Til Stortinget

1. Sammendrag

1.1 Innledning

Riksrevisjonen kontrollerer forvaltningen av statens interesser i selskaper m.m., jf. lov om Riksrevisjonen § 9 andre ledd. Kontrollen er utført i samsvar med lov og instruks om Riksrevisjonen og Riksrevisjonens standarder og retningslinjer for kontrollarbeidet.

1.2 Omfanget av kontrollen

Riksrevisjonens kontroll for 2014 har omfattet 42 heleide aksjeselskaper, 34 deleide aksjeselskaper, 7 allmennaksjeselskaper (ASA), 4 regionale helseforetak, 8 statsforetak, 6 selskaper som er organisert ved særskilt lov, 22 studentsamskipnader og ett ansvarlig selskap med delt ansvar.

For 2014 har Riksrevisjonen funnet grunnlag for merknader til statsrådens forvaltning av statens interesser under Helse- og omsorgsdepartementet, Kulturdepartementet, Landbruks- og matdepartementet og Samferdselsdepartementet. Videre har Riksrevisjonen merknader til gjennomføringen av regjeringens eierpolitikk når det gjelder å synliggjøre og følge opp selskapenes reelle pensjonsforpliktelser og pensjonskostnader.

1.3 Regjeringens eierskapsutøvelse og sentrale funn fra kontrollene av saksforhold i selskapene

Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av statlige selskaper for 2014 har omfattet sju saksforhold.

Nærmere om Riksrevisjonens merknader:

• Det er store forskjeller mellom de balanseførte og de reelle netto pensjonsforpliktelsene i mange av selskapene med statlige eierinteresser, og disse forskjellene har stor betydning for presentasjonen av selskapenes økonomiske stilling. De reelle pensjonsforpliktelsene og pensjonskostnadene har til dels stor innvirkning på kapitalstruktur og resultat i enkeltselskaper. Eier har i ulik grad oversikt over pensjonsforpliktelsenes og pensjonskostnadenes påvirkning på selskapenes økonomiske stilling.

• Private lege- og psykologspesialister (avtalespesialister) utgjør en betydelig del av tilbudet i den polikliniske spesialisthelsetjenesten. Tilgangen til avtalespesialister bidrar ikke gjennomgående til et geografisk likeverdig tilbud av polikliniske spesialisthelsetjenester. De regionale helseforetakene omdisponerer sjelden ledige hjemler til andre fagfelt og/eller andre geografiske områder, og utnytter derfor ikke sitt handlingsrom til å sikre samsvar mellom plassering av avtalespesialistenes hjemler og behovet for polikliniske spesialisthelsetjenester. Videre følger de regionale helseforetakene i varierende grad opp at avtalespesialistene har tilstrekkelig aktivitet og god kvalitet på helsetilbudet.

• Helseforetakene stiller i liten grad krav om informasjonssikkerhet i avtaler med leverandører av medisinsk-teknisk utstyr og har mangelfull oppfølging av leverandører. Medisinsk-teknisk utstyr kan inneholde personsensitive helseopplysninger. Helseforetakene har mangelfull oversikt over risiko knyttet til informasjonssikkerheten i det medisinsk-tekniske utstyret, og det er uklare ansvarslinjer for informasjonssikkerhet i medisinsk-teknisk utstyr internt i helseforetakene og mellom helseforetakene og de regionale it-enhetene.

• Helseforetakenes dagkirurgiske aktivitet har i liten grad økt etter at den innsatsstyrte finansieringen (ISF) ble lagt om i 2010. Omleggingen innebærer at helseforetakene får mindre betalt for å behandle pasienten dagkirurgisk enn om pasienten behandles døgnkirurgisk. Dagens finansiering synes å ha bremset satsingen på dagkirurgi samtidig som helseforetakene har potensial for å dreie mer av den kirurgiske aktiviteten fra døgn- til dagbehandling. Mer dagkirurgi, når det er medisinsk forsvarlig, er en ønsket utvikling fordi det både er en fordel for pasientene og gir best ressursutnyttelse.

• Scenekunstselskapene har i liten grad definert mål og styringsparametere for kostnadseffektivitet og innarbeidet økonomiske analyser i produksjonsstyringen. Selskapenes rapportering til Kulturdepartementet er omfattende, men gir ikke tilstrekkelig grunnlag for å kunne vurdere og følge opp om selskapene har kostnadseffektiv drift. Kulturdepartementet bruker i liten grad eierstyringens mulighet til å tilpasse styringen etter selskapenes egenart og risiko.

• Landbruks- og matdepartementet har et potensial for å utvikle sin eierskapsutøvelse, spesielt når det gjelder en tydelig oppfølging av den forretningsmessige delen av selskapenes virksomhet. Departementet har ikke hatt klare forventninger til selskapenes resultater. Videre har departementet i liten grad fulgt opp den delegerte eierskapsforvaltningen i Bioforsk.

• NSBs alternative transporttilbud er ikke tilstrekkelig effektivt for passasjerene, og kostnadseffektiviteten kan bedres. Samferdselsdepartementet har begrenset informasjon om effektiviteten i det alternative transporttilbudet. Ved planlagte avvik fra ordinær togtrafikk er det svak koordinering mellom NSB og andre samferdselsaktører.

Når det gjelder de fire siste punktene ovenfor, peker Riksrevisjonen på at alle statlige selskaper skal utnytte ressursene effektivt innenfor selskapets formål og rammevilkår. I denne sammenheng er det viktig at kravet om effektivitet på en god måte balanseres med de samfunnsmessige hensynene for det enkelte selskap. Klarere og mer konkrete mål og indikatorer vil kunne understøtte en tydeligere ansvarsdeling mellom eier og styre, og hjelpe eier med å følge opp selskapene i samsvar med prinsippet om armlengdes avstand.

1.4 Riksrevisjonens årlige kontroll

Riksrevisjonen mottar statsrådens beretning om forvaltningen av statens interesser for alle selskaper som Riksrevisjonen fører kontroll med. I hovedsak mottas beretningene innenfor de fastsatte fristene, og de inneholder i de fleste tilfeller tilstrekkelig informasjon om de etterspurte emnene.

I den årlige kontrollen er det grunnlag for merknader i to saker under Kunnskapsdepartementet:

• Studentsamskipnaden i Bergen har utnyttet kapasiteten i studentboligene dårlig. Mange søkere får ikke tilbud om bolig, samtidig som hybler står tomme store deler av året.

• NTNU har ikke hatt en tilstrekkelig eieroppfølging av Lifandis AS, som nå er besluttet avviklet. Selskapet har ikke hatt gode nok forutsetninger for å oppfylle formålet med virksomheten på en forretningsmessig forsvarlig måte, og statens innskutte kapital er i all hovedsak tapt.

1.5 Oppfølging av tidligere rapporterte forhold

Riksrevisjonen har fulgt opp åtte saker, som tidligere har blitt rapportert i Dokument 3:2 (2012–2013) og Dokument 3:2 (2013–2014). Av disse er sju saker avsluttet, mens saken om de regionale helseforetakenes registrering av ventetider vil bli fulgt opp videre.

2. Pensjonsforpliktelser og pensjonskostnader i selskaper med statlige eierinteresser

2.1 Innledning

Målet med undersøkelsen har vært å synliggjøre omfanget av balanseførte og reelle pensjonsforpliktelser og pensjonskostnader i selskaper med statlige eierinteresser. Det har videre vært et mål å synliggjøre hvordan de reelle forpliktelsene og kostnadene påvirker selskapenes økonomiske stilling, og å vurdere om departementene har en tilstrekkelig oppfølging av pensjon i selskapene.

Pensjonsforpliktelser og pensjonskostnader har betydning for selskapenes drift, kapitalstruktur og økonomiske stilling. Pensjonsforpliktelsene og pensjonskostnadene har økt for mange av selskapene de siste årene. Mange selskaper benytter seg av mulighetene enkelte av regnskapsstandardene for regnskapsføring av pensjon gir til utsatt resultatføring av estimat- og planavvik, og holder dermed hele eller deler av pensjonsforpliktelsene og -kostnadene utenfor balanse og resultatregnskap. Dette kan føre til at balanse og resultatregnskap ikke gir et riktig bilde av selskapenes pensjonsforpliktelser og pensjonskostnader, og dermed av kapitalstrukturen og den økonomiske stillingen. Eier skal følge opp selskapenes økonomi og blant annet sørge for at selskapenes finansiering/kapitalstruktur er tilpasset formålet med eierskapet og selskapets situasjon.

Undersøkelsesperioden er 2012–2014, med hovedvekt på 2014. Undersøkelsen omfatter 103 virksomheter underlagt 12 departementer. 81 av virksomhetene er helt eller delvis statlig eid, mens 22 er selveiende studentsamskipnader.

Undersøkelsen har tatt utgangspunkt i følgende vedtak og forutsetninger fra Stortinget:

• lov om årsregnskap mv. av 17. juli 1998 (regnskapsloven)

• lov om aksjeselskaper av 13. juni 1997 (aksjeloven)

• lov om allmennaksjeselskaper av 13. juni 1997 (allmennaksjeloven)

• lov om statsforetak av 30. august 1991 (statsforetaksloven)

• særlover: lov om folketrygdfondet av 29. juni 2007 (folketrygdfondsloven), lov om helseforetak m.m. av 15. juni 2001 (helseforetaksloven), lov om studentsamskipnader av 14. desember 2007 (studentsamskipnadsloven), lov om Innovasjon Norge av 19. desember 2003, lov om Statens investeringsfond for næringsvirksomhet i utviklingsland av 9. mai 1997 (Norfundloven), lov om Aktieselskapet Vinmonopolet av 19. juni 1931 (vinmonopolloven) og lov om pengespill mv. av 28. august 1992 (pengespilloven)

• Innst. 392 S (2010–2011), jf. Meld. St. 13 (2010–2011) Aktivt eierskap – norsk statlig eierskap i en global økonomi

• Innst. 140 S (2014–2015), jf. Meld. St. 27 (2013–2014) Et mangfoldig og verdiskapende eierskap

Utkast til rapport ble forelagt Finansdepartementet, Forsvarsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Kulturdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Olje- og energidepartementet, Samferdselsdepartementet og Utenriksdepartementet i brev 29. juni 2015. Departementene har i brev 19.–24. august 2015 gitt kommentarer til rapportutkastet. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i Riksrevisjonens dokument.

Hovedfunn:

• I mange selskaper er det store forskjeller mellom de balanseførte og de reelle netto pensjonsforpliktelsene.

• For mange selskaper er pensjon av vesentlig økonomisk betydning, og de reelle pensjonsforpliktelsene og -kostnadene har til dels stor innvirkning på resultat og kapitalstruktur i enkeltselskaper.

• Eier har i ulik grad oversikt over hvordan pensjonsforpliktelsene og pensjonskostnadene påvirker selskapenes økonomiske stilling.

2.2 Riksrevisjonens merknader

2.2.1 I mange selskaper er det store forskjeller mellom de balanseførte og de reelle netto pensjonsforpliktelsene

For selskaper med kun innskuddspensjon (12 selskaper) er forpliktelsene i hovedsak innfridd ved innskuddet (som kostnadsføres), og regnskapet gir derfor et fullstendig bilde av selskapenes pensjonsforpliktelser.

For selskaper med ytelsespensjon er pensjonsforpliktelsene i varierende grad synliggjort i regnskapet. Dette avhenger av hvilken regnskapsstandard selskapene følger for regnskapsføring av pensjon. For de 22 selskapene som følger internasjonal regnskapsstandard 19 (IAS19), kommer selskapenes reelle pensjonsforpliktelser, totalt 56,3 mrd. kroner, fram av balansen. For de 46 selskapene som balansefører sine ytelsespensjoner i henhold til norsk regnskapsstandard 6 (NRS6), er det til dels store avvik mellom balanseførte og reelle netto pensjonsforpliktelser. Samlet sett har selskapene balanseført 17 mrd. kroner i netto pensjonsmidler, mens de reelle netto forpliktelsene er 77,3 mrd. kroner. Det er dermed en betydelig del av pensjonsforpliktelsene som ikke kommer fram av selskapenes balanse. Årsaken til dette er at NRS6 gir anledning til utsatt resultatføring av estimat- og planavvik. Det er de regionale helseforetakene og kulturinstitusjonene ,inkludert NRK, som har størst avvik mellom balanseførte og reelle pensjonsforpliktelser blant selskapene som følger NRS6. De reelle forpliktelsene kommer fram i regnskapets noter, men det kreves mye kunnskap for å tolke informasjonen og forstå hvordan økonomien i det enkelte selskap blir påvirket. For de 20 selskapene som følger norsk regnskapsstandard 8 (NRS8) og unntaksreglene for regnskapsføring av pensjon for små foretak, kommer ikke pensjonsforpliktelsene fram av balansen. Størrelsen på forpliktelsene oppgis heller ikke i regnskapets noter.

Forpliktelser knyttet til ny privat AFP kommer heller ikke fram av selskapenes årsregnskap og balanse, unntatt for to selskaper. Dette gjelder uavhengig av hvilken regnskapsstandard selskapene følger. Undersøkelsens beregninger anslår at forpliktelsene til ny privat AFP kan utgjøre om lag 3,9 mrd. kroner.

Totalt hadde selskapene med ytelsespensjon reelle pensjonsforpliktelser på til sammen 133,6 mrd. kroner for 2014, i tillegg kommer pensjonsforpliktelser for selskaper som følger NRS8 samt selskapenes AFP-forpliktelser. De samlede balanseførte pensjonsforpliktelsene utgjorde 39,3 mrd. kroner. Selskapene balanseførte om lag 30 prosent av de reelle forpliktelsene, og hadde samlet en underdekning av forpliktelsene på 94,3 mrd. kroner. I mange selskaper er det derfor store forskjeller mellom de balanseførte og de reelle netto pensjonsforpliktelsene.

2.2.2 For mange selskaper er pensjon av vesentlig økonomisk betydning, og de reelle pensjonsforpliktelsene og -kostnadene har til dels stor innvirkning på resultat og kapitalstruktur i enkeltselskaper

Andelen brutto pensjonsforpliktelser i forhold til egenkapital og andelen reelle pensjonsforpliktelser i forhold til totalkapital gir en indikasjon på hvor vesentlig pensjonsforpliktelsene er for selskapenes økonomiske situasjon. Det samme gjelder for andelen reelle pensjonskostnader i forhold til driftskostnader. For halvparten av selskapene med ytelsesordninger som følger standardene IAS19 og NRS6 (34 av 68), utgjør brutto pensjonsforpliktelser mer enn selskapets egenkapital, og for 29 av selskapene utgjør de reelle pensjonsforpliktelsene mer enn 10 prosent av totalkapitalen. Dette gjør mange av selskapene sårbare for økonomiske og demografiske endringer. Det er Riksrevisjonens vurdering at pensjonsforpliktelser og pensjonskostnader er av vesentlig økonomisk betydning for mange selskaper.

Selskapenes pensjonsforpliktelser er å anse som gjeld og virker inn på kapitalstrukturen. For å vise dette er det for selskaper med ytelsesordninger og som følger NRS6 (46 selskaper), beregnet en korrigert egenkapitalandel som tar hensyn til selskapenes reelle pensjonsforpliktelser. For 19 av de 46 selskapene reduseres egenkapitalandelen med mer enn 15 prosentpoeng. 13 av selskapene får negativ egenkapital dersom det tas hensyn til de reelle pensjonsforpliktelsene.

Selskapets pensjonskostnader inngår i driftskostnadene og påvirker årsresultatet direkte, uavhengig av selskapenes pensjonsordninger. For selskapene med ytelsesordninger og som følger NRS6, reflekterer ikke pensjonskostnadene i regnskapet de reelle pensjonskostnadene fordi disse ikke inkluderer kostnadseffekten av estimat- og planavvik. For å synliggjøre denne effekten er det i undersøkelsen beregnet et korrigert årsresultat for disse selskapene. 31 av selskapene får årsresultatet svekket med 50 prosent eller mer, og 18 av disse får et negativt korrigert årsresultat.

34 av selskapene som følger NRS6, får til dels store endringer i egenkapital og resultat dersom det tas hensyn til de reelle forpliktelsene og kostnadene. For disse selskapene er det etter Riksrevisjonens vurdering usikkert om resultatregnskap og balanse gir et riktig bilde av selskapenes økonomiske stilling.

En vesentlig svekkelse av egenkapital og årsresultat kan få konsekvenser for selskapenes drift eller for statens finansiering av selskapene. Dersom det ikke er ønskelig med redusert tilbud/virksomhet, avvikling av virksomheten, eller dersom staten har garantert for forpliktelsene, kan pensjon føre til betydelige merkostnader for staten som eier. Dette kan blant annet gjelde sektorpolitiske selskaper med stor samfunnsmessig betydning og svak økonomisk stilling, som de regionale helseforetakene og flere av scenekunstselskapene.

For de 20 selskapene som følger NRS8 for regnskapsføring av pensjon og ikke balansefører sine pensjonsforpliktelser, er det ikke mulig for Riksrevisjonen å beregne hvor vesentlig pensjon er i forhold til egenkapital og totalkapital. Det er heller ikke mulig å beregne hvordan de reelle pensjonsforpliktelsene og pensjonskostnadene påvirker den økonomiske stillingen. Noen av disse selskapene har beregnet størrelsen på sine forpliktelser, men for mange er forpliktelsene heller ikke kjent for selskapet.

Etter Riksrevisjonens vurdering er det viktig at selskapene har god kunnskap om hvordan pensjonen påvirker den økonomiske stillingen, uavhengig av hvilken regnskapsstandard som følges. De reelle pensjonsforpliktelsenes påvirkning på selskapets kapitalstruktur og de reelle pensjonskostnadenes påvirkning på resultat er viktig informasjon i denne sammenhengen, og vil gi selskapene et bedre beslutningsgrunnlag for å kunne tilpasse driften til selskapets reelle økonomiske stilling.

2.2.3 Eier har i ulik grad oversikt over pensjonsforpliktelsenes og pensjonskostnadenes påvirkning på selskapenes økonomiske stilling

Det er styrets ansvar å påse at selskapet har forsvarlig egenkapital. Eier har et overordnet ansvar for å påse at selskapenes kapitalstruktur og finansiering er tilpasset selskapets formål og situasjon. Eier har også et ansvar for å følge opp selskapenes økonomi, resultater og utvikling.

Eiers økonomiske oppfølging tar som regel utgangspunkt i selskapenes årsregnskaper, særlig resultatregnskapet og balansen. For mange av selskapene som følger NRS6 og NRS8, gir ikke resultatregnskap og balanse et fullstendig bilde av selskapenes reelle økonomiske situasjon. Eierne har i ulik grad oversikt over hvilke selskaper som påvirkes negativt av sine pensjonsforpliktelser og pensjonskostnader, og det foretas i liten grad særskilte vurderinger av pensjonenes reelle påvirkning på resultat og egenkapital.

For flere av selskapene med store utfordringer har eier iverksatt særlig oppfølging eller tiltak. For de regionale helseforetakene har Helse- og omsorgsdepartementet implementert en finansieringsløsning for å håndtere pensjonskostnader og pensjonspremier. For scenekunstselskapene har Kulturdepartementet etablert særskilte rapporteringsrutiner. På bakgrunn av rapporteringen kan departementet vurdere om det er fare for at selskapene ikke kan ivareta samfunnsoppdraget. I tillegg har departementet bevilget et årlig ekstraordinært likviditetstilskudd til Den Norske Opera & Ballett.

Pensjon har stor betydning for enkeltselskaper, og det er etter Riksrevisjonens vurdering viktig at eier har nødvendig kunnskap om hvordan pensjon påvirker selskapenes reelle økonomiske stilling, slik at eier kan iverksette eventuelle nødvendige tiltak.

2.2.4 Riksrevisjonens anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at:

• departementene systematisk vurderer hvilken påvirkning de reelle pensjonsforpliktelsene og pensjonskostnadene har på selskapenes økonomiske stilling, og oppfordrer selskapene til å synliggjøre dette i regnskapene

• Nærings- og fiskeridepartementet vurderer hvordan kunnskap og erfaring om pensjon kan deles på en god måte mellom fagdepartementene, for eksempel gjennom Eierskapsforum

2.3 Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jette F. Christensen, Gunvor Eldegard og lederen Martin Kolberg, fra Høyre, Erik Skutle og Michael Tetzschner, fra Fremskrittspartiet, Tom E. B. Holthe og Helge Thorheim, fra Kristelig Folkeparti, Hans Fredrik Grøvan, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Venstre, Abid Q. Raja, fra Sosialistisk Venstreparti, Bård Vegar Solhjell, og fra Miljøpartiet De Grønne, Rasmus Hansson, viser til at målet med undersøkelsen har vært å synliggjøre omfanget av balanseførte og reelle pensjonsforpliktelser og pensjonskostnader i selskaper med statlige eierinteresser. Det har videre vært et mål å synliggjøre hvordan de reelle forpliktelsene og kostnadene påvirker selskapenes økonomiske stilling og å vurdere om departementene har en tilstrekkelig oppfølging av pensjon i selskapene.

Komiteen viser videre til at undersøkelsesperioden er 2012–2014, med hovedvekt på 2014, og at undersøkelsen omfatter 103 virksomheter underlagt 12 departementer.

Komiteen merker seg Riksrevisjonens hovedfunn:

• I mange selskaper er det store forskjeller mellom de balanseførte og de reelle netto pensjonsforpliktelsene.

• For mange selskaper er pensjon av vesentlig økonomisk betydning, og de reelle pensjonsforpliktelsene og ‑kostnadene har til dels stor innvirkning på resultat og kapitalstruktur i enkeltselskaper.

• Eier har i ulik grad oversikt over hvordan pensjonsforpliktelsene og pensjonskostnadene påvirker selskapenes økonomiske stilling.

Komiteen vil bemerke at det er uheldig med store avvik mellom balanseførte og reelle pensjonsforpliktelser. Spesielt gjelder dette i tilfeller der det heller ikke av regnskapets noter fremgår hva de reelle pensjonsforpliktelsene er. Dette kan gjøre det vanskeligere for styre og eiere å ta riktige strategiske beslutninger for selskapet, og å tilpasse driften til selskapets reelle økonomiske situasjon.

Komiteen deler Riksrevisjonens vurdering om at det er viktig at selskapene har god kunnskap om hvordan pensjonen påvirker den økonomiske stillingen, uavhengig av hvilken regnskapsstandard som følges.

Komiteen merker seg Riksrevisjonens anbefalinger og deler disse.

3. De regionale helseforetakenes forvaltning av ordningen med private lege- og psykologspesialister

3.1 Innledning

Målet med undersøkelsen har vært å vurdere hvordan de regionale helseforetakenes bruk av avtalespesialister bidrar til å oppfylle sørge-for-ansvaret. Undersøkelsen omfatter alle fire regionale helseforetak og behandlingsområdene somatikk og psykisk helsevern for voksne, den gjelder i hovedsak årene 2010–2014 og er basert på data fra Norsk Pasientregister, intervjuer og dokumentgjennomgang.

En del av det polikliniske helsetilbudet i spesialisthelsetjenesten utføres av avtalespesialister, som er private lege- og psykologspesialister. Som en del av det samlede tilbudet av spesialisthelsetjenester skal avtalespesialistene bidra til å oppfylle de regionale helseforetakenes sørge-for-ansvar. To rammeavtaler regulerer forholdet mellom de regionale helseforetakene og avtalespesialistene. Disse rammeavtalene er inngått med Den norske legeforening (Legeforeningen) og Norsk Psykologforening (Psykologforeningen). Rammeavtalene legger grunnlaget for de regionale helseforetakenes individuelle driftsavtaler med avtalespesialistene.

De rundt 1 500 avtalespesialistene sto for 28 prosent av den totale polikliniske aktiviteten innen somatiske fagområder og 23 prosent innen psykisk helsevern for voksne i 2014. I den politiske plattformen for regjeringen er det nedfelt at regjeringen vil øke antall hjemler og bruke avtalespesialistene mer. Avtalespesialistene er selvstendig næringsdrivende, og i 2014 mottok de nær 3,2 mrd. kroner fra staten. I tillegg kommer egenandeler fra pasientene.

Avtalespesialistene er konsentrert i de sentrale områdene av landet, blant annet i hovedstadsområdet og andre store byer, noe som gir risiko for at de ikke godt nok bidrar til et geografisk likeverdig helsetilbud. Videre er det risiko for at de regionale helseforetakenes oppfølging og kontroll av avtalespesialistene er mangelfull.

Undersøkelsen tar utgangspunkt i følgende vedtak og forutsetninger fra Stortinget:

• lov om spesialisthelsetjenesten av 2. juli 1999 (spesialisthelsetjenesteloven)

• lov om helseforetak av 15. juni 2001 (helseforetaksloven)

• Innst. O. nr. 65 (1998–99), jf. Ot.prp. nr. 10 (1998–99) Om lov om spesialisthelsetjenesten

• Innst. O. nr. 118 (2000–2001), jf. Ot.prp. nr. 66 (2000–2001) Om lov om helseforetak m.m.

• Innst. 422 S (2010–2011), jf. Meld. St. 16 (2010–2011) Nasjonal helse og omsorgsplan (2011–2015)

Utkast til rapport ble forelagt Helse- og omsorgsdepartementet 19. juni 2015. Departementet har i brev av 19. august 2015 gitt kommentarer til rapportutkastet. Kommentarene er innarbeidet i Riksrevisjonens dokument.

Hovedfunn:

• Tilgangen til avtalespesialister bidrar ikke gjennomgående til et geografisk likeverdig tilbud av polikliniske spesialisthelsetjenester.

• De regionale helseforetakene utnytter ikke sitt handlingsrom godt nok til å sikre samsvar mellom plassering av avtalespesialistenes hjemler og behovet for polikliniske spesialisthelsetjenester.

• De regionale helseforetakene følger i varierende grad opp at avtalespesialistene har tilstrekkelig aktivitet og god kvalitet på helsetilbudet.

3.2 Riksrevisjonens merknader

3.2.1 Tilgangen til avtalespesialister bidrar ikke gjennomgående til et geografisk likeverdig tilbud av polikliniske spesialisthelsetjenester

Formålet med spesialisthelsetjenesteloven er blant annet å bidra til et likeverdig tjenestetilbud, og til at tjenestetilbudet blir tilgjengelig for pasientene. Dette betyr at personer med behov for polikliniske spesialisthelsetjenester skal ha tilnærmet samme mulighet til å skaffe seg dette uavhengig av bosted. Siden avtalespesialistene er en del av spesialisthelsetjenesten, skal tilgangen til avtalespesialister bidra til at tilbudet av helsetjenester blir mest mulig geografisk likeverdig.

Befolkningens forbruk av polikliniske spesialisthelsetjenester varierer relativt mye mellom de som bor i sentrale kommuner, og de som bor i mindre sentrale kommuner. Befolkningen i de minst sentrale kommunene har lavere forbruk enn de som er bosatt i mer sentrale kommuner. Forbruket varierer også til dels betydelig mellom befolkningen bosatt i de ulike helseforetakenes opptaksområder.

De fire somatiske fagområdene der avtalespesialistene har flest konsultasjoner, er øye, hud, øre-nese-hals og gynekologi. Med unntak av øyefaget bidrar forbruket av avtalespesialistene innen disse fagområdene stort sett til å redusere de geografiske forskjellene i forbruk. Likevel er forbruket i de minst sentrale kommunene i hovedsak fremdeles lavere sammenlignet med mer sentrale kommuner. For øyefaget forsterker forbruket av avtalespesialister forskjellene mellom sentrale og mindre sentrale kommuner i Helse Nord og Helse Sør-Øst.

Innen psykisk helse bidrar forbruket av avtalespesialister i liten grad til å redusere de geografiske skjevhetene i forbruk av polikliniske spesialisthelsetjenester. I enkelte regioner forsterker bruken av avtalespesialister de geografiske forskjellene. Også innen psykisk helse er forbruket av polikliniske helsetjenester i hovedsak lavest i de minst sentrale kommunene.

Riksrevisjonen legger til grunn at det ikke er systematiske forskjeller i behovet for polikliniske spesialisthelsetjenester mellom mindre og mer sentrale kommuner, eller mellom helseforetak, når forbruket er justert for demografiske forskjeller mellom kommunene. Riksrevisjonen mener de geografiske variasjonene i forbruket av polikliniske helsetjenester indikerer at det enten er et overforbruk eller underforbruk av tjenestene innen enkelte områder. Selv om forbruket av avtalespesialister til dels bidrar til et mer likeverdig tilbud, er det fortsatt betydelige forskjeller, og som regel er det i de minst sentrale kommunene forbruket er lavest. Riksrevisjonen mener at tilgangen til avtalespesialister ikke bidrar godt nok til å utjevne disse forskjellene slik at tilbudet blir geografisk likeverdig. Dette gjelder spesielt innen psykisk helsevern og øyefaget.

3.2.2 De regionale helseforetakene utnytter ikke sitt handlingsrom godt nok til å sikre samsvar mellom plassering av avtalespesialistenes hjemler og behovet for polikliniske spesialisthelsetjenester

Rammeavtalene som regulerer forholdet mellom de regionale helseforetakene og avtalespesialistene, er de mest sentrale virkemidlene de regionale helseforetakene har til å forvalte avtalespesialistordningen. Når behovet for helsetilbud i regionen blir endret, åpner rammeavtalene for at de regionale helseforetakene kan disponere avtalespesialistenes hjemler til å møte endringer i behovet ved å opprette nye hjemler, eller ved å omdisponere ledige eller eksisterende hjemler.

Det har vært svært liten vekst i antall årsverk for avtalespesialistene etter 2002. Videre har de regionale helseforetakene i perioden 2010–2014 sjelden omdisponert ledige helhjemler til andre fagfelt og/eller andre geografiske områder. Ledige delhjemler samles i større grad opp til nye, hele hjemler, ofte med en annen geografisk plassering og innen et annet fagfelt, eller de er brukt til å «fylle opp» andre delhjemler. De regionale helseforetakene har aldri omdisponert eksisterende hjemler. Ettersom tilgangen til avtalespesialister ikke gjennomgående bidrar til å utjevne geografiske forskjeller i forbruk av polikliniske spesialisthelsetjenester, kan det etter Riksrevisjonens vurdering være behov for at de regionale helseforetakene i større grad omdisponerer ledige hjemler, eller eventuelt oppretter nye hjemler. Mer aktiv bruk av dette mulighetsrommet kan gjøre at det polikliniske tilbudet blir jevnere fordelt mellom helseforetak og mellom sentrale og mindre sentrale kommuner.

I henhold til rammeavtalene kan de regionale helseforetakene avgjøre hvordan ledige psykologhjemler skal disponeres, mens ledige legehjemler skal videreføres ved behov. Samtidig er det mindre kostnadskrevende å omdisponere psykologhjemler enn legehjemler. Dette gir etter Riksrevisjonens vurdering de regionale helseforetakene gode muligheter til å bruke ledige psykologhjemler, eller opprette nye hjemler for å bøte på skjevfordelingen av tilbudet innen psykisk helsevern.

Rammeavtalens bestemmelser om at ledige legehjemler skal videreføres ved behov, tolkes og praktiseres noe ulikt. Én tolkning er at hjemler skal videreføres når det har vært tilfredsstillende produksjon i praksisen. Dersom ledige hjemler i hovedregelen videreføres når det har vært tilfredsstillende aktivitet, kan det etter Riksrevisjonens mening føre til at hjemlene ikke benyttes der behovet er størst, både når det gjelder spesialitet og geografi. Behovet kan være større et annet sted eller innen et annet fag, selv om det har vært en god aktivitet i praksisen. Riksrevisjonen mener klarere vilkår for når ledige hjemler kan omdisponeres vil kunne gi partene en mer enhetlig forståelse for mulighetsrommet og dermed en mer lik praktisering av bestemmelsen om omdisponering.

Bare Helse Nord RHF har hatt en handlingsplan for forvaltningen av avtalespesialistordningen i hele undersøkelsesperioden, mens Helse Sør-Øst RHF og Helse Midt-Norge RHF vedtok handlingsplaner i 2014. Helse Vest RHF har ikke hatt handlingsplan. Etter Riksrevisjonens vurdering kan handlingsplaner som er basert på relevante og systematiske analyser av behovet for hjemler, skape større forutsigbarhet både for de regionale helseforetakene og for avtalespesialister, og bidra til en hjemmelsutvikling som er mer i samsvar med behovet for polikliniske spesialisthelsetjenester i regionen.

Avtalespesialistenes individuelle avtaler varer i hovedregelen til spesialisten blir 70 år. Slike livslange avtaler kan, sammen med en restriktiv tolkning og praktisering av hvordan de regionale helseforetakene skal kunne disponere ledige hjemler, legge begrensninger på de regionale helseforetakenes muligheter til å møte endringer i behovet for helsetjenester. Etter Riksrevisjonens vurdering kan dette tyde på at rammeavtalene ikke gir de regionale helseforetakene gode nok virkemidler til å sikre samsvar mellom avtalespesialistenes hjemler og behovet for polikliniske spesialisthelsetjenester.

3.2.3 De regionale helseforetakene følger i varierende grad opp at avtalespesialistene har tilstrekkelig aktivitet og god kvalitet på helsetilbudet

For å sikre at avtalespesialistene best mulig bidrar til å oppfylle de regionale helseforetakenes sørge-for-ansvar, må de regionale helseforetakene følge opp tilbudet avtalespesialistene gir. Dette krever at de regionale helseforetakene har informasjon om viktige sider ved avtalespesialistenes tjenestetilbud.

De regionale helseforetakene har i varierende grad informasjon om kvaliteten på helsetilbudet avtalespesialistene tilbyr. RHF-ene har videre lite informasjon om, og eventuelt hvordan, avtalespesialistene prioriterer pasienter, noe som betyr at RHF-ene har lite kunnskap om ressursene brukes på de riktige pasientene. Videre viser undersøkelsen at RHF-ene, med unntak av Helse Vest RHF, ikke fulgte opp alle avtalespesialister som hadde aktivitet 20 prosent eller mer under normtallet i 2013. Det kan dermed være avtalespesialister som har fått et høyere driftstilskudd enn de ifølge avtalen har krav på.

Helse Midt-Norge RHF og Helse Nord RHF har i 2014/2015 fått kunnskap om den enkelte avtalespesialists tilbud og praksis gjennom kartlegging og praksisbesøk. Flere av opplysningene disse innhentet gjennom kartleggingene, skal avtalespesialistene også rapportere til Norsk pasientregister. Etter Riksrevisjonens mening kunne de regionale helseforetakene ha effektivisert datainnsamlingen og redusert avtalespesialistenes rapporteringsbyrde ved å benytte Norsk pasientregister som informasjonskilde. Samtidig viser undersøkelsen at data avtalespesialistene skal rapportere til Norsk pasientregister med informasjon om blant annet ventetid og epikrisetid, har for lav kvalitet til å brukes. Etter Riksrevisjonens vurdering ligger det her et uutnyttet potensial til å følge opp kvaliteten på helsetjenestene avtalespesialistene gir.

En del avtalespesialister har en produksjon langt over normtallet. Rammeavtalene regulerer imidlertid bare at de regionale helseforetakene kan sanksjonere overfor avtalespesialister som har lav aktivitet. Etter Riksrevisjonens vurdering kan det være like viktig å følge opp avtalespesialister med særlig høy produksjon for å sikre at tjenestetilbudet er forsvarlig.

De regionale helseforetakene bruker i liten grad de sanksjonsmulighetene som rammeavtalene hjemler, dersom avtalespesialistene ikke overholder krav i rammeavtale/individuell avtale. De regionale helseforetakene har i svært liten grad revidert individuelle avtaler, sagt opp avtaler eller sendt advarsler om mislighold av avtalen utover ved manglende rapportering til NPR. Samtidig har de regionale helseforetakene i undersøkelsesperioden hatt begrenset informasjon til å kunne følge opp hvorvidt avtalespesialistenes helsetilbud er av god nok kvalitet og i tråd med krav i avtalene. Etter Riksrevisjonens vurdering bør de regionale helseforetakene mer systematisk innhente informasjon og ta i bruk eksisterende informasjon mer aktivt, for å kunne vurdere om avtalespesialistene på en mest mulig effektiv måte gir befolkningen tilbud om helsetjenester av tilstrekkelig høy kvalitet. Regjeringens ambisjoner om å øke antall hjemler og bruke avtalespesialistene mer aktualiserer etter Riksrevisjonens syn behovet for informasjon om og oppfølging av tilbudet i denne delen av spesialisthelsetjenesten.

3.2.4 Riksrevisjonens anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at:

• Helse- og omsorgsdepartementet forsikrer seg om at de regionale helseforetakenes bruk av avtalespesialister bidrar til å gi befolkningen en geografisk likeverdig tilgang til polikliniske spesialisthelsetjenester

• de regionale helseforetakene sørger for at avtalespesialistenes hjemler bidrar til et mer geografisk likeverdig tilbud av polikliniske spesialisthelsetjenester, blant annet ved

• • systematisk å vurdere hvorvidt avtalespesialistenes ledige hjemler bør videreføres eller benyttes innen andre fagområder og/eller andre geografiske områder,

  • å ha planer for å disponere hjemler som bygger på relevante og oppdaterte analyser av behovet for polikliniske spesialisthelsetjenester

• de regionale helseforetakene sørger for å ha en omforent forståelse av rammeavtalenes bestemmelser når det gjelder vilkår for å omdisponere ledige hjemler slik at de regionale helseforetakene får en mer lik praktisering av bestemmelsene om når ledige hjemler skal videreføres

• de regionale helseforetakene følger opp avtalespesialister som ikke oppfyller krav stilt i rammeavtalene eller i de individuelle avtalene. Dette forutsetter at de regionale helseforetakene har tilstrekkelig informasjon

• de regionale helseforetakene benytter Norsk pasientregister som kilde til informasjon om avtalespesialistene og sikrer at avtalespesialistene rapporterer til Norsk pasientregister på sentrale variabler som kan gi relevant informasjon om kvaliteten på helsetjenestene, som for eksempel epikrisetid

• de regionale helseforetakene bør følge opp avtalespesialister med særlig høy produksjon for å kunne vurdere hvorvidt tjenestetilbudet er forsvarlig

3.3 Komiteens merknader

Komiteen viser til at målet med undersøkelsen har vært å vurdere hvordan de regionale helseforetakenes bruk av avtalespesialister bidrar til å oppfylle sørge-for-ansvaret, at undersøkelsen omfatter alle fire regionale helseforetak og behandlingsområdene somatikk og psykisk helsevern for voksne, og at den i hovedsak gjelder årene 2010–2014.

Komiteen merker seg Riksrevisjonens hovedfunn:

• Tilgangen til avtalespesialister bidrar ikke gjennomgående til et geografisk likeverdig tilbud av polikliniske spesialisthelsetjenester

• De regionale helseforetakene utnytter ikke sitt handlingsrom godt nok til å sikre samsvar mellom plassering av avtalespesialistenes hjemler og behovet for polikliniske spesialisthelsetjenester.

• De regionale helseforetakene følger i varierende grad opp at avtalespesialistene har tilstrekkelig aktivitet og god kvalitet på helsetilbudet

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til Riksrevisjonens funn om at forbruket av polikliniske spesialisthelsetjenester er lavere i mindre sentrale kommuner, og at forbruket er høyere i mer sentrale kommuner.

Et annet flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, mener et slikt funn i seg selv ikke gir grunnlag for å konkludere med at tilgangen ikke er geografisk likeverdig.

Dette flertallet vil påpeke at det kan være andre årsaker til forskjellen i forbruket enn at tilgangen ikke er likeverdig.

Dette flertallet vil heller ikke sette likhetstegn mellom fysisk avstand til helsetjenesten, og i hvilken grad en har tilgang til helsetjenester. Den fysiske og geografiske avstanden til helsetjenesten vil nødvendigvis alltid variere mellom kommunene, og innad i en kommune, og kriteriene for et geografisk likeverdig tilbud bør heller handle om kvalitet og at den enkelte innbygger faktisk får hjelp når det er nødvendig.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Senterpartiet, viser til at det er ulik praksis for omdisponering av hjemler, og støtter Riksrevisjonens anbefaling om at vilkårene for omdisponering klargjøres for å gi en mer enhetlig forståelse av mulighetsrommet.

Flertallet merker seg at RHF-ene bare i varierende grad har informasjon om kvaliteten på helsetilbudet fra avtalespesialistene og deler Riksrevisjonens anbefalinger knyttet til avtalespesialistene.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til spesialisthelsetjenestelovens formål som er å 1) fremme folkehelsen og å motvirke sykdom, skade, lidelse og funksjonshemning, 2) bidra til å sikre tjenestetilbudets kvalitet, 3) bidra til et likeverdig tjenestetilbud, 4) bidra til at ressursene utnyttes best mulig, 5) bidra til at tjenestetilbudet blir tilpasset pasientenes behov, og 6) bidra til at tjenestetilbudet blir tilgjengelig for pasientene. Disse medlemmer viser til at helseforetakenes formål er å oppfylle spesialisthelsetjenestens formål og å yte gode og likeverdige spesialisthelsetjenester til alle som trenger det når de trenger det, uavhengig av alder, kjønn, bosted, økonomi og etnisk bakgrunn, samt å legge til rette for forskning og undervisning (jf. lov om helseforetak m.m. § 1).

Disse medlemmer stiller seg fullt og helt bak de funn, påpekninger og anbefalinger Riksrevisjonen har gjort i denne undersøkelsen. Avtalespesialistene bidrar til en betydelig andel av det polikliniske behandlingstilbudet: 28 prosent av det somatiske behandlingstilbudet og 23 prosent innen psykisk helsevern for voksne i 2014.

Komiteens medlem fra Senterpartiet viser til at det er bekymringsfullt at det har vært svært liten vekst i antall årsverk for avtalespesialistene etter 2002, til tross for at man må legge til grunn at behovet er økende.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at Riksrevisjonen påpeker at befolkningens forbruk av spesialisthelsetjenester varierer relativt mye ut fra hvor sentralt man bor, og at det er et sannsynlig overforbruk av polikliniske helsetjenester i sentrale strøk og underforbruk andre steder. Avtalespesialistene er konsentrert i de sentrale områdene i landet, blant annet i hovedstadsområdet og andre store byer, og bidrar ifølge Riksrevisjonen ikke godt nok til geografisk utjevning. Disse medlemmer mener at dette faktum truer det overordnede målet for spesialisthelsetjenesten og helseforetakene, om å sørge for et likeverdig tjenestetilbud til alle som trenger det, når de trenger det. Disse medlemmer mener det må være et klart mål og styringssignal til de regionale helseforetakene å sørge for en rettferdig geografisk fordeling av avtalespesialistene, både innen somatikk og psykisk helsevern. Disse medlemmer ser alvorlig på Riksrevisjonens påpekning av at geografisk fordeling av avtalespesialisthjemler innen spesielt øyefaget og psykisk helsevern i enkelte regioner faktisk bidrar til å øke de geografiske forskjellene, ikke redusere disse. Disse medlemmer legger til grunn, som Riksrevisjonen, at det ikke er systematiske forskjeller i behovet for polikliniske spesialisthelsetjenester mellom sentrale strøk og mindre sentrale strøk, når demografiske forskjeller er hensyntatt. Disse medlemmer vil også understreke at befolkningen i distrikter med lav dekning av avtalespesialister, også gjerne har lengst reiseavstand til annet poliklinisk spesialisthelsetjenestetilbud. Dette fører til et helsetilbud som bidrar til å forsterke ulikhet i helse. Derfor må et geografisk likeverdig tilbud av avtalespesialistene være et overordnet mål, som de regionale helseforetakene selvsagt må sørge for. Disse medlemmer mener derfor at det er berettiget å sette spørsmålstegn ved om dagens organisering ved helseforetakene er hensiktsmessig for å oppnå likeverdige tjenester uavhengig av geografi.

Disse medlemmer mener Riksrevisjonens undersøkelse viser alvorlige mangler i et enhetlig helsevesen, som er den norske modellen. At det påvises markante forskjeller mellom helseforetakene, samt innad i helseforetakene når det gjelder poliklinisk spesialisthelsetjenester, kan i ytterste konsekvens gå ut over pasientsikkerheten. Disse medlemmer mener departementet i større grad bør påpeke dette i styringsdialogen med de ulike helseforetakene, og sørge for at dette blir fulgt opp.

Disse medlemmer mener Riksrevisjonens påpekning om at helseforetakene ikke utnytter sitt handlingsrom godt nok når det gjelder plasseringen av avtalespesialistenes hjemler, viser at det er betydelige utfordringer med dagens organisering og styring av helseforetakene. Disse medlemmer viser til at rammeavtalene, som regulerer forholdet mellom de regionale helseforetakene og avtalespesialistene, åpner for å disponere og endre på avtalehjemlene etter behovet i befolkningen. Disse medlemmer støtter Riksrevisjonen i at det kan være behov for at de regionale helseforetakene i større grad omdisponerer ledige hjemler til annet fagfelt ved behov, og ikke minst at det opprettes nye hjemler. Disse medlemmer mener det er viktigere å bruke penger på nye avtalespesialisthjemler, enn å prioritere midler til ordningen fritt behandlingsvalg. Disse medlemmer ser det som vanskelig å endre fagområde på eksisterende (ikke-ledige) avtalehjemler. Disse medlemmer vil for øvrig bemerke at bruk av ordet «produksjon» (at hjemler skal videreføres når det har vært tilfredsstillende produksjon), er et ordvalg som er lite forenlig med det avtalespesialistene faktisk arbeider med, nemlig pasienter, mennesker med sykdom som trenger behandling og oppfølging. Disse medlemmer viser til praksisen med at ledige hjemler som regel videreføres når det har vært tilfredsstillende aktivitet, og støtter Riksrevisjonens påpekning av at dette kan føre til at spesialister ikke prioriteres til pasientgrupper med størst behov. Disse medlemmer mener at behovet for å omdisponere (del)hjemler til andre fagfelt og/eller til andre geografiske områder, må følges tett.

Disse medlemmer mener at helseforetakene må pålegges å følge opp avtalespesialistene på en bedre måte, ha oversikt over tilbud og praksis, og sørge for et godt faglig samarbeid med offentlige sykehus og poliklinikker. Dette er også viktig for å sikre rett prioritering av pasienter, slik at pasienter med størst behov prioriteres først, ikke de som lønner seg mest. Avtalespesialistene er et viktig bidrag til den offentlig styrte spesialisthelsetjenestens samlede tilbud, og vil være viktige også i fremtiden. Disse medlemmer viser til Riksrevisjonens anbefaling om å følge opp avtalespesialister med særlig høy produksjon for å kunne vurdere hvorvidt tjenestetilbudet er forsvarlig. Disse medlemmermener at forsvarlighet i tjenestetilbudet må følges opp for alle avtalespesialister, ikke bare de med høy aktivitet.

Disse medlemmer forventer for øvrig at departementet umiddelbart følger opp påpekningen fra Riksrevisjonen om kvalitet og aktivitet til de som bekler disse hjemlene, slik at brukere av tjenestene opplever likeverdige tjenester i hele landet.

4. Helseforetakenes ivaretakelse av informasjonssikkerhet i medisinsk-teknisk utstyr

4.1 Innledning

Målet med revisjonen er å undersøke om helseforetakene har tilstrekkelig informasjonssikkerhet ved bruk av medisinsk-teknisk utstyr. Undersøkelsen omfatter dokumentanalyse av leverandøravtaler for utvalgte maskintyper, risikoanalyser og retningslinjer i 19 helseforetak. I tillegg er det foretatt intervjuer i fire helseforetak, en regional it-enhet og hos en sentral leverandør av medisinsk-teknisk utstyr. Undersøkelsen omfatter i hovedsak perioden 2012–2014.

Innen helsevesenet benyttes det mange systemer og mye utstyr som inneholder helseopplysninger. I likhet med tradisjonelle ikt-systemer kan også medisinsk-teknisk utstyr inneholde personsensitive opplysninger, og andelen av slikt utstyr øker. Det er en risiko for at personsensitive helseopplysninger som ligger i medisinsk-teknisk utstyr, ikke er godt nok beskyttet.

Undersøkelsen har blant annet tatt utgangspunkt i følgende lover og forskrifter:

• lov om helseregistre og behandling av helseopplysninger av 18. mai 2001 (helseregisterloven)

• lov om helsepersonell av 2. juli 1999 (helsepersonelloven)

Utkast til rapport ble forelagt Helse- og omsorgsdepartementet i brev av 19. juni 2015. Departementet har i brev av 19. august 2015 gitt kommentarer til rapportutkastet. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i Riksrevisjonens dokument.

Hovedfunn:

• Helseforetakene stiller ikke tilstrekkelige krav om informasjonssikkerhet i avtaler med leverandører av medisinsk-teknisk utstyr og har mangelfull oppfølging av leverandører.

• Helseforetakene har mangelfull oversikt over risiko knyttet til informasjonssikkerhet i medisinsk-teknisk utstyr.

• Det er uklare ansvarslinjer for informasjonssikkerhet i medisinsk-teknisk utstyr internt i helseforetakene og mellom helseforetakene og de regionale it-enhetene.

4.2 Riksrevisjonens merknader

4.2.1 Helseforetakene stiller ikke tilstrekkelige krav om informasjonssikkerhet i avtaler med leverandører av medisinsk-teknisk utstyr og har mangelfull oppfølging av leverandører

Helseforetakene stiller i liten grad krav om informasjonssikkerhet i avtalene med leverandører. Bare 6 av 19 helseforetak har stilt krav til leverandørens behandling av personopplysninger i én eller flere avtaler som de har inngått. Dette kan være krav til oppdatering av programvare og vedlikehold av utstyr og hvordan personopplysninger skal håndteres. Kravene skal klargjøre hva leverandør skal ha på plass av sikringstiltak for å ivareta informasjonssikkerheten. Videre har få helseforetak stilt krav i avtalene om at de må gi samtykke før leverandøren kan gjøre endringer i systemet. Dette betyr at leverandøren ikke er forpliktet til å varsle helseforetaket når den foretar endringer og oppdateringer på helseforetakets utstyr. Avtalene inneholder derfor i liten grad krav som kan bidra til å hindre eller oppdage brudd på informasjonssikkerheten.

Leverandørene er i stor grad premissgiver i avtalene. Mange av avtalene som er gjennomgått tar utgangspunkt i maler utarbeidet av leverandør, som ikke omtaler informasjonssikkerhet. Det er videre lite samarbeid mellom helseforetakene om å stille krav til leverandørene ved kravspesifisering, avtaleinngåelse og anskaffelse av utstyr.

Det kan være krevende for helseforetakene å følge lovverket fullt ut ettersom utstyret fra leverandørene ikke har all den funksjonalitet som loven krever, som for eksempel tilgangsstyring, antivirusprogrammer og loggfunksjoner. Leverandørene tilbyr løsninger som er beregnet på det internasjonale markedet med andre lovkrav. De norske helseforetakene har etter loven ikke mulighet til å gjøre endringer på utstyret for å imøtekomme kravene i personopplysningsforskriften om tilgangsstyring, antivirus og logging.

De regionale helseforetakenes it-enheter har utarbeidet felles føringer for styringssystem for informasjonssikkerhet. Det er imidlertid få helseforetak som bruker leverandøravtalene til å stille krav til leverandørene om informasjonssikkerhet. Samtidig framstår helseforetakene som lite koordinerte og samstemte i sin samhandling med leverandørene. Helseforetakene har blant annet ulik praksis om bruk av fjernaksessavtaler. Fjernaksessavtaler inngås i hovedsak for å regulere at leverandøren kan logge seg på utstyret for å foreta oppdatering og service fra andre lokasjoner enn i helseforetakets lokaler der utstyret er plassert. Riksrevisjonen mener at få krav og lite samordning gir økt risiko for mangelfull informasjonssikkerhet.

Helseforetakene foretar ikke egne kontroller av leverandørene, eller innhenter uavhengige revisjoner av leverandørene. Etter Riksrevisjonens vurdering benytter ikke helseforetakene muligheten til kontroll av leverandørene som lovverket hjemler, noe som ville gi bedre kjennskap til leverandørens praktisering av lover og regler knyttet til sensitive personopplysninger.

4.2.2 Helseforetakene har mangelfull oversikt over risiko knyttet til informasjonssikkerhet i medisinsk-teknisk utstyr

Det er etablert regionale føringer, retningslinjer og rutiner for å gjennomføre risikovurderinger som også omfatter medisinsk-teknisk utstyr. Det utarbeides regionale risikoanalyser hvor medisinsk-teknisk utstyr inngår som et av flere risikoområder på overordnet nivå.

Helseforetakene har i liten grad gjort overordnede risikovurderinger av informasjonssikkerheten i medisinsk-teknisk utstyr. Det foreligger dermed ingen samlet oversikt over risikoen og heller ingen opplysninger om eventuelle forebyggende og korrigerende tiltak. Bare to av 19 helseforetak kan dokumentere at det har vært gjennomført risikoanalyser knyttet til det enkelte medisinsk-tekniske utstyret. De fire helseforetakene som er intervjuet, uttaler imidlertid at det behandlende helsepersonellet som benytter utstyret, har oversikt over hvilken informasjon som ligger der.

Manglende risikovurderinger kan etter Riksrevisjonens mening føre til at det ikke foretas noen vurdering av sensitiviteten i informasjonen som ligger i utstyret. Det er dermed vanskelig å få en klar oversikt over trusselbildet, og om det er iverksatt relevante forebyggende eller korrigerende tiltak. I tillegg kan praktiseringen av regelverket bli ulikt, og kravene til leverandør og fjernaksessløsninger kan bli mangelfulle, men også i enkelte tilfeller unødig strenge.

4.2.3 Det er uklare ansvarslinjer for informasjonssikkerhet i medisinsk-teknisk utstyr internt i helseforetakene og mellom helseforetakene og de regionale it-enhetene

Helseforetakene har i undersøkelsesperioden i begrenset grad hatt retningslinjer og rutiner som beskriver hvordan personsensitiv informasjon i medisinsk-teknisk utstyr skal behandles.

De regionale helseforetakenes IT-enheter har arbeidet med å få på plass felles regionale føringer, retningslinjer og rutiner, men undersøkelsen viser at dette i begrenset grad er implementert i helseforetakene.

Oppgavefordelingen for å ivareta informasjonssikkerhet både mellom helseforetakene og helseregionenes it-enheter og innad i helseforetakene mellom ikt og medisinsk-teknisk avdeling, er uklar. I tillegg tyder undersøkelsen på at regelverket knyttet til informasjonssikkerhet er vanskelig å anvende i praksis for helseforetakene.

De regionale helseforetakene og helseforetakene har ulike oppfatninger om hvilke krav som skal stilles overfor leverandørene, og hvilke rettigheter leverandører skal ha til å foreta oppdateringer og vedlikehold på utstyr som inneholder person- og helseopplysninger. Etter Riksrevisjonens vurdering kan dette føre til at det blir uklart for aktørene hvordan kravene skal operasjonaliseres og følges opp.

Det er uklare ansvarslinjer for informasjonssikkerhet internt i helseforetakene og mellom helseforetakene og de regionale it-enhetene. Videre er det lite samarbeid mellom helseforetakene på dette området. En felles tilnærming i helseforetakene til hvordan kravene skal forstås og anvendes, vil gjøre det enklere for foretakene å følge opp leverandørene. Mye av det medisinsk-tekniske utstyret som i dag benyttes, er mer likt tradisjonelt ikt-utstyr med egne lagringsenheter og mulighet for å kommunisere via nettverk. Dette fører til større behov for samhandling og samarbeid mellom de ulike avdelingene.

Helseforetakene som er intervjuet, opplever at det ikke er tilstrekkelig klarlagt hvordan informasjonssikkerheten i medisinsk-teknisk utstyr skal ivaretas, og de er usikre på hvordan de skal balansere kravene til pasientsikkerhet og informasjonssikkerhet.

4.2.4 Riksrevisjonens anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at:

• Helse- og omsorgsdepartementet forsikrer seg om at de regionale helseforetakene og helseforetakene etterlever gjeldende regelverk for informasjonssikkerhet og behandling av helseopplysninger

• de regionale helseforetakene sørger for bedre samordning mellom regionene og innad i den enkelte region for å sikre at kravene som stilles til leverandører av medisinsk-teknisk utstyr om informasjonssikkerhet, blir mer ensartet

• de regionale helseforetakene og helseforetakene klargjør ansvarslinjene for håndtering av informasjonssikkerhet mellom de regionale it-enhetene og helseforetakene og innad i helseforetakene, slik at rollene til hver enkelt er klart definert og forstått

• de regionale helseforetakene og helseforetakene sørger for at lover og regler for informasjonssikkerhet blir ivaretatt, ved å stille klarere krav til informasjonssikkerhet overfor leverandørene av medisinsk-teknisk utstyr

• helseforetakene følger opp at leverandørene overholder kravene i leverandøravtalene

• helseforetakene utarbeider risikovurderinger av informasjonssikkerhet i medisinsk- teknisk utstyr for å få oversikt over informasjonen som ligger i utstyret, og hvordan informasjonen blir eksponert

4.3 Komiteens merknader

Komiteen viser til at målet med revisjonen er å undersøke om helseforetakene har tilstrekkelig informasjonssikkerhet ved bruk av medisinsk-teknisk utstyr og at undersøkelsen omfatter dokumentanalyse av leverandøravtaler for utvalgte maskintyper, risikoanalyser og retningslinjer i 19 helseforetak, i tillegg til intervjuer.

Komiteen merker seg Riksrevisjonens hovedfunn:

• Helseforetakene stiller ikke tilstrekkelige krav om informasjonssikkerhet i avtaler med leverandører av medisinsk-teknisk utstyr og har mangelfull oppfølging av leverandører.

• Helseforetakene har mangelfull oversikt over risiko knyttet til informasjonssikkerhet i medisinsk-teknisk utstyr.

• Det er uklare ansvarslinjer for informasjonssikkerhet i medisinsk-teknisk utstyr internt i helseforetakene og mellom helseforetakene og de regionale it-enhetene.

Komiteen vil understreke at informasjonssikkerhet og personvern innen helsesektoren må tas på det største alvor hos alle som er involvert i ulike prosesser i helsevesenet.

Komiteen noterer seg at leverandørene i stor grad er premissgiver i avtalene om leveranser av teknisk utstyr, og at behandling av personopplysninger i liten grad er omtalt i avtalene.

Komiteen vil bemerke at til tross for at leverandørene tilbyr løsninger til det internasjonale markedet som har andre lovkrav, vil en mer koordinert innkjøpspraksis kunne motivere leverandørene til å imøtekomme kravene i personopplysningsforskriften.

Komiteen merker seg også at helseforetakene ikke foretar kontroller av leverandørene eller innhenter uavhengige revisjoner.

Komiteen deler Riksrevisjonens oppfatning av at manglende risikovurderinger, retningslinjer, rutiner, samt uklare ansvarslinjer kan føre til at det ikke foretas noen vurdering av sensitiviteten i informasjonen som ligger i utstyret, og at det dermed blir vanskelig å få en klar oversikt over trusselbildet og eventuelle tiltak.

Komiteen merker seg Riksrevisjonens anbefalinger og deler disse.

5. Helseforetakenes aktivitetsutvikling innen dag- og døgnkirurgisk pasientbehandling

5.1 Innledning

Målet med undersøkelsen har vært å vurdere helseforetakenes aktivitetsutvikling innen dag- og døgnkirurgi i perioden 2007–2014, og hvilke forhold som har påvirket utviklingen. Undersøkelsen er basert på aktivitetsdata fra Norsk pasientregister for 19 helseforetak og seks utvalgte behandlinger med forskjellige prissatser. Videre er undersøkelsen basert på spørrebrev til samtlige helseforetak og intervju med seks utvalgte helseforetak.

Den kirurgiske aktiviteten finansieres gjennom årlige bevilgninger over kapittel 732 post 76 innsatsstyrt finansiering (ISF). ISF-ordningen skal stimulere til at aktivitetsmålet kan nås på en mest mulig kostnadseffektiv måte. Aktiviteten i tilskuddsordningen måles i DRG-er. Fram til og med 2009 ble dag- og døgnkirurgisk aktivitet gruppert i samme DRG-er. For å gi bedre samsvar mellom helseforetakenes kostnader og ISF-finansieringen, ble det fra og med 2010 innført egne dagkirurgiske DRG-er, som har lavere pris enn de døgnkirurgiske DRG-ene. Valg av dag- eller døgnkirurgisk pasientbehandling skal baseres på medisinfaglige vurderinger av hva som er forsvarlig.

Samsdata-rapportene for 2011 og 2013 indikerer at endringen i ISF-finansieringen i 2010 har ført til en økning i døgnaktivitet på bekostning av dagbehandling, særlig innen kirurgi. Videre viste Riksrevisjonens undersøkelse om effektivitet i sykehus at svært få sykehus hadde endret praksis fra døgn- til dagkirurgi etter 2009 for korsbåndsoperasjoner, jf. Dokument 3:4 (2013–2014).

Undersøkelsen har tatt utgangspunkt i følgende vedtak og forutsetninger fra Stortinget:

• lov om spesialisthelsetjenesten av 2. juli 1999 (spesialisthelsetjenesteloven)

• Ot.prp. nr. 10 (1998–1999) Om lov om spesialisthelsetjenesten

• lov om helsepersonell av 2. juli 1999 (helsepersonelloven)

• Prop. 1 S (2013–2014) fra Helse- og omsorgsdepartementet

• Innst. 212 S (2009–2010), St.meld. nr. 47 (2008–2009) Samhandlingsreformen

Utkast til rapport ble forelagt Helse- og omsorgsdepartementet ved brev av 19. juni 2015. Departementet har i brev av 18. august 2015 gitt kommentarer til rapportutkastet. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i Riksrevisjonens dokument.

Hovedfunn:

• Helseforetakenes dagkirurgiske aktivitet har i liten grad økt etter 2010.

• Dagens finansiering synes å ha bremset helseforetakenes satsing på dagkirurgi.

• Helseforetakene har et uutnyttet potensial for å dreie den kirurgiske aktiviteten fra døgn- til dagbehandling.

5.2 Riksrevisjonens merknader

5.2.1 Helseforetakenes dagkirurgiske aktivitet har i liten grad økt etter 2010

Helseforetakene er i henhold til spesialisthelsetjenesteloven pålagt å utnytte ressursene best mulig. Ifølge Helse- og omsorgsdepartementet er mer dagkirurgi en ønsket utvikling da det både er en fordel for pasientene og gir den beste ressursutnyttelsen.

Undersøkelsen viser at helseforetakenes samlede dagkirurgiske aktivitet økte fra 2007 til 2010, for så å gå noe ned eller stagnere. Det ble utført flere dagkirurgiske behandlinger i 2014 enn i 2007. Likevel var andelen planlagt dagkirurgi av all planlagt kirurgi tilbake på omtrent samme nivå i 2014 som i 2007. Dette skyldes at antall døgnkirurgiske behandlinger økte betydelig etter 2010.

For de seks utvalgte behandlingene som er undersøkt nærmere, har få helseforetak lagt om til en dagkirurgisk praksis i perioden 2007–2014. Et flertall av helseforetakene som har dreid deler av aktiviteten fra døgn- til dagbehandling, gjorde dette før omleggingen av ISF-ordningen med innføring av egne dagkirurgiske DRG-er i 2010. I perioden 2007–2014 har det vært en viss effektivisering gjennom reduksjon i antall liggedager for helseforetakene samlet, og for flere av de utvalgte behandlingene. Etter 2010 har det imidlertid vært en sterkere økning i antall behandlinger med én liggedag enn i antall dagkirurgiske behandlinger.

Det er store forskjeller mellom helseforetakene når det gjelder andel dagkirurgi. Dette gjelder både for helseforetakenes dagkirurgiske aktivitet samlet og innen de utvalgte behandlingene. Sykehuset Østfold HF hadde i 2014 den høyeste andelen elektiv dagkirurgi av all elektiv kirurgi med 66 prosent. Til sammenligning hadde Helse Bergen HF og Oslo universitetssykehus HF i 2014 en andel dagkirurgi på 44 prosent. Sykehuset i Vestfold HF, som med hensyn til geografi og opptaksområde er sammenlignbart med Sykehuset Østfold HF, hadde en andel dagkirurgi på 55 prosent. For de utvalgte behandlingene er det dessuten stor variasjon når det gjelder i hvilken grad de utfører dagkirurgi, og om helseforetakene i det hele tatt har en dagkirurgisk praksis for behandlingene.

Endringer i helseforetakenes opptaksområder, oppgavefordeling og avtaler med private aktører, kan ha påvirket enkelte av helseforetakenes kirurgiske aktivitet i perioden. Likevel har helseforetakene etter Riksrevisjonens vurdering i for liten grad dreid den kirurgiske aktiviteten fra døgn- til dagbehandling etter 2010.

5.2.2 Dagens finansiering synes å ha bremset helseforetakenes satsing på dagkirurgi

Formålet med ISF-ordningen er å legge til rette for at aktivitetsmålet kan nås på en mest mulig kostnadseffektiv måte. En dreining av aktivitet fra døgn- til dagbehandling kan gi en mer effektiv ressursbruk og mulighet til å behandle flere pasienter uten økte kostnader.

Den dagkirurgiske aktivitetsutviklingen, både samlet og for de utvalgte behandlingene, har stagnert i årene etter innføringen av egne dagkirurgiske DRG-er i 2010. 12 av 19 helseforetak utførte færre dagkirurgiske behandlinger i 2014 enn de gjorde i 2010. For helseforetakene samlet har økningen i behandlinger med én liggedag samtidig vært betydelig høyere fra 2010 til 2014 enn fra 2007 til 2009.

Helseforetakene er opptatt av at valg av kirurgisk pasientbehandling skal baseres på medisinskfaglige vurderinger av hva som er forsvarlig og best for pasienten. Likevel viser undersøkelsen at flere helseforetak mener at endringen i DRG-satsene i 2010 har hindret en satsing på økt dagkirurgi, selv om de mener dagkirurgi kan gi bedre kvalitet i pasientbehandlingen og være mer kostnadseffektivt for helseforetaket. Videre oppgir helseforetakene at ISF-ordningen virker konserverende fordi DRG-prisene ofte er tilpasset gammel teknologi, samtidig som innføring av nye metoder og ny praksis gjerne er kostbart.

Når det gjelder utviklingen innen de utvalgte behandlingene, viser Riksrevisjonens undersøkelse at helseforetakene som hadde startet med dagkirurgi før omleggingen av finansieringsordningen, i stor grad har fortsatt med dagkirurgi, men at få har endret praksis fra døgn- til dagkirurgi etter 2010. For noen av behandlingene er det svært få helseforetak som utfører dagkirurgi. Dette gjelder spesielt for fjerning av livmor og behandling av skiveprolaps og dekompresjon av nerverøtter, som begge har relativt stor prisdifferanse mellom de dagkirurgiske og de døgnkirurgiske DRG-ene. For disse to behandlingene var det i 2014 bare henholdsvis fire og tre helseforetak som hadde en dagkirurgisk praksis. Samtidig viser de helseforetakene som faktisk utførte dagkirurgi for disse behandlingene, til høy pasienttilfredshet.

Riksrevisjonen mener at omleggingen av ISF-ordningen i 2010 kan ha bidratt til å bremse en dreining fra døgn- til dagkirurgisk pasientbehandling. Dette kan ha ført til at helseforetakene ikke har utnyttet muligheten godt nok til å frigjøre sengekapasitet, redusere ventetider og behandle flere pasienter uten økte kostnader. Etter Riksrevisjonens vurdering innebærer dette at helseforetakene i for liten grad har en kostnadseffektiv kirurgisk pasientbehandling, slik ISF-ordningen skal stimulere til.

5.2.3 Helseforetakene har et uutnyttet potensial for å dreie den kirurgiske aktiviteten fra døgn- til dagbehandling

Helseforetakene har et potensial for å utføre mer dagkirurgi innen rammen av hva som er medisinsk forsvarlig. De store variasjonene i andelen dagkirurgi mellom helseforetakene, og om helseforetakene i det hele tatt har etablert en dagkirurgisk praksis for de utvalgte behandlingene, indikerer at det er mulig for mange av helseforetakene å øke andelen dagkirurgi. Dette understøttes av at 16 helseforetak selv oppgir at de har potensial for å øke andelen dagkirurgi generelt, og av at mellom 9 og 13 helseforetak oppgir at de har mulighet til å øke andelen dagkirurgi for de seks utvalgte behandlingene.

Det er ingen sammenheng mellom andelen dagkirurgi og om helseforetakene mener de har et potensial for en økning. Sykehuset Østfold HF, som hadde den høyeste andelen dagkirurgi både samlet og innen flere av de seks utvalgte behandlingene, mener for eksempel at det fortsatt kan øke den dagkirurgiske aktiviteten innen flere fagområder. Flere helseforetak mener at økt dagkirurgi kan gi både bedre kvalitet i pasientbehandlingen og en mer effektiv ressursbruk, forutsatt at pasienten er egnet for dagkirurgi.

Flere helseforetak oppgir at tilgang på helsepersonell, lang reisevei for pasientene og begrensninger i areal kan hindre økt dagkirurgi. På den annen side framhever flere av helseforetakene som har en relativt høy andel dagkirurgi, at reduksjon i antall senger har vært en pådriver for å effektivisere pasientforløpene og dreie den kirurgiske aktiviteten fra døgn- til dagbehandling.

Samtidig har de helseforetakene som har høyest andel dagkirurgi generelt, og for de utvalgte seks behandlingene, noen fellestrekk. De har alle lyktes med å effektivisere pasientforløpene, selektere pasienter egnet for dagkirurgi og utvikle en kultur som fremmer dagkirurgi. For å sikre effektive og standardiserte pasientforløp er det viktig med god logistikk i alle ledd i behandlingskjeden.

Videre har det vært viktig å selektere pasienter som er egnet for dagkirurgi, og oppdatere kriteriene for hva som er medisinsk forsvarlig å behandle dagkirurgisk. Eksempelvis har Sykehuset Østfold HF lyktes med å utvide kriteriene for hva som anses som medisinsk forsvarlig, samtidig som utviklingen nøye har blitt overvåket og evaluert. På denne måten har helseforetaket erfart at det har vært trygt å utvide kriteriene.

Etter Riksrevisjonens syn er fellestrekkene som er nevnt, tiltak som kan settes i verk innen fastsatte rammer, og som vil gjøre helseforetakene bedre i stand til å utnytte potensialet for å øke den dagkirurgiske aktiviteten.

5.2.4 Riksrevisjonens anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at:

• Helse- og omsorgsdepartementet vurderer å iverksette tiltak som i større grad stimulerer til kostnadseffektiv kirurgisk pasientbehandling innen rammen av hva som er medisinsk forsvarlig

• Helse- og omsorgsdepartementet og de regionale helseforetakene sørger for at kunnskapsbaserte tiltak, som sikrer mer ensartet og god faglig praksis for dagkirurgi, implementeres i helseforetakene

• Helse- og omsorgsdepartementet og de regionale helseforetakene sørger for at helseforetakene vurderer potensialet for dagkirurgi innen forskjellige kirurgiske fagområder, og iverksetter tiltak for å utnytte potensialet for dagkirurgi bedre. Det bør blant annet legges til rette for systematisk læring av helseforetakenes positive erfaringer knyttet til dagkirurgi

5.3 Riksrevisjonens sluttmerknad

Riksrevisjonen merker seg at statsråden deler oppfatningen om at det er et uutnyttet potensial for å dreie den kirurgiske aktiviteten fra døgn- til dagbehandling, og at det er iverksatt flere relevante tiltak. Flere av forholdene som statsråden viser til, er omtalt i Riksrevisjonens revisjonsrapport. Riksrevisjonen registrerer at statsråden ikke redegjør konkret for hvordan anbefalingene vil bli fulgt opp utover de allerede iverksatte tiltakene.

Riksrevisjonen er enig i at flere forhold kan ha påvirket helseforetakenes aktivitetsutvikling i perioden. Nettopp derfor er Riksrevisjonens merknad om at dagens finansiering synes å ha bremset helseforetakenes satsing på dagkirurgi basert på spørrebrev til og intervju med helseforetakene, i tillegg til aktivitetsdata fra Norsk pasientregister.

Riksrevisjonen påpeker at en prinsipiell drøfting av finansiering som virkemiddel ikke er en oppgave som inngår i Riksrevisjonens mandat.

5.4 Komiteens merknader

Komiteen viser til at målet med undersøkelsen har vært å vurdere helseforetakenes aktivitetsutvikling innen dag- og døgnkirurgi i perioden 2007–2014 og hvilke forhold som har påvirket utviklingen.

Komiteen merker seg Riksrevisjonens hovedfunn:

• Helseforetakenes dagkirurgiske aktivitet har i liten grad økt etter 2010

• Dagens finansiering synes å ha bremset helseforetakenes satsing på dagkirurgi

• Helseforetakene har et uutnyttet potensial for å dreie den kirurgiske aktiviteten fra døgn- til dagbehandling

Komiteen merker seg at den dagkirurgiske aktiviteten i liten grad har økt i perioden, til tross for at dagkirurgi er fordelaktig både for den enkelte pasient og for ressursutnyttelsen samlet sett.

Komiteen merker seg at Riksrevisjonen finner at finansieringssystemet synes å være konserverende og at flere helseforetak oppgir at de har potensial rent ressursmessig og medisinsk for å øke andelen dagkirurgi.

Komiteen merker seg at det er enighet mellom Riksrevisjonen og statsråden om at flere forhold kan ha påvirket helseforetakenes aktivitetsutvikling i perioden. Det ligger åpenbart utenfor komiteens kompetanseområde å konkludere med hva som har påvirket utviklingen, men komiteen legger til grunn at statsråden jevnlig vurderer om finansieringen er innrettet på en hensiktsmessig måte.

6. Kostnadseffektiv drift og økonomistyring i scenekunstselskapene og Kulturdepartementets oppfølging

6.1 Innledning

Målet med undersøkelsen har vært å vurdere om scenekunstselskapene har kostnadseffektiv drift og god økonomistyring, og om Kulturdepartementet følger opp selskapenes økonomiske utvikling og drift på en tilfredsstillende måte. Undersøkelsen omfatter de seks scenekunstselskapene som staten eier helt eller delvis: Den Norske Opera & Ballett AS, Nationaltheatret AS, AS Den Nationale Scene, Carte Blanche AS, Rogaland Teater AS og Trøndelag Teater AS. Undersøkelsen omfatter perioden 2011–2014. Undersøkelsen omfatter ikke selskapenes kunstneriske virksomhet.

Scenekunstselskapene finansieres hovedsakelig gjennom offentlige midler ved statlige driftstilskudd. Samlet tilskuddsbevilgning til de seks selskapene har økt fra om lag 630 mill. kroner i 2005 til vel 1,02 mrd. kroner i 2014 (prisjusterte tall). En vesentlig del av økningen er gått til Den Norske Opera & Ballett i forbindelse med flytting til nytt bygg. Nærmere en tredel av realøkningen til scenekunstselskapene har etter 2005 gått til å dekke økte pensjonskostnader og kostnader til drift og vedlikehold av bygg. Økte bevilgninger har derfor i begrenset grad gitt rom for økt kunstnerisk produksjon og publikumsrettede aktiviteter. Det er en risiko for at selskapene har svak økonomistyring, og at driften ikke er tilstrekkelig kostnadseffektiv.

Undersøkelsen har tatt utgangspunkt i følgende vedtak og forutsetninger fra Stortinget:

• lov om aksjeselskaper av 13. juni 1997 (aksjeloven)

• statens prinsipper for god eierstyring og selskapsledelse (eierstyringsprinsippene)

• bevilgningsreglementet, vedtatt av Stortinget 26. mai 2005, § 10

• Innst. 140 S (2014–2015), jf. Meld. St. 27 (2013–2014) Et mangfoldig og verdiskapende eierskap

• Budsjett-innst. 12 S (2013–2014), jf. Prop. 1 S Kulturdepartementet

Utkast til rapport ble forelagt Kulturdepartementet ved brev av 30. juni 2015. Departementet har i brev av 24. august 2015 gitt kommentarer til rapportutkastet. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i Riksrevisjonens dokument.

Hovedfunn:

• Scenekunstselskapene har ikke lagt godt nok til rette for kostnadseffektiv drift.

• Kulturdepartementet har en lite helhetlig oppfølging av scenekunstselskapenes kostnadseffektivitet.

• Kulturdepartementet utnytter ikke de styringsmulighetene departementet har som eier, i oppfølgingen av scenekunstselskapene.

6.2 Riksrevisjonens merknader

6.2.1 Scenekunstselskapene har ikke lagt godt nok til rette for kostnadseffektiv drift

Det er et mål at scenekunstselskapene skal drives kostnadseffektivt. Scenekunstselskapenes viktigste inntektskilde er det offentlige driftstilskuddet, som utgjør mellom 77 og 93 prosent av selskapenes totale inntekter. Driftstilskuddet legger derfor i stor grad hovedrammene for selskapenes drift.

Scenekunstselskapenes kjerneaktivitet er å spille forestillinger på egne scener. I tillegg utfører selskapene en rekke andre kunstneriske aktiviteter som turneer, gjestespill, matinéer, kunstnermøter, introduksjoner, debatter og andre formidlingsaktiviteter.

Selskapene har hatt ulik utvikling i både produksjonen og den økonomiske driften. Rapporterte opplysninger om antall forestillinger, egenproduksjoner, publikumsoppslutning, egeninntekter og kostnader indikerer at Rogaland Teater og Trøndelag Teater har hatt en svekkelse i ressursutnyttelsen i perioden 2011–2014. Disse to selskapene har hatt en betydelig nedgang i publikumsbesøk, billettinntekter og totale egeninntekter. Samtidig har disse selskapene hatt en nedgang i produksjonskostnadene og en stabil utvikling i personalkostnadene. De øvrige selskapene har i varierende grad hatt en positiv utvikling i sin ressursutnyttelse. Det er kun Nationaltheatret og Carte Blanche som har hatt vekst i egeninntekter.

Scenekunstselskapenes kunstneriske valg har betydning for ressursutnyttelsen i det enkelte år, men Riksrevisjonen har ikke vurdert selskapenes kunstneriske valg. Samtidig er det kunstneriske arbeidet preget av en lang planleggingshorisont. Det er derfor etter Riksrevisjonens vurdering viktig at selskapene har et grunnlag for å foreta balanserte vurderinger hvor også hensynet til effektiv utnyttelse av ressurser inngår.

Selskapene har i liten grad definert mål og styringsparametere for å sikre kostnadseffektiv drift. Videre er resultatrapporteringen til Kulturdepartementet lite konsistent når det gjelder det enkelte selskaps rapportering på samme aktivitetsindikator. Dette gjelder særlig for indikatorene som omhandler forestillinger, produksjoner og publikumsbesøk.

Personalkostnadene er selskapenes største kostnadspost og utgjorde i 2014 mellom 45 og 56 prosent av de totale driftskostnadene. Dagens system gir ledelsen oversikt over hvilke produksjoner de ansatte er tilknyttet. Selskapene har imidlertid ikke gode systemer for å allokere kostnadene dette representerer til den enkelte produksjon. Dette innebærer at selskapene i forbindelse med sin budsjettplanlegging og økonomioppfølging ikke har styringsinformasjon som gjør det mulig å få oversikt over de økonomiske konsekvensene av selskapenes kunstneriske valg for den enkelte produksjon eller for selskapet som helhet.

Samlet sett er det etter Riksrevisjonens vurdering mulig for selskapene å sikre en mer kostnadseffektiv drift ved å definere egne styringsparametere for kostnadseffektivitet og innarbeide økonomiske analyser i produksjonsstyringen. Dette vil sikre et bedre grunnlag for å vurdere om driften er kostnadseffektiv og om interne ressurser brukes på en optimal måte.

6.2.2 Kulturdepartementet har en lite helhetlig oppfølging av scenekunstselskapenes kostnadseffektivitet

Kulturdepartementet har verken som eier eller tilskuddsforvalter presisert konkrete styringsmål eller rapporteringskrav for å sikre kostnadseffektiv drift og økte egeninntekter. Selskapenes rapportering på effektiv ressursutnyttelse er i hovedsak tekstbeskrivelser av aktiviteter som planer, tiltak og systemer for å benytte selskapets ressurser bedre. Beskrivelsene gir i liten grad departementet styringsgrunnlag for å kunne vurdere om selskapene drives på en kostnadseffektiv måte. Det finnes heller ingen sammenstilling mellom selskapenes økonomirapportering og rapporteringen på aktivitetsrelaterte indikatorer.

Departementet pålegger scenekunstselskapene omfattende rapportering om resultater og måloppnåelse i forbindelse med den årlige budsjettsøknaden, i årsrapporten og i rapporten til Norsk Teater- og orkesterforening (Scenestatistikk.no). Det er stor overlapping i aktivitetsindikatorene som selskapene skal rapportere på og lite konsistens i det enkelte selskaps rapportering på samme aktivitetsindikator. Den allerede omfattende rapporteringen gir ikke et tydelig bilde av hvilket informasjonsgrunnlag departementet har for å kunne vurdere og følge opp selskapenes kostnadseffektivitet.

Kulturdepartementet følger hovedsakelig opp selskapenes finansielle situasjon gjennom den årlige tilskuddsoppfølgingen, der hovedvekten legges på å kontrollere om selskapene går i balanse og har forsvarlig egenkapital. Det foreligger lite informasjon om hvordan departementet vurderer og følger opp selskapenes økonomiske og finansielle utfordringer i et lengre perspektiv. Det er viktig at selskapene går i balanse, men Riksrevisjonen mener at dette ikke er tilstrekkelig for å sikre kostnadseffektiv drift.

Etter Riksrevisjonens vurdering har ikke departementet i tilstrekkelig grad utfordret selskapene til å utarbeide styringsinformasjon som synliggjør sammenhengen mellom selskapets kunstneriske aktiviteter, kostnader og egeninntekter. En mer systematisk oppfølging av selskapenes økonomiske utvikling med vekt på å stille konkrete krav og å følge opp sentrale kostnadsparametere vil kunne bidra til å øke selskapenes insentiver for en mer kostnadseffektiv drift.

6.2.3 Kulturdepartementet utnytter ikke de styringsmulighetene departementet har som eier, i oppfølgingen av scenekunstselskapene

Kulturdepartementet skal, som eier, sette resultatmål for scenekunstselskapene og følge opp at målene nås på en effektiv måte. Departementet har valgt å utvise forsiktighet i sin eierstyring. Eierskapsutøvelsen og målstyringen utføres i all hovedsak som en del av tilskuddsforvaltningen, mens eventuelle eierkrav og mål for kostnadseffektivitet gis i de årlige tilskuddsbrevene. Riksrevisjonen mener at prinsippet om armlengdes avstand kan ivaretas både gjennom tilskuddsforvaltning og eierstyring.

Oppfølging av kostnadseffektiv drift krever et flerårig perspektiv, noe som kan være utfordrende å få til innenfor ettårig tilskuddsforvaltning. Etter Riksrevisjonens vurdering kan aktiv eierstyring utfylle tilskuddsforvaltningen og dermed gi departementet større handlingsrom til å styrke oppfølgingen av selskapenes kostnadseffektivitet. Eierstyring gir blant annet mulighet til å ivareta det flerårige perspektivet og tilpasse styringen av det enkelte selskap etter egenart og risiko.

6.2.4 Riksrevisjonens anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at Kulturdepartementet

• følger opp scenekunstselskapenes kostnadseffektivitet mer systematisk ved å fastsette tydeligere mål og krav til kostnadseffektiv drift og sørge for mer konsistent rapportering

• utfordrer selskapene til å forbedre sin styringsinformasjon og bruke denne til å sikre tettere kobling mellom kunstneriske aktiviteter, kostnader og inntekter

• i større grad bruker de styringsmulighetene departementet har som eier, i oppfølgingen av scenekunstselskapene, og tilpasser styringen etter selskapenes egenart og risiko

6.3 Riksrevisjonens sluttmerknad

Riksrevisjonen registrerer at departementet vil følge opp anbefalingene. Riksrevisjonen er enig med statsråden i at prinsippet om armlengdes avstand er det grunnleggende styringsprinsippet for styring av scenekunstinstitusjonene. Samtidig skal scenekunstselskapene utnytte ressursene effektivt. Økonomien legger rammer for hvilke kunstneriske valg som kan tas. Riksrevisjonen mener det derfor er viktig at selskapene har systemer og styringspraksis som legger til rette for kostnadseffektiv drift. Etter Riksrevisjonens mening kan selskapenes administrative og økonomiske styringssystemer undersøkes uten at kvaliteten på den kunstneriske produksjonen vurderes samtidig.

Riksrevisjonen mener at departementet innhenter omfattende informasjon når det gjelder produksjonsaktivitet, publikumsoppslutning og økonomisk utvikling. Denne informasjonen er imidlertid ikke alltid relevant for å kunne vurdere selskapenes kostnadseffektivitet. I tillegg er aktivitetsrapporteringen fra selskapene i noen grad overlappende og lite konsistent. Forbedring og forenkling av departementets rapporteringskrav og sammenstilling av selskapenes rapportering om økonomi og aktivitet vil, etter Riksrevisjonens mening, gi departementet et bedre og mer overordnet grunnlag til å følge opp om selskapene har en kostnadseffektiv drift.

Statsråden viser til at selskapene har overholdt sine budsjetter til tross for utfordringer med blant annet økte pensjonskostnader. Riksrevisjonen vil understreke at det er viktig å tilrettelegge driften slik at budsjettene overholdes, men det trenger ikke bety at driften er kostnadseffektiv. Utvikling av styringsparametere for kostnadseffektivitet og styringsinformasjon som synliggjør kobling mellom kunstneriske valg og økonomiske konsekvenser, vil gi selskapene bedre styringsinformasjon til å kunne følge opp målet om effektiv ressursutnyttelse.

6.4 Komiteens merknader

Komiteen viser til at målet med undersøkelsen har vært å vurdere om scenekunstselskapene har kostnadseffektiv drift og god økonomistyring og om Kulturdepartementet følger opp selskapenes økonomiske utvikling og drift på en tilfredsstillende måte. Komiteen viser videre til at undersøkelsen omfatter de seks scenekunstselskapene som staten eier helt eller delvis: Den Norske Opera & Ballett AS, Nationaltheatret AS, AS Den Nationale Scene, Carte Blanche AS, Rogaland Teater AS og Trøndelag Teater AS, og omfatter perioden 2011–2014.

Komiteen merker seg Riksrevisjonens hovedfunn:

• Scenekunstselskapene har ikke lagt godt nok til rette for kostnadseffektiv drift

• Kulturdepartementet har en lite helhetlig oppfølging av scenekunstselskapenes kostnadseffektivitet

• Kulturdepartementet utnytter ikke de styringsmulighetene departementet har som eier, i oppfølgingen av scenekunstselskapene

Komiteen noterer seg Riksrevisjonens funn om at dagens systemer ikke bidrar tilstrekkelig til å allokere personalkostnadene til den enkelte produksjon og dermed ikke synliggjør de reelle kostnadene for den enkelte produksjon. Dette gjør det vanskelig å budsjettere riktig, vanskelig å veie økonomiske hensyn opp mot kunstneriske hensyn, og bidrar heller ikke til kostnadseffektiv drift.

Komiteen merker seg at Riksrevisjonen finner at departementet ikke i tilstrekkelig grad utfordrer eller skaper insentiver for selskapene til kostnadseffektiv drift, og heller ikke bruker eierstyring i særlig grad for å oppnå kostnadseffektiv drift. Komiteen mener at det kan være rom for å gjøre dette i langt større grad, uten at det behøver å gå på bekostning av verken kunstnerisk frihet eller prinsippet om armlengdes avstand.

Komiteen sier seg enig med Riksrevisjonens påpekning om at budsjettbalanse ikke nødvendigvis betyr at driften er tilstrekkelig kostnadseffektiv.

7. Landbruks- og matdepartementets eierskapsutøvelse

7.1 Innledning

Målet med undersøkelsen har vært å vurdere om Landbruks- og matdepartementets eierskapsutøvelse er i samsvar med statens prinsipper for god eierstyring når det gjelder åpenhet knyttet til statens mål og forventninger, oppfølging og rollehåndtering overfor selskapene.

Landbruks- og matdepartementet forvalter statens eierskap i Statskog SF, Staur gård AS og Kimen Såvarelaboratoriet AS. Statskog og Staur gård er heleide selskaper, mens staten eier 51 prosent av aksjene i Kimen Såvarelaboratoriet. I undersøkelsesperioden 2012−2014 har forskningsinstituttet Bioforsk hatt fullmakt på vegne av departementet til å forvalte statens eierinteresser i Instrumenttjenesten og ITAS Eierdrift. Bioforsk har hatt 35 prosent av aksjene i Instrumenttjenesten og 61 prosent av aksjene i ITAS Eierdrift. De andre eierne har vært virksomheter under Landbruks- og matdepartementet og Kunnskapsdepartementet. 1. juli 2015 ble Bioforsk, Norsk institutt for landbruksøkonomisk forskning og Norsk institutt for skog og landskap fusjonert, og det nye instituttet har fått navnet Norsk institutt for bioøkonomi (NIBIO). Fra samme dato ble NIBIO gitt det delegerte ansvaret for eierskapsforvaltningen i Instrumenttjenesten og ITAS Eierdrift.

Flere av selskapene har både forretningsmessige og sektorpolitiske oppgaver. Uklarhet knyttet til hva som er forretningsmessige og sektorpolitiske oppgaver, innebærer risiko for at eiernes mål og forventninger ikke er tilpasset selskapenes formål og egenart, og ikke dekker hele selskapets virksomhet. Dette kan føre til svak eieroppfølging. Uklart skille mellom forretningsmessige og sektorpolitiske oppgaver vil også kunne innebære en risiko for sammenblanding av roller.

Undersøkelsen tar utgangspunkt i følgende vedtak og forutsetninger fra Stortinget:

• lov om aksjeselskaper av 13. juni 1997 (aksjeloven)

• lov om statsforetak av 30. august 1991 (statsforetaksloven)

• lov om gjennomføring i norsk rett av hoveddelen i avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS) mv. av 27. november 1992 (EØS-loven)

• Innst. 140 S (2014−2015), jf. Meld. St. 27 (2013−2014) Et mangfoldig og verdiskapende eierskap

• Innst. 8 S (2014−2015), jf. Prop. 1 S Landbruks- og matdepartementet (2014−2015)

Rapporten ble forelagt Landbruks- og matdepartementet ved brev av 24. juni 2015. Departementet har i brev av 24. august 2015 gitt kommentarer til rapportutkastet. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i Riksrevisjonens dokument.

Hovedfunn:

• Landbruks- og matdepartementet har ikke klare forventninger til selskapenes resultater.

• Landbruks- og matdepartementet følger i liten grad opp den delegerte eierskapsforvaltningen i Bioforsk.

• Bioforsks eierskapsutøvelse overfor Instrumenttjenesten og ITAS Eierdrift har vært svak.

7.2 Riksrevisjonens merknader

7.2.1 Landbruks- og matdepartementet har ikke klare forventninger til selskapenes resultater

Staten som eier skal stille klare forventninger til selskapenes resultater. For selskaper med sektorpolitiske oppgaver skal målene oppnås på en ressurseffektiv måte, og staten skal utvikle tydelige resultatforventninger. For selskaper med forretningsmessige oppgaver skal staten stille avkastnings- og utbytteforventninger.

Statskog

Statskog er et foretak med både forretningsmessig virksomhet og sektorpolitiske oppgaver. Departementet stiller utbytteforventninger til Statskog, men har ikke satt konkrete mål for de årlige resultatene i den forretningsmessige virksomheten.

Departementet opplyser at det ikke måler de årlige resultatene opp mot et avkastningskrav fordi det vil være variasjon i inntektene, både planlagt variasjon og den som følger av markeds- og naturforhold foretaket ikke rår over. I tillegg vil skogens tilvekst føre til verdiøkning. Departementet oppgir at investeringer i skogproduksjon, skogeiendommer og utnyttelsen av ressursene skjer etter markedsmessige avkastningskrav, der ikke annet følger av lov eller anerkjente standarder for bærekraftig skogbruk. Departementet gir uttrykk for at verdivurderingen fra 2011 har gitt et godt grunnlag for oppfølging av foretakets resultater. Sentrale indikatorer på om foretaket driver eiendommene effektivt, er avvirkningskvantum (det vil si mengden hogst og produsert tømmer), tømmerpriser og driftskostnader sammenlignet med gjennomsnittet i markedet. Landbruks- og matdepartementet har imidlertid ikke gjennom sin eieroppfølging av Statskog etablert eksplisitte indikatorer og tydelige forventninger på disse områdene.

Etter Riksrevisjonens vurdering framstår det som uklart hva departementet legger til grunn for å vurdere selskapets årlige resultater på de indikatorene som brukes i oppfølgingen av den forretningsmessige virksomheten. Dermed er det lite tydelig hvilke forventninger departementet har til foretakets forretningsmessige resultatutvikling.

Staur gård

Statens investering i Staur gård er ikke begrunnet i forretningsmessige hensyn, men hoveddelen av selskapets omsetning kommer likevel fra forretningsmessig og konkurranseutsatt gjestegårdsvirksomhet. Landbruks- og matdepartementet har ikke satt konkrete forventninger til avkastning, men det stilles en forventning om at selskapet skal gå med overskudd. Ut over dette er det gitt få føringer for drift og økonomi.

Staur gård har sektorpolitiske oppgaver som ivaretas på ulike måter. Selskapet driver utleie til forsøksvirksomhet knyttet til dyr og planter. Flere av bygningene på gården, hagen og parkanlegget er fredet av Riksantikvaren, og en viktig målsetting ved eierskapet er å ivareta bygningsmassen for den kulturhistoriske virksomheten. Selskapet er derfor pålagt vedlikeholdsforpliktelser gjennom leieavtalen. I tillegg gjennomføres det ekstraordinært vedlikehold finansiert av Landbruks- og matdepartementet.

Leieavtalen regulerer leieforholdet mellom departementet som utleier og selskapet som leietaker av eiendommen Staur gård. Betalingsvilkårene i leieavtalen, inkludert finansieringen av ekstraordinært vedlikehold, skiller ikke mellom forsøksvirksomheten og gjestegårdsvirksomheten. Etter Riksrevisjonens vurdering gir leieavtalen ikke klare nok vilkår for den forretningsmessige gjestegårdsvirksomheten. Sammenblandingen av gjestegårdsvirksomheten og sektorpolitiske tiltak og hensyn skaper usikkerhet om hvorvidt det gis offentlig støtte til den konkurranseutsatte virksomheten.

Kimen Såvarelaboratoriet

Kimen Såvarelaboratoriet utfører såvareanalyser mot full brukerbetaling. Selskapet er på flere områder eneste tilbyder i det norske markedet, og ønsket om å gjennomføre flest mulig såvareanalyser innebærer at prisene holdes lave. På bakgrunn av dette mener departementet at selskapet ikke har ordinær forretningsmessig virksomhet. Det stilles ikke forventninger fra departementet om avkastning eller utbytte, men det har for årene 2012 og 2013 blitt betalt ut utbytte. Etter Riksrevisjonens vurdering har departementet få økonomiske mål og forventninger til selskapet, og det er lite oppmerksomhet knyttet til om selskapets drift er effektiv.

Det er Riksrevisjonens vurdering at det for disse selskapene er et uklart skille mellom sektorpolitiske og forretningsmessige oppgaver, og at dette har medført uklarhet om forventningene til og rammene for selskapenes økonomiske virksomhet.

Landbruks- og matdepartementet har lagt eierskapsforvaltningen til ulike avdelinger i departementet, og ingen avdeling har det overordnede ansvaret for eierskapsutøvelsen. Departementet mener at det er god kontakt mellom de aktuelle avdelingene om eierspørsmål, og viser til at selskapene er svært ulike, og at arbeidet med eierskapsutøvelse utgjør en liten del av departementets oppgaver. Etter Riksrevisjonens vurdering kan organiseringen der ansvaret for eierskapsutøvelsen for enkelte selskaper er fordelt på ulike fagavdelinger, ha bidratt til for liten oppmerksomhet om de forretningsmessige oppgavene og dermed helheten i eierstyringen.

7.2.2 Landbruks- og matdepartementet følger i liten grad opp den delegerte eierskapsforvaltningen i Bioforsk

Undersøkelsen viser at det ikke var etablert retningslinjer for eierskapsutøvelsen i ITAS Eierdrift slik reglement for økonomistyring i staten forutsetter. Fra 1. juli 2015 ble det etablert retningslinjer for eierskapsutøvelsen for ITAS Eierdrift, og samtidig ble de utdaterte retningslinjene for eierskapsutøvelsen i Instrumenttjenesten fra 2005 oppdatert. Med de nye retningslinjene ble departementets forventninger til og føringer for eierskapsutøvelsen i ITAS Eierdrift og Instrumenttjenesten i større grad tydeliggjort.

Etter at Instrumenttjenesten kjøpte aksjene i Kabel-TV- og bredbåndsselskapet DK-nett og besluttet at de ønsker å selge avdelingen for målesystemer, vil selskapets virksomhet bli begrenset til datadrift og bredbåndsleveranser. Dette dekker bare deler av selskapets vedtektsfestede formål, og selskapets virksomhet retter seg i hovedsak mot andre kunder enn eierne. Etter Riksrevisjonens vurdering vil Instrumenttjenestens virksomhet framover i liten grad være tilpasset det vedtektsfestede formålet. Statens formål med eierskapet er å legge til rette for effektiv forskning og utvikling i sektoren, og begrunnelsen for statens eierskap i selskapet framstår etter Riksrevisjonens vurdering som uklar.

Landbruks- og matdepartementet har blitt informert om de aktuelle kjøp og salg av virksomhet gjennom protokoller fra generalforsamlinger og styremøter. Departementet har ikke gitt noen føringer, eller hatt bemerkninger til Bioforsk eller selskapene om hva som skal være innenfor selskapets virksomhetsområde ut over det som framgår av vedtektene. Bioforsk har heller ikke hatt synspunkter til dette. Landbruks- og matdepartementet har vært lite involvert ved endringer som har hatt betydning for selskapenes framtidige virksomhet, og etter Riksrevisjonens vurdering har departementet i liten grad fulgt opp Bioforsks eierskapsutøvelse.

7.2.3 Bioforsks eierskapsutøvelse overfor Instrumenttjenesten og ITAS Eierdrift har vært svak

For Instrumenttjenesten, som er et rent forretningsmessig selskap, ble det etablert et avkastningskrav på generalforsamlingen i 2014. Før etableringen av avkastningskravet i 2014 var forventningen at selskapet skulle gå med overskudd. For ITAS Eierdrift blir det stilt krav om at selskapet skal gå i balanse og drives økonomisk forsvarlig. For begge selskapene stiller eier krav om at de leverer tjenester til rett tid, har riktig pris og er oppdatert på teknologi. Disse forventningene er formidlet gjennom avtaler om oppdrag og muntlig i kontakt med styreleder. Ut over avkastningskravet fra 2014 er eiers forventninger i liten grad nedfelt skriftlig. Dette medfører at forventningene fra eier framstår som lite dokumentert.

Bioforsk har vært lite tydelig i sine forventninger til selskapene og lite involvert ved større endringer. Etter Riksrevisjonens vurdering har svak oppfølging av Bioforsk fra Landbruks- og matdepartementet ført til svak eierskapsutøvelse overfor Instrumenttjenesten og ITAS Eierdrift.

7.2.4 Riksrevisjonens anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at Landbruks- og matdepartementet

• tydeliggjør hva de årlige resultatene for Statskogs forretningsmessige virksomhet skal vurderes opp mot. Mer konkrete mål for den forretningsmessige virksomheten vil gjøre det lettere å vurdere om den økonomiske utviklingen er tilfredsstillende

• tydeliggjør skillet mellom konkurranseutsatt og sektorpolitisk virksomhet for Staur gård

• fastsetter tydelige mål og forventninger til utviklingen i drift og økonomi for Kimen Såvarelaboratoriet og Staur gård

• følger opp at eierskapsutøvelsen i Norsk institutt for bioøkonomi (NIBIO) er i tråd med gjeldende regelverk og de føringer som departementet har gitt

7.3 Komiteens merknader

Komiteen viser til at målet med undersøkelsen har vært å vurdere om Landbruks- og matdepartementets eierskapsutøvelse er i samsvar med statens prinsipper for god eierstyring når det gjelder åpenhet knyttet til statens mål og forventninger, oppfølging og rollehåndtering overfor selskapene.

Komiteen merker seg Riksrevisjonens hovedfunn:

• Landbruks- og matdepartementet har ikke klare forventninger til selskapenes resultater.

• Landbruks- og matdepartementet følger i liten grad opp den delegerte eierskapsforvaltningen i Bioforsk.

• Bioforsks eierskapsutøvelse overfor Instrumenttjenesten og ITAS Eierdrift har vært svak.

Komiteen viser til Riksrevisjonens anbefalinger og støtter disse.

8. NSB Persontogs håndtering av alternativ transport ved innstillinger og større forsinkelser

8.1 Innledning

Målet med undersøkelsen har vært å vurdere effektiviteten i NSB persontogs alternative transport ved innstillinger og større forsinkelser. Undersøkelsen omfatter perioden 2012−2014.

Staten ved Samferdselsdepartementet betaler for at NSB skal utføre transporttjenester, og Samferdselsdepartementet har inngått en avtale med NSB om kjøp av bedriftsøkonomisk ulønnsom persontransport med tog, jf. Trafikkavtalen. NSB skal etter Trafikkavtalen også sette opp alternativ transport ved driftsforstyrrelser. NSB har de senere årene økt antall togavganger og opplevd en passasjervekst. 11,7 prosent av NSBs persontog var forsinket i 2014, noe som utgjorde 11 701 forsinkelsestimer. I tillegg til dette kommer innstilte togavganger. Forsinkelsene og innstillingene innebærer tapt arbeidstid for kundene og store kostnader for staten og samfunnet generelt. Over 80 prosent av NSBs togreiser i Norge foregår i eller gjennom deler av Intercity-triangelet (Lillehammer-Skien-Halden via Oslo). NSB AS eies 100 prosent av Samferdselsdepartementet. Målet med statens eierskap er å bidra til effektiv, sikker og miljøvennlig transport.

De senere årenes behov for vedlikehold og annet arbeid med infrastrukturen på jernbanenettet innebærer flere stengninger, noe som gir et økt behov for alternativ transport. Flere reisende berøres av både planlagte og ikke-planlagte avvik. Planlagte avvik er avvik som varsles av Jernbaneverket, og ikke-planlagte avvik er avvik som oppstår uten forvarsel.

Undersøkelsen har tatt utgangspunkt i følgende vedtak og forutsetninger fra Stortinget:

• Innst. 433 S (2012–2013), jf. Meld. St. 31 (2012−2013) Verksemda til NSB AS

• Innst. 140 S (2014–2015), jf. Meld. St. 27 (2013−2014) Et mangfoldig og verdiskapende eierskap

• Innst. 450 S (2012–2013), jf. Meld. St. 26 (2012−2013) Nasjonal Transportplan

• bevilgningsreglementet

I tillegg er det tatt utgangspunkt i Trafikkavtalen for perioden 2012−2017.

Utkast til rapport ble forelagt Samferdselsdepartementet ved brev av 24. juni 2015. Departementet har i brev av 21. august og e-post av 24. august 2015 gitt kommentarer til rapportutkastet. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i Riksrevisjonens dokument.

Hovedfunn:

• Det alternative transporttilbudet er ikke tilstrekkelig effektivt for passasjerene.

• Det er lav kostnadseffektivitet i NSBs alternative transporttilbud.

• Det er svak koordinering mellom NSB og andre samferdselsaktører ved planlagte avvik fra ordinær togtrafikk.

• Samferdselsdepartementet har begrenset informasjon om effektiviteten i det alternative transporttilbudet.

8.2 Riksrevisjonens merknader

8.2.1 Det alternative transporttilbudet er ikke tilstrekkelig effektivt for passasjerene

NSB har opprettet ordningen buss for tog for å gi et tilbud om alternativ transport ved innstillinger og større forsinkelser. For å sikre nok busser i avvikssituasjoner har selskapet inngått rammeavtaler med et stort antall bussleverandører og ansatt egne bussplanleggere. It-systemet «buss for tog» er etablert for å forbedre responstiden for bussene.

All alternativ transport vil i de fleste tilfeller ta lengre tid enn ordinær togtransport i rute. Økt reisetid innebærer en vesentlig endring av den tjenesten passasjerene har kjøpt.

For å redusere reisetiden med alternativ transport ved planlagte avvik setter NSB opp direktebusser mellom de store stoppestedene. I tillegg settes det opp egne busser som opprettholder togenes stoppmønster for kunder som stiger på/av ved mindre stasjoner. Samtidig blir reisetiden for passasjerene i de undersøkte tilfellene betydelig forlenget når det settes inn buss for tog.

For ikke-planlagte avvik har NSB som internt mål at det skal gå maksimalt 30 minutter fra NSB er kjent med at et avvik har oppstått, til første buss er på avgangsstedet for alternativ transport. På sentrale strekninger som for eksempel Intercity-triangelet kunne det i 2014 i gjennomsnitt gå opptil 53 minutter. Departementet uttaler at det viktigste tiltaket for å redusere total reisetid for kundene vil være å bedre responstiden det tar å få busser på plass, samt sikre at sjåførene har rett kompetanse og kjører riktig rute.

Passasjerene får i mange tilfeller ikke god nok informasjon i avvikssituasjoner. Dette gjelder både ved planlagte og ikke-planlagte avvik. Eksempler på dette er dårlig skilting og informasjon på stasjonsområdet og ved bussene, at kundeveilederne ikke gir nok informasjon og at varsel om avvik ikke alltid blir formidlet via NSBs mobilapplikasjon. Det går også fram av undersøkelsen at passasjerene ikke får informasjon om hvor lang ekstra reisetid de må beregne. Etter Riksrevisjonens vurdering har NSB et erfaringsgrunnlag som burde gjøre det mulig å anslå reisetid ved alternativ transport. Manglende informasjon om forventet reisetid reduserer passasjerenes mulighet til å innrette seg etter situasjonen.

Kundetilfredsheten med buss for tog og informasjonen ved avvik er gjennomgående lav, det vil si rundt 50 på en skala fra 0 til 100. Samtidig gir NSBs kundetilfredshetsundersøkelser i liten grad informasjon om passasjerenes vurdering av buss for tog-tilbudet i konkrete situasjoner og hva passasjerene er misfornøyde med. Det går videre fram av Riksrevisjonens undersøkelse at NSB i begrenset grad gjennomfører evalueringer av avvikene, og at de samme problemene i avvikshåndteringen gjentar seg. Det synes derfor å være et potensial hos NSB til å bruke kundetilfredshetsundersøkelser og evalueringer som verktøy i arbeidet med å forbedre gjennomføringen av alternativ transport. Dette vil etter Riksrevisjonens vurdering bidra til at passasjerene får et mer effektivt tilbud om alternativ transport.

8.2.2 Det er lav kostnadseffektivitet i NSBs alternative transporttilbud

De totale avvikskostnadene for 2013 var 168,1 mill. kroner, og i 2014 var kostnadene 191 mill. kroner. Den alternative transporten kostet over dobbelt så mye per setekilometer som ordinær togtransport i 2014. Bussenes effektive kjøretid ved planlagte avvik, det vil si kjøretid med passasjerer, utgjorde langt under halvparten av den totale kjøretiden. For å få et anslag på setebelegg skal busselskapene rapportere det høyeste antallet passasjerer som var om bord i bussen på reisen. Den gjennomsnittlige maksimalbeleggsprosenten i 2014 var på 39 prosent for de planlagte avvikene og 47 prosent for de ikke-planlagte avvikene. Dette indikerer etter Riksrevisjonens vurdering at NSB har et effektiviseringspotensial gjennom bedre styring og dimensjonering av det alternative transporttilbudet.

Det er varierende kvalitet på NSBs data som skal belyse kostnadseffektiviteten i alternativ transport. NSB har eksempelvis ikke kunnet hente ut tall som viser effektive setekilometer, det vil si antallet kilometer kjørt med passasjerer om bord. Etter Riksrevisjonens vurdering begrenser datakvaliteten NSBs muligheter til å følge opp om den alternative transporten er kostnadseffektiv.

8.2.3 Det er svak koordinering mellom NSB og andre samferdselsaktører ved planlagte avvik fra ordinær togtrafikk

For å kunne gjennomføre den alternative transporten best mulig for kundene er NSB avhengig av et godt samarbeid med øvrige samferdselsaktører.

Jernbaneverket er ansvarlig for at informasjonen som går fram av tavler og monitorer, eller som gis over høyttaleranlegg på stasjonene, er riktig. Koordineringen av informasjon mellom NSB og Jernbaneverket fungerer ikke alltid som forutsatt.

I tillegg til Jernbaneverket samarbeider NSB med Statens vegvesen, politiet og Oslo kommune, og arbeidet foregår i tre ulike samarbeidsfora: Koordineringsmøte, Trafikkforum og Planleggingsmøter sporbrudd. Til tross for dette samarbeidet viser Riksrevisjonens undersøkelse at koordineringen i flere tilfeller ikke har fungert som forutsatt ved planlagte avvik. Etter Riksrevisjonens vurdering ser det ut til å være et potensial for bedre samarbeid og koordinering mellom NSB og andre samferdselsaktører.

8.2.4 Samferdselsdepartementet har begrenset informasjon om effektiviteten i det alternative transporttilbudet

Gjennom Trafikkavtalen har Samferdselsdepartementet stilt krav til NSB når det gjelder håndtering av alternativ transport ved innstillinger og større forsinkelser. Trafikkavtalen inneholder også krav til hvordan NSB skal rapportere om sin gjennomføring av avtalen. Departementet skal motta rapporter om den løpende driften av togtilbudene som kjøpes gjennom Trafikkavtalen. NSB skal blant annet rapportere på antall innstilte avganger per måned som det ikke settes inn alternativ transport for.

Ved større, planlagte infrastrukturavvik er det stilt krav om rapportering på hvilken informasjon som er gitt til passasjerene, omfanget av avviket, det vil si antall avganger som innstilles, og volum av alternativ transport og antall reisende. For øvrige avvik har Samferdselsdepartementet ikke noen samlet oversikt over tilbudet som gis til passasjerene.

Ifølge Trafikkavtalen skal NSB legge vekt på kostnadseffektive løsninger. Samferdselsdepartementet har i perioden 2012–2014 mottatt informasjon om estimerte kostnader per passasjer ved buss for tog ved hvert enkelt brudd i kategori 1. Når kostnadene ikke ser ut til å samsvare med bruddets størrelse og antall berørte passasjerer, stiller departementet spørsmål til NSB om årsaken til dette. Departementet har ikke etterspurt annen informasjon, for eksempel om beleggsprosenten i bussene, som grunnlag for å vurdere om NSB benytter kostnadseffektive løsninger ved alternativ transport.

Etter Riksrevisjonens vurdering har ikke Samferdselsdepartementet tilstrekkelig informasjon for å kunne gjøre en helhetlig vurdering av effektiviteten i det alternative transporttilbudet, verken når det gjelder om passasjerene får et effektivt alternativt transporttilbud, eller om NSB sørger for kostnadseffektive løsninger i den alternative transporten.

8.2.5 Riksrevisjonens anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at Samferdselsdepartementet

• videreutvikler kravene til rapporteringen om effektiviteten i det alternative transporttilbudet, slik at rapporteringen gir departementet et mer helhetlig grunnlag for å vurdere om passasjerene får et tilfredsstillende transporttilbud, og om løsningene er kostnadseffektive

• følger opp at NSB og de øvrige samferdselsaktørene styrker koordineringen i forbindelse med innstillinger og større forsinkelser

8.3 Riksrevisjonens sluttmerknad

Riksrevisjonen viser til at statsråden mener at beleggsprosent i bussene alene ikke er et godt måltall for kostnadseffektivitet i NSBs transporttilbud. Riksrevisjonen vil peke på at undersøkelsen også beskriver andre indikatorer for kostnadseffektivitet. I tillegg til lav beleggsprosent er også kostnadene per setekilometer høye sammenlignet med tilsvarende kostnader for togtrafikk. Videre var under halvparten av timene busselskapene fakturerte NSB for i 2014, kjøretimer med passasjerer om bord. Etter Riksrevisjonens vurdering er det mulig å oppnå bedre kostnadseffektivitet i det alternative transporttilbudet, og det er derfor viktig at både NSB og Samferdselsdepartementet har oppmerksomhet om dette.

8.4 Komiteens merknader

Komiteen viser til at målet med undersøkelsen har vært å vurdere effektiviteten i NSB persontogs alternative transport ved innstillinger og større forsinkelser, og at undersøkelsen omfatter perioden 2012−2014.

Komiteen merker seg Riksrevisjonens hovedfunn:

• Det alternative transporttilbudet er ikke tilstrekkelig effektivt for passasjerene.

• Det er lav kostnadseffektivitet i NSBs alternative transporttilbud.

• Det er svak koordinering mellom NSB og andre samferdselsaktører ved planlagte avvik fra ordinær togtrafikk.

• Samferdselsdepartementet har begrenset informasjon om effektiviteten i det alternative transporttilbudet.

Komiteen merker seg Riksrevisjonens funn om at det tar lang tid å sette inn busser ved uforutsette avvik, at informasjonen til passasjerene ofte er dårlig, at det ikke gis informasjon om hvor mye ekstra tid passasjerene må beregne dersom det settes inn buss for tog, og at kundetilfredsheten med både tilbudet og informasjonen er gjennomgående lav.

Komiteen merker seg videre at NSB i begrenset grad gjennomfører evalueringer av avvikene og at de samme problemene ofte gjentar seg.

Komiteen merker seg at NSB har begrenset kvalitet på dataene som omhandler den alternative transportens kostnadseffektivitet og dermed vil kunne ha problemer med å gjøre nødvendige grep for å bedre kostnadseffektiviteten.

Komiteen viser til Riksrevisjonens anbefalinger, og støtter disse.

9. Studentsamskipnaden i Bergen – boliger til studenter

9.1 Innledning

Studentsamskipnadenes formål er å tilby velferdstjenester til studenter ved det enkelte lærested for å støtte opp om de særskilte behov studentene har i kraft av sin livssituasjon som studenter. Studentvelferdstilbudet er et sentralt virkemiddel for å tilrettelegge for lik mulighet til høyere utdanning. Velferdstilbudet skal tilpasses studentenes ønsker og behov, lokale tilbud, inntektsgrunnlag og samskipnadenes økonomi. En viktig oppgave for studentsamskipnadene er å tilby studentene bolig.

Ved Studentsamskipnaden i Bergen (SiB) søkte 4 437 studenter studentbolig i høstsemesteret i 2014. Antallet ledige hybler var 1 548. 1 090 av disse ble tildelt internasjonale studenter som etter avtale mellom utdanningsinstitusjonene og SiB er garantert bolig. De resterende 458 hyblene ble tildelt ordinære studenter. Mange søkere får dermed ikke tilbud om bolig.

De internasjonale studentene reiser i stor grad etter høstsemesteret, og SiB sitter igjen med mange tomme hybler i vårsemesteret hvert år. Mange av disse hyblene holdes ledige i påvente av høstens internasjonale studenter. Det er færre internasjonale studenter i vårsemesteret enn i høstsemesteret, og SiB blir ikke underrettet om nøyaktig hvor mange internasjonale studenter som trenger bolig før i mai. Dette fører til at ordinære studenter på venteliste ikke tilbys disse boligene, og boligene står tomme uten leieinntekter store deler av året.

Studentsamskipnadene finansieres gjennom brukerbetaling og offentlig støtte, de er selveiende selvstendige rettssubjekter, og er regulert av lov og forskrift om studentsamskipnader. Styret er samskipnadenes øverste myndighet. Kunnskapsdepartementet har som lovforvalter og tilskuddsyter et overordnet ansvar for studentvelferden og skal føre overordnet tilsyn med at studentsamskipnadene gjennomfører sine oppgaver i tråd med lov og forskrift. Departementet skal føre kontroll med de offentlige midlene som samskipnadene forvalter.

Saken er lagt fram for Kunnskapsdepartementet i brev av 8. juli 2015. Departementet har svart i brev av 19. august 2015.

Departementet viser til at samskipnadene er egne rettssubjekter, og at det ligger til styret i samskipnadene å vurdere og beslutte hvilke grupper som skal være prioritert blant studentene. Departementet har ikke gitt spesielle føringer om prioritering av visse grupper av studenter ved tildeling av tilskudd til boliger, og viser til at beleggsprosenten vil kunne variere noe gjennom året.

Departementet har vært i kontakt med SiB om internasjonale studenter. Samskipnaden har orientert om flere tiltak som har til hensikt å gi en mer stabil høy beleggsprosent gjennom året, blant annet endringer i leiekontraktene, og at boliggarantien for internasjonale studenter ved Norges Handelshøyskole reduseres i høstsemesteret.

Departementet har faste arenaer for dialog med studentsamskipnadene hvor blant annet studentboligene er tema, og årsrapporteringen fra samskipnadene inneholder også informasjon om boligene og leiepriser, internasjonale studenter mv.

Departementet forutsetter at studentsamskipnadene på best mulig måte legger til rette for at husleien holdes så rimelig som mulig, og at det er så lite tomgang som mulig i studentboligene gjennom året.

SiBs regnskap for 2014, jf. årsmelding for 2014, viser at samskipnaden har et underskudd på 13 mill. kroner på boligvirksomheten, og at samskipnaden har et samlet underskudd på 3,3 mill. kroner. SiBs regnskap viser at egenkapitalandelen er redusert gjennom flere år, fra 18 prosent i 2008 til 12,8 prosent i 2014.

9.2 Riksrevisjonens merknader

Riksrevisjonen viser til at Kunnskapsdepartementet har det overordnede tilsynsansvaret for studentsamskipnadene.

Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om boligsituasjonen for studenter i Bergen er i samsvar med samskipnadens oppgaver og formålet knyttet til studentenes velferdsbehov, og har merket seg de tiltak samskipnaden i Bergen har lagt fram for departementet for å bedre situasjonen.

Riksrevisjonen mener det er uheldig at så mange søkere ikke får tilbud om bolig, samtidig som hybler står tomme. SiBs regnskap for 2014 viser at samskipnaden hadde et underskudd på 13 mill. kroner på boligvirksomheten og et samlet underskudd på 3,3 mill. kroner. Egenkapitalandelen er redusert gjennom flere år. Dette tyder på at samskipnadens økonomi er svekket. Etter Riksrevisjonens vurdering er tomme hybler lite effektiv bruk av ressurser, og den økonomiske situasjonen i samskipnaden kan få negative konsekvenser for velferdstilbudet til studentene.

9.3 Komiteens merknader

Komiteen viser til at Riksrevisjonen har funnet at mange av studenthyblene til Studentsamskipnaden i Bergen (SiB) står tomme store deler av året, samtidig som det er et betydelig antall studenter som etter å ha søkt ikke får tildelt bolig.

Komiteen viser videre til at SiB over tid har drevet med underskudd og at egenkapitalandelen har vært synkende siden 2008.

Komiteen vil påpeke at offentlige tilskudd må forvaltes med nøkternhet og på en hensiktsmessig måte i tråd med formålet for tildelingen, noe som ikke fullt ut kan sies å være tilfellet i denne saken.

10. NTNUs eierskapsutøvelse overfor Lifandis AS

10.1 Innledning

Lifandis AS ble stiftet i 2007 med formål å drive næringsvirksomhet basert på informasjon og materiale innsamlet i norske helseundersøkelser, registre og biobanker. Staten ved Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU) eier 33,4 prosent av aksjene. Øvrige aksjeeiere er Helse Midt-Norge RHF og Nord-Trøndelag fylkeskommune med 33,3 prosent hver. Statens eierinteresser i Lifandis AS forvaltes av NTNU etter fullmakt fra Kunnskapsdepartementet. Selskapet ble i ekstraordinær generalforsamling 25. juni 2015 besluttet oppløst, og det er valgt et styre som skal avvikle selskapet.

Riksrevisjonen ba i brev 3. juli 2015 NTNU om å redegjøre for sine vurderinger knyttet til eierstyringen av Lifandis AS når det gjelder kapitaltilskudd, styrets uavhengighet og selskapets rammevilkår. NTNU svarte i brev 13. august 2015. Saken ble videre forelagt Kunnskapsdepartementet ved brev 21. august 2015. Departementet viser i sitt svar 4. september 2015 til statsrådens beretning om forvaltningen av statens eierinteresser i selskapet i 2014 og NTNUs brev til Riksrevisjonen 13. august 2015.

Virksomheten i Lifandis er basert på tilgangen til HUNT Biobank, eid av NTNU. Tilgangen har vært regulert gjennom en avtale med NTNU og en rammeavtale med HUNT forskningssenter, som har regulert ansvar og oppgaver i forbindelse med planlegging og gjennomføring av prosjekter med industrien. Selskapet pekte i sin forretningsplan for 2014−2017 på utbedring av avtalene som noe eier kan bidra med for å sikre utviklingen i planperioden.

Lifandis har hatt en negativ økonomisk utvikling med tiltakende underskudd og liten inntektsbringende virksomhet. Selskapet har siden oppstarten i 2007 fått kapitaltilførsler på til sammen 33 mill. kroner, hvorav 23 mill. kroner i perioden 2012−2015. Av aksjekapitalen ved oppløsning var eierandelen for staten v/ NTNU 11,22 mill. kroner. Av selskapets regnskap for 2014 går det fram at selskapets driftskostnader var 9,7 mill. kroner, hvorav lønnskostnader utgjorde over halvparten, mens driftsinntektene var på 1 mill. kroner. Selskapets balanse viser minimale aktiva.

Styreleder har vært «arbeidende styreformann» i Lifandis AS, og vederlaget for dette samt andre konsulenttjenester er fakturert Lifandis gjennom konsulentselskapet Ventac. Lifandis AS har også leid inn konsulenttjenester fra Ventac Partners som er et internasjonalt selskap innenfor «venture catalysts in life sciences». På Ventac Partners nettsider er styreleder oppført som grunnlegger og partner av dette selskapet. NTNU påpeker at de har tatt opp med selskapet at habilitetsspørsmål må vurderes og håndteres korrekt med hensyn til avtaler og dokumentasjon. Statsråden tok i sin beretning opp at styreleder har fakturert selskapet gjennom Ventac, og at selskapet har videreført en avtale med Ventac Partners om å gjennomføre prosjekter og salgsfremmende tiltak. Statsråden viste i denne forbindelse til statens prinsipper for god eierstyring og forutsatte at NTNU vurderer å følge opp dette.

Det går fram av svarbrevet fra NTNU at de har vurdert at kapitaltilførslene til selskapet har vært i samsvar med NTNUs strategi og tematiske satsingsområder, men at NTNU har vært klar over risikoen for ikke å lykkes og derfor har stilt krav til utarbeidelse av leveranseplan for 2014–2017 for videre innbetaling av innskudd. NTNU uttrykker at vurderinger av selskapets økonomiske disposisjoner ligger innenfor ansvarsområdet for ledelsen og styret i selskapet. Kunnskapsdepartementet legger til grunn at NTNU aktivt har vurdert selskapets drift og utviklingsmuligheter, samt den økonomiske situasjonen og utviklingen. Departementet viser også til sitt brev til NTNU 20. mai 2015, der departementet forutsatte at NTNU vurderte behovet for en hensiktsmessig oppfølging på bakgrunn av opplysninger om forholdet til Ventac og Ventac Partners.

10.2 Riksrevisjonens merknader

Det følger av reglement for økonomistyring i staten § 10 at staten, innenfor gjeldende lover og regler, skal forvalte sine eierinteresser i samsvar med overordnede prinsipper for god eierstyring med særlig vekt på at den valgte selskapsform, selskapets vedtekter, finansiering og styresammensetning er hensiktsmessig i forhold til selskapets formål og eierskap.

Med bakgrunn i selskapets tiltakende underskudd og minimale aktiva er det Riksrevisjonens vurdering at NTNU ikke har gjort tilstrekkelige undersøkelser og vurderinger av selskapets drift, kostnadsnivå og oppnådde resultater i forkant av bruk av offentlige midler til kapitalutvidelser. Riksrevisjonen stiller videre spørsmål ved om rammevilkårene for selskapet, blant annet avtalen for bruk av datamaterialet, har gitt Lifandis AS gode nok forutsetninger for å kunne oppfylle formålet med virksomheten på en forretningsmessig forsvarlig måte.

I statens prinsipper for godt eierskap slås det fast at styret skal ivareta en uavhengig kontrollfunksjon overfor selskapets ledelse på vegne av eierne. Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om styret har vært i stand til å ivareta en uavhengig kontrollfunksjon ettersom Lifandis har kjøpt tjenester fra selskaper der styreleder har interesser. Riksrevisjonen har merket seg at Kunnskapsdepartementet har tatt opp med NTNU spørsmålet om styrets uavhengighet.

10.2.1 Riksrevisjonens sluttmerknad

Riksrevisjonen har merket seg at Kunnskapsdepartementet har lagt til grunn at NTNU aktivt har vurdert selskapets drift, utviklingsmuligheter og risiko. Lifandis har gjennom flere år fått tilført kapital, men dette har ikke bidratt til å øke verdiene i selskapet. Riksrevisjonen mener at NTNU ikke har sørget for å gi Lifandis gode nok forutsetninger for å kunne oppfylle formålet med virksomheten på en forretningsmessig forsvarlig måte. Selskapet er nå besluttet avviklet, og statens innskutte kapital er i all hovedsak gått tapt.

10.3 Komiteens merknader

Komiteen viser til at selskapet over tid er tilført betydelig kapital, uten at det har bidratt til å øke verdiene i selskapet.

Komiteen viser videre til at selskapet har kjøpt tjenester av selskaper der styreleder har hatt interesser og stiller spørsmål ved om styret på grunn av dette forholdet har vært i stand til å ivareta sin uavhengige kontrollfunksjon av selskapets ledere på vegne av eierne.

Komiteen konstaterer at selskapet nå er besluttet avviklet og at statens innskutte kapital i hovedsak har gått tapt.

Komiteen vil påpeke at det er eiers ansvar å gi styret en hensiktsmessig sammensetning.

11. Likestilling og mangfold i selskaper med statlige eierinteresser – Dokument 3:2 (2013–2014)

11.1 Innledning

I Dokument 3:2 (2013–2014) rapporterte Riksrevisjonen om at det hadde vært en positiv utvikling i de undersøkte selskapene når det gjelder andelen kvinner og ansatte med innvandrerbakgrunn i ledende funksjoner. Samtidig viste undersøkelsen at kvinner fortsatt var underrepresentert som styreledere og i lederstillinger, og at personer med innvandrerbakgrunn var underrepresentert i lederstillinger.

Ved behandlingen av Dokument 3:2 (2013–2014) viste kontroll- og konstitusjonskomiteen i sine merknader til Riksrevisjonens vurderinger, herunder at eierdepartementene i varierende grad hadde foretatt en overordnet oppfølging av selskapenes arbeid med likestilling og mangfold.

Riksrevisjonen ba i brev av 6. mai 2015 Nærings- og fiskeridepartementet om å redegjøre for hvilke endringer og tiltak som er iverksatt for å følge opp kontrollens funn og komiteens merknader. Departementet ga sin redegjørelse i brev av 5. juni 2015.

11.2 Riksrevisjonens vurdering

Riksrevisjonen merker seg at Nærings- og fiskeridepartementet har oppmerksomhet rettet mot likestilling og mangfold i statlige selskaper, og at det er iverksatt ulike tiltak for å bidra til økt likestilling og mangfold i styrer og i ledelsen av statlige selskaper. Riksrevisjonen merker seg også at andelen kvinnelige styreledere har økt de siste årene.

Samtidig viser Riksrevisjonen til at andelen kvinnelige ledere i statlige selskaper fortsatt er lav, og forutsetter at departementet følger med på utviklingen og vurderer hvordan temaet på egnet måte kan tas opp i eierdialogen med selskapene.

Riksrevisjonen har avsluttet saken.

12. Nærings- og handelsdepartementets eierskapsutøvelse overfor børsnoterte selskaper – Dokument 3:2 (2013–2014)

12.1 Innledning

Riksrevisjonens undersøkelse viste at det daværende Nærings- og handelsdepartementet i all hovedsak utøvde sin eierrolle overfor de børsnoterte selskapene i tråd med aksjelovgivningen, anbefalinger fra NUES og statens eierskapsprinsipper. Riksrevisjonen var enig med departementet i at styrevalgarbeid kan være komplekst, og at ordningen med forankring mellom valgkomiteene og departementet ikke bryter med prinsippet om likebehandling mellom aksjonærene. Samtidig understreket Riksrevisjonen at denne forankringen må skje innenfor de rammer som valgkomiteen etter NUES-anbefalingene har myndighet til å fastsette, noe som innebærer at departementet ikke på eget initiativ kan fremme nye kandidater etter de frister som valgkomiteen har satt. Riksrevisjonens undersøkelse viste videre at de fleste selskapene hadde oppnådd lav avkastning på statens investerte kapital de siste årene før undersøkelsen.

Ved behandlingen av Dokument 3:2 (2013–2014) viste kontroll- og konstitusjonskomiteen i sine merknader til Riksrevisjonens vurderinger. Komiteen viste blant annet til Riksrevisjonens vurdering om at departementet ikke på eget initiativ kan fremme nye kandidater etter de frister som valgkomiteens har satt. Komiteen merket seg også at det var enighet mellom departementet og Riksrevisjonen om behovet for å styrke oppfølgingen av selskapenes forretningsmessige drift.

Riksrevisjonen ba i brev av 6. mai 2015 Nærings- og fiskeridepartementet om å redegjøre for hvilke endringer og tiltak som er iverksatt for å følge opp kontrollens funn og komiteens merknader. Departementet ga sin redegjørelse i brev av 5. juni 2015.

12.2 Riksrevisjonens vurdering

Riksrevisjonen merker seg at Nærings- og fiskeridepartementet ytterligere vil styrke strategisk, finansiell og øvrig oppfølging av selskapene. Riksrevisjonen forutsetter at departementet i tiden framover har tilstrekkelig oppmerksomhet mot selskapenes forretningsmessige drift, og at det oppnås en tilfredsstillende avkastning på investert kapital.

Riksrevisjonen har avsluttet saken.

13. Samferdselsdepartementets eierskapsutøvelse – Dokument 3:2 (2013–2014)

13.1 Innledning

Riksrevisjonens undersøkelse viste at Samferdselsdepartementet på mange områder utøvet sin eierrolle i tråd med aksjelovgivningen og statens eierskapsprinsipper. Samtidig var det Riksrevisjonens vurdering at departementets løpende oppfølging innenfor enkelte sentrale emner i regjeringens eierpolitikk var svak i undersøkelsesperioden 2010–2012.

Etter Riksrevisjonens vurdering hadde departementet i undersøkelsesperioden ikke etablert en tilfredsstillende praksis i styrevalgarbeidet, og arbeidet hadde heller ikke tilstrekkelig prioritet. Departementet hadde fra 2013 iverksatt tiltak i styrevalgarbeidet, noe som etter Riksrevisjonens oppfatning kunne gi mer systematiske, grundige og etterprøvbare styrevalgprosesser. Riksrevisjonen understreket videre at kompensasjon av sektorpolitiske oppgaver som ikke er bedriftsøkonomisk lønnsomme, ikke skal gis ved reduserte avkastnings- og utbytteforventninger.

Ved behandlingen av Dokument 3:2 (2013–2014) viste komiteen i sine merknader til Riksrevisjonens vurderinger. Kontroll- og konstitusjonskomiteen var kritisk til at departementet ikke hadde etablert en tilfredsstillende praksis i styrevalgarbeidet, og at arbeidet ikke hadde hatt tilstrekkelig prioritet. Komiteen var imidlertid positiv til at departementet fra 2013 hadde iverksatt tiltak i styrevalgarbeidet.

Riksrevisjonen ba i brev av 28. april 2015 Samferdselsdepartementet om å redegjøre for hvilke endringer og tiltak som er iverksatt for å følge opp kontrollens funn og komiteens merknader. Departementet ga sin redegjørelse i brev av 5. juni 2015.

13.2 Riksrevisjonens vurdering

Riksrevisjonen konstaterer at Samferdselsdepartementet har prioritert arbeidet med å etablere tydeligere retningslinjer og praksis for styrevalgarbeidet, noe som vil kunne gi mer systematiske, grundige og etterprøvbare styrevalgprosesser.

Riksrevisjonen merker seg også de øvrige tiltakene Samferdselsdepartementet har iverksatt for å styrke eierskapsutøvelsen, og forutsetter at departementet fortsatt har oppmerksomhet om å videreutvikle rutiner og praksis for å sikre god eierskapsutøvelse.

Riksrevisjonen har avsluttet saken.

14. Styring, måloppnåelse og resultatrapportering knyttet til forebygging av infeksjoner i spesialisthelsetjenesten – Dokument 3:2 (2013–2014)

14.1 Innledning

I Dokument 3:2 (2013–2014) rapporterte Riksrevisjonen om at Nasjonal strategi for forebygging av infeksjoner i helsetjenesten og antibiotikaresistens (2008–2012) hadde hatt begrenset effekt i helseforetakene. Riksrevisjonens undersøkelse viste at andelen sykehusinfeksjoner ikke var redusert i strategiperioden, og Helse- og omsorgsdepartementet og de regionale helseforetakene kunne ikke på en systematisk måte redegjøre for hvordan arbeidet med strategien hadde påvirket nivået på sykehusinfeksjoner og smittevernarbeidet i helseforetakene.

Ved behandlingen av Dokument 3:2 (2013–2014) viste kontroll- og konstitusjonskomiteen i sine merknader til kontrollens funn og Riksrevisjonens vurderinger om at strategiens effekter i helseforetakene var svært begrenset. Videre merket komiteen seg at de fire undersøkte helseforetakene viste store forskjeller i forekomsten av sykehusinfeksjoner, og at Riksrevisjonen vurderte at det fortsatt var et potensial for å forbedre arbeidet med smittevern i helseforetakene. Helse- og omsorgsdepartementet ble bedt om å redegjøre for hvordan komiteens merknader er fulgt opp.

Riksrevisjonen ba i brev av 20. mars 2015 Helse- og omsorgsdepartementet redegjøre for hvordan komiteens merknader er fulgt opp. Departementet ga sin redegjørelse i brev av 28. april 2015.

14.2 Riksrevisjonens vurdering

Riksrevisjonen har merket seg at det har vært en reduksjon i nivået på sykehusinfeksjoner i perioden etter 2012. Prevalensundersøkelsene viser at andelen sykehusinfeksjoner er redusert i alle de fire regionale helseforetakene i 2014 sammenlignet med 2012. Utviklingen har vært tilsvarende også i de fire helseforetakene som ble undersøkt.

Videre har Riksrevisjonen merket seg at departementet mener det fortsatt gjenstår noen utfordringer knyttet til smittevernsarbeidet i helseinstitusjoner. Etter Riksrevisjonens vurdering er det derfor viktig at departementet følger opp at det nasjonale pasientsikkerhetsprogrammet som ble etablert i 2014, får ønsket effekt.

Riksrevisjonen har avsluttet saken.

15. Status for gjennomføring av omstillingsoppdraget til Oslo universitetssykehus HF – Dokument 3:2 (2013–2014)

15.1 Innledning

Riksrevisjonens undersøkelse viste at omstillingen ved Oslo universitetssykehus HF (OUS) ikke har ført til klare forbedringer verken i pasientbehandlingen eller i ressursutnyttelsen. Videre viste undersøkelsen at OUS i omstillingsperioden ikke hadde hatt en sterk nok overordnet styring på tvers av klinikkene for å fjerne flaskehalser og sørge for faglige gevinster av omstillingen. Det hadde heller ikke blitt utarbeidet noen gevinstrealiseringsplan som beskriver når og på hvilke områder Helse- og omsorgsdepartementet og Helse Sør-Øst RHF forventer tydelige forbedringer ved OUS.

Ved behandlingen av Dokument 3:2 (2013–2014) viste kontroll- og konstitusjonskomiteen i sine merknader til kontrollens funn og Riksrevisjonens vurderinger om at det er få klare forbedringer i pasientbehandlingen og ressursutnyttelsen i OUS fra omstillingen startet i 2009 og fram til utgangen av 2012. Komiteen viste til at det ved OUS gjenstår å innføre mange bedre og mer effektive behandlingskjeder som en del av omstillingen, og at det er et betydelig potensial for å utnytte bedre fagkompetanse og arbeidsformer fra de tidligere adskilte fagmiljøene. Komiteen merket seg at OUS har hatt en for svak overordnet styring på tvers av klinikkene for å fjerne flaskehalser og for å sørge for faglige gevinster av omstillingen. Videre merket komiteen seg spørsmålet fra Riksrevisjonen om når og på hvilke områder Helse- og omsorgsdepartementet og Helse Sør-Øst RHF forventer tydelige forbedringer ved OUS. Komiteen påpekte at det er alvorlig at en så omfattende omstilling gjennomføres uten en plan for forbedring i pasientbehandlingen, eller andre presiseringer på hva som skal bli bedre, og til hvilken tid dette skal gjennomføres.

Riksrevisjonen ba i brev av 20. mars 2015 Helse- og omsorgsdepartementet redegjøre for de endringer og tiltak som er gjort for å følge opp kontrollens funn og komiteens merknader. Departementet ga sin redegjørelse i brev av 28. april 2015, samt i brev av 5. august 2015 etter oppfølgingsspørsmål fra Riksrevisjonen i brev av 25. juni 2015.

15.2 Riksrevisjonens vurdering

Riksrevisjonen har merket seg at Helse- og omsorgsdepartementet ikke har stilt egne krav om gevinster av omstillingen ved OUS, men at OUS har vedtatt flere planer for å følge opp deler av omstillingen og satt i gang ulike tiltak som ikke er sluttført.

Riksrevisjonen har også merket seg at departementet mener det vil ta tid før en kan forvente full effekt av omstillingen i form av bedre pasientbehandling og effektiv drift.

Riksrevisjonen registrerer at det ikke er mulig å si noe entydig om utviklingen i pasientbehandlingen ved OUS etter 2012. Riksrevisjonen registrerer samtidig at OUS har oppfylt sitt økonomiske styringskrav i 2014, og at det samlet sett har vært en positiv utvikling i kostnader per DRG fra 2012 til 2013. Det er imidlertid ikke mulig å vite hvor mye av den positive utviklingen som er effekter av omstillingen.

Riksrevisjonen forutsetter at OUS iverksetter tiltak innen områder hvor det fremdeles er potensial for å utnytte gevinster av omstillingen. OUS sin størrelse og betydning tilsier at både Helse Sør-Øst RHF og Helse- og omsorgsdepartementet har tilstrekkelig oppmerksomhet rettet mot dette arbeidet også i årene som kommer. Riksrevisjonen vil følge med på utviklingen ved OUS, og vil i de årlige risikovurderingene vurdere om det er behov for en ny undersøkelse på området.

Riksrevisjonen har avsluttet saken.

16. De regionale helseforetakenes registrering av ventetider – Dokument 3:2 (2012–2013) og Dokument 3:2 (2014–2015)

16.1 Innledning

I Dokument 3:2 (2012–2013) rapporterte Riksrevisjonen om at det fortsatt var mangelfull kvalitet på rapporteringen av ventetider, og risiko for at registreringen av ventetider ikke var i samsvar med regelverket.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen avga sin innstilling til Dokument 3:2 (2012–2013) 12. mars 2013, jf. Innst. 234 S (2012–2013). Saken ble fulgt opp i Dokument 3:2 (2014–2015). Riksrevisjonen merket seg at departementet har påbegynt flere tiltak for å bedre kvaliteten på ventelistestatistikken, og det er nødvendig at departementet følger tett opp det videre arbeidet med riktig registrering av ventetid.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen avga sin innstilling til Dokument 3:2 (2014–2015) 17. februar 2015 jf. Innst.179 S (2014–2015). Komiteen delte Riksrevisjonens vurdering av at det er nødvendig at Helse- og omsorgsdepartementet følger tett opp det videre arbeidet med å sikre riktig registrering av ventetid og at saken følges opp.

Riksrevisjonen ba i brev av 20. mars 2015 departementet redegjøre for status på iverksetting av de aktuelle tiltakene, og å gi en beskrivelse av hvilke eventuelle effekter tiltakene så langt har hatt for kvaliteten på ventelistestatistikken. Departementet ga sin redegjørelse i brev av 28. april 2015.

16.2 Riksrevisjonens vurdering

Riksrevisjonen har merket seg at departementet har iverksatt eller påbegynt flere tiltak for å bedre ventelistestatistikken. Samtidig har Riksrevisjonen merket seg at det fortsatt er store forskjeller i registreringspraksis, og at det er for tidlig å si noe om effekten tiltakene har for kvaliteten på ventelistestatistikken. Lik og korrekt registreringspraksis er en forutsetning for å kunne vurdere utviklingen i ventetider på tvers av helseforetak. Ventetider er sentral styringsinformasjon og påvirker muligheten pasientene har til å planlegge pasientforløp og velge behandlingssted. Etter Riksrevisjonens vurdering er det derfor nødvendig at departementet fortsatt følger tett opp arbeidet med å sikre riktig registrering av ventetid.

Riksrevisjonen har avsluttet saken.

17. Kapitaloppbygging og forvaltning av omløpsmidler i selskaper forvaltet av universiteter og høyskoler – Dokument 3:2 (2013–2014)

17.1 Innledning

Riksrevisjonens undersøkelse om kapitaloppbygging og forvaltning av omløpsmidler i selskaper forvaltet av universiteter og høyskoler viste at de 18 undersøkte selskapene hadde store verdier plassert som omløpsmidler. Undersøkelsen viste at det var store variasjoner i selskapenes avkastning på omløpsmidlene, og mange av selskapene hadde betydelige omløpsmidler som over tid ikke hadde oppnådd en markedsmessig avkastning. Flere selskaper hadde hatt en negativ realrente i deler av undersøkelsesperioden.

Ved behandlingen av Dokument 3:2 (2013–2014) stilte komiteen seg positiv til at departementet ville følge opp Riksrevisjonens bemerkninger overfor eierinstitusjonene. Komiteen viste videre til at Riksrevisjonen understreket betydningen av at eierinstitusjonene følger opp at selskapenes finansiering er hensiktsmessig og bidrar til effektiv og økonomisk forsvarlig drift.

Riksrevisjonen ba i brev av 23. april 2015 Kunnskapsdepartementet redegjøre for hvilke endringer og tiltak som er iverksatt for å følge opp kontrollens funn og komiteens merknader. Departementet ga sin redegjørelse i brev av 22. mai 2015.

17.2 Riksrevisjonens vurdering

Riksrevisjonen viser til at Kunnskapsdepartementet i brev av 20. desember 2013 har informert universiteter og høyskoler om forventninger knyttet til finansiering og kapitalsituasjonen i selskapene, og merker seg at departementet vil innhente informasjon om hvordan dette er fulgt opp av institusjonene. Riksrevisjonen forutsetter at departementet på egnet måte vil gi Riksrevisjonen informasjon om hvordan eierinstitusjonene følger opp at selskapenes finansiering er hensiktsmessig og bidrar til effektiv og økonomisk forsvarlig drift. Riksrevisjonen vil følge med på dette gjennom den årlige kontrollen med selskapene.

Riksrevisjonen har avsluttet saken.

18. NSBs godsvirksomhet – Dokument 3:2 (2013–2014)

18.1 Innledning

Riksrevisjonens undersøkelse viste at CargoNet over tid har hatt et negativt resultat, noe som igjen har påvirket NSB-konsernets resultater og utbytte til staten. Etter Riksrevisjonens vurdering hadde staten i liten grad lyktes med tiltak for å forbedre rammevilkårene for godstrafikk på jernbane.

Ved behandlingen av Dokument 3:2 (2013–2014) viste kontroll- og konstitusjonskomiteen i sine merknader til Riksrevisjonens vurderinger.

Riksrevisjonen ba i brev av 28. april 2015 Samferdselsdepartementet redegjøre for hvilke endringer og tiltak som er iverksatt for å følge opp kontrollens funn og komiteens merknader. Departementet ga sin redegjørelse i brev av 5. juni 2015.

18.2 Riksrevisjonens vurdering

Riksrevisjonen merker seg at CargoNet er et sentralt tema i Samferdselsdepartementets eieroppfølging av NSB. Riksrevisjonen merker seg også at Samferdselsdepartementet har fulgt opp Riksrevisjonens anbefaling om å få gjennomført en vurdering av om fortsatt og vedvarende utbyttegrunnlag fra NSBs godsvirksomhet vil innebære ulovlig subsidiering. Departementet har på bakgrunn av denne vurderingen konkludert med at det ikke har forekommet ulovlig statsstøtte til NSBs godsvirksomhet. Ifølge departementet ligger selskapet an til å oppnå lønnsom drift i 2015.

Riksrevisjonen har avsluttet saken.

19. Komiteens merknader

Komiteen vil vise til Riksrevisjonens redegjørelse og merknader i sakene omtalt i kapitlene 11 til 18, og er tilfreds med at Riksrevisjonen har funnet grunnlag for å avslutte disse.

Komiteen vil påpeke at selv om Riksrevisjonen har funnet grunnlag for å avslutte de ovennevnte sakene, er det fortsatt en del forhold som vil kreve oppmerksomhet fra eierdepartementene i tiden fremover.

20. Komiteens tilråding

Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre slikt

vedtak:

Dokument 3:2 (2015–2016) – om Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av statlige selskaper for 2014 – vedlegges protokollen.

Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 1. mars 2016