Riksrevisjonen kontrollerer forvaltningen av statens
interesser i selskaper m.m., jf. lov om Riksrevisjonen § 9 andre
ledd. Kontrollen er utført i samsvar med lov og instruks om Riksrevisjonen
og Riksrevisjonens standarder og retningslinjer for kontrollarbeidet.
Riksrevisjonens kontroll for 2014 har omfattet 42
heleide aksjeselskaper, 34 deleide aksjeselskaper, 7 allmennaksjeselskaper
(ASA), 4 regionale helseforetak, 8 statsforetak, 6 selskaper som
er organisert ved særskilt lov, 22 studentsamskipnader og ett ansvarlig
selskap med delt ansvar.
For 2014 har Riksrevisjonen funnet grunnlag
for merknader til statsrådens forvaltning av statens interesser
under Helse- og omsorgsdepartementet, Kulturdepartementet, Landbruks-
og matdepartementet og Samferdselsdepartementet. Videre har Riksrevisjonen
merknader til gjennomføringen av regjeringens eierpolitikk når det gjelder
å synliggjøre og følge opp selskapenes reelle pensjonsforpliktelser
og pensjonskostnader.
Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av statlige
selskaper for 2014 har omfattet sju saksforhold.
Nærmere om Riksrevisjonens merknader:
Det er store forskjeller
mellom de balanseførte og de reelle netto pensjonsforpliktelsene
i mange av selskapene med statlige eierinteresser, og disse forskjellene
har stor betydning for presentasjonen av selskapenes økonomiske
stilling. De reelle pensjonsforpliktelsene og pensjonskostnadene
har til dels stor innvirkning på kapitalstruktur og resultat i enkeltselskaper.
Eier har i ulik grad oversikt over pensjonsforpliktelsenes og pensjonskostnadenes
påvirkning på selskapenes økonomiske stilling.
Private lege- og psykologspesialister (avtalespesialister)
utgjør en betydelig del av tilbudet i den polikliniske spesialisthelsetjenesten.
Tilgangen til avtalespesialister bidrar ikke gjennomgående til et
geografisk likeverdig tilbud av polikliniske spesialisthelsetjenester.
De regionale helseforetakene omdisponerer sjelden ledige hjemler
til andre fagfelt og/eller andre geografiske områder, og utnytter
derfor ikke sitt handlingsrom til å sikre samsvar mellom plassering
av avtalespesialistenes hjemler og behovet for polikliniske spesialisthelsetjenester.
Videre følger de regionale helseforetakene i varierende grad opp
at avtalespesialistene har tilstrekkelig aktivitet og god kvalitet
på helsetilbudet.
Helseforetakene stiller i liten grad krav
om informasjonssikkerhet i avtaler med leverandører av medisinsk-teknisk
utstyr og har mangelfull oppfølging av leverandører. Medisinsk-teknisk
utstyr kan inneholde personsensitive helseopplysninger. Helseforetakene
har mangelfull oversikt over risiko knyttet til informasjonssikkerheten
i det medisinsk-tekniske utstyret, og det er uklare ansvarslinjer
for informasjonssikkerhet i medisinsk-teknisk utstyr internt i helseforetakene
og mellom helseforetakene og de regionale it-enhetene.
Helseforetakenes dagkirurgiske aktivitet
har i liten grad økt etter at den innsatsstyrte finansieringen (ISF)
ble lagt om i 2010. Omleggingen innebærer at helseforetakene får
mindre betalt for å behandle pasienten dagkirurgisk enn om pasienten
behandles døgnkirurgisk. Dagens finansiering synes å ha bremset
satsingen på dagkirurgi samtidig som helseforetakene har potensial
for å dreie mer av den kirurgiske aktiviteten fra døgn- til dagbehandling.
Mer dagkirurgi, når det er medisinsk forsvarlig, er en ønsket utvikling
fordi det både er en fordel for pasientene og gir best ressursutnyttelse.
Scenekunstselskapene har i liten grad definert mål
og styringsparametere for kostnadseffektivitet og innarbeidet økonomiske
analyser i produksjonsstyringen. Selskapenes rapportering til Kulturdepartementet
er omfattende, men gir ikke tilstrekkelig grunnlag for å kunne vurdere og
følge opp om selskapene har kostnadseffektiv drift. Kulturdepartementet
bruker i liten grad eierstyringens mulighet til å tilpasse styringen etter
selskapenes egenart og risiko.
Landbruks- og matdepartementet har et potensial
for å utvikle sin eierskapsutøvelse, spesielt når det gjelder en
tydelig oppfølging av den forretningsmessige delen av selskapenes
virksomhet. Departementet har ikke hatt klare forventninger til
selskapenes resultater. Videre har departementet i liten grad fulgt
opp den delegerte eierskapsforvaltningen i Bioforsk.
NSBs alternative transporttilbud er ikke
tilstrekkelig effektivt for passasjerene, og kostnadseffektiviteten
kan bedres. Samferdselsdepartementet har begrenset informasjon om
effektiviteten i det alternative transporttilbudet. Ved planlagte
avvik fra ordinær togtrafikk er det svak koordinering mellom NSB og
andre samferdselsaktører.
Når det gjelder de fire siste punktene ovenfor, peker
Riksrevisjonen på at alle statlige selskaper skal utnytte ressursene
effektivt innenfor selskapets formål og rammevilkår. I denne sammenheng
er det viktig at kravet om effektivitet på en god måte balanseres
med de samfunnsmessige hensynene for det enkelte selskap. Klarere
og mer konkrete mål og indikatorer vil kunne understøtte en tydeligere
ansvarsdeling mellom eier og styre, og hjelpe eier med å følge opp
selskapene i samsvar med prinsippet om armlengdes avstand.
Riksrevisjonen mottar statsrådens beretning
om forvaltningen av statens interesser for alle selskaper som Riksrevisjonen
fører kontroll med. I hovedsak mottas beretningene innenfor de fastsatte
fristene, og de inneholder i de fleste tilfeller tilstrekkelig informasjon
om de etterspurte emnene.
I den årlige kontrollen er det grunnlag for merknader
i to saker under Kunnskapsdepartementet:
Studentsamskipnaden
i Bergen har utnyttet kapasiteten i studentboligene dårlig. Mange
søkere får ikke tilbud om bolig, samtidig som hybler står tomme
store deler av året.
NTNU har ikke hatt en tilstrekkelig eieroppfølging
av Lifandis AS, som nå er besluttet avviklet. Selskapet har ikke
hatt gode nok forutsetninger for å oppfylle formålet med virksomheten
på en forretningsmessig forsvarlig måte, og statens innskutte kapital
er i all hovedsak tapt.
Riksrevisjonen har fulgt opp åtte saker, som tidligere
har blitt rapportert i Dokument 3:2 (2012–2013) og Dokument 3:2
(2013–2014). Av disse er sju saker avsluttet, mens saken om de regionale
helseforetakenes registrering av ventetider vil bli fulgt opp videre.
Målet med undersøkelsen har vært å synliggjøre omfanget
av balanseførte og reelle pensjonsforpliktelser og pensjonskostnader
i selskaper med statlige eierinteresser. Det har videre vært et
mål å synliggjøre hvordan de reelle forpliktelsene og kostnadene
påvirker selskapenes økonomiske stilling, og å vurdere om departementene
har en tilstrekkelig oppfølging av pensjon i selskapene.
Pensjonsforpliktelser og pensjonskostnader har betydning
for selskapenes drift, kapitalstruktur og økonomiske stilling. Pensjonsforpliktelsene og
pensjonskostnadene har økt for mange av selskapene de siste årene.
Mange selskaper benytter seg av mulighetene enkelte av regnskapsstandardene
for regnskapsføring av pensjon gir til utsatt resultatføring av
estimat- og planavvik, og holder dermed hele eller deler av pensjonsforpliktelsene
og -kostnadene utenfor balanse og resultatregnskap. Dette kan føre
til at balanse og resultatregnskap ikke gir et riktig bilde av selskapenes
pensjonsforpliktelser og pensjonskostnader, og dermed av kapitalstrukturen
og den økonomiske stillingen. Eier skal følge opp selskapenes økonomi
og blant annet sørge for at selskapenes finansiering/kapitalstruktur
er tilpasset formålet med eierskapet og selskapets situasjon.
Undersøkelsesperioden er 2012–2014, med hovedvekt
på 2014. Undersøkelsen omfatter 103 virksomheter underlagt 12 departementer.
81 av virksomhetene er helt eller delvis statlig eid, mens 22 er
selveiende studentsamskipnader.
Undersøkelsen har tatt utgangspunkt i følgende vedtak
og forutsetninger fra Stortinget:
lov om årsregnskap
mv. av 17. juli 1998 (regnskapsloven)
lov om aksjeselskaper av 13. juni 1997
(aksjeloven)
lov om allmennaksjeselskaper av 13. juni
1997 (allmennaksjeloven)
lov om statsforetak av 30. august 1991
(statsforetaksloven)
særlover: lov om folketrygdfondet av 29. juni 2007
(folketrygdfondsloven), lov om helseforetak m.m. av 15. juni 2001
(helseforetaksloven), lov om studentsamskipnader av 14. desember 2007
(studentsamskipnadsloven), lov om Innovasjon Norge av 19. desember
2003, lov om Statens investeringsfond for næringsvirksomhet i utviklingsland
av 9. mai 1997 (Norfundloven), lov om Aktieselskapet Vinmonopolet
av 19. juni 1931 (vinmonopolloven) og lov om pengespill mv. av 28. august
1992 (pengespilloven)
Innst. 392 S (2010–2011), jf. Meld. St.
13 (2010–2011) Aktivt eierskap – norsk statlig eierskap i en global
økonomi
Innst. 140 S (2014–2015), jf. Meld. St.
27 (2013–2014) Et mangfoldig og verdiskapende eierskap
Utkast til rapport ble forelagt Finansdepartementet,
Forsvarsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Klima- og
miljødepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Kulturdepartementet,
Kunnskapsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Nærings-
og fiskeridepartementet, Olje- og energidepartementet, Samferdselsdepartementet
og Utenriksdepartementet i brev 29. juni 2015. Departementene har
i brev 19.–24. august 2015 gitt kommentarer til rapportutkastet.
Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i Riksrevisjonens dokument.
Hovedfunn:
I mange selskaper
er det store forskjeller mellom de balanseførte og de reelle netto
pensjonsforpliktelsene.
For mange selskaper er pensjon av vesentlig økonomisk
betydning, og de reelle pensjonsforpliktelsene og -kostnadene har
til dels stor innvirkning på resultat og kapitalstruktur i enkeltselskaper.
Eier har i ulik grad oversikt over hvordan
pensjonsforpliktelsene og pensjonskostnadene påvirker selskapenes
økonomiske stilling.
For selskaper med kun innskuddspensjon (12 selskaper)
er forpliktelsene i hovedsak innfridd ved innskuddet (som kostnadsføres),
og regnskapet gir derfor et fullstendig bilde av selskapenes pensjonsforpliktelser.
For selskaper med ytelsespensjon er pensjonsforpliktelsene
i varierende grad synliggjort i regnskapet. Dette avhenger av hvilken
regnskapsstandard selskapene følger for regnskapsføring av pensjon.
For de 22 selskapene som følger internasjonal regnskapsstandard
19 (IAS19), kommer selskapenes reelle pensjonsforpliktelser, totalt
56,3 mrd. kroner, fram av balansen. For de 46 selskapene som balansefører sine
ytelsespensjoner i henhold til norsk regnskapsstandard 6 (NRS6),
er det til dels store avvik mellom balanseførte og reelle netto pensjonsforpliktelser.
Samlet sett har selskapene balanseført 17 mrd. kroner i netto pensjonsmidler,
mens de reelle netto forpliktelsene er 77,3 mrd. kroner. Det er
dermed en betydelig del av pensjonsforpliktelsene som ikke kommer
fram av selskapenes balanse. Årsaken til dette er at NRS6 gir anledning
til utsatt resultatføring av estimat- og planavvik. Det er de regionale
helseforetakene og kulturinstitusjonene ,inkludert NRK, som har
størst avvik mellom balanseførte og reelle pensjonsforpliktelser
blant selskapene som følger NRS6. De reelle forpliktelsene kommer
fram i regnskapets noter, men det kreves mye kunnskap for å tolke
informasjonen og forstå hvordan økonomien i det enkelte selskap blir
påvirket. For de 20 selskapene som følger norsk regnskapsstandard
8 (NRS8) og unntaksreglene for regnskapsføring av pensjon for små foretak,
kommer ikke pensjonsforpliktelsene fram av balansen. Størrelsen
på forpliktelsene oppgis heller ikke i regnskapets noter.
Forpliktelser knyttet til ny privat AFP kommer heller
ikke fram av selskapenes årsregnskap og balanse, unntatt for to
selskaper. Dette gjelder uavhengig av hvilken regnskapsstandard
selskapene følger. Undersøkelsens beregninger anslår at forpliktelsene
til ny privat AFP kan utgjøre om lag 3,9 mrd. kroner.
Totalt hadde selskapene med ytelsespensjon reelle
pensjonsforpliktelser på til sammen 133,6 mrd. kroner for 2014,
i tillegg kommer pensjonsforpliktelser for selskaper som følger
NRS8 samt selskapenes AFP-forpliktelser. De samlede balanseførte
pensjonsforpliktelsene utgjorde 39,3 mrd. kroner. Selskapene balanseførte
om lag 30 prosent av de reelle forpliktelsene, og hadde samlet en
underdekning av forpliktelsene på 94,3 mrd. kroner. I mange selskaper
er det derfor store forskjeller mellom de balanseførte og de reelle
netto pensjonsforpliktelsene.
Andelen brutto pensjonsforpliktelser i forhold
til egenkapital og andelen reelle pensjonsforpliktelser i forhold
til totalkapital gir en indikasjon på hvor vesentlig pensjonsforpliktelsene
er for selskapenes økonomiske situasjon. Det samme gjelder for andelen
reelle pensjonskostnader i forhold til driftskostnader. For halvparten
av selskapene med ytelsesordninger som følger standardene IAS19
og NRS6 (34 av 68), utgjør brutto pensjonsforpliktelser mer enn
selskapets egenkapital, og for 29 av selskapene utgjør de reelle
pensjonsforpliktelsene mer enn 10 prosent av totalkapitalen. Dette
gjør mange av selskapene sårbare for økonomiske og demografiske
endringer. Det er Riksrevisjonens vurdering at pensjonsforpliktelser
og pensjonskostnader er av vesentlig økonomisk betydning for mange
selskaper.
Selskapenes pensjonsforpliktelser er å anse
som gjeld og virker inn på kapitalstrukturen. For å vise dette er
det for selskaper med ytelsesordninger og som følger NRS6 (46 selskaper),
beregnet en korrigert egenkapitalandel som tar hensyn til selskapenes
reelle pensjonsforpliktelser. For 19 av de 46 selskapene reduseres egenkapitalandelen
med mer enn 15 prosentpoeng. 13 av selskapene får negativ egenkapital dersom
det tas hensyn til de reelle pensjonsforpliktelsene.
Selskapets pensjonskostnader inngår i driftskostnadene
og påvirker årsresultatet direkte, uavhengig av selskapenes pensjonsordninger. For
selskapene med ytelsesordninger og som følger NRS6, reflekterer
ikke pensjonskostnadene i regnskapet de reelle pensjonskostnadene
fordi disse ikke inkluderer kostnadseffekten av estimat- og planavvik.
For å synliggjøre denne effekten er det i undersøkelsen beregnet
et korrigert årsresultat for disse selskapene. 31 av selskapene
får årsresultatet svekket med 50 prosent eller mer, og 18 av disse får
et negativt korrigert årsresultat.
34 av selskapene som følger NRS6, får til dels store
endringer i egenkapital og resultat dersom det tas hensyn til de
reelle forpliktelsene og kostnadene. For disse selskapene er det
etter Riksrevisjonens vurdering usikkert om resultatregnskap og
balanse gir et riktig bilde av selskapenes økonomiske stilling.
En vesentlig svekkelse av egenkapital og årsresultat
kan få konsekvenser for selskapenes drift eller for statens finansiering
av selskapene. Dersom det ikke er ønskelig med redusert tilbud/virksomhet,
avvikling av virksomheten, eller dersom staten har garantert for
forpliktelsene, kan pensjon føre til betydelige merkostnader for staten
som eier. Dette kan blant annet gjelde sektorpolitiske selskaper
med stor samfunnsmessig betydning og svak økonomisk stilling, som
de regionale helseforetakene og flere av scenekunstselskapene.
For de 20 selskapene som følger NRS8 for regnskapsføring
av pensjon og ikke balansefører sine pensjonsforpliktelser, er det
ikke mulig for Riksrevisjonen å beregne hvor vesentlig pensjon er
i forhold til egenkapital og totalkapital. Det er heller ikke mulig
å beregne hvordan de reelle pensjonsforpliktelsene og pensjonskostnadene påvirker
den økonomiske stillingen. Noen av disse selskapene har beregnet
størrelsen på sine forpliktelser, men for mange er forpliktelsene heller
ikke kjent for selskapet.
Etter Riksrevisjonens vurdering er det viktig
at selskapene har god kunnskap om hvordan pensjonen påvirker den
økonomiske stillingen, uavhengig av hvilken regnskapsstandard som følges.
De reelle pensjonsforpliktelsenes påvirkning på selskapets kapitalstruktur
og de reelle pensjonskostnadenes påvirkning på resultat er viktig
informasjon i denne sammenhengen, og vil gi selskapene et bedre
beslutningsgrunnlag for å kunne tilpasse driften til selskapets reelle
økonomiske stilling.
Det er styrets ansvar å påse at selskapet har
forsvarlig egenkapital. Eier har et overordnet ansvar for å påse
at selskapenes kapitalstruktur og finansiering er tilpasset selskapets
formål og situasjon. Eier har også et ansvar for å følge opp selskapenes
økonomi, resultater og utvikling.
Eiers økonomiske oppfølging tar som regel utgangspunkt
i selskapenes årsregnskaper, særlig resultatregnskapet og balansen.
For mange av selskapene som følger NRS6 og NRS8, gir ikke resultatregnskap
og balanse et fullstendig bilde av selskapenes reelle økonomiske
situasjon. Eierne har i ulik grad oversikt over hvilke selskaper
som påvirkes negativt av sine pensjonsforpliktelser og pensjonskostnader,
og det foretas i liten grad særskilte vurderinger av pensjonenes
reelle påvirkning på resultat og egenkapital.
For flere av selskapene med store utfordringer har
eier iverksatt særlig oppfølging eller tiltak. For de regionale
helseforetakene har Helse- og omsorgsdepartementet implementert
en finansieringsløsning for å håndtere pensjonskostnader og pensjonspremier.
For scenekunstselskapene har Kulturdepartementet etablert særskilte
rapporteringsrutiner. På bakgrunn av rapporteringen kan departementet
vurdere om det er fare for at selskapene ikke kan ivareta samfunnsoppdraget.
I tillegg har departementet bevilget et årlig ekstraordinært likviditetstilskudd
til Den Norske Opera & Ballett.
Pensjon har stor betydning for enkeltselskaper, og
det er etter Riksrevisjonens vurdering viktig at eier har nødvendig
kunnskap om hvordan pensjon påvirker selskapenes reelle økonomiske stilling,
slik at eier kan iverksette eventuelle nødvendige tiltak.
Riksrevisjonen anbefaler at:
departementene systematisk
vurderer hvilken påvirkning de reelle pensjonsforpliktelsene og pensjonskostnadene
har på selskapenes økonomiske stilling, og oppfordrer selskapene
til å synliggjøre dette i regnskapene
Nærings- og fiskeridepartementet vurderer
hvordan kunnskap og erfaring om pensjon kan deles på en god måte
mellom fagdepartementene, for eksempel gjennom Eierskapsforum
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Jette F. Christensen, Gunvor Eldegard og lederen Martin Kolberg, fra
Høyre, Erik Skutle og Michael Tetzschner, fra Fremskrittspartiet, Tom
E. B. Holthe og Helge Thorheim, fra Kristelig Folkeparti, Hans Fredrik Grøvan,
fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Venstre, Abid Q. Raja, fra
Sosialistisk Venstreparti, Bård Vegar Solhjell, og fra Miljøpartiet
De Grønne, Rasmus Hansson, viser til at målet med undersøkelsen
har vært å synliggjøre omfanget av balanseførte og reelle pensjonsforpliktelser
og pensjonskostnader i selskaper med statlige eierinteresser. Det
har videre vært et mål å synliggjøre hvordan de reelle forpliktelsene
og kostnadene påvirker selskapenes økonomiske stilling og å vurdere
om departementene har en tilstrekkelig oppfølging av pensjon i selskapene.
Komiteen viser videre til at
undersøkelsesperioden er 2012–2014, med hovedvekt på 2014, og at
undersøkelsen omfatter 103 virksomheter underlagt 12 departementer.
Komiteen merker seg Riksrevisjonens
hovedfunn:
I mange selskaper
er det store forskjeller mellom de balanseførte og de reelle netto
pensjonsforpliktelsene.
For mange selskaper er pensjon av vesentlig økonomisk
betydning, og de reelle pensjonsforpliktelsene og ‑kostnadene har
til dels stor innvirkning på resultat og kapitalstruktur i enkeltselskaper.
Eier har i ulik grad oversikt over hvordan
pensjonsforpliktelsene og pensjonskostnadene påvirker selskapenes
økonomiske stilling.
Komiteen vil bemerke at det er
uheldig med store avvik mellom balanseførte og reelle pensjonsforpliktelser.
Spesielt gjelder dette i tilfeller der det heller ikke av regnskapets
noter fremgår hva de reelle pensjonsforpliktelsene er. Dette kan
gjøre det vanskeligere for styre og eiere å ta riktige strategiske
beslutninger for selskapet, og å tilpasse driften til selskapets
reelle økonomiske situasjon.
Komiteen deler Riksrevisjonens
vurdering om at det er viktig at selskapene har god kunnskap om
hvordan pensjonen påvirker den økonomiske stillingen, uavhengig
av hvilken regnskapsstandard som følges.
Komiteen merker seg Riksrevisjonens
anbefalinger og deler disse.
Målet med undersøkelsen har vært å vurdere hvordan
de regionale helseforetakenes bruk av avtalespesialister bidrar
til å oppfylle sørge-for-ansvaret. Undersøkelsen omfatter alle fire
regionale helseforetak og behandlingsområdene somatikk og psykisk
helsevern for voksne, den gjelder i hovedsak årene 2010–2014 og
er basert på data fra Norsk Pasientregister, intervjuer og dokumentgjennomgang.
En del av det polikliniske helsetilbudet i spesialisthelsetjenesten
utføres av avtalespesialister, som er private lege- og psykologspesialister. Som
en del av det samlede tilbudet av spesialisthelsetjenester skal
avtalespesialistene bidra til å oppfylle de regionale helseforetakenes
sørge-for-ansvar. To rammeavtaler regulerer forholdet mellom de
regionale helseforetakene og avtalespesialistene. Disse rammeavtalene
er inngått med Den norske legeforening (Legeforeningen) og Norsk
Psykologforening (Psykologforeningen). Rammeavtalene legger grunnlaget
for de regionale helseforetakenes individuelle driftsavtaler med
avtalespesialistene.
De rundt 1 500 avtalespesialistene sto for 28 prosent
av den totale polikliniske aktiviteten innen somatiske fagområder
og 23 prosent innen psykisk helsevern for voksne i 2014. I den politiske
plattformen for regjeringen er det nedfelt at regjeringen vil øke
antall hjemler og bruke avtalespesialistene mer. Avtalespesialistene
er selvstendig næringsdrivende, og i 2014 mottok de nær 3,2 mrd.
kroner fra staten. I tillegg kommer egenandeler fra pasientene.
Avtalespesialistene er konsentrert i de sentrale områdene
av landet, blant annet i hovedstadsområdet og andre store byer,
noe som gir risiko for at de ikke godt nok bidrar til et geografisk
likeverdig helsetilbud. Videre er det risiko for at de regionale
helseforetakenes oppfølging og kontroll av avtalespesialistene er
mangelfull.
Undersøkelsen tar utgangspunkt i følgende vedtak
og forutsetninger fra Stortinget:
lov om spesialisthelsetjenesten
av 2. juli 1999 (spesialisthelsetjenesteloven)
lov om helseforetak av 15. juni 2001 (helseforetaksloven)
Innst. O. nr. 65 (1998–99), jf. Ot.prp.
nr. 10 (1998–99) Om lov om spesialisthelsetjenesten
Innst. O. nr. 118 (2000–2001), jf. Ot.prp.
nr. 66 (2000–2001) Om lov om helseforetak m.m.
Innst. 422 S (2010–2011), jf. Meld. St.
16 (2010–2011) Nasjonal helse og omsorgsplan (2011–2015)
Utkast til rapport ble forelagt Helse- og omsorgsdepartementet
19. juni 2015. Departementet har i brev av 19. august 2015 gitt
kommentarer til rapportutkastet. Kommentarene er innarbeidet i Riksrevisjonens
dokument.
Hovedfunn:
Tilgangen til avtalespesialister
bidrar ikke gjennomgående til et geografisk likeverdig tilbud av polikliniske
spesialisthelsetjenester.
De regionale helseforetakene utnytter ikke
sitt handlingsrom godt nok til å sikre samsvar mellom plassering
av avtalespesialistenes hjemler og behovet for polikliniske spesialisthelsetjenester.
De regionale helseforetakene følger i varierende grad
opp at avtalespesialistene har tilstrekkelig aktivitet og god kvalitet
på helsetilbudet.
Formålet med spesialisthelsetjenesteloven er blant
annet å bidra til et likeverdig tjenestetilbud, og til at tjenestetilbudet
blir tilgjengelig for pasientene. Dette betyr at personer med behov for
polikliniske spesialisthelsetjenester skal ha tilnærmet samme mulighet
til å skaffe seg dette uavhengig av bosted. Siden avtalespesialistene er
en del av spesialisthelsetjenesten, skal tilgangen til avtalespesialister
bidra til at tilbudet av helsetjenester blir mest mulig geografisk
likeverdig.
Befolkningens forbruk av polikliniske spesialisthelsetjenester
varierer relativt mye mellom de som bor i sentrale kommuner, og
de som bor i mindre sentrale kommuner. Befolkningen i de minst sentrale
kommunene har lavere forbruk enn de som er bosatt i mer sentrale
kommuner. Forbruket varierer også til dels betydelig mellom befolkningen
bosatt i de ulike helseforetakenes opptaksområder.
De fire somatiske fagområdene der avtalespesialistene
har flest konsultasjoner, er øye, hud, øre-nese-hals og gynekologi.
Med unntak av øyefaget bidrar forbruket av avtalespesialistene innen disse
fagområdene stort sett til å redusere de geografiske forskjellene
i forbruk. Likevel er forbruket i de minst sentrale kommunene i hovedsak
fremdeles lavere sammenlignet med mer sentrale kommuner. For øyefaget
forsterker forbruket av avtalespesialister forskjellene mellom sentrale
og mindre sentrale kommuner i Helse Nord og Helse Sør-Øst.
Innen psykisk helse bidrar forbruket av avtalespesialister
i liten grad til å redusere de geografiske skjevhetene i forbruk
av polikliniske spesialisthelsetjenester. I enkelte regioner forsterker
bruken av avtalespesialister de geografiske forskjellene. Også innen
psykisk helse er forbruket av polikliniske helsetjenester i hovedsak
lavest i de minst sentrale kommunene.
Riksrevisjonen legger til grunn at det ikke
er systematiske forskjeller i behovet for polikliniske spesialisthelsetjenester
mellom mindre og mer sentrale kommuner, eller mellom helseforetak, når
forbruket er justert for demografiske forskjeller mellom kommunene.
Riksrevisjonen mener de geografiske variasjonene i forbruket av polikliniske
helsetjenester indikerer at det enten er et overforbruk eller underforbruk
av tjenestene innen enkelte områder. Selv om forbruket av avtalespesialister
til dels bidrar til et mer likeverdig tilbud, er det fortsatt betydelige
forskjeller, og som regel er det i de minst sentrale kommunene forbruket
er lavest. Riksrevisjonen mener at tilgangen til avtalespesialister
ikke bidrar godt nok til å utjevne disse forskjellene slik at tilbudet blir
geografisk likeverdig. Dette gjelder spesielt innen psykisk helsevern
og øyefaget.
Rammeavtalene som regulerer forholdet mellom de
regionale helseforetakene og avtalespesialistene, er de mest sentrale
virkemidlene de regionale helseforetakene har til å forvalte avtalespesialistordningen.
Når behovet for helsetilbud i regionen blir endret, åpner rammeavtalene
for at de regionale helseforetakene kan disponere avtalespesialistenes
hjemler til å møte endringer i behovet ved å opprette nye hjemler,
eller ved å omdisponere ledige eller eksisterende hjemler.
Det har vært svært liten vekst i antall årsverk
for avtalespesialistene etter 2002. Videre har de regionale helseforetakene
i perioden 2010–2014 sjelden omdisponert ledige helhjemler til andre fagfelt
og/eller andre geografiske områder. Ledige delhjemler samles i større
grad opp til nye, hele hjemler, ofte med en annen geografisk plassering
og innen et annet fagfelt, eller de er brukt til å «fylle opp» andre
delhjemler. De regionale helseforetakene har aldri omdisponert eksisterende
hjemler. Ettersom tilgangen til avtalespesialister ikke gjennomgående
bidrar til å utjevne geografiske forskjeller i forbruk av polikliniske spesialisthelsetjenester,
kan det etter Riksrevisjonens vurdering være behov for at de regionale helseforetakene
i større grad omdisponerer ledige hjemler, eller eventuelt oppretter
nye hjemler. Mer aktiv bruk av dette mulighetsrommet kan gjøre at
det polikliniske tilbudet blir jevnere fordelt mellom helseforetak
og mellom sentrale og mindre sentrale kommuner.
I henhold til rammeavtalene kan de regionale helseforetakene
avgjøre hvordan ledige psykologhjemler skal disponeres, mens ledige legehjemler
skal videreføres ved behov. Samtidig er det mindre kostnadskrevende
å omdisponere psykologhjemler enn legehjemler. Dette gir etter Riksrevisjonens
vurdering de regionale helseforetakene gode muligheter til å bruke
ledige psykologhjemler, eller opprette nye hjemler for å bøte på
skjevfordelingen av tilbudet innen psykisk helsevern.
Rammeavtalens bestemmelser om at ledige legehjemler
skal videreføres ved behov, tolkes og praktiseres noe ulikt. Én
tolkning er at hjemler skal videreføres når det har vært tilfredsstillende produksjon
i praksisen. Dersom ledige hjemler i hovedregelen videreføres når
det har vært tilfredsstillende aktivitet, kan det etter Riksrevisjonens
mening føre til at hjemlene ikke benyttes der behovet er størst,
både når det gjelder spesialitet og geografi. Behovet kan være større
et annet sted eller innen et annet fag, selv om det har vært en
god aktivitet i praksisen. Riksrevisjonen mener klarere vilkår for
når ledige hjemler kan omdisponeres vil kunne gi partene en mer
enhetlig forståelse for mulighetsrommet og dermed en mer lik praktisering
av bestemmelsen om omdisponering.
Bare Helse Nord RHF har hatt en handlingsplan for
forvaltningen av avtalespesialistordningen i hele undersøkelsesperioden,
mens Helse Sør-Øst RHF og Helse Midt-Norge RHF vedtok handlingsplaner
i 2014. Helse Vest RHF har ikke hatt handlingsplan. Etter Riksrevisjonens
vurdering kan handlingsplaner som er basert på relevante og systematiske
analyser av behovet for hjemler, skape større forutsigbarhet både
for de regionale helseforetakene og for avtalespesialister, og bidra
til en hjemmelsutvikling som er mer i samsvar med behovet for polikliniske
spesialisthelsetjenester i regionen.
Avtalespesialistenes individuelle avtaler varer
i hovedregelen til spesialisten blir 70 år. Slike livslange avtaler
kan, sammen med en restriktiv tolkning og praktisering av hvordan
de regionale helseforetakene skal kunne disponere ledige hjemler,
legge begrensninger på de regionale helseforetakenes muligheter
til å møte endringer i behovet for helsetjenester. Etter Riksrevisjonens
vurdering kan dette tyde på at rammeavtalene ikke gir de regionale
helseforetakene gode nok virkemidler til å sikre samsvar mellom avtalespesialistenes
hjemler og behovet for polikliniske spesialisthelsetjenester.
For å sikre at avtalespesialistene best mulig bidrar
til å oppfylle de regionale helseforetakenes sørge-for-ansvar, må
de regionale helseforetakene følge opp tilbudet avtalespesialistene gir.
Dette krever at de regionale helseforetakene har informasjon om
viktige sider ved avtalespesialistenes tjenestetilbud.
De regionale helseforetakene har i varierende grad
informasjon om kvaliteten på helsetilbudet avtalespesialistene tilbyr.
RHF-ene har videre lite informasjon om, og eventuelt hvordan, avtalespesialistene
prioriterer pasienter, noe som betyr at RHF-ene har lite kunnskap
om ressursene brukes på de riktige pasientene. Videre viser undersøkelsen
at RHF-ene, med unntak av Helse Vest RHF, ikke fulgte opp alle avtalespesialister
som hadde aktivitet 20 prosent eller mer under normtallet i 2013.
Det kan dermed være avtalespesialister som har fått et høyere driftstilskudd
enn de ifølge avtalen har krav på.
Helse Midt-Norge RHF og Helse Nord RHF har i
2014/2015 fått kunnskap om den enkelte avtalespesialists tilbud
og praksis gjennom kartlegging og praksisbesøk. Flere av opplysningene
disse innhentet gjennom kartleggingene, skal avtalespesialistene
også rapportere til Norsk pasientregister. Etter Riksrevisjonens
mening kunne de regionale helseforetakene ha effektivisert datainnsamlingen
og redusert avtalespesialistenes rapporteringsbyrde ved å benytte
Norsk pasientregister som informasjonskilde. Samtidig viser undersøkelsen
at data avtalespesialistene skal rapportere til Norsk pasientregister
med informasjon om blant annet ventetid og epikrisetid, har for
lav kvalitet til å brukes. Etter Riksrevisjonens vurdering ligger
det her et uutnyttet potensial til å følge opp kvaliteten på helsetjenestene
avtalespesialistene gir.
En del avtalespesialister har en produksjon
langt over normtallet. Rammeavtalene regulerer imidlertid bare at
de regionale helseforetakene kan sanksjonere overfor avtalespesialister
som har lav aktivitet. Etter Riksrevisjonens vurdering kan det være
like viktig å følge opp avtalespesialister med særlig høy produksjon
for å sikre at tjenestetilbudet er forsvarlig.
De regionale helseforetakene bruker i liten
grad de sanksjonsmulighetene som rammeavtalene hjemler, dersom avtalespesialistene
ikke overholder krav i rammeavtale/individuell avtale. De regionale
helseforetakene har i svært liten grad revidert individuelle avtaler,
sagt opp avtaler eller sendt advarsler om mislighold av avtalen utover
ved manglende rapportering til NPR. Samtidig har de regionale helseforetakene
i undersøkelsesperioden hatt begrenset informasjon til å kunne følge
opp hvorvidt avtalespesialistenes helsetilbud er av god nok kvalitet
og i tråd med krav i avtalene. Etter Riksrevisjonens vurdering bør
de regionale helseforetakene mer systematisk innhente informasjon
og ta i bruk eksisterende informasjon mer aktivt, for å kunne vurdere
om avtalespesialistene på en mest mulig effektiv måte gir befolkningen
tilbud om helsetjenester av tilstrekkelig høy kvalitet. Regjeringens
ambisjoner om å øke antall hjemler og bruke avtalespesialistene
mer aktualiserer etter Riksrevisjonens syn behovet for informasjon
om og oppfølging av tilbudet i denne delen av spesialisthelsetjenesten.
Riksrevisjonen anbefaler at:
Helse- og omsorgsdepartementet
forsikrer seg om at de regionale helseforetakenes bruk av avtalespesialister
bidrar til å gi befolkningen en geografisk likeverdig tilgang til
polikliniske spesialisthelsetjenester
de regionale helseforetakene sørger for
at avtalespesialistenes hjemler bidrar til et mer geografisk likeverdig
tilbud av polikliniske spesialisthelsetjenester, blant annet ved
systematisk
å vurdere hvorvidt avtalespesialistenes ledige hjemler bør videreføres
eller benyttes innen andre fagområder og/eller andre geografiske
områder,
å ha planer for å disponere hjemler som
bygger på relevante og oppdaterte analyser av behovet for polikliniske
spesialisthelsetjenester
de regionale helseforetakene sørger for
å ha en omforent forståelse av rammeavtalenes bestemmelser når det
gjelder vilkår for å omdisponere ledige hjemler slik at de regionale
helseforetakene får en mer lik praktisering av bestemmelsene om
når ledige hjemler skal videreføres
de regionale helseforetakene følger opp avtalespesialister
som ikke oppfyller krav stilt i rammeavtalene eller i de individuelle
avtalene. Dette forutsetter at de regionale helseforetakene har
tilstrekkelig informasjon
de regionale helseforetakene benytter Norsk pasientregister
som kilde til informasjon om avtalespesialistene og sikrer at avtalespesialistene
rapporterer til Norsk pasientregister på sentrale variabler som
kan gi relevant informasjon om kvaliteten på helsetjenestene, som
for eksempel epikrisetid
de regionale helseforetakene bør følge
opp avtalespesialister med særlig høy produksjon for å kunne vurdere
hvorvidt tjenestetilbudet er forsvarlig
Komiteen viser til
at målet med undersøkelsen har vært å vurdere hvordan de regionale
helseforetakenes bruk av avtalespesialister bidrar til å oppfylle
sørge-for-ansvaret, at undersøkelsen omfatter alle fire regionale
helseforetak og behandlingsområdene somatikk og psykisk helsevern
for voksne, og at den i hovedsak gjelder årene 2010–2014.
Komiteen merker seg Riksrevisjonens
hovedfunn:
Tilgangen til avtalespesialister
bidrar ikke gjennomgående til et geografisk likeverdig tilbud av polikliniske
spesialisthelsetjenester
De regionale helseforetakene utnytter ikke
sitt handlingsrom godt nok til å sikre samsvar mellom plassering
av avtalespesialistenes hjemler og behovet for polikliniske spesialisthelsetjenester.
De regionale helseforetakene følger i varierende grad
opp at avtalespesialistene har tilstrekkelig aktivitet og god kvalitet
på helsetilbudet
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti,
viser til Riksrevisjonens funn om at forbruket av polikliniske spesialisthelsetjenester
er lavere i mindre sentrale kommuner, og at forbruket er høyere
i mer sentrale kommuner.
Et annet flertall,
alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti,
mener et slikt funn i seg selv ikke gir grunnlag for å konkludere
med at tilgangen ikke er geografisk likeverdig.
Dette flertallet vil påpeke at
det kan være andre årsaker til forskjellen i forbruket enn at tilgangen
ikke er likeverdig.
Dette flertallet vil heller ikke
sette likhetstegn mellom fysisk avstand til helsetjenesten, og i
hvilken grad en har tilgang til helsetjenester. Den fysiske og geografiske
avstanden til helsetjenesten vil nødvendigvis alltid variere mellom
kommunene, og innad i en kommune, og kriteriene for et geografisk
likeverdig tilbud bør heller handle om kvalitet og at den enkelte
innbygger faktisk får hjelp når det er nødvendig.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmet fra Senterpartiet, viser til at det er ulik
praksis for omdisponering av hjemler, og støtter Riksrevisjonens
anbefaling om at vilkårene for omdisponering klargjøres for å gi
en mer enhetlig forståelse av mulighetsrommet.
Flertallet merker seg at RHF-ene
bare i varierende grad har informasjon om kvaliteten på helsetilbudet
fra avtalespesialistene og deler Riksrevisjonens anbefalinger knyttet
til avtalespesialistene.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet
og Sosialistisk Venstreparti viser til spesialisthelsetjenestelovens
formål som er å 1) fremme folkehelsen og å motvirke sykdom, skade,
lidelse og funksjonshemning, 2) bidra til å sikre tjenestetilbudets
kvalitet, 3) bidra til et likeverdig tjenestetilbud, 4) bidra til
at ressursene utnyttes best mulig, 5) bidra til at tjenestetilbudet
blir tilpasset pasientenes behov, og 6) bidra til at tjenestetilbudet
blir tilgjengelig for pasientene. Disse medlemmer viser
til at helseforetakenes formål er å oppfylle spesialisthelsetjenestens
formål og å yte gode og likeverdige spesialisthelsetjenester til
alle som trenger det når de trenger det, uavhengig av alder, kjønn, bosted,
økonomi og etnisk bakgrunn, samt å legge til rette for forskning
og undervisning (jf. lov om helseforetak m.m. § 1).
Disse medlemmer stiller seg fullt
og helt bak de funn, påpekninger og anbefalinger Riksrevisjonen
har gjort i denne undersøkelsen. Avtalespesialistene bidrar til
en betydelig andel av det polikliniske behandlingstilbudet: 28 prosent
av det somatiske behandlingstilbudet og 23 prosent innen psykisk
helsevern for voksne i 2014.
Komiteens medlem fra Senterpartiet viser
til at det er bekymringsfullt at det har vært svært liten vekst
i antall årsverk for avtalespesialistene etter 2002, til tross for
at man må legge til grunn at behovet er økende.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet
og Sosialistisk Venstreparti viser til at Riksrevisjonen
påpeker at befolkningens forbruk av spesialisthelsetjenester varierer
relativt mye ut fra hvor sentralt man bor, og at det er et sannsynlig
overforbruk av polikliniske helsetjenester i sentrale strøk og underforbruk andre
steder. Avtalespesialistene er konsentrert i de sentrale områdene
i landet, blant annet i hovedstadsområdet og andre store byer, og bidrar
ifølge Riksrevisjonen ikke godt nok til geografisk utjevning. Disse
medlemmer mener at dette faktum truer det overordnede målet
for spesialisthelsetjenesten og helseforetakene, om å sørge for
et likeverdig tjenestetilbud til alle som trenger det, når de trenger
det. Disse medlemmer mener det må være et klart mål
og styringssignal til de regionale helseforetakene å sørge for en
rettferdig geografisk fordeling av avtalespesialistene, både innen
somatikk og psykisk helsevern. Disse medlemmer ser
alvorlig på Riksrevisjonens påpekning av at geografisk fordeling
av avtalespesialisthjemler innen spesielt øyefaget og psykisk helsevern
i enkelte regioner faktisk bidrar til å øke de geografiske forskjellene,
ikke redusere disse. Disse medlemmer legger til grunn,
som Riksrevisjonen, at det ikke er systematiske forskjeller i behovet
for polikliniske spesialisthelsetjenester mellom sentrale strøk
og mindre sentrale strøk, når demografiske forskjeller er hensyntatt. Disse
medlemmer vil også understreke at befolkningen i distrikter
med lav dekning av avtalespesialister, også gjerne har lengst reiseavstand
til annet poliklinisk spesialisthelsetjenestetilbud. Dette fører
til et helsetilbud som bidrar til å forsterke ulikhet i helse. Derfor må
et geografisk likeverdig tilbud av avtalespesialistene være et overordnet
mål, som de regionale helseforetakene selvsagt må sørge for. Disse
medlemmer mener derfor at det er berettiget å sette spørsmålstegn
ved om dagens organisering ved helseforetakene er hensiktsmessig
for å oppnå likeverdige tjenester uavhengig av geografi.
Disse medlemmer mener Riksrevisjonens undersøkelse
viser alvorlige mangler i et enhetlig helsevesen, som er den norske
modellen. At det påvises markante forskjeller mellom helseforetakene,
samt innad i helseforetakene når det gjelder poliklinisk spesialisthelsetjenester,
kan i ytterste konsekvens gå ut over pasientsikkerheten. Disse
medlemmer mener departementet i større grad bør påpeke dette
i styringsdialogen med de ulike helseforetakene, og sørge for at dette
blir fulgt opp.
Disse medlemmer mener Riksrevisjonens påpekning
om at helseforetakene ikke utnytter sitt handlingsrom godt nok når
det gjelder plasseringen av avtalespesialistenes hjemler, viser
at det er betydelige utfordringer med dagens organisering og styring
av helseforetakene. Disse medlemmer viser til at
rammeavtalene, som regulerer forholdet mellom de regionale helseforetakene
og avtalespesialistene, åpner for å disponere og endre på avtalehjemlene
etter behovet i befolkningen. Disse medlemmer støtter
Riksrevisjonen i at det kan være behov for at de regionale helseforetakene
i større grad omdisponerer ledige hjemler til annet fagfelt ved behov,
og ikke minst at det opprettes nye hjemler. Disse medlemmer mener
det er viktigere å bruke penger på nye avtalespesialisthjemler, enn
å prioritere midler til ordningen fritt behandlingsvalg. Disse
medlemmer ser det som vanskelig å endre fagområde på eksisterende (ikke-ledige)
avtalehjemler. Disse medlemmer vil for øvrig bemerke
at bruk av ordet «produksjon» (at hjemler skal videreføres når det
har vært tilfredsstillende produksjon), er et ordvalg som er lite
forenlig med det avtalespesialistene faktisk arbeider med, nemlig
pasienter, mennesker med sykdom som trenger behandling og oppfølging. Disse
medlemmer viser til praksisen med at ledige hjemler som
regel videreføres når det har vært tilfredsstillende aktivitet,
og støtter Riksrevisjonens påpekning av at dette kan føre til at
spesialister ikke prioriteres til pasientgrupper med størst behov. Disse
medlemmer mener at behovet for å omdisponere (del)hjemler
til andre fagfelt og/eller til andre geografiske områder, må følges
tett.
Disse medlemmer mener at helseforetakene må
pålegges å følge opp avtalespesialistene på en bedre måte, ha oversikt
over tilbud og praksis, og sørge for et godt faglig samarbeid med
offentlige sykehus og poliklinikker. Dette er også viktig for å
sikre rett prioritering av pasienter, slik at pasienter med størst
behov prioriteres først, ikke de som lønner seg mest. Avtalespesialistene
er et viktig bidrag til den offentlig styrte spesialisthelsetjenestens
samlede tilbud, og vil være viktige også i fremtiden. Disse
medlemmer viser til Riksrevisjonens anbefaling om å følge
opp avtalespesialister med særlig høy produksjon for å kunne vurdere
hvorvidt tjenestetilbudet er forsvarlig. Disse medlemmermener at forsvarlighet i tjenestetilbudet
må følges opp for alle avtalespesialister, ikke bare de med høy
aktivitet.
Disse medlemmer forventer for
øvrig at departementet umiddelbart følger opp påpekningen fra Riksrevisjonen
om kvalitet og aktivitet til de som bekler disse hjemlene, slik
at brukere av tjenestene opplever likeverdige tjenester i hele landet.
Målet med revisjonen er å undersøke om helseforetakene
har tilstrekkelig informasjonssikkerhet ved bruk av medisinsk-teknisk
utstyr. Undersøkelsen omfatter dokumentanalyse av leverandøravtaler
for utvalgte maskintyper, risikoanalyser og retningslinjer i 19
helseforetak. I tillegg er det foretatt intervjuer i fire helseforetak,
en regional it-enhet og hos en sentral leverandør av medisinsk-teknisk
utstyr. Undersøkelsen omfatter i hovedsak perioden 2012–2014.
Innen helsevesenet benyttes det mange systemer og
mye utstyr som inneholder helseopplysninger. I likhet med tradisjonelle
ikt-systemer kan også medisinsk-teknisk utstyr inneholde personsensitive
opplysninger, og andelen av slikt utstyr øker. Det er en risiko
for at personsensitive helseopplysninger som ligger i medisinsk-teknisk
utstyr, ikke er godt nok beskyttet.
Undersøkelsen har blant annet tatt utgangspunkt i
følgende lover og forskrifter:
Utkast til rapport ble forelagt Helse- og omsorgsdepartementet
i brev av 19. juni 2015. Departementet har i brev av 19. august
2015 gitt kommentarer til rapportutkastet. Kommentarene er i hovedsak
innarbeidet i Riksrevisjonens dokument.
Hovedfunn:
Helseforetakene stiller
ikke tilstrekkelige krav om informasjonssikkerhet i avtaler med
leverandører av medisinsk-teknisk utstyr og har mangelfull oppfølging
av leverandører.
Helseforetakene har mangelfull oversikt
over risiko knyttet til informasjonssikkerhet i medisinsk-teknisk
utstyr.
Det er uklare ansvarslinjer for informasjonssikkerhet
i medisinsk-teknisk utstyr internt i helseforetakene og mellom helseforetakene
og de regionale it-enhetene.
Helseforetakene stiller i liten grad krav om
informasjonssikkerhet i avtalene med leverandører. Bare 6 av 19
helseforetak har stilt krav til leverandørens behandling av personopplysninger
i én eller flere avtaler som de har inngått. Dette kan være krav
til oppdatering av programvare og vedlikehold av utstyr og hvordan
personopplysninger skal håndteres. Kravene skal klargjøre hva leverandør
skal ha på plass av sikringstiltak for å ivareta informasjonssikkerheten.
Videre har få helseforetak stilt krav i avtalene om at de må gi
samtykke før leverandøren kan gjøre endringer i systemet. Dette betyr
at leverandøren ikke er forpliktet til å varsle helseforetaket når
den foretar endringer og oppdateringer på helseforetakets utstyr. Avtalene
inneholder derfor i liten grad krav som kan bidra til å hindre eller
oppdage brudd på informasjonssikkerheten.
Leverandørene er i stor grad premissgiver i avtalene.
Mange av avtalene som er gjennomgått tar utgangspunkt i maler utarbeidet
av leverandør, som ikke omtaler informasjonssikkerhet. Det er videre
lite samarbeid mellom helseforetakene om å stille krav til leverandørene
ved kravspesifisering, avtaleinngåelse og anskaffelse av utstyr.
Det kan være krevende for helseforetakene å følge
lovverket fullt ut ettersom utstyret fra leverandørene ikke har
all den funksjonalitet som loven krever, som for eksempel tilgangsstyring, antivirusprogrammer
og loggfunksjoner. Leverandørene tilbyr løsninger som er beregnet
på det internasjonale markedet med andre lovkrav. De norske helseforetakene
har etter loven ikke mulighet til å gjøre endringer på utstyret
for å imøtekomme kravene i personopplysningsforskriften om tilgangsstyring,
antivirus og logging.
De regionale helseforetakenes it-enheter har utarbeidet
felles føringer for styringssystem for informasjonssikkerhet. Det
er imidlertid få helseforetak som bruker leverandøravtalene til
å stille krav til leverandørene om informasjonssikkerhet. Samtidig
framstår helseforetakene som lite koordinerte og samstemte i sin
samhandling med leverandørene. Helseforetakene har blant annet ulik
praksis om bruk av fjernaksessavtaler. Fjernaksessavtaler inngås
i hovedsak for å regulere at leverandøren kan logge seg på utstyret
for å foreta oppdatering og service fra andre lokasjoner enn i helseforetakets
lokaler der utstyret er plassert. Riksrevisjonen mener at få krav
og lite samordning gir økt risiko for mangelfull informasjonssikkerhet.
Helseforetakene foretar ikke egne kontroller
av leverandørene, eller innhenter uavhengige revisjoner av leverandørene.
Etter Riksrevisjonens vurdering benytter ikke helseforetakene muligheten
til kontroll av leverandørene som lovverket hjemler, noe som ville
gi bedre kjennskap til leverandørens praktisering av lover og regler knyttet
til sensitive personopplysninger.
Det er etablert regionale føringer, retningslinjer og
rutiner for å gjennomføre risikovurderinger som også omfatter medisinsk-teknisk
utstyr. Det utarbeides regionale risikoanalyser hvor medisinsk-teknisk
utstyr inngår som et av flere risikoområder på overordnet nivå.
Helseforetakene har i liten grad gjort overordnede
risikovurderinger av informasjonssikkerheten i medisinsk-teknisk
utstyr. Det foreligger dermed ingen samlet oversikt over risikoen
og heller ingen opplysninger om eventuelle forebyggende og korrigerende
tiltak. Bare to av 19 helseforetak kan dokumentere at det har vært
gjennomført risikoanalyser knyttet til det enkelte medisinsk-tekniske
utstyret. De fire helseforetakene som er intervjuet, uttaler imidlertid
at det behandlende helsepersonellet som benytter utstyret, har oversikt
over hvilken informasjon som ligger der.
Manglende risikovurderinger kan etter Riksrevisjonens
mening føre til at det ikke foretas noen vurdering av sensitiviteten
i informasjonen som ligger i utstyret. Det er dermed vanskelig å
få en klar oversikt over trusselbildet, og om det er iverksatt relevante
forebyggende eller korrigerende tiltak. I tillegg kan praktiseringen
av regelverket bli ulikt, og kravene til leverandør og fjernaksessløsninger
kan bli mangelfulle, men også i enkelte tilfeller unødig strenge.
Helseforetakene har i undersøkelsesperioden
i begrenset grad hatt retningslinjer og rutiner som beskriver hvordan
personsensitiv informasjon i medisinsk-teknisk utstyr skal behandles.
De regionale helseforetakenes IT-enheter har
arbeidet med å få på plass felles regionale føringer, retningslinjer
og rutiner, men undersøkelsen viser at dette i begrenset grad er
implementert i helseforetakene.
Oppgavefordelingen for å ivareta informasjonssikkerhet
både mellom helseforetakene og helseregionenes it-enheter og innad
i helseforetakene mellom ikt og medisinsk-teknisk avdeling, er uklar.
I tillegg tyder undersøkelsen på at regelverket knyttet til informasjonssikkerhet
er vanskelig å anvende i praksis for helseforetakene.
De regionale helseforetakene og helseforetakene har
ulike oppfatninger om hvilke krav som skal stilles overfor leverandørene,
og hvilke rettigheter leverandører skal ha til å foreta oppdateringer
og vedlikehold på utstyr som inneholder person- og helseopplysninger.
Etter Riksrevisjonens vurdering kan dette føre til at det blir uklart
for aktørene hvordan kravene skal operasjonaliseres og følges opp.
Det er uklare ansvarslinjer for informasjonssikkerhet
internt i helseforetakene og mellom helseforetakene og de regionale
it-enhetene. Videre er det lite samarbeid mellom helseforetakene
på dette området. En felles tilnærming i helseforetakene til hvordan
kravene skal forstås og anvendes, vil gjøre det enklere for foretakene
å følge opp leverandørene. Mye av det medisinsk-tekniske utstyret
som i dag benyttes, er mer likt tradisjonelt ikt-utstyr med egne
lagringsenheter og mulighet for å kommunisere via nettverk. Dette fører
til større behov for samhandling og samarbeid mellom de ulike avdelingene.
Helseforetakene som er intervjuet, opplever
at det ikke er tilstrekkelig klarlagt hvordan informasjonssikkerheten
i medisinsk-teknisk utstyr skal ivaretas, og de er usikre på hvordan
de skal balansere kravene til pasientsikkerhet og informasjonssikkerhet.
Riksrevisjonen anbefaler at:
Helse- og omsorgsdepartementet
forsikrer seg om at de regionale helseforetakene og helseforetakene
etterlever gjeldende regelverk for informasjonssikkerhet og behandling
av helseopplysninger
de regionale helseforetakene sørger for
bedre samordning mellom regionene og innad i den enkelte region
for å sikre at kravene som stilles til leverandører av medisinsk-teknisk
utstyr om informasjonssikkerhet, blir mer ensartet
de regionale helseforetakene og helseforetakene klargjør
ansvarslinjene for håndtering av informasjonssikkerhet mellom de
regionale it-enhetene og helseforetakene og innad i helseforetakene,
slik at rollene til hver enkelt er klart definert og forstått
de regionale helseforetakene og helseforetakene sørger
for at lover og regler for informasjonssikkerhet blir ivaretatt,
ved å stille klarere krav til informasjonssikkerhet overfor leverandørene
av medisinsk-teknisk utstyr
helseforetakene følger opp at leverandørene overholder
kravene i leverandøravtalene
helseforetakene utarbeider risikovurderinger
av informasjonssikkerhet i medisinsk- teknisk utstyr for å få oversikt
over informasjonen som ligger i utstyret, og hvordan informasjonen
blir eksponert
Komiteen viser til
at målet med revisjonen er å undersøke om helseforetakene har tilstrekkelig informasjonssikkerhet
ved bruk av medisinsk-teknisk utstyr og at undersøkelsen omfatter
dokumentanalyse av leverandøravtaler for utvalgte maskintyper, risikoanalyser
og retningslinjer i 19 helseforetak, i tillegg til intervjuer.
Komiteen merker seg Riksrevisjonens
hovedfunn:
Helseforetakene stiller
ikke tilstrekkelige krav om informasjonssikkerhet i avtaler med
leverandører av medisinsk-teknisk utstyr og har mangelfull oppfølging
av leverandører.
Helseforetakene har mangelfull oversikt
over risiko knyttet til informasjonssikkerhet i medisinsk-teknisk
utstyr.
Det er uklare ansvarslinjer for informasjonssikkerhet
i medisinsk-teknisk utstyr internt i helseforetakene og mellom helseforetakene
og de regionale it-enhetene.
Komiteen vil understreke at informasjonssikkerhet
og personvern innen helsesektoren må tas på det største alvor hos
alle som er involvert i ulike prosesser i helsevesenet.
Komiteen noterer seg at leverandørene
i stor grad er premissgiver i avtalene om leveranser av teknisk
utstyr, og at behandling av personopplysninger i liten grad er omtalt
i avtalene.
Komiteen vil bemerke at til tross
for at leverandørene tilbyr løsninger til det internasjonale markedet
som har andre lovkrav, vil en mer koordinert innkjøpspraksis kunne
motivere leverandørene til å imøtekomme kravene i personopplysningsforskriften.
Komiteen merker seg også at helseforetakene ikke
foretar kontroller av leverandørene eller innhenter uavhengige revisjoner.
Komiteen deler Riksrevisjonens
oppfatning av at manglende risikovurderinger, retningslinjer, rutiner,
samt uklare ansvarslinjer kan føre til at det ikke foretas noen
vurdering av sensitiviteten i informasjonen som ligger i utstyret,
og at det dermed blir vanskelig å få en klar oversikt over trusselbildet
og eventuelle tiltak.
Komiteen merker seg Riksrevisjonens
anbefalinger og deler disse.
Målet med undersøkelsen har vært å vurdere helseforetakenes
aktivitetsutvikling innen dag- og døgnkirurgi i perioden 2007–2014,
og hvilke forhold som har påvirket utviklingen. Undersøkelsen er
basert på aktivitetsdata fra Norsk pasientregister for 19 helseforetak
og seks utvalgte behandlinger med forskjellige prissatser. Videre
er undersøkelsen basert på spørrebrev til samtlige helseforetak
og intervju med seks utvalgte helseforetak.
Den kirurgiske aktiviteten finansieres gjennom årlige
bevilgninger over kapittel 732 post 76 innsatsstyrt finansiering
(ISF). ISF-ordningen skal stimulere til at aktivitetsmålet kan nås
på en mest mulig kostnadseffektiv måte. Aktiviteten i tilskuddsordningen
måles i DRG-er. Fram til og med 2009 ble dag- og døgnkirurgisk aktivitet gruppert
i samme DRG-er. For å gi bedre samsvar mellom helseforetakenes kostnader
og ISF-finansieringen, ble det fra og med 2010 innført egne dagkirurgiske
DRG-er, som har lavere pris enn de døgnkirurgiske DRG-ene. Valg
av dag- eller døgnkirurgisk pasientbehandling skal baseres på medisinfaglige
vurderinger av hva som er forsvarlig.
Samsdata-rapportene for 2011 og 2013 indikerer at
endringen i ISF-finansieringen i 2010 har ført til en økning i døgnaktivitet
på bekostning av dagbehandling, særlig innen kirurgi. Videre viste
Riksrevisjonens undersøkelse om effektivitet i sykehus at svært
få sykehus hadde endret praksis fra døgn- til dagkirurgi etter 2009
for korsbåndsoperasjoner, jf. Dokument 3:4 (2013–2014).
Undersøkelsen har tatt utgangspunkt i følgende vedtak
og forutsetninger fra Stortinget:
lov om spesialisthelsetjenesten
av 2. juli 1999 (spesialisthelsetjenesteloven)
Ot.prp. nr. 10 (1998–1999) Om lov om spesialisthelsetjenesten
lov om helsepersonell av 2. juli 1999 (helsepersonelloven)
Prop. 1 S (2013–2014) fra Helse- og omsorgsdepartementet
Innst. 212 S (2009–2010), St.meld. nr.
47 (2008–2009) Samhandlingsreformen
Utkast til rapport ble forelagt Helse- og omsorgsdepartementet
ved brev av 19. juni 2015. Departementet har i brev av 18. august
2015 gitt kommentarer til rapportutkastet. Kommentarene er i hovedsak
innarbeidet i Riksrevisjonens dokument.
Hovedfunn:
Helseforetakenes
dagkirurgiske aktivitet har i liten grad økt etter 2010.
Dagens finansiering synes å ha bremset
helseforetakenes satsing på dagkirurgi.
Helseforetakene har et uutnyttet potensial
for å dreie den kirurgiske aktiviteten fra døgn- til dagbehandling.
Helseforetakene er i henhold til spesialisthelsetjenesteloven
pålagt å utnytte ressursene best mulig. Ifølge Helse- og omsorgsdepartementet er
mer dagkirurgi en ønsket utvikling da det både er en fordel for
pasientene og gir den beste ressursutnyttelsen.
Undersøkelsen viser at helseforetakenes samlede
dagkirurgiske aktivitet økte fra 2007 til 2010, for så å gå noe
ned eller stagnere. Det ble utført flere dagkirurgiske behandlinger
i 2014 enn i 2007. Likevel var andelen planlagt dagkirurgi av all
planlagt kirurgi tilbake på omtrent samme nivå i 2014 som i 2007.
Dette skyldes at antall døgnkirurgiske behandlinger økte betydelig
etter 2010.
For de seks utvalgte behandlingene som er undersøkt
nærmere, har få helseforetak lagt om til en dagkirurgisk praksis
i perioden 2007–2014. Et flertall av helseforetakene som har dreid
deler av aktiviteten fra døgn- til dagbehandling, gjorde dette før
omleggingen av ISF-ordningen med innføring av egne dagkirurgiske
DRG-er i 2010. I perioden 2007–2014 har det vært en viss effektivisering
gjennom reduksjon i antall liggedager for helseforetakene samlet,
og for flere av de utvalgte behandlingene. Etter 2010 har det imidlertid
vært en sterkere økning i antall behandlinger med én liggedag enn
i antall dagkirurgiske behandlinger.
Det er store forskjeller mellom helseforetakene når
det gjelder andel dagkirurgi. Dette gjelder både for helseforetakenes
dagkirurgiske aktivitet samlet og innen de utvalgte behandlingene. Sykehuset
Østfold HF hadde i 2014 den høyeste andelen elektiv dagkirurgi av
all elektiv kirurgi med 66 prosent. Til sammenligning hadde Helse Bergen
HF og Oslo universitetssykehus HF i 2014 en andel dagkirurgi på
44 prosent. Sykehuset i Vestfold HF, som med hensyn til geografi og
opptaksområde er sammenlignbart med Sykehuset Østfold HF, hadde
en andel dagkirurgi på 55 prosent. For de utvalgte behandlingene er
det dessuten stor variasjon når det gjelder i hvilken grad de utfører
dagkirurgi, og om helseforetakene i det hele tatt har en dagkirurgisk praksis
for behandlingene.
Endringer i helseforetakenes opptaksområder, oppgavefordeling
og avtaler med private aktører, kan ha påvirket enkelte av helseforetakenes kirurgiske
aktivitet i perioden. Likevel har helseforetakene etter Riksrevisjonens
vurdering i for liten grad dreid den kirurgiske aktiviteten fra døgn-
til dagbehandling etter 2010.
Formålet med ISF-ordningen er å legge til rette for
at aktivitetsmålet kan nås på en mest mulig kostnadseffektiv måte.
En dreining av aktivitet fra døgn- til dagbehandling kan gi en mer
effektiv ressursbruk og mulighet til å behandle flere pasienter
uten økte kostnader.
Den dagkirurgiske aktivitetsutviklingen, både samlet
og for de utvalgte behandlingene, har stagnert i årene etter innføringen
av egne dagkirurgiske DRG-er i 2010. 12 av 19 helseforetak utførte
færre dagkirurgiske behandlinger i 2014 enn de gjorde i 2010. For
helseforetakene samlet har økningen i behandlinger med én liggedag samtidig
vært betydelig høyere fra 2010 til 2014 enn fra 2007 til 2009.
Helseforetakene er opptatt av at valg av kirurgisk
pasientbehandling skal baseres på medisinskfaglige vurderinger av
hva som er forsvarlig og best for pasienten. Likevel viser undersøkelsen
at flere helseforetak mener at endringen i DRG-satsene i 2010 har
hindret en satsing på økt dagkirurgi, selv om de mener dagkirurgi
kan gi bedre kvalitet i pasientbehandlingen og være mer kostnadseffektivt
for helseforetaket. Videre oppgir helseforetakene at ISF-ordningen
virker konserverende fordi DRG-prisene ofte er tilpasset gammel
teknologi, samtidig som innføring av nye metoder og ny praksis gjerne
er kostbart.
Når det gjelder utviklingen innen de utvalgte
behandlingene, viser Riksrevisjonens undersøkelse at helseforetakene
som hadde startet med dagkirurgi før omleggingen av finansieringsordningen,
i stor grad har fortsatt med dagkirurgi, men at få har endret praksis
fra døgn- til dagkirurgi etter 2010. For noen av behandlingene er
det svært få helseforetak som utfører dagkirurgi. Dette gjelder
spesielt for fjerning av livmor og behandling av skiveprolaps og
dekompresjon av nerverøtter, som begge har relativt stor prisdifferanse
mellom de dagkirurgiske og de døgnkirurgiske DRG-ene. For disse
to behandlingene var det i 2014 bare henholdsvis fire og tre helseforetak
som hadde en dagkirurgisk praksis. Samtidig viser de helseforetakene
som faktisk utførte dagkirurgi for disse behandlingene, til høy
pasienttilfredshet.
Riksrevisjonen mener at omleggingen av ISF-ordningen
i 2010 kan ha bidratt til å bremse en dreining fra døgn- til dagkirurgisk
pasientbehandling. Dette kan ha ført til at helseforetakene ikke
har utnyttet muligheten godt nok til å frigjøre sengekapasitet,
redusere ventetider og behandle flere pasienter uten økte kostnader.
Etter Riksrevisjonens vurdering innebærer dette at helseforetakene
i for liten grad har en kostnadseffektiv kirurgisk pasientbehandling,
slik ISF-ordningen skal stimulere til.
Helseforetakene har et potensial for å utføre
mer dagkirurgi innen rammen av hva som er medisinsk forsvarlig.
De store variasjonene i andelen dagkirurgi mellom helseforetakene,
og om helseforetakene i det hele tatt har etablert en dagkirurgisk
praksis for de utvalgte behandlingene, indikerer at det er mulig
for mange av helseforetakene å øke andelen dagkirurgi. Dette understøttes
av at 16 helseforetak selv oppgir at de har potensial for å øke
andelen dagkirurgi generelt, og av at mellom 9 og 13 helseforetak
oppgir at de har mulighet til å øke andelen dagkirurgi for de seks
utvalgte behandlingene.
Det er ingen sammenheng mellom andelen dagkirurgi
og om helseforetakene mener de har et potensial for en økning. Sykehuset
Østfold HF, som hadde den høyeste andelen dagkirurgi både samlet
og innen flere av de seks utvalgte behandlingene, mener for eksempel
at det fortsatt kan øke den dagkirurgiske aktiviteten innen flere fagområder.
Flere helseforetak mener at økt dagkirurgi kan gi både bedre kvalitet
i pasientbehandlingen og en mer effektiv ressursbruk, forutsatt at
pasienten er egnet for dagkirurgi.
Flere helseforetak oppgir at tilgang på helsepersonell,
lang reisevei for pasientene og begrensninger i areal kan hindre
økt dagkirurgi. På den annen side framhever flere av helseforetakene som
har en relativt høy andel dagkirurgi, at reduksjon i antall senger
har vært en pådriver for å effektivisere pasientforløpene og dreie
den kirurgiske aktiviteten fra døgn- til dagbehandling.
Samtidig har de helseforetakene som har høyest andel
dagkirurgi generelt, og for de utvalgte seks behandlingene, noen
fellestrekk. De har alle lyktes med å effektivisere pasientforløpene,
selektere pasienter egnet for dagkirurgi og utvikle en kultur som
fremmer dagkirurgi. For å sikre effektive og standardiserte pasientforløp
er det viktig med god logistikk i alle ledd i behandlingskjeden.
Videre har det vært viktig å selektere pasienter som
er egnet for dagkirurgi, og oppdatere kriteriene for hva som er
medisinsk forsvarlig å behandle dagkirurgisk. Eksempelvis har Sykehuset Østfold
HF lyktes med å utvide kriteriene for hva som anses som medisinsk
forsvarlig, samtidig som utviklingen nøye har blitt overvåket og evaluert.
På denne måten har helseforetaket erfart at det har vært trygt å
utvide kriteriene.
Etter Riksrevisjonens syn er fellestrekkene
som er nevnt, tiltak som kan settes i verk innen fastsatte rammer,
og som vil gjøre helseforetakene bedre i stand til å utnytte potensialet
for å øke den dagkirurgiske aktiviteten.
Riksrevisjonen anbefaler at:
Helse- og omsorgsdepartementet
vurderer å iverksette tiltak som i større grad stimulerer til kostnadseffektiv
kirurgisk pasientbehandling innen rammen av hva som er medisinsk
forsvarlig
Helse- og omsorgsdepartementet og de regionale helseforetakene
sørger for at kunnskapsbaserte tiltak, som sikrer mer ensartet og
god faglig praksis for dagkirurgi, implementeres i helseforetakene
Helse- og omsorgsdepartementet og de regionale helseforetakene
sørger for at helseforetakene vurderer potensialet for dagkirurgi
innen forskjellige kirurgiske fagområder, og iverksetter tiltak
for å utnytte potensialet for dagkirurgi bedre. Det bør blant annet
legges til rette for systematisk læring av helseforetakenes positive erfaringer
knyttet til dagkirurgi
Riksrevisjonen merker seg at statsråden deler oppfatningen
om at det er et uutnyttet potensial for å dreie den kirurgiske aktiviteten
fra døgn- til dagbehandling, og at det er iverksatt flere relevante
tiltak. Flere av forholdene som statsråden viser til, er omtalt
i Riksrevisjonens revisjonsrapport. Riksrevisjonen registrerer at
statsråden ikke redegjør konkret for hvordan anbefalingene vil bli
fulgt opp utover de allerede iverksatte tiltakene.
Riksrevisjonen er enig i at flere forhold kan
ha påvirket helseforetakenes aktivitetsutvikling i perioden. Nettopp
derfor er Riksrevisjonens merknad om at dagens finansiering synes
å ha bremset helseforetakenes satsing på dagkirurgi basert på spørrebrev
til og intervju med helseforetakene, i tillegg til aktivitetsdata
fra Norsk pasientregister.
Riksrevisjonen påpeker at en prinsipiell drøfting av
finansiering som virkemiddel ikke er en oppgave som inngår i Riksrevisjonens
mandat.
Komiteen viser til
at målet med undersøkelsen har vært å vurdere helseforetakenes aktivitetsutvikling
innen dag- og døgnkirurgi i perioden 2007–2014 og hvilke forhold
som har påvirket utviklingen.
Komiteen merker seg Riksrevisjonens
hovedfunn:
Helseforetakenes
dagkirurgiske aktivitet har i liten grad økt etter 2010
Dagens finansiering synes å ha bremset
helseforetakenes satsing på dagkirurgi
Helseforetakene har et uutnyttet potensial
for å dreie den kirurgiske aktiviteten fra døgn- til dagbehandling
Komiteen merker seg at den dagkirurgiske
aktiviteten i liten grad har økt i perioden, til tross for at dagkirurgi
er fordelaktig både for den enkelte pasient og for ressursutnyttelsen
samlet sett.
Komiteen merker seg at Riksrevisjonen
finner at finansieringssystemet synes å være konserverende og at
flere helseforetak oppgir at de har potensial rent ressursmessig
og medisinsk for å øke andelen dagkirurgi.
Komiteen merker seg at det er
enighet mellom Riksrevisjonen og statsråden om at flere forhold kan
ha påvirket helseforetakenes aktivitetsutvikling i perioden. Det
ligger åpenbart utenfor komiteens kompetanseområde
å konkludere med hva som har påvirket utviklingen, men komiteen legger
til grunn at statsråden jevnlig vurderer om finansieringen er innrettet
på en hensiktsmessig måte.
Målet med undersøkelsen har vært å vurdere om scenekunstselskapene
har kostnadseffektiv drift og god økonomistyring, og om Kulturdepartementet
følger opp selskapenes økonomiske utvikling og drift på en tilfredsstillende
måte. Undersøkelsen omfatter de seks scenekunstselskapene som staten
eier helt eller delvis: Den Norske Opera & Ballett AS, Nationaltheatret AS,
AS Den Nationale Scene, Carte Blanche AS, Rogaland Teater AS og
Trøndelag Teater AS. Undersøkelsen omfatter perioden 2011–2014. Undersøkelsen
omfatter ikke selskapenes kunstneriske virksomhet.
Scenekunstselskapene finansieres hovedsakelig gjennom
offentlige midler ved statlige driftstilskudd. Samlet tilskuddsbevilgning
til de seks selskapene har økt fra om lag 630 mill. kroner i 2005
til vel 1,02 mrd. kroner i 2014 (prisjusterte tall). En vesentlig
del av økningen er gått til Den Norske Opera & Ballett i forbindelse
med flytting til nytt bygg. Nærmere en tredel av realøkningen til
scenekunstselskapene har etter 2005 gått til å dekke økte pensjonskostnader
og kostnader til drift og vedlikehold av bygg. Økte bevilgninger
har derfor i begrenset grad gitt rom for økt kunstnerisk produksjon
og publikumsrettede aktiviteter. Det er en risiko for at selskapene har
svak økonomistyring, og at driften ikke er tilstrekkelig kostnadseffektiv.
Undersøkelsen har tatt utgangspunkt i følgende vedtak
og forutsetninger fra Stortinget:
lov om aksjeselskaper
av 13. juni 1997 (aksjeloven)
statens prinsipper for god eierstyring
og selskapsledelse (eierstyringsprinsippene)
bevilgningsreglementet, vedtatt av Stortinget 26. mai
2005, § 10
Innst. 140 S (2014–2015), jf. Meld. St.
27 (2013–2014) Et mangfoldig og verdiskapende eierskap
Budsjett-innst. 12 S (2013–2014), jf. Prop.
1 S Kulturdepartementet
Utkast til rapport ble forelagt Kulturdepartementet
ved brev av 30. juni 2015. Departementet har i brev av 24. august
2015 gitt kommentarer til rapportutkastet. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet
i Riksrevisjonens dokument.
Hovedfunn:
Scenekunstselskapene
har ikke lagt godt nok til rette for kostnadseffektiv drift.
Kulturdepartementet har en lite helhetlig
oppfølging av scenekunstselskapenes kostnadseffektivitet.
Kulturdepartementet utnytter ikke de styringsmulighetene
departementet har som eier, i oppfølgingen av scenekunstselskapene.
Det er et mål at scenekunstselskapene skal drives kostnadseffektivt.
Scenekunstselskapenes viktigste inntektskilde er det offentlige
driftstilskuddet, som utgjør mellom 77 og 93 prosent av selskapenes
totale inntekter. Driftstilskuddet legger derfor i stor grad hovedrammene
for selskapenes drift.
Scenekunstselskapenes kjerneaktivitet er å spille forestillinger
på egne scener. I tillegg utfører selskapene en rekke andre kunstneriske
aktiviteter som turneer, gjestespill, matinéer, kunstnermøter, introduksjoner,
debatter og andre formidlingsaktiviteter.
Selskapene har hatt ulik utvikling i både produksjonen
og den økonomiske driften. Rapporterte opplysninger om antall forestillinger,
egenproduksjoner, publikumsoppslutning, egeninntekter og kostnader
indikerer at Rogaland Teater og Trøndelag Teater har hatt en svekkelse i
ressursutnyttelsen i perioden 2011–2014. Disse to selskapene har
hatt en betydelig nedgang i publikumsbesøk, billettinntekter og
totale egeninntekter. Samtidig har disse selskapene hatt en nedgang
i produksjonskostnadene og en stabil utvikling i personalkostnadene.
De øvrige selskapene har i varierende grad hatt en positiv utvikling
i sin ressursutnyttelse. Det er kun Nationaltheatret og Carte Blanche
som har hatt vekst i egeninntekter.
Scenekunstselskapenes kunstneriske valg har betydning
for ressursutnyttelsen i det enkelte år, men Riksrevisjonen har
ikke vurdert selskapenes kunstneriske valg. Samtidig er det kunstneriske arbeidet
preget av en lang planleggingshorisont. Det er derfor etter Riksrevisjonens
vurdering viktig at selskapene har et grunnlag for å foreta balanserte
vurderinger hvor også hensynet til effektiv utnyttelse av ressurser
inngår.
Selskapene har i liten grad definert mål og
styringsparametere for å sikre kostnadseffektiv drift. Videre er
resultatrapporteringen til Kulturdepartementet lite konsistent når
det gjelder det enkelte selskaps rapportering på samme aktivitetsindikator.
Dette gjelder særlig for indikatorene som omhandler forestillinger, produksjoner
og publikumsbesøk.
Personalkostnadene er selskapenes største kostnadspost
og utgjorde i 2014 mellom 45 og 56 prosent av de totale driftskostnadene.
Dagens system gir ledelsen oversikt over hvilke produksjoner de
ansatte er tilknyttet. Selskapene har imidlertid ikke gode systemer
for å allokere kostnadene dette representerer til den enkelte produksjon.
Dette innebærer at selskapene i forbindelse med sin budsjettplanlegging
og økonomioppfølging ikke har styringsinformasjon som gjør det mulig
å få oversikt over de økonomiske konsekvensene av selskapenes kunstneriske
valg for den enkelte produksjon eller for selskapet som helhet.
Samlet sett er det etter Riksrevisjonens vurdering
mulig for selskapene å sikre en mer kostnadseffektiv drift ved å
definere egne styringsparametere for kostnadseffektivitet og innarbeide
økonomiske analyser i produksjonsstyringen. Dette vil sikre et bedre
grunnlag for å vurdere om driften er kostnadseffektiv og om interne
ressurser brukes på en optimal måte.
Kulturdepartementet har verken som eier eller tilskuddsforvalter
presisert konkrete styringsmål eller rapporteringskrav for å sikre
kostnadseffektiv drift og økte egeninntekter. Selskapenes rapportering
på effektiv ressursutnyttelse er i hovedsak tekstbeskrivelser av
aktiviteter som planer, tiltak og systemer for å benytte selskapets ressurser
bedre. Beskrivelsene gir i liten grad departementet styringsgrunnlag
for å kunne vurdere om selskapene drives på en kostnadseffektiv
måte. Det finnes heller ingen sammenstilling mellom selskapenes økonomirapportering
og rapporteringen på aktivitetsrelaterte indikatorer.
Departementet pålegger scenekunstselskapene omfattende
rapportering om resultater og måloppnåelse i forbindelse med den
årlige budsjettsøknaden, i årsrapporten og i rapporten til Norsk
Teater- og orkesterforening (Scenestatistikk.no). Det er stor overlapping
i aktivitetsindikatorene som selskapene skal rapportere på og lite
konsistens i det enkelte selskaps rapportering på samme aktivitetsindikator.
Den allerede omfattende rapporteringen gir ikke et tydelig bilde
av hvilket informasjonsgrunnlag departementet har for å kunne vurdere
og følge opp selskapenes kostnadseffektivitet.
Kulturdepartementet følger hovedsakelig opp selskapenes
finansielle situasjon gjennom den årlige tilskuddsoppfølgingen,
der hovedvekten legges på å kontrollere om selskapene går i balanse
og har forsvarlig egenkapital. Det foreligger lite informasjon om
hvordan departementet vurderer og følger opp selskapenes økonomiske og
finansielle utfordringer i et lengre perspektiv. Det er viktig at
selskapene går i balanse, men Riksrevisjonen mener at dette ikke
er tilstrekkelig for å sikre kostnadseffektiv drift.
Etter Riksrevisjonens vurdering har ikke departementet
i tilstrekkelig grad utfordret selskapene til å utarbeide styringsinformasjon
som synliggjør sammenhengen mellom selskapets kunstneriske aktiviteter,
kostnader og egeninntekter. En mer systematisk oppfølging av selskapenes økonomiske
utvikling med vekt på å stille konkrete krav og å følge opp sentrale
kostnadsparametere vil kunne bidra til å øke selskapenes insentiver
for en mer kostnadseffektiv drift.
Kulturdepartementet skal, som eier, sette resultatmål
for scenekunstselskapene og følge opp at målene nås på en effektiv
måte. Departementet har valgt å utvise forsiktighet i sin eierstyring. Eierskapsutøvelsen
og målstyringen utføres i all hovedsak som en del av tilskuddsforvaltningen, mens
eventuelle eierkrav og mål for kostnadseffektivitet gis i de årlige
tilskuddsbrevene. Riksrevisjonen mener at prinsippet om armlengdes avstand
kan ivaretas både gjennom tilskuddsforvaltning og eierstyring.
Oppfølging av kostnadseffektiv drift krever
et flerårig perspektiv, noe som kan være utfordrende å få til innenfor
ettårig tilskuddsforvaltning. Etter Riksrevisjonens vurdering kan
aktiv eierstyring utfylle tilskuddsforvaltningen og dermed gi departementet
større handlingsrom til å styrke oppfølgingen av selskapenes kostnadseffektivitet.
Eierstyring gir blant annet mulighet til å ivareta det flerårige
perspektivet og tilpasse styringen av det enkelte selskap etter
egenart og risiko.
Riksrevisjonen anbefaler at Kulturdepartementet
følger opp scenekunstselskapenes
kostnadseffektivitet mer systematisk ved å fastsette tydeligere
mål og krav til kostnadseffektiv drift og sørge for mer konsistent
rapportering
utfordrer selskapene til å forbedre sin
styringsinformasjon og bruke denne til å sikre tettere kobling mellom
kunstneriske aktiviteter, kostnader og inntekter
i større grad bruker de styringsmulighetene
departementet har som eier, i oppfølgingen av scenekunstselskapene,
og tilpasser styringen etter selskapenes egenart og risiko
Riksrevisjonen registrerer at departementet
vil følge opp anbefalingene. Riksrevisjonen er enig med statsråden
i at prinsippet om armlengdes avstand er det grunnleggende styringsprinsippet for
styring av scenekunstinstitusjonene. Samtidig skal scenekunstselskapene
utnytte ressursene effektivt. Økonomien legger rammer for hvilke
kunstneriske valg som kan tas. Riksrevisjonen mener det derfor er
viktig at selskapene har systemer og styringspraksis som legger
til rette for kostnadseffektiv drift. Etter Riksrevisjonens mening
kan selskapenes administrative og økonomiske styringssystemer undersøkes uten
at kvaliteten på den kunstneriske produksjonen vurderes samtidig.
Riksrevisjonen mener at departementet innhenter
omfattende informasjon når det gjelder produksjonsaktivitet, publikumsoppslutning
og økonomisk utvikling. Denne informasjonen er imidlertid ikke alltid
relevant for å kunne vurdere selskapenes kostnadseffektivitet. I
tillegg er aktivitetsrapporteringen fra selskapene i noen grad overlappende
og lite konsistent. Forbedring og forenkling av departementets rapporteringskrav
og sammenstilling av selskapenes rapportering om økonomi og aktivitet
vil, etter Riksrevisjonens mening, gi departementet et bedre og
mer overordnet grunnlag til å følge opp om selskapene har en kostnadseffektiv
drift.
Statsråden viser til at selskapene har overholdt sine
budsjetter til tross for utfordringer med blant annet økte pensjonskostnader.
Riksrevisjonen vil understreke at det er viktig å tilrettelegge
driften slik at budsjettene overholdes, men det trenger ikke bety
at driften er kostnadseffektiv. Utvikling av styringsparametere
for kostnadseffektivitet og styringsinformasjon som synliggjør kobling
mellom kunstneriske valg og økonomiske konsekvenser, vil gi selskapene
bedre styringsinformasjon til å kunne følge opp målet om effektiv
ressursutnyttelse.
Komiteen viser til
at målet med undersøkelsen har vært å vurdere om scenekunstselskapene
har kostnadseffektiv drift og god økonomistyring og om Kulturdepartementet
følger opp selskapenes økonomiske utvikling og drift på en tilfredsstillende
måte. Komiteen viser videre til at undersøkelsen
omfatter de seks scenekunstselskapene som staten eier helt eller
delvis: Den Norske Opera & Ballett AS, Nationaltheatret AS,
AS Den Nationale Scene, Carte Blanche AS, Rogaland Teater AS og
Trøndelag Teater AS, og omfatter perioden 2011–2014.
Komiteen merker seg Riksrevisjonens
hovedfunn:
Scenekunstselskapene
har ikke lagt godt nok til rette for kostnadseffektiv drift
Kulturdepartementet har en lite helhetlig
oppfølging av scenekunstselskapenes kostnadseffektivitet
Kulturdepartementet utnytter ikke de styringsmulighetene
departementet har som eier, i oppfølgingen av scenekunstselskapene
Komiteen noterer seg Riksrevisjonens
funn om at dagens systemer ikke bidrar tilstrekkelig til å allokere
personalkostnadene til den enkelte produksjon og dermed ikke synliggjør
de reelle kostnadene for den enkelte produksjon. Dette gjør det
vanskelig å budsjettere riktig, vanskelig å veie økonomiske hensyn
opp mot kunstneriske hensyn, og bidrar heller ikke til kostnadseffektiv drift.
Komiteen merker seg at Riksrevisjonen
finner at departementet ikke i tilstrekkelig grad utfordrer eller
skaper insentiver for selskapene til kostnadseffektiv drift, og
heller ikke bruker eierstyring i særlig grad for å oppnå kostnadseffektiv
drift. Komiteen mener at det kan være rom for å gjøre
dette i langt større grad, uten at det behøver å gå på bekostning
av verken kunstnerisk frihet eller prinsippet om armlengdes avstand.
Komiteen sier seg enig med Riksrevisjonens påpekning
om at budsjettbalanse ikke nødvendigvis betyr at driften er tilstrekkelig
kostnadseffektiv.
Målet med undersøkelsen har vært å vurdere om Landbruks-
og matdepartementets eierskapsutøvelse er i samsvar med statens
prinsipper for god eierstyring når det gjelder åpenhet knyttet til statens
mål og forventninger, oppfølging og rollehåndtering overfor selskapene.
Landbruks- og matdepartementet forvalter statens
eierskap i Statskog SF, Staur gård AS og Kimen Såvarelaboratoriet
AS. Statskog og Staur gård er heleide selskaper, mens staten eier
51 prosent av aksjene i Kimen Såvarelaboratoriet. I undersøkelsesperioden
2012−2014 har forskningsinstituttet Bioforsk hatt fullmakt på vegne
av departementet til å forvalte statens eierinteresser i Instrumenttjenesten
og ITAS Eierdrift. Bioforsk har hatt 35 prosent av aksjene i Instrumenttjenesten
og 61 prosent av aksjene i ITAS Eierdrift. De andre eierne har vært
virksomheter under Landbruks- og matdepartementet og Kunnskapsdepartementet.
1. juli 2015 ble Bioforsk, Norsk institutt for landbruksøkonomisk forskning
og Norsk institutt for skog og landskap fusjonert, og det nye instituttet
har fått navnet Norsk institutt for bioøkonomi (NIBIO). Fra samme
dato ble NIBIO gitt det delegerte ansvaret for eierskapsforvaltningen
i Instrumenttjenesten og ITAS Eierdrift.
Flere av selskapene har både forretningsmessige og
sektorpolitiske oppgaver. Uklarhet knyttet til hva som er forretningsmessige
og sektorpolitiske oppgaver, innebærer risiko for at eiernes mål
og forventninger ikke er tilpasset selskapenes formål og egenart,
og ikke dekker hele selskapets virksomhet. Dette kan føre til svak
eieroppfølging. Uklart skille mellom forretningsmessige og sektorpolitiske
oppgaver vil også kunne innebære en risiko for sammenblanding av
roller.
Undersøkelsen tar utgangspunkt i følgende vedtak
og forutsetninger fra Stortinget:
lov om aksjeselskaper
av 13. juni 1997 (aksjeloven)
lov om statsforetak av 30. august 1991
(statsforetaksloven)
lov om gjennomføring i norsk rett av hoveddelen i
avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS) mv. av
27. november 1992 (EØS-loven)
Innst. 140 S (2014−2015), jf. Meld. St.
27 (2013−2014) Et mangfoldig og verdiskapende eierskap
Innst. 8 S (2014−2015), jf. Prop. 1 S Landbruks- og
matdepartementet (2014−2015)
Rapporten ble forelagt Landbruks- og matdepartementet
ved brev av 24. juni 2015. Departementet har i brev av 24. august
2015 gitt kommentarer til rapportutkastet. Kommentarene er i hovedsak
innarbeidet i Riksrevisjonens dokument.
Hovedfunn:
Landbruks- og matdepartementet
har ikke klare forventninger til selskapenes resultater.
Landbruks- og matdepartementet følger i
liten grad opp den delegerte eierskapsforvaltningen i Bioforsk.
Bioforsks eierskapsutøvelse overfor Instrumenttjenesten
og ITAS Eierdrift har vært svak.
Staten som eier skal stille klare forventninger
til selskapenes resultater. For selskaper med sektorpolitiske oppgaver
skal målene oppnås på en ressurseffektiv måte, og staten skal utvikle
tydelige resultatforventninger. For selskaper med forretningsmessige
oppgaver skal staten stille avkastnings- og utbytteforventninger.
Statskog er et foretak med både forretningsmessig
virksomhet og sektorpolitiske oppgaver. Departementet stiller utbytteforventninger
til Statskog, men har ikke satt konkrete mål for de årlige resultatene
i den forretningsmessige virksomheten.
Departementet opplyser at det ikke måler de
årlige resultatene opp mot et avkastningskrav fordi det vil være
variasjon i inntektene, både planlagt variasjon og den som følger
av markeds- og naturforhold foretaket ikke rår over. I tillegg vil skogens
tilvekst føre til verdiøkning. Departementet oppgir at investeringer
i skogproduksjon, skogeiendommer og utnyttelsen av ressursene skjer
etter markedsmessige avkastningskrav, der ikke annet følger av lov
eller anerkjente standarder for bærekraftig skogbruk. Departementet gir
uttrykk for at verdivurderingen fra 2011 har gitt et godt grunnlag
for oppfølging av foretakets resultater. Sentrale indikatorer på
om foretaket driver eiendommene effektivt, er avvirkningskvantum
(det vil si mengden hogst og produsert tømmer), tømmerpriser og
driftskostnader sammenlignet med gjennomsnittet i markedet. Landbruks-
og matdepartementet har imidlertid ikke gjennom sin eieroppfølging
av Statskog etablert eksplisitte indikatorer og tydelige forventninger på
disse områdene.
Etter Riksrevisjonens vurdering framstår det som
uklart hva departementet legger til grunn for å vurdere selskapets
årlige resultater på de indikatorene som brukes i oppfølgingen av
den forretningsmessige virksomheten. Dermed er det lite tydelig
hvilke forventninger departementet har til foretakets forretningsmessige
resultatutvikling.
Statens investering i Staur gård er ikke begrunnet
i forretningsmessige hensyn, men hoveddelen av selskapets omsetning
kommer likevel fra forretningsmessig og konkurranseutsatt gjestegårdsvirksomhet.
Landbruks- og matdepartementet har ikke satt konkrete forventninger
til avkastning, men det stilles en forventning om at selskapet skal
gå med overskudd. Ut over dette er det gitt få føringer for drift
og økonomi.
Staur gård har sektorpolitiske oppgaver som
ivaretas på ulike måter. Selskapet driver utleie til forsøksvirksomhet
knyttet til dyr og planter. Flere av bygningene på gården, hagen
og parkanlegget er fredet av Riksantikvaren, og en viktig målsetting
ved eierskapet er å ivareta bygningsmassen for den kulturhistoriske
virksomheten. Selskapet er derfor pålagt vedlikeholdsforpliktelser
gjennom leieavtalen. I tillegg gjennomføres det ekstraordinært vedlikehold
finansiert av Landbruks- og matdepartementet.
Leieavtalen regulerer leieforholdet mellom departementet
som utleier og selskapet som leietaker av eiendommen Staur gård. Betalingsvilkårene
i leieavtalen, inkludert finansieringen av ekstraordinært vedlikehold,
skiller ikke mellom forsøksvirksomheten og gjestegårdsvirksomheten.
Etter Riksrevisjonens vurdering gir leieavtalen ikke klare nok vilkår
for den forretningsmessige gjestegårdsvirksomheten. Sammenblandingen
av gjestegårdsvirksomheten og sektorpolitiske tiltak og hensyn skaper
usikkerhet om hvorvidt det gis offentlig støtte til den konkurranseutsatte
virksomheten.
Kimen Såvarelaboratoriet utfører såvareanalyser mot
full brukerbetaling. Selskapet er på flere områder eneste tilbyder
i det norske markedet, og ønsket om å gjennomføre flest mulig såvareanalyser
innebærer at prisene holdes lave. På bakgrunn av dette mener departementet
at selskapet ikke har ordinær forretningsmessig virksomhet. Det
stilles ikke forventninger fra departementet om avkastning eller
utbytte, men det har for årene 2012 og 2013 blitt betalt ut utbytte.
Etter Riksrevisjonens vurdering har departementet få økonomiske
mål og forventninger til selskapet, og det er lite oppmerksomhet
knyttet til om selskapets drift er effektiv.
Det er Riksrevisjonens vurdering at det for
disse selskapene er et uklart skille mellom sektorpolitiske og forretningsmessige
oppgaver, og at dette har medført uklarhet om forventningene til
og rammene for selskapenes økonomiske virksomhet.
Landbruks- og matdepartementet har lagt eierskapsforvaltningen
til ulike avdelinger i departementet, og ingen avdeling har det
overordnede ansvaret for eierskapsutøvelsen. Departementet mener
at det er god kontakt mellom de aktuelle avdelingene om eierspørsmål,
og viser til at selskapene er svært ulike, og at arbeidet med eierskapsutøvelse
utgjør en liten del av departementets oppgaver. Etter Riksrevisjonens vurdering
kan organiseringen der ansvaret for eierskapsutøvelsen for enkelte
selskaper er fordelt på ulike fagavdelinger, ha bidratt til for liten
oppmerksomhet om de forretningsmessige oppgavene og dermed helheten
i eierstyringen.
Undersøkelsen viser at det ikke var etablert
retningslinjer for eierskapsutøvelsen i ITAS Eierdrift slik reglement
for økonomistyring i staten forutsetter. Fra 1. juli 2015 ble det
etablert retningslinjer for eierskapsutøvelsen for ITAS Eierdrift,
og samtidig ble de utdaterte retningslinjene for eierskapsutøvelsen
i Instrumenttjenesten fra 2005 oppdatert. Med de nye retningslinjene
ble departementets forventninger til og føringer for eierskapsutøvelsen
i ITAS Eierdrift og Instrumenttjenesten i større grad tydeliggjort.
Etter at Instrumenttjenesten kjøpte aksjene
i Kabel-TV- og bredbåndsselskapet DK-nett og besluttet at de ønsker
å selge avdelingen for målesystemer, vil selskapets virksomhet bli
begrenset til datadrift og bredbåndsleveranser. Dette dekker bare
deler av selskapets vedtektsfestede formål, og selskapets virksomhet
retter seg i hovedsak mot andre kunder enn eierne. Etter Riksrevisjonens
vurdering vil Instrumenttjenestens virksomhet framover i liten grad
være tilpasset det vedtektsfestede formålet. Statens formål med
eierskapet er å legge til rette for effektiv forskning og utvikling
i sektoren, og begrunnelsen for statens eierskap i selskapet framstår
etter Riksrevisjonens vurdering som uklar.
Landbruks- og matdepartementet har blitt informert
om de aktuelle kjøp og salg av virksomhet gjennom protokoller fra generalforsamlinger
og styremøter. Departementet har ikke gitt noen føringer, eller
hatt bemerkninger til Bioforsk eller selskapene om hva som skal
være innenfor selskapets virksomhetsområde ut over det som framgår
av vedtektene. Bioforsk har heller ikke hatt synspunkter til dette.
Landbruks- og matdepartementet har vært lite involvert ved endringer
som har hatt betydning for selskapenes framtidige virksomhet, og
etter Riksrevisjonens vurdering har departementet i liten grad fulgt
opp Bioforsks eierskapsutøvelse.
For Instrumenttjenesten, som er et rent forretningsmessig
selskap, ble det etablert et avkastningskrav på generalforsamlingen
i 2014. Før etableringen av avkastningskravet i 2014 var forventningen
at selskapet skulle gå med overskudd. For ITAS Eierdrift blir det
stilt krav om at selskapet skal gå i balanse og drives økonomisk
forsvarlig. For begge selskapene stiller eier krav om at de leverer
tjenester til rett tid, har riktig pris og er oppdatert på teknologi.
Disse forventningene er formidlet gjennom avtaler om oppdrag og
muntlig i kontakt med styreleder. Ut over avkastningskravet fra
2014 er eiers forventninger i liten grad nedfelt skriftlig. Dette
medfører at forventningene fra eier framstår som lite dokumentert.
Bioforsk har vært lite tydelig i sine forventninger til
selskapene og lite involvert ved større endringer. Etter Riksrevisjonens
vurdering har svak oppfølging av Bioforsk fra Landbruks- og matdepartementet
ført til svak eierskapsutøvelse overfor Instrumenttjenesten og ITAS
Eierdrift.
Riksrevisjonen anbefaler at Landbruks- og matdepartementet
tydeliggjør hva de
årlige resultatene for Statskogs forretningsmessige virksomhet skal vurderes
opp mot. Mer konkrete mål for den forretningsmessige virksomheten
vil gjøre det lettere å vurdere om den økonomiske utviklingen er tilfredsstillende
tydeliggjør skillet mellom konkurranseutsatt
og sektorpolitisk virksomhet for Staur gård
fastsetter tydelige mål og forventninger
til utviklingen i drift og økonomi for Kimen Såvarelaboratoriet
og Staur gård
følger opp at eierskapsutøvelsen i Norsk
institutt for bioøkonomi (NIBIO) er i tråd med gjeldende regelverk
og de føringer som departementet har gitt
Komiteen viser til
at målet med undersøkelsen har vært å vurdere om Landbruks- og matdepartementets
eierskapsutøvelse er i samsvar med statens prinsipper for god eierstyring
når det gjelder åpenhet knyttet til statens mål og forventninger,
oppfølging og rollehåndtering overfor selskapene.
Komiteen merker seg Riksrevisjonens
hovedfunn:
Landbruks- og matdepartementet
har ikke klare forventninger til selskapenes resultater.
Landbruks- og matdepartementet følger i
liten grad opp den delegerte eierskapsforvaltningen i Bioforsk.
Bioforsks eierskapsutøvelse overfor Instrumenttjenesten
og ITAS Eierdrift har vært svak.
Komiteen viser til Riksrevisjonens
anbefalinger og støtter disse.
Målet med undersøkelsen har vært å vurdere effektiviteten
i NSB persontogs alternative transport ved innstillinger og større
forsinkelser. Undersøkelsen omfatter perioden 2012−2014.
Staten ved Samferdselsdepartementet betaler
for at NSB skal utføre transporttjenester, og Samferdselsdepartementet
har inngått en avtale med NSB om kjøp av bedriftsøkonomisk ulønnsom persontransport
med tog, jf. Trafikkavtalen. NSB skal etter Trafikkavtalen også
sette opp alternativ transport ved driftsforstyrrelser. NSB har
de senere årene økt antall togavganger og opplevd en passasjervekst.
11,7 prosent av NSBs persontog var forsinket i 2014, noe som utgjorde 11 701
forsinkelsestimer. I tillegg til dette kommer innstilte togavganger.
Forsinkelsene og innstillingene innebærer tapt arbeidstid for kundene
og store kostnader for staten og samfunnet generelt. Over 80 prosent
av NSBs togreiser i Norge foregår i eller gjennom deler av Intercity-triangelet
(Lillehammer-Skien-Halden via Oslo). NSB AS eies 100 prosent av
Samferdselsdepartementet. Målet med statens eierskap er å bidra
til effektiv, sikker og miljøvennlig transport.
De senere årenes behov for vedlikehold og annet arbeid
med infrastrukturen på jernbanenettet innebærer flere stengninger,
noe som gir et økt behov for alternativ transport. Flere reisende berøres
av både planlagte og ikke-planlagte avvik. Planlagte avvik er avvik
som varsles av Jernbaneverket, og ikke-planlagte avvik er avvik som
oppstår uten forvarsel.
Undersøkelsen har tatt utgangspunkt i følgende vedtak
og forutsetninger fra Stortinget:
Innst. 433 S (2012–2013),
jf. Meld. St. 31 (2012−2013) Verksemda til NSB AS
Innst. 140 S (2014–2015), jf. Meld. St.
27 (2013−2014) Et mangfoldig og verdiskapende eierskap
Innst. 450 S (2012–2013), jf. Meld. St.
26 (2012−2013) Nasjonal Transportplan
bevilgningsreglementet
I tillegg er det tatt utgangspunkt i Trafikkavtalen for
perioden 2012−2017.
Utkast til rapport ble forelagt Samferdselsdepartementet
ved brev av 24. juni 2015. Departementet har i brev av 21. august
og e-post av 24. august 2015 gitt kommentarer til rapportutkastet.
Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i Riksrevisjonens dokument.
Hovedfunn:
Det alternative transporttilbudet
er ikke tilstrekkelig effektivt for passasjerene.
Det er lav kostnadseffektivitet i NSBs
alternative transporttilbud.
Det er svak koordinering mellom NSB og
andre samferdselsaktører ved planlagte avvik fra ordinær togtrafikk.
Samferdselsdepartementet har begrenset
informasjon om effektiviteten i det alternative transporttilbudet.
NSB har opprettet ordningen buss for tog for
å gi et tilbud om alternativ transport ved innstillinger og større
forsinkelser. For å sikre nok busser i avvikssituasjoner har selskapet
inngått rammeavtaler med et stort antall bussleverandører og ansatt
egne bussplanleggere. It-systemet «buss for tog» er etablert for
å forbedre responstiden for bussene.
All alternativ transport vil i de fleste tilfeller
ta lengre tid enn ordinær togtransport i rute. Økt reisetid innebærer
en vesentlig endring av den tjenesten passasjerene har kjøpt.
For å redusere reisetiden med alternativ transport
ved planlagte avvik setter NSB opp direktebusser mellom de store
stoppestedene. I tillegg settes det opp egne busser som opprettholder
togenes stoppmønster for kunder som stiger på/av ved mindre stasjoner.
Samtidig blir reisetiden for passasjerene i de undersøkte tilfellene
betydelig forlenget når det settes inn buss for tog.
For ikke-planlagte avvik har NSB som internt mål
at det skal gå maksimalt 30 minutter fra NSB er kjent med at et
avvik har oppstått, til første buss er på avgangsstedet for alternativ
transport. På sentrale strekninger som for eksempel Intercity-triangelet
kunne det i 2014 i gjennomsnitt gå opptil 53 minutter. Departementet
uttaler at det viktigste tiltaket for å redusere total reisetid
for kundene vil være å bedre responstiden det tar å få busser på
plass, samt sikre at sjåførene har rett kompetanse og kjører riktig rute.
Passasjerene får i mange tilfeller ikke god
nok informasjon i avvikssituasjoner. Dette gjelder både ved planlagte
og ikke-planlagte avvik. Eksempler på dette er dårlig skilting og
informasjon på stasjonsområdet og ved bussene, at kundeveilederne
ikke gir nok informasjon og at varsel om avvik ikke alltid blir
formidlet via NSBs mobilapplikasjon. Det går også fram av undersøkelsen
at passasjerene ikke får informasjon om hvor lang ekstra reisetid
de må beregne. Etter Riksrevisjonens vurdering har NSB et erfaringsgrunnlag
som burde gjøre det mulig å anslå reisetid ved alternativ transport.
Manglende informasjon om forventet reisetid reduserer passasjerenes
mulighet til å innrette seg etter situasjonen.
Kundetilfredsheten med buss for tog og informasjonen
ved avvik er gjennomgående lav, det vil si rundt 50 på en skala
fra 0 til 100. Samtidig gir NSBs kundetilfredshetsundersøkelser
i liten grad informasjon om passasjerenes vurdering av buss for
tog-tilbudet i konkrete situasjoner og hva passasjerene er misfornøyde
med. Det går videre fram av Riksrevisjonens undersøkelse at NSB
i begrenset grad gjennomfører evalueringer av avvikene, og at de
samme problemene i avvikshåndteringen gjentar seg. Det synes derfor
å være et potensial hos NSB til å bruke kundetilfredshetsundersøkelser
og evalueringer som verktøy i arbeidet med å forbedre gjennomføringen
av alternativ transport. Dette vil etter Riksrevisjonens vurdering
bidra til at passasjerene får et mer effektivt tilbud om alternativ
transport.
De totale avvikskostnadene for 2013 var 168,1 mill.
kroner, og i 2014 var kostnadene 191 mill. kroner. Den alternative
transporten kostet over dobbelt så mye per setekilometer som ordinær togtransport
i 2014. Bussenes effektive kjøretid ved planlagte avvik, det vil
si kjøretid med passasjerer, utgjorde langt under halvparten av
den totale kjøretiden. For å få et anslag på setebelegg skal busselskapene
rapportere det høyeste antallet passasjerer som var om bord i bussen
på reisen. Den gjennomsnittlige maksimalbeleggsprosenten i 2014
var på 39 prosent for de planlagte avvikene og 47 prosent for de
ikke-planlagte avvikene. Dette indikerer etter Riksrevisjonens vurdering
at NSB har et effektiviseringspotensial gjennom bedre styring og
dimensjonering av det alternative transporttilbudet.
Det er varierende kvalitet på NSBs data som
skal belyse kostnadseffektiviteten i alternativ transport. NSB har
eksempelvis ikke kunnet hente ut tall som viser effektive setekilometer,
det vil si antallet kilometer kjørt med passasjerer om bord. Etter
Riksrevisjonens vurdering begrenser datakvaliteten NSBs muligheter
til å følge opp om den alternative transporten er kostnadseffektiv.
For å kunne gjennomføre den alternative transporten
best mulig for kundene er NSB avhengig av et godt samarbeid med
øvrige samferdselsaktører.
Jernbaneverket er ansvarlig for at informasjonen som
går fram av tavler og monitorer, eller som gis over høyttaleranlegg
på stasjonene, er riktig. Koordineringen av informasjon mellom NSB
og Jernbaneverket fungerer ikke alltid som forutsatt.
I tillegg til Jernbaneverket samarbeider NSB med
Statens vegvesen, politiet og Oslo kommune, og arbeidet foregår
i tre ulike samarbeidsfora: Koordineringsmøte, Trafikkforum og Planleggingsmøter
sporbrudd. Til tross for dette samarbeidet viser Riksrevisjonens
undersøkelse at koordineringen i flere tilfeller ikke har fungert som
forutsatt ved planlagte avvik. Etter Riksrevisjonens vurdering ser
det ut til å være et potensial for bedre samarbeid og koordinering
mellom NSB og andre samferdselsaktører.
Gjennom Trafikkavtalen har Samferdselsdepartementet
stilt krav til NSB når det gjelder håndtering av alternativ transport
ved innstillinger og større forsinkelser. Trafikkavtalen inneholder også
krav til hvordan NSB skal rapportere om sin gjennomføring av avtalen.
Departementet skal motta rapporter om den løpende driften av togtilbudene
som kjøpes gjennom Trafikkavtalen. NSB skal blant annet rapportere
på antall innstilte avganger per måned som det ikke settes inn alternativ
transport for.
Ved større, planlagte infrastrukturavvik er
det stilt krav om rapportering på hvilken informasjon som er gitt
til passasjerene, omfanget av avviket, det vil si antall avganger
som innstilles, og volum av alternativ transport og antall reisende.
For øvrige avvik har Samferdselsdepartementet ikke noen samlet
oversikt over tilbudet som gis til passasjerene.
Ifølge Trafikkavtalen skal NSB legge vekt på kostnadseffektive
løsninger. Samferdselsdepartementet har i perioden 2012–2014 mottatt
informasjon om estimerte kostnader per passasjer ved buss for tog
ved hvert enkelt brudd i kategori 1. Når kostnadene ikke ser ut
til å samsvare med bruddets størrelse og antall berørte passasjerer, stiller
departementet spørsmål til NSB om årsaken til dette. Departementet
har ikke etterspurt annen informasjon, for eksempel om beleggsprosenten
i bussene, som grunnlag for å vurdere om NSB benytter kostnadseffektive
løsninger ved alternativ transport.
Etter Riksrevisjonens vurdering har ikke Samferdselsdepartementet
tilstrekkelig informasjon for å kunne gjøre en helhetlig vurdering
av effektiviteten i det alternative transporttilbudet, verken når
det gjelder om passasjerene får et effektivt alternativt transporttilbud,
eller om NSB sørger for kostnadseffektive løsninger i den alternative
transporten.
Riksrevisjonen anbefaler at Samferdselsdepartementet
videreutvikler kravene
til rapporteringen om effektiviteten i det alternative transporttilbudet, slik
at rapporteringen gir departementet et mer helhetlig grunnlag for
å vurdere om passasjerene får et tilfredsstillende transporttilbud,
og om løsningene er kostnadseffektive
følger opp at NSB og de øvrige samferdselsaktørene
styrker koordineringen i forbindelse med innstillinger og større
forsinkelser
Riksrevisjonen viser til at statsråden mener
at beleggsprosent i bussene alene ikke er et godt måltall for kostnadseffektivitet
i NSBs transporttilbud. Riksrevisjonen vil peke på at undersøkelsen
også beskriver andre indikatorer for kostnadseffektivitet. I tillegg
til lav beleggsprosent er også kostnadene per setekilometer høye
sammenlignet med tilsvarende kostnader for togtrafikk. Videre var
under halvparten av timene busselskapene fakturerte NSB for i 2014,
kjøretimer med passasjerer om bord. Etter Riksrevisjonens vurdering
er det mulig å oppnå bedre kostnadseffektivitet i det alternative
transporttilbudet, og det er derfor viktig at både NSB og Samferdselsdepartementet
har oppmerksomhet om dette.
Komiteen viser til
at målet med undersøkelsen har vært å vurdere effektiviteten i NSB
persontogs alternative transport ved innstillinger og større forsinkelser,
og at undersøkelsen omfatter perioden 2012−2014.
Komiteen merker seg Riksrevisjonens
hovedfunn:
Det alternative transporttilbudet
er ikke tilstrekkelig effektivt for passasjerene.
Det er lav kostnadseffektivitet i NSBs
alternative transporttilbud.
Det er svak koordinering mellom NSB og
andre samferdselsaktører ved planlagte avvik fra ordinær togtrafikk.
Samferdselsdepartementet har begrenset
informasjon om effektiviteten i det alternative transporttilbudet.
Komiteen merker seg Riksrevisjonens
funn om at det tar lang tid å sette inn busser ved uforutsette avvik,
at informasjonen til passasjerene ofte er dårlig, at det ikke gis
informasjon om hvor mye ekstra tid passasjerene må beregne dersom
det settes inn buss for tog, og at kundetilfredsheten med både tilbudet
og informasjonen er gjennomgående lav.
Komiteen merker seg videre at
NSB i begrenset grad gjennomfører evalueringer av avvikene og at
de samme problemene ofte gjentar seg.
Komiteen merker seg at NSB har
begrenset kvalitet på dataene som omhandler den alternative transportens
kostnadseffektivitet og dermed vil kunne ha problemer med å gjøre
nødvendige grep for å bedre kostnadseffektiviteten.
Komiteen viser til Riksrevisjonens
anbefalinger, og støtter disse.
Studentsamskipnadenes formål er å tilby velferdstjenester
til studenter ved det enkelte lærested for å støtte opp om de særskilte
behov studentene har i kraft av sin livssituasjon som studenter.
Studentvelferdstilbudet er et sentralt virkemiddel for å tilrettelegge
for lik mulighet til høyere utdanning. Velferdstilbudet skal tilpasses studentenes
ønsker og behov, lokale tilbud, inntektsgrunnlag og samskipnadenes
økonomi. En viktig oppgave for studentsamskipnadene er å tilby studentene
bolig.
Ved Studentsamskipnaden i Bergen (SiB) søkte 4 437
studenter studentbolig i høstsemesteret i 2014. Antallet ledige
hybler var 1 548. 1 090 av disse ble tildelt internasjonale studenter
som etter avtale mellom utdanningsinstitusjonene og SiB er garantert
bolig. De resterende 458 hyblene ble tildelt ordinære studenter.
Mange søkere får dermed ikke tilbud om bolig.
De internasjonale studentene reiser i stor grad
etter høstsemesteret, og SiB sitter igjen med mange tomme hybler
i vårsemesteret hvert år. Mange av disse hyblene holdes ledige i
påvente av høstens internasjonale studenter. Det er færre internasjonale
studenter i vårsemesteret enn i høstsemesteret, og SiB blir ikke
underrettet om nøyaktig hvor mange internasjonale studenter som
trenger bolig før i mai. Dette fører til at ordinære studenter på
venteliste ikke tilbys disse boligene, og boligene står tomme uten
leieinntekter store deler av året.
Studentsamskipnadene finansieres gjennom brukerbetaling
og offentlig støtte, de er selveiende selvstendige rettssubjekter,
og er regulert av lov og forskrift om studentsamskipnader. Styret
er samskipnadenes øverste myndighet. Kunnskapsdepartementet har
som lovforvalter og tilskuddsyter et overordnet ansvar for studentvelferden
og skal føre overordnet tilsyn med at studentsamskipnadene gjennomfører
sine oppgaver i tråd med lov og forskrift. Departementet skal føre
kontroll med de offentlige midlene som samskipnadene forvalter.
Saken er lagt fram for Kunnskapsdepartementet i
brev av 8. juli 2015. Departementet har svart i brev av 19. august
2015.
Departementet viser til at samskipnadene er egne
rettssubjekter, og at det ligger til styret i samskipnadene å vurdere
og beslutte hvilke grupper som skal være prioritert blant studentene.
Departementet har ikke gitt spesielle føringer om prioritering av
visse grupper av studenter ved tildeling av tilskudd til boliger,
og viser til at beleggsprosenten vil kunne variere noe gjennom året.
Departementet har vært i kontakt med SiB om internasjonale
studenter. Samskipnaden har orientert om flere tiltak som har til
hensikt å gi en mer stabil høy beleggsprosent gjennom året, blant
annet endringer i leiekontraktene, og at boliggarantien for internasjonale
studenter ved Norges Handelshøyskole reduseres i høstsemesteret.
Departementet har faste arenaer for dialog med studentsamskipnadene
hvor blant annet studentboligene er tema, og årsrapporteringen fra
samskipnadene inneholder også informasjon om boligene og leiepriser,
internasjonale studenter mv.
Departementet forutsetter at studentsamskipnadene
på best mulig måte legger til rette for at husleien holdes så rimelig
som mulig, og at det er så lite tomgang som mulig i studentboligene gjennom
året.
SiBs regnskap for 2014, jf. årsmelding for 2014, viser
at samskipnaden har et underskudd på 13 mill. kroner på boligvirksomheten,
og at samskipnaden har et samlet underskudd på 3,3 mill. kroner.
SiBs regnskap viser at egenkapitalandelen er redusert gjennom flere
år, fra 18 prosent i 2008 til 12,8 prosent i 2014.
Riksrevisjonen viser til at Kunnskapsdepartementet
har det overordnede tilsynsansvaret for studentsamskipnadene.
Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om boligsituasjonen
for studenter i Bergen er i samsvar med samskipnadens oppgaver og
formålet knyttet til studentenes velferdsbehov, og har merket seg
de tiltak samskipnaden i Bergen har lagt fram for departementet
for å bedre situasjonen.
Riksrevisjonen mener det er uheldig at så mange søkere
ikke får tilbud om bolig, samtidig som hybler står tomme. SiBs regnskap
for 2014 viser at samskipnaden hadde et underskudd på 13 mill. kroner
på boligvirksomheten og et samlet underskudd på 3,3 mill. kroner.
Egenkapitalandelen er redusert gjennom flere år. Dette tyder på
at samskipnadens økonomi er svekket. Etter Riksrevisjonens vurdering
er tomme hybler lite effektiv bruk av ressurser, og den økonomiske
situasjonen i samskipnaden kan få negative konsekvenser for velferdstilbudet
til studentene.
Komiteen viser til
at Riksrevisjonen har funnet at mange av studenthyblene til Studentsamskipnaden
i Bergen (SiB) står tomme store deler av året, samtidig som det
er et betydelig antall studenter som etter å ha søkt ikke får tildelt
bolig.
Komiteen viser videre til at
SiB over tid har drevet med underskudd og at egenkapitalandelen har
vært synkende siden 2008.
Komiteen vil påpeke at offentlige
tilskudd må forvaltes med nøkternhet og på en hensiktsmessig måte
i tråd med formålet for tildelingen, noe som ikke fullt ut kan sies
å være tilfellet i denne saken.
Lifandis AS ble stiftet i 2007 med formål å
drive næringsvirksomhet basert på informasjon og materiale innsamlet
i norske helseundersøkelser, registre og biobanker. Staten ved Norges
teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU) eier 33,4 prosent
av aksjene. Øvrige aksjeeiere er Helse Midt-Norge RHF og Nord-Trøndelag
fylkeskommune med 33,3 prosent hver. Statens eierinteresser i Lifandis
AS forvaltes av NTNU etter fullmakt fra Kunnskapsdepartementet.
Selskapet ble i ekstraordinær generalforsamling 25. juni 2015 besluttet
oppløst, og det er valgt et styre som skal avvikle selskapet.
Riksrevisjonen ba i brev 3. juli 2015 NTNU om å
redegjøre for sine vurderinger knyttet til eierstyringen av Lifandis
AS når det gjelder kapitaltilskudd, styrets uavhengighet og selskapets rammevilkår.
NTNU svarte i brev 13. august 2015. Saken ble videre forelagt Kunnskapsdepartementet
ved brev 21. august 2015. Departementet viser i sitt svar 4. september
2015 til statsrådens beretning om forvaltningen av statens eierinteresser
i selskapet i 2014 og NTNUs brev til Riksrevisjonen 13. august 2015.
Virksomheten i Lifandis er basert på tilgangen
til HUNT Biobank, eid av NTNU. Tilgangen har vært regulert gjennom
en avtale med NTNU og en rammeavtale med HUNT forskningssenter, som
har regulert ansvar og oppgaver i forbindelse med planlegging og
gjennomføring av prosjekter med industrien. Selskapet pekte i sin forretningsplan
for 2014−2017 på utbedring av avtalene som noe eier kan bidra med
for å sikre utviklingen i planperioden.
Lifandis har hatt en negativ økonomisk utvikling med
tiltakende underskudd og liten inntektsbringende virksomhet. Selskapet
har siden oppstarten i 2007 fått kapitaltilførsler på til sammen
33 mill. kroner, hvorav 23 mill. kroner i perioden 2012−2015. Av
aksjekapitalen ved oppløsning var eierandelen for staten v/ NTNU
11,22 mill. kroner. Av selskapets regnskap for 2014 går det fram
at selskapets driftskostnader var 9,7 mill. kroner, hvorav lønnskostnader
utgjorde over halvparten, mens driftsinntektene var på 1 mill. kroner.
Selskapets balanse viser minimale aktiva.
Styreleder har vært «arbeidende styreformann»
i Lifandis AS, og vederlaget for dette samt andre konsulenttjenester
er fakturert Lifandis gjennom konsulentselskapet Ventac. Lifandis
AS har også leid inn konsulenttjenester fra Ventac Partners som
er et internasjonalt selskap innenfor «venture catalysts in life
sciences». På Ventac Partners nettsider er styreleder oppført som grunnlegger
og partner av dette selskapet. NTNU påpeker at de har tatt opp med
selskapet at habilitetsspørsmål må vurderes og håndteres korrekt
med hensyn til avtaler og dokumentasjon. Statsråden tok i sin beretning
opp at styreleder har fakturert selskapet gjennom Ventac, og at
selskapet har videreført en avtale med Ventac Partners om å gjennomføre
prosjekter og salgsfremmende tiltak. Statsråden viste i denne forbindelse
til statens prinsipper for god eierstyring og forutsatte at NTNU
vurderer å følge opp dette.
Det går fram av svarbrevet fra NTNU at de har vurdert
at kapitaltilførslene til selskapet har vært i samsvar med NTNUs
strategi og tematiske satsingsområder, men at NTNU har vært klar over
risikoen for ikke å lykkes og derfor har stilt krav til utarbeidelse
av leveranseplan for 2014–2017 for videre innbetaling av innskudd.
NTNU uttrykker at vurderinger av selskapets økonomiske disposisjoner
ligger innenfor ansvarsområdet for ledelsen og styret i selskapet. Kunnskapsdepartementet
legger til grunn at NTNU aktivt har vurdert selskapets drift og
utviklingsmuligheter, samt den økonomiske situasjonen og utviklingen.
Departementet viser også til sitt brev til NTNU 20. mai 2015, der
departementet forutsatte at NTNU vurderte behovet for en hensiktsmessig
oppfølging på bakgrunn av opplysninger om forholdet til Ventac og
Ventac Partners.
Det følger av reglement for økonomistyring i staten
§ 10 at staten, innenfor gjeldende lover og regler, skal forvalte
sine eierinteresser i samsvar med overordnede prinsipper for god
eierstyring med særlig vekt på at den valgte selskapsform, selskapets
vedtekter, finansiering og styresammensetning er hensiktsmessig
i forhold til selskapets formål og eierskap.
Med bakgrunn i selskapets tiltakende underskudd
og minimale aktiva er det Riksrevisjonens vurdering at NTNU ikke
har gjort tilstrekkelige undersøkelser og vurderinger av selskapets
drift, kostnadsnivå og oppnådde resultater i forkant av bruk av
offentlige midler til kapitalutvidelser. Riksrevisjonen stiller
videre spørsmål ved om rammevilkårene for selskapet, blant annet
avtalen for bruk av datamaterialet, har gitt Lifandis AS gode nok
forutsetninger for å kunne oppfylle formålet med virksomheten på
en forretningsmessig forsvarlig måte.
I statens prinsipper for godt eierskap slås
det fast at styret skal ivareta en uavhengig kontrollfunksjon overfor
selskapets ledelse på vegne av eierne. Riksrevisjonen stiller spørsmål
ved om styret har vært i stand til å ivareta en uavhengig kontrollfunksjon
ettersom Lifandis har kjøpt tjenester fra selskaper der styreleder
har interesser. Riksrevisjonen har merket seg at Kunnskapsdepartementet
har tatt opp med NTNU spørsmålet om styrets uavhengighet.
Riksrevisjonen har merket seg at Kunnskapsdepartementet
har lagt til grunn at NTNU aktivt har vurdert selskapets drift,
utviklingsmuligheter og risiko. Lifandis har gjennom flere år fått
tilført kapital, men dette har ikke bidratt til å øke verdiene i
selskapet. Riksrevisjonen mener at NTNU ikke har sørget for å gi
Lifandis gode nok forutsetninger for å kunne oppfylle formålet med virksomheten
på en forretningsmessig forsvarlig måte. Selskapet er nå besluttet
avviklet, og statens innskutte kapital er i all hovedsak gått tapt.
Komiteen viser til
at selskapet over tid er tilført betydelig kapital, uten at det
har bidratt til å øke verdiene i selskapet.
Komiteen viser videre til at
selskapet har kjøpt tjenester av selskaper der styreleder har hatt
interesser og stiller spørsmål ved om styret på grunn av dette forholdet
har vært i stand til å ivareta sin uavhengige kontrollfunksjon av
selskapets ledere på vegne av eierne.
Komiteen konstaterer at selskapet
nå er besluttet avviklet og at statens innskutte kapital i hovedsak
har gått tapt.
Komiteen vil påpeke at det er
eiers ansvar å gi styret en hensiktsmessig sammensetning.
I Dokument 3:2 (2013–2014) rapporterte Riksrevisjonen
om at det hadde vært en positiv utvikling i de undersøkte selskapene
når det gjelder andelen kvinner og ansatte med innvandrerbakgrunn
i ledende funksjoner. Samtidig viste undersøkelsen at kvinner fortsatt
var underrepresentert som styreledere og i lederstillinger, og at
personer med innvandrerbakgrunn var underrepresentert i lederstillinger.
Ved behandlingen av Dokument 3:2 (2013–2014)
viste kontroll- og konstitusjonskomiteen i sine merknader til Riksrevisjonens
vurderinger, herunder at eierdepartementene i varierende grad hadde
foretatt en overordnet oppfølging av selskapenes arbeid med likestilling
og mangfold.
Riksrevisjonen ba i brev av 6. mai 2015 Nærings-
og fiskeridepartementet om å redegjøre for hvilke endringer og tiltak
som er iverksatt for å følge opp kontrollens funn og komiteens merknader.
Departementet ga sin redegjørelse i brev av 5. juni 2015.
Riksrevisjonen merker seg at Nærings- og fiskeridepartementet
har oppmerksomhet rettet mot likestilling og mangfold i statlige
selskaper, og at det er iverksatt ulike tiltak for å bidra til økt likestilling
og mangfold i styrer og i ledelsen av statlige selskaper. Riksrevisjonen
merker seg også at andelen kvinnelige styreledere har økt de siste
årene.
Samtidig viser Riksrevisjonen til at andelen kvinnelige
ledere i statlige selskaper fortsatt er lav, og forutsetter at departementet
følger med på utviklingen og vurderer hvordan temaet på egnet måte
kan tas opp i eierdialogen med selskapene.
Riksrevisjonen har avsluttet saken.
Riksrevisjonens undersøkelse viste at det daværende
Nærings- og handelsdepartementet i all hovedsak utøvde sin eierrolle
overfor de børsnoterte selskapene i tråd med aksjelovgivningen,
anbefalinger fra NUES og statens eierskapsprinsipper. Riksrevisjonen
var enig med departementet i at styrevalgarbeid kan være komplekst,
og at ordningen med forankring mellom valgkomiteene og departementet
ikke bryter med prinsippet om likebehandling mellom aksjonærene.
Samtidig understreket Riksrevisjonen at denne forankringen må skje
innenfor de rammer som valgkomiteen etter NUES-anbefalingene har
myndighet til å fastsette, noe som innebærer at departementet ikke
på eget initiativ kan fremme nye kandidater etter de frister som valgkomiteen
har satt. Riksrevisjonens undersøkelse viste videre at de fleste
selskapene hadde oppnådd lav avkastning på statens investerte kapital
de siste årene før undersøkelsen.
Ved behandlingen av Dokument 3:2 (2013–2014)
viste kontroll- og konstitusjonskomiteen i sine merknader til Riksrevisjonens
vurderinger. Komiteen viste blant annet til Riksrevisjonens vurdering
om at departementet ikke på eget initiativ kan fremme nye kandidater
etter de frister som valgkomiteens har satt. Komiteen merket seg
også at det var enighet mellom departementet og Riksrevisjonen om
behovet for å styrke oppfølgingen av selskapenes forretningsmessige drift.
Riksrevisjonen ba i brev av 6. mai 2015 Nærings-
og fiskeridepartementet om å redegjøre for hvilke endringer og tiltak
som er iverksatt for å følge opp kontrollens funn og komiteens merknader.
Departementet ga sin redegjørelse i brev av 5. juni 2015.
Riksrevisjonen merker seg at Nærings- og fiskeridepartementet
ytterligere vil styrke strategisk, finansiell og øvrig oppfølging
av selskapene. Riksrevisjonen forutsetter at departementet i tiden
framover har tilstrekkelig oppmerksomhet mot selskapenes forretningsmessige drift,
og at det oppnås en tilfredsstillende avkastning på investert kapital.
Riksrevisjonen har avsluttet saken.
Riksrevisjonens undersøkelse viste at Samferdselsdepartementet
på mange områder utøvet sin eierrolle i tråd med aksjelovgivningen
og statens eierskapsprinsipper. Samtidig var det Riksrevisjonens
vurdering at departementets løpende oppfølging innenfor enkelte
sentrale emner i regjeringens eierpolitikk var svak i undersøkelsesperioden
2010–2012.
Etter Riksrevisjonens vurdering hadde departementet
i undersøkelsesperioden ikke etablert en tilfredsstillende praksis
i styrevalgarbeidet, og arbeidet hadde heller ikke tilstrekkelig
prioritet. Departementet hadde fra 2013 iverksatt tiltak i styrevalgarbeidet,
noe som etter Riksrevisjonens oppfatning kunne gi mer systematiske,
grundige og etterprøvbare styrevalgprosesser. Riksrevisjonen understreket
videre at kompensasjon av sektorpolitiske oppgaver som ikke er bedriftsøkonomisk
lønnsomme, ikke skal gis ved reduserte avkastnings- og utbytteforventninger.
Ved behandlingen av Dokument 3:2 (2013–2014)
viste komiteen i sine merknader til Riksrevisjonens vurderinger.
Kontroll- og konstitusjonskomiteen var kritisk til at departementet ikke
hadde etablert en tilfredsstillende praksis i styrevalgarbeidet,
og at arbeidet ikke hadde hatt tilstrekkelig prioritet. Komiteen
var imidlertid positiv til at departementet fra 2013 hadde iverksatt
tiltak i styrevalgarbeidet.
Riksrevisjonen ba i brev av 28. april 2015 Samferdselsdepartementet
om å redegjøre for hvilke endringer og tiltak som er iverksatt for
å følge opp kontrollens funn og komiteens merknader. Departementet
ga sin redegjørelse i brev av 5. juni 2015.
Riksrevisjonen konstaterer at Samferdselsdepartementet
har prioritert arbeidet med å etablere tydeligere retningslinjer
og praksis for styrevalgarbeidet, noe som vil kunne gi mer systematiske,
grundige og etterprøvbare styrevalgprosesser.
Riksrevisjonen merker seg også de øvrige tiltakene
Samferdselsdepartementet har iverksatt for å styrke eierskapsutøvelsen,
og forutsetter at departementet fortsatt har oppmerksomhet om å
videreutvikle rutiner og praksis for å sikre god eierskapsutøvelse.
Riksrevisjonen har avsluttet saken.
I Dokument 3:2 (2013–2014) rapporterte Riksrevisjonen
om at Nasjonal strategi for forebygging av infeksjoner i helsetjenesten
og antibiotikaresistens (2008–2012) hadde hatt begrenset effekt i
helseforetakene. Riksrevisjonens undersøkelse viste at andelen sykehusinfeksjoner
ikke var redusert i strategiperioden, og Helse- og omsorgsdepartementet
og de regionale helseforetakene kunne ikke på en systematisk måte
redegjøre for hvordan arbeidet med strategien hadde påvirket nivået
på sykehusinfeksjoner og smittevernarbeidet i helseforetakene.
Ved behandlingen av Dokument 3:2 (2013–2014)
viste kontroll- og konstitusjonskomiteen i sine merknader til kontrollens
funn og Riksrevisjonens vurderinger om at strategiens effekter i
helseforetakene var svært begrenset. Videre merket komiteen seg
at de fire undersøkte helseforetakene viste store forskjeller i
forekomsten av sykehusinfeksjoner, og at Riksrevisjonen vurderte
at det fortsatt var et potensial for å forbedre arbeidet med smittevern
i helseforetakene. Helse- og omsorgsdepartementet ble bedt om å redegjøre
for hvordan komiteens merknader er fulgt opp.
Riksrevisjonen ba i brev av 20. mars 2015 Helse-
og omsorgsdepartementet redegjøre for hvordan komiteens merknader
er fulgt opp. Departementet ga sin redegjørelse i brev av 28. april
2015.
Riksrevisjonen har merket seg at det har vært
en reduksjon i nivået på sykehusinfeksjoner i perioden etter 2012.
Prevalensundersøkelsene viser at andelen sykehusinfeksjoner er redusert
i alle de fire regionale helseforetakene i 2014 sammenlignet med
2012. Utviklingen har vært tilsvarende også i de fire helseforetakene
som ble undersøkt.
Videre har Riksrevisjonen merket seg at departementet
mener det fortsatt gjenstår noen utfordringer knyttet til smittevernsarbeidet
i helseinstitusjoner. Etter Riksrevisjonens vurdering er det derfor
viktig at departementet følger opp at det nasjonale pasientsikkerhetsprogrammet
som ble etablert i 2014, får ønsket effekt.
Riksrevisjonen har avsluttet saken.
Riksrevisjonens undersøkelse viste at omstillingen
ved Oslo universitetssykehus HF (OUS) ikke har ført til klare forbedringer
verken i pasientbehandlingen eller i ressursutnyttelsen. Videre
viste undersøkelsen at OUS i omstillingsperioden ikke hadde hatt
en sterk nok overordnet styring på tvers av klinikkene for å fjerne flaskehalser
og sørge for faglige gevinster av omstillingen. Det hadde heller
ikke blitt utarbeidet noen gevinstrealiseringsplan som beskriver
når og på hvilke områder Helse- og omsorgsdepartementet og Helse
Sør-Øst RHF forventer tydelige forbedringer ved OUS.
Ved behandlingen av Dokument 3:2 (2013–2014)
viste kontroll- og konstitusjonskomiteen i sine merknader til kontrollens
funn og Riksrevisjonens vurderinger om at det er få klare forbedringer
i pasientbehandlingen og ressursutnyttelsen i OUS fra omstillingen
startet i 2009 og fram til utgangen av 2012. Komiteen viste til
at det ved OUS gjenstår å innføre mange bedre og mer effektive behandlingskjeder
som en del av omstillingen, og at det er et betydelig potensial for
å utnytte bedre fagkompetanse og arbeidsformer fra de tidligere
adskilte fagmiljøene. Komiteen merket seg at OUS har hatt en for
svak overordnet styring på tvers av klinikkene for å fjerne flaskehalser
og for å sørge for faglige gevinster av omstillingen. Videre merket
komiteen seg spørsmålet fra Riksrevisjonen om når og på hvilke områder
Helse- og omsorgsdepartementet og Helse Sør-Øst RHF forventer tydelige forbedringer
ved OUS. Komiteen påpekte at det er alvorlig at en så omfattende
omstilling gjennomføres uten en plan for forbedring i pasientbehandlingen,
eller andre presiseringer på hva som skal bli bedre, og til hvilken
tid dette skal gjennomføres.
Riksrevisjonen ba i brev av 20. mars 2015 Helse-
og omsorgsdepartementet redegjøre for de endringer og tiltak som
er gjort for å følge opp kontrollens funn og komiteens merknader.
Departementet ga sin redegjørelse i brev av 28. april 2015, samt
i brev av 5. august 2015 etter oppfølgingsspørsmål fra Riksrevisjonen
i brev av 25. juni 2015.
Riksrevisjonen har merket seg at Helse- og omsorgsdepartementet
ikke har stilt egne krav om gevinster av omstillingen ved OUS, men
at OUS har vedtatt flere planer for å følge opp deler av omstillingen
og satt i gang ulike tiltak som ikke er sluttført.
Riksrevisjonen har også merket seg at departementet
mener det vil ta tid før en kan forvente full effekt av omstillingen
i form av bedre pasientbehandling og effektiv drift.
Riksrevisjonen registrerer at det ikke er mulig
å si noe entydig om utviklingen i pasientbehandlingen ved OUS etter
2012. Riksrevisjonen registrerer samtidig at OUS har oppfylt sitt økonomiske
styringskrav i 2014, og at det samlet sett har vært en positiv utvikling
i kostnader per DRG fra 2012 til 2013. Det er imidlertid ikke mulig
å vite hvor mye av den positive utviklingen som er effekter av omstillingen.
Riksrevisjonen forutsetter at OUS iverksetter tiltak
innen områder hvor det fremdeles er potensial for å utnytte gevinster
av omstillingen. OUS sin størrelse og betydning tilsier at både
Helse Sør-Øst RHF og Helse- og omsorgsdepartementet har tilstrekkelig
oppmerksomhet rettet mot dette arbeidet også i årene som kommer.
Riksrevisjonen vil følge med på utviklingen ved OUS, og vil i de
årlige risikovurderingene vurdere om det er behov for en ny undersøkelse
på området.
Riksrevisjonen har avsluttet saken.
I Dokument 3:2 (2012–2013) rapporterte Riksrevisjonen
om at det fortsatt var mangelfull kvalitet på rapporteringen av
ventetider, og risiko for at registreringen av ventetider ikke var i
samsvar med regelverket.
Kontroll- og konstitusjonskomiteen avga sin innstilling
til Dokument 3:2 (2012–2013) 12. mars 2013, jf. Innst. 234 S (2012–2013). Saken
ble fulgt opp i Dokument 3:2 (2014–2015). Riksrevisjonen merket
seg at departementet har påbegynt flere tiltak for å bedre kvaliteten
på ventelistestatistikken, og det er nødvendig at departementet
følger tett opp det videre arbeidet med riktig registrering av ventetid.
Kontroll- og konstitusjonskomiteen avga sin innstilling
til Dokument 3:2 (2014–2015) 17. februar 2015 jf. Innst.179 S (2014–2015). Komiteen
delte Riksrevisjonens vurdering av at det er nødvendig at Helse-
og omsorgsdepartementet følger tett opp det videre arbeidet med
å sikre riktig registrering av ventetid og at saken følges opp.
Riksrevisjonen ba i brev av 20. mars 2015 departementet
redegjøre for status på iverksetting av de aktuelle tiltakene, og
å gi en beskrivelse av hvilke eventuelle effekter tiltakene så langt
har hatt for kvaliteten på ventelistestatistikken. Departementet
ga sin redegjørelse i brev av 28. april 2015.
Riksrevisjonen har merket seg at departementet har
iverksatt eller påbegynt flere tiltak for å bedre ventelistestatistikken.
Samtidig har Riksrevisjonen merket seg at det fortsatt er store forskjeller
i registreringspraksis, og at det er for tidlig å si noe om effekten
tiltakene har for kvaliteten på ventelistestatistikken. Lik og korrekt
registreringspraksis er en forutsetning for å kunne vurdere utviklingen
i ventetider på tvers av helseforetak. Ventetider er sentral styringsinformasjon
og påvirker muligheten pasientene har til å planlegge pasientforløp
og velge behandlingssted. Etter Riksrevisjonens vurdering er det
derfor nødvendig at departementet fortsatt følger tett opp arbeidet
med å sikre riktig registrering av ventetid.
Riksrevisjonen har avsluttet saken.
Riksrevisjonens undersøkelse om kapitaloppbygging
og forvaltning av omløpsmidler i selskaper forvaltet av universiteter
og høyskoler viste at de 18 undersøkte selskapene hadde store verdier
plassert som omløpsmidler. Undersøkelsen viste at det var store
variasjoner i selskapenes avkastning på omløpsmidlene, og mange
av selskapene hadde betydelige omløpsmidler som over tid ikke hadde
oppnådd en markedsmessig avkastning. Flere selskaper hadde hatt
en negativ realrente i deler av undersøkelsesperioden.
Ved behandlingen av Dokument 3:2 (2013–2014)
stilte komiteen seg positiv til at departementet ville følge opp
Riksrevisjonens bemerkninger overfor eierinstitusjonene. Komiteen
viste videre til at Riksrevisjonen understreket betydningen av at
eierinstitusjonene følger opp at selskapenes finansiering er hensiktsmessig
og bidrar til effektiv og økonomisk forsvarlig drift.
Riksrevisjonen ba i brev av 23. april 2015 Kunnskapsdepartementet
redegjøre for hvilke endringer og tiltak som er iverksatt for å
følge opp kontrollens funn og komiteens merknader. Departementet
ga sin redegjørelse i brev av 22. mai 2015.
Riksrevisjonen viser til at Kunnskapsdepartementet
i brev av 20. desember 2013 har informert universiteter og høyskoler
om forventninger knyttet til finansiering og kapitalsituasjonen
i selskapene, og merker seg at departementet vil innhente informasjon
om hvordan dette er fulgt opp av institusjonene. Riksrevisjonen
forutsetter at departementet på egnet måte vil gi Riksrevisjonen
informasjon om hvordan eierinstitusjonene følger opp at selskapenes
finansiering er hensiktsmessig og bidrar til effektiv og økonomisk
forsvarlig drift. Riksrevisjonen vil følge med på dette gjennom
den årlige kontrollen med selskapene.
Riksrevisjonen har avsluttet saken.
Riksrevisjonens undersøkelse viste at CargoNet over
tid har hatt et negativt resultat, noe som igjen har påvirket NSB-konsernets
resultater og utbytte til staten. Etter Riksrevisjonens vurdering
hadde staten i liten grad lyktes med tiltak for å forbedre rammevilkårene
for godstrafikk på jernbane.
Ved behandlingen av Dokument 3:2 (2013–2014)
viste kontroll- og konstitusjonskomiteen i sine merknader til Riksrevisjonens
vurderinger.
Riksrevisjonen ba i brev av 28. april 2015 Samferdselsdepartementet
redegjøre for hvilke endringer og tiltak som er iverksatt for å
følge opp kontrollens funn og komiteens merknader. Departementet
ga sin redegjørelse i brev av 5. juni 2015.
Riksrevisjonen merker seg at CargoNet er et
sentralt tema i Samferdselsdepartementets eieroppfølging av NSB.
Riksrevisjonen merker seg også at Samferdselsdepartementet har fulgt
opp Riksrevisjonens anbefaling om å få gjennomført en vurdering
av om fortsatt og vedvarende utbyttegrunnlag fra NSBs godsvirksomhet
vil innebære ulovlig subsidiering. Departementet har på bakgrunn
av denne vurderingen konkludert med at det ikke har forekommet ulovlig
statsstøtte til NSBs godsvirksomhet. Ifølge departementet ligger
selskapet an til å oppnå lønnsom drift i 2015.
Riksrevisjonen har avsluttet saken.
Komiteen vil vise
til Riksrevisjonens redegjørelse og merknader i sakene omtalt i
kapitlene 11 til 18, og er tilfreds med at Riksrevisjonen har funnet
grunnlag for å avslutte disse.
Komiteen vil påpeke at selv om
Riksrevisjonen har funnet grunnlag for å avslutte de ovennevnte
sakene, er det fortsatt en del forhold som vil kreve oppmerksomhet
fra eierdepartementene i tiden fremover.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre
slikt
vedtak:
Dokument 3:2 (2015–2016)
– om Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av statlige selskaper
for 2014 – vedlegges protokollen.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den
1. mars 2016
Martin Kolberg | Erik Skutle |
leder | ordfører |