mål, samt om midlene forvaltes og brukes på en samfunnsøkonomisk forsvarlig måte. Det har ikke vært gjennomført tilsyn ved de private høyskolene de siste årene. […] Tilsyn skal bidra til å sikre at tilskuddsmottakerne oppfyller pliktene de er pålagt i gjeldende lover. Departementet har nylig satt ned en ekspertgruppe som skal utrede regelverket, revidere retningslinjer og foreslå hvordan tilsyn bør gjennomføres for private høyskoler og private fagskoler.»

Dette medlem vil uansett årsak påpeke at det er statsrådens ansvar å sikre at lovverket følges. Her var det dessuten en særskilt foranledning, jf. at selskapet selv fremla fusjonsplanene for departementet uten at noe skjedde.

4. Komiteens tilråding

Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til saken og rår Stortinget til å gjøre slikt

vedtak:

Innst. 35 S (2016–2017) – innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen i sak om statstilskudd til høyskolene NITH, Westerdals og NISS – vedlegges protokollen.

Vedlegg

Liste over vedlegg�

  • Vedlegg 1 Brev datert 3. november 2015 fra kontroll- og konstitusjonskomiteen til kunnskapsministeren�

  • Vedlegg 2 Brev datert 10. november 2015 fra kunnskapsministeren til kontroll- og konstitusjonskomiteen�

  • Vedlegg 3 Brev datert 17. november 2015 fra kontroll- og konstitusjonskomiteen til kunnskapsministeren

  • Vedlegg 4 Brev datert 23. november 2015 fra kunnskapsministeren til kontroll- og konstitusjonskomiteen

  • Vedlegg 5 Brev datert 1. desember 2015 fra kontroll- og konstitusjonskomiteen til kunnskapsministeren

  • Vedlegg 6 Brev datert 7. desember 2015 fra kunnskapsministeren til kontroll- og konstitusjonskomiteen

  • Vedlegg 7 Brev datert 10. desember 2015 fra kontroll- og konstitusjonskomiteen til kunnskapsministeren

  • Vedlegg 8 Brev datert 16. desember 2015 fra kunnskapsministeren til kontroll- og konstitusjonskomiteen

  • Vedlegg 9 Referat fra åpen høring 20. april 2016

Vedleggene finnes kun i PDF (se gult merknadsfelt)

Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 15. november 2016

Martin Kolberg

Jette F. Christensen

leder

ordfører