3. Komiteens merknader
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Jette F. Christensen, Gunvor Eldegard og lederen Martin Kolberg, fra
Høyre, Erik Skutle og Michael Tetzschner, fra Fremskrittspartiet,
Tom E. B. Holthe og Helge Thorheim, fra Kristelig Folkeparti, Hans
Fredrik Grøvan, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Venstre,
Abid Q. Raja, fra Sosialistisk Venstreparti, Bård Vegar Solhjell,
og fra Miljøpartiet De Grønne, Rasmus Hansson, viser til sak
om statstilskudd til høyskolene NITH, Westerdals og NISS.
Komiteen gikk inn i saken på
bakgrunn av Riksrevisjonens merknader til Kunnskapsdepartementet
i 2013 og departementets varsling til Riksrevisjonen den 20. september
2013 om en særskilt oppfølging av NITH, Westerdals og NISS høyskole
som er under samme konsern, Anthon B Nilsen Utdanning AS. Komiteens
anliggende var å undersøke om dette var fulgt opp i lys av senere
oppslag i mediene om at skolekonsernet Anthon B Nilsen (ABN) høsten 2013
i fusjonsprosessen mellom de tre høyskolene Westerdals, NISS og
NITH hadde utført transaksjoner som var i strid med universitets-
og høyskoleloven, samt at elevene ble avkrevd for høye skolepenger.
Om lag 1,2 mrd. kroner går til statstilskudd til private høyskoler
i budsjettet for 2016, og midlene skal ifølge universitets- og høyskoleloven
komme studentene til gode. Det ble i mediene blant annet stilt spørsmål
om lovligheten av skolens kapitaloverføring gjennom transaksjonen
på mer enn 100 mill. kroner.
Komiteen registrerer at Kunnskapsdepartementet
og statsråd Røe Isaksen etter stortingsvalget i 2013 har hatt flere
møter med ABN Utdanning, både generelt om «rammevilkår for private
institusjoner» og spesielt om den planlagte høyskolefusjonen. Det er
varierende grad av samsvar i fremstillingene fra henholdsvis statsråden
og høyskolene om hendelsesforløp, informasjonsflyt og om hvorvidt
departementet var orientert om at den planlagte fusjonen også ville
utløse profitt som departementet senere har uttalt er i strid med
lovverket.
Komiteens medlemmer
fra Høyre og Fremskrittspartiet vil påpeke at møtene etter stortingsvalget
i 2013 var en fortsettelse av en lang møterekke påbegynt lenge før
regjeringsskiftet.
Komiteen viser
til at statsråd Røe Isaksen, på spørsmål fra DN om den manglende
oppfølgingen av Riksrevisjonens anbefalinger, svarer følgende: «Departementet
mente det ble ivaretatt gjennom den ordinære oppfølgingen av privatskolene.»
(DN, 31. oktober 2015). I ettertid har dette blitt tilbakevist fra
departementet, som hevder de aldri har stoppet gjennomgangen.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, vurderte
på dette grunnlag at det var nødvendig å avholde en kontrollhøring
for å få klarhet i alle fakta og belyse saken.
Gjennom behandlingen
av saken er det særlig to spørsmål som har vært viktige for flertallet å avklare.
For det første: Ble Riksrevisjonens anbefalinger fulgt opp av departementet?
Riksrevisjonen fant
det i forbindelse med revisjonen for 2013 kritikkverdig at Kunnskapsdepartementet
ikke i tilstrekkelig grad styrer og følger opp tilskudd til private
høyskoler og fagskoler. I behandlingen av Dokument 1 (2014–2015)
skrev kontroll- og konstitusjonskomiteen i sine merknader at «komiteen
vil uttrykke en forventing om at svakhetene som er beskrevet i rapporten
om departementets etatsstyring, utbedres», og videre: «Likeledes
legger komiteen til grunn at det vil finne sted en tettere oppfølging
av nasjonale sentre, og tilsyn med og evaluering av tilskuddsordningene
til private høyskoler og fagskoler.» Flertallet er av den oppfatning
at Riksrevisjonens anbefalinger bør bli fulgt.
Komiteens medlemmer
fra Høyre og Fremskrittspartiet mener at Riksrevisjonens anbefaling
burde blitt fulgt i dette tilfellet, men vil påpeke at Riksrevisjonen
er Stortingets verktøy, og at et departement ikke er pålagt å følge
en anbefaling fra Riksrevisjonen før Stortinget eventuelt har pålagt departementet
dette.
Komiteen viser
til at statsråd Torbjørn Røe Isaksen i uttalelse på regjeringen.no,
datert 5. november 2015, sier at han vil «understreke at departementet
ikke på noe tidspunkt har stanset oppfølgingen av skolen».
I sitt svarbrev
til kontroll- og konstitusjonskomiteen datert 10. november 2015
skriver statsråden at «departementets oppfølging har vist at NITH,
Westerdals og NISS var blant høyskolene som har hatt betydelig egenkapitalandel,
og planla å iverksette en særskilt oppfølging av dette, jf. vedlagte
brev 20. september 2013 til Riksrevisjonen». Videre skriver statsråden
også: «En slik særskilt oppfølging ble ikke iverksatt. Departementet
kom til at oppfølgingen burde gjøres i forbindelse med den ordinære
rapporteringen.» Statsråden skriver i svarbrev av 7. desember 2015
til komiteen at departementet ikke fant grunnlag for å slå fast
at transaksjonene ville være i strid med regelverket, og derfor
fulgte opp transaksjonene og fusjonen som «en del av den normale
prosedyren, basert på etterfølgende analyse om kontroll av rapportering».
I samme brev skriver
statsråden at han, i lys av orienteringen fra Westerdals, ser «at
departementet på et tidligere tidspunkt kunne ha stilt spørsmål
om transaksjonen og måten fusjonen ble gjennomført på».
På spørsmål om dette
i kontrollhøringen 20. april 2016, svarer statsråden:
«Når vi svarer kontrollkomiteen
at oppfølgingen ikke stanses, er det fordi dette følges opp gjennom våre
ordinære rutiner. Når vi melder tilbake i den samme korrespondanserunden
med Riksrevisjonen, melder vi tilbake i mars om at både fusjon og
transaksjon følges opp gjennom ordinære rutiner, og at den saken
fortsatt ikke er avsluttet, altså at den er i prosess. Så er det
også riktig at en særskilt oppfølging, som stort sett var knyttet
til egenkapitalsituasjonen, ikke ble iverksatt.»
Komiteens flertall, alle unntatt
medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, mener det var og er
problematisk at det forelå ulike forklaringer på om og på hvilken
måte Riksrevisjonens anbefalinger ble fulgt opp av ansvarlig statsråd. Flertallet registrerer
at det ikke ble iverksatt en særskilt oppfølging av høyskolen på
tross av Riksrevisjonens anbefalinger og senere som følge av komiteens
behandling.
Det andre spørsmålet
det er viktig for flertallet å
avklare, er: Kunne lovbruddet vært forhindret av departementet?
Kunnskapsdepartementet
og statsråd Røe Isaksen har etter 2013 hatt flere møter med ABN
Utdanning, både generelt om «rammevilkår for private institusjoner»
og spesielt om den planlagte høyskolefusjonen. Det er varierende
grad av samsvar i fremstillingene fra henholdsvis statsråden og
høyskolene om hendelsesforløp, informasjonsflyt og eventuell godkjenning
fra departementets side.
I ettertid av statsrådens
svarbrev til kontroll- og konstitusjonskomiteen har høyskolen Westerdals ATC
reagert på det de mener er feilaktige fremstillinger fra departementets
side.
Til Dagens Næringsliv
(DN) 10. desember 2015 sier kommunikasjonsdirektør i ABN Utdanning, Trond
Andresen, at Røe Isaksen har gitt feil informasjon til kontroll-
og konstitusjonskomiteen. Han hevder at departementet «aldri oppfordret
skoleeier om å sende en skriftlig henvendelse for å få en vurdering av
lovligheten», og sier ifølge avisen at departementet i møtene fikk
en meget tydelig beskjed om at fusjonen ville utløse en gevinst.
Det er denne gevinsten som er årsaken til at Kunnskapsdepartementet senere
har konkludert med at fusjonen er ulovlig. Trond Andresen sier til
avisen: «Departementet fikk med enhver tydelighet, både muntlig
og skriftlig, presentert alle detaljer i transaksjonen, derunder
at den også ville utløse en gevinst for eier.»
I kontrollhøringen
20. april 2016 uttalte tidligere administrerende direktør i ABN
Utdanning, Nicolai H. Løvenskiold, at høyskolen hadde gått nøye
gjennom transaksjonen og problemstillinger knyttet til bestemmelsene
i universitets- og høyskolelovens § 7 og ABNUs tolkning av lovens
bestemmelser:
«I møte den 11. desember
ga ABNU en ny presentasjon med tittelen ‘Konsernintern transaksjon som
utløser gevinst’. I denne presentasjonen gikk ABNU nøye igjennom
transaksjonen i forhold til bestemmelsene i høyskoleloven § 7 og
ABNUs tolkning av lovens bestemmelser. Heller ikke da ga KD uttrykk
for noen innsigelser mot måten transaksjonen var planlagt gjennomført
på. Vi fikk ingen røde eller gule kort.»
At ABN
Utdanning hadde et inntrykk av aksept fra departementet for fusjonsplanene,
ser vi også i et referat fra møte med departementet 25. oktober 2012,
ført i pennen av Lars E. Onarheim, der det under punktet «Sammenslåing
av NITH, WSOC og NISS» står:
«Departementet hadde
ingen prinsipielle synspunkter eller innvendinger knyttet til den
skisserte fremgangsmåte for sammenslåingen, eller til at sammenslåingen
ble gjort, og det var ingenting i lovverk forvaltet av KD som var
til hinder for dette.»
Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet registrerer
at det er bestridt hvorvidt et lovbrudd har funnet sted, og mener
på prinsipielt grunnlag at Stortinget ikke uten videre kan legge
dette til grunn som et fastslått rettsfaktum.
Komiteen registrerer
at det ble sendt en e-post der ABNU ber om departementets synspunkter
på saken, og at det ble avholdt i alt fire møter med gjennomgang
av prosessen og overlevering av presentasjonsdokumentene. Komiteen mener
det er riktig, som kunnskapsministeren gjentok i høringen, at departementet
ikke gir skriftlig eller muntlig forhåndsgodkjennelse i et møte. Komiteens anliggende
er ikke hvorvidt det ble gitt en forhånds-godkjennelse, men hvorvidt
det ble orientert om et kommende lovbrudd som det var mulig for
departementet å unngå. Komiteen mener
statsråden og departementet hadde grunn til mistanke om at universitets-
og høyskoleloven var i ferd med å bli brutt. I høringen ble det
gjentatt at departementet, med enhver tydelighet, både muntlig og
skriftlig, fikk presentert alle detaljer i transaksjonen, herunder
også at den ville utløse en gevinst.
I brev fra Advokatfirmaet
Thommessen til Kunnskapsdepartementet fremgår følgende: «Dersom
KD hadde gitt uttrykk for at den planlagte transaksjonen kunne stå
i et tvilsomt forhold til § 7-1 (2), ville ikke transaksjonen blitt
gjennomført.» Dette ble bekreftet av Løvenskiold i høringen. ABN
Utdanning har siden reagert på at Kunnskapsdepartementet etter møtet
tilsynelatende ikke hadde flere innsigelser, men to år senere konkluderer
med at transaksjonen er i strid med profittforbudet i universitets-
og høyskoleloven.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, mener departementet
og statsråden kunne og burde handlet da de ble orientert om hva
som skulle skje. Statsråden har i brev til komiteen også uttalt
at departementet på et tidligere tidspunkt kunne ha stilt spørsmål
om transaksjonene og måten fusjonen ble gjennomført på.
Komiteen registrerer
at kunnskapsministeren i høringen mente at håndteringen av denne
saken ikke var god nok, og viser til følgende sitat fra ministeren:
«Allikevel er det
riktig, som jeg allerede sa i innledningen min, at vi burde stilt
flere spørsmål tidlig. Så er det ikke uvanlig, verken innenfor kunnskapsfeltet
eller andre sektorer, at det er pressen som setter oss på sporet
av saker, eller at det er saker i pressen som gjør at det blir tilsyn,
oppfølging og den typen ting. Det er det flere eksempler på, og
det vil kanskje også komme i fremtiden. Men jeg mener det viktige i
denne saken er at departementet kunne og burde handlet annerledes.
Jeg understreker igjen at departementet ikke la bort saken. Som
vi skrev til Riksrevisjonen i mars 2014, var den under oppfølging,
men den oppfølgingen tok for lang tid fordi vi fulgte de normale
rutinene våre, og den oppfølgingen dermed ikke kom før sensommer–høst
2015.»
Komiteen viser
til den generelle veiledningsplikten etter forvaltningsloven og
til at forvaltningsorganer av eget tiltak skal vurdere behovet for veiledning.
Det vises også til at forvaltningsorganet plikter å gi veiledning
om gjeldende lover og forskrifter på vedkommende saksområde når
sakens art eller partenes forhold gir grunn til det. Komiteen understreker
at formålet bak veiledningsplikten er å gi parter og andre interessenter
adgang til å ivareta sine interesser på best mulig måte. På denne
bakgrunn stiller komiteen spørsmål
ved om departementet har vurdert behovet for veiledning i denne saken. Komiteen vil
påpeke at unnlatelse av en slik vurdering kan medføre at en forsvarlig
ivaretakelse av interesser vanskeliggjøres.
Komiteen stiller videre spørsmål
ved om departementet i denne saken har gitt veiledning om forhold
som det var grunn til å gi veiledning om. Under forutsetning av
at det ikke er gitt slik veiledning, stiller komiteen spørsmål ved om ikke
de forhold som ble kjent for departementet, ga grunn til å veilede
om relevante lover og forskrifter på vedkommende saksområde med
den hensikt å avverge de lovbruddene som senere er avdekket.
Komiteen mener
høringen og korrespondansen med kunnskapsministeren med klarhet
viser at det aldri ble satt i verk en særskilt oppfølging av skolene,
og at departementet var informert om hendelsene som senere ble omtalt
som lovbrudd av departementet og sannsynligvis kunne og burde stoppet dette
før det kom til det punktet.�
Komiteens flertall,
medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, finner dette
kritikkverdig.
Komiteens medlemmer
fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser
til Dokument 8:87 S (2015–2016), der det ble fremmet forslag om
en gjennomgang av lovverket for private skoler og høyskoler for å
sikre at intensjonen om at all statsstøtte skal komme elevene og
studentene til gode, ivaretas bedre enn i dag. Formålet med en slik
gjennomgang var å redusere kontrollbehovet, innføre strengere sanksjoner for
regelbrudd samt å hindre at videresalg av skoler og høyskoler med
statsstøtte kan gjøre det mulig å hente ut privat profitt fra skoledrift. Disse medlemmer vil
påpeke at det i de senere årene har vært en rekke saker der private
skoler (såkalte friskoler) og høyskoler har måttet betale tilbake
statstilskudd etter at tilsyn har avdekket at skoleeier på ulike
måter har tatt ut fortjeneste med grunnlag i skoledriften. Disse medlemmer påpeker
at til tross for strenge regler mot privat profitt klarer private
skole- og høyskoleeiere å hente ut penger gjennom kompliserte selskapsstrukturer
og transaksjoner mellom disse. Å avdekke slike lovbrudd krever store
offentlige utgifter til tilsyn og kontroll. Disse medlemmer understreker
at kompliserte eierstrukturer ikke sjelden følges av omfattende
skatteplanlegging. Svakhetene ved dagens modell og kostnadene ved tilsyn
gjør at disse
medlemmer mener at man burde se etter endringer i de organisatoriske
rammebetingelsene for privatskoler og private høyskoler.
Komiteens medlemmer
fra Høyre og Fremskrittspartiet vil peke på at en særskilt gjennomgang
av egenkapitalsituasjonen til ABN Utdanning aldri ble stanset eller
avlyst, men ansett ivaretatt av den ordinære årlige gjennomgangen. Beslutningen
om å se nærmere på forholdet i den ordinære gjennomgangen fremfor
i en egen særskilt oppfølging var en beslutning som ble tatt av
embetsverket, og ikke av politisk ledelse i Kunnskapsdepartementet.
Tidligere statsråd Kristin Halvorsen bekreftet i høringen at slike
beslutninger normalt tas på et slikt nivå, og ikke av politisk ledelse.
Disse medlemmer vil likevel
påpeke at en statsråd som øverste leder for et departement er ansvarlig
for det som skjer i departementet og i de underliggende etatene. Disse medlemmer er
tilfredse med at statsråd Røe Isaksen i høringen var tydelig på
at ansvaret ligger hos statsråden, og at departementet burde stilt
flere spørsmål tidligere i prosessen.
Disse medlemmer vil påpeke
at det ville vært høyst uvanlig om departementet skulle gitt en forhåndsgodkjennelse
for strukturendringer eller transaksjoner internt i et privat konsern.
Det vanlige er at slike konserner og selskaper skjøtter sin virksomhet
på selvstendig grunnlag og rapporterer til departementet i etterkant,
slik at departementet kan kontrollere at virksomheten har vært drevet
i tråd med lovverket. Det ble også gjort i denne saken, noe som
endte med at departementet påpekte forhold som kunne være i strid
med lovverket, og forholdene ble da brakt i orden.
Disse medlemmer vil også legge
til at fravær av muntlige protester i et møte ikke kan sees på som
en statlig forhåndsgodkjennelse av transaksjoner i størrelsesorden
100 mill. kroner.
Disse medlemmer konstaterer
at kontrollen og oppfølgingen av de private høyskolene de siste
10 årene har vært for svak, og er tilfredse med at Kunnskapsdepartementet
nå har opprettet et eget tilsyn som har ressurser og kompetanse
til å følge opp sektoren på en mye bedre måte enn tidligere.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet,
Venstre og Miljøpartiet De Grønne vil peke på at
saken er svært alvorlig, og at departementet kunne og burde handlet annerledes.
Komiteens medlem
fra Senterpartiet vil påpeke at Westerdals-saken viser at
det er en krevende regulatorisk øvelse å slippe til kommersielle eiere
for deretter å regulere kjernen i kommersiell adferd, nemlig generering
av privat profitt. Dagens lovverk for private skoler med statsstøtte
– både i grunnskolen og for fag- og høyskoler – hviler på en slik
regulatorisk ambisjon. Kanskje er det mulig å oppfylle en slik ambisjon
med tettere tilsyn og klarere regelverk, men det vil nødvendigvis
bli svært ressursskrevede. Riksrevisjonens kritikk av Kunnskapsdepartementet
i 2013 viser at de ikke i tilstrekkelig grad styrer og følger opp
tilskudd til private høyskoler og private fagskoler.
Private aktører
er, i motsetning til offentlige, profitt-søkende. Åpningen av en
arena for private virksomheter medfører nødvendigvis «kreative løsninger»
som lett kommer på kant med loven. Løvenskiold (eier)
tok aldri utbytte fra skolene, som jo var lett å oppdage, men gjennomførte
en mer skjult overføring av verdier fra selskaper som var underlagt
universitets- og høyskolelovens profittforbud til selskaper som
ikke er underlagt denne loven. Bruken av slike «smarte» omveier
for å oppnå profitt var noe Kunnskapsdepartementet burde vært forberedt
på. Westerdals-saken er ikke enestående, jf. saken knyttet til den
kommersielle skolekjeden Akademiet (jf. Bergens Tidende 22. desember
2014).
Den eventuelle gevinsten
for et utvidet skoletilbud ved å slippe til eiere med kommersielle
motiver er etter dette medlems syn ikke
tilstrekkelig for å forsvare den ressursbruk som må settes inn dersom denne
regulatoriske ambisjon skal oppfylles. Dette medlem mener derfor
at eiere med kommersielle motiver ikke skal gis statsstøtte til
skoledrift. Erkjennelsen av de regulatoriske problemene bør også
få konsekvenser for liknende reguleringer, slik som dagens barnehagelov.
Dette medlem mener at departementet
burde ha stoppet den forespeilede fusjonen med de tilhørende kapitaloverføringene,
men kommer beklagelig nok ikke til bunns i hvorfor dette ikke skjedde.
En forklaring kan være manglende eller uklar informasjon fra selskapet.
En annen kan være manglende kompetanse i departementet til å forstå
konsekvensene av de forelagte fusjonsplanene. En tredje forklaring
kan være en politisk inngripen.
Hvis forklaringen
ligger i et av de to første alternativene, eller en kombinasjon
av disse, understreker dette utfordringene med regulering på dette
området, ettersom det krever spesialkunnskap om finansielle transaksjoner.
Selskapet hevder selv de ga utfyllende informasjon om både fusjonsplaner
og kapitaleffekten av disse. De hevder også, på tross av at de i
etterkant har omgjort kapitaleffektene, at disse ikke var i strid
med lovverket. Departementet har derimot i ettertid uttalt at de
anser pengetransaksjonene som et brudd på universitets- og høyskoleloven
§ 7-1 (2) som presiserer: «Institusjoner som mottar statstilskudd,
kan ikke gi økonomisk utbytte eller på annen måte overføre overskudd
til eier eller dens nærstående.» En eventuell rettslig prøving av
dette spørsmålet, slik vi har sett i Akademiet-saken, vil kreve ytterligere
ressurser fra departementet. Det er uklart hvorvidt departementet
på tidspunktet da de ble forelagt informasjon om fusjonsplanene,
ikke forstod, eller ikke fikk informasjon om, de relevante kapitaloverføringene.
Dersom det skulle
vise seg at departementet både hadde informasjon og forstod rekkevidden
av denne informasjonen, men likevel ikke reagerte på en forestående
brudd på loven, er det grov tjenesteforsømmelse. Dersom den manglende
responsen på fusjonsplanene derimot er begrunnet i politisk inngripen, noe
som antydes i den opprinnelige dekningen av saken i Dagens Næringsliv
31. oktober 2015, er saken alvorlig for sittende statsråd. Mens
statsråden stadig henviser til kontroll ved ordinære rutiner, viser komiteen
i sin behandling av Dokument 1 (2014–2015) til at det rettes kritikk
for mangelfull oppfølging av tilskuddene til private høyskoler og
fagskoler, og at tilskuddsordningene ikke har vært evaluert de ti
siste årene slik regelverket krever, jf. Innst. 130 S (2014–2015). Dette medlem har
på dette grunnlag uttrykt bekymring over de svakheter som Riksrevisjonen
har funnet i departementets interne styring og etatsstyring, herunder
mangelfull styring og oppfølging av de nasjonale sentrene og i tilskuddsforvaltningen
til private høyskoler og fagskoler.
Riksrevisjonen viser
i Dokument 1 (2014–2015) til at:
«Kunnskapsdepartementet
har ikke evaluert tilskuddsordningene de siste ti årene, slik regelverket krever.
Dette medfører at departementet i begrenset grad har kunnskap om
tilskuddsordningene er effektive når det gjelder ressursbruk, organisering
og fastsatte mål, samt om midlene forvaltes og brukes på en samfunnsøkonomisk
forsvarlig måte. Det har ikke vært gjennomført tilsyn ved de private
høyskolene de siste årene. […] Tilsyn skal bidra til å sikre at
tilskuddsmottakerne oppfyller pliktene de er pålagt i gjeldende
lover. Departementet har nylig satt ned en ekspertgruppe som skal
utrede regelverket, revidere retningslinjer og foreslå hvordan tilsyn
bør gjennomføres for private høyskoler og private fagskoler.»
Dette medlem vil uansett årsak
påpeke at det er statsrådens ansvar å sikre at lovverket følges.
Her var det dessuten en særskilt foranledning, jf. at selskapet
selv fremla fusjonsplanene for departementet uten at noe skjedde.