Til Stortinget

1. Innledning

I samsvar med Grunnloven § 75k har Riksrevisjonen lagt frem for Stortinget antegnelsene til statsregnskapet og regnskap for administrasjonen av Svalbard sammen med ekstrakt av regnskapene for 2003.

Det er tatt opp i alt 29 saker: 16 antegnelser og 13 saker til orientering. Det er ikke tatt opp saker under Fiskeridepartementet, Helsedepartementet, Miljø­verndepartementet og Samferdselsdepartementet.

Riksrevisjonen har ikke godkjent Forsvarets regnskap for 2003 på grunn av mangelfull intern kontroll, mangelfulle avstemminger, mangel på revisjonsspor og brudd på gjeldende regelverk. Flere av forholdene ble også tatt opp i antegnelsene til statsregnskapene for 2000, 2001 og 2002. Riksrevisjonen ser alvorlig på at Forsvarsdepartementet ikke i tilstrekkelig grad har fulgt opp kritikken fra tidligere år.

Universitetet i Oslo og Styret for det industrielle rettsvern har gjennomført tiltak for å rette opp de feil og mangler som gjorde at regnskapene for 2002 ikke kunne godkjennes. Regnskapene for 2003 er godkjent. Høgskolene i Vestfold, Telemark og Hedmark som ikke fikk godkjent regnskapene for 2002 på grunn av brudd på kontantprinsippet, har fått godkjent regnska­pene for 2003.

For regnskapsåret 2003 har Riksrevisjonens regnskapsrevisjon omfattet 283 regnskaper. Etter avtale reviderer Riksrevisjonen også bruk av fylkesvegmidler som regnskapsføres av Statens vegvesen. Det er sendt oppsummeringsnotater til 18 fylkesrevisjoner om resultatet av kontrollene. Til departementene og alle virksomhetsregnskaper som inngår i statsregnskapet, er det avgitt revisjonsbrev. 122 revisjonsbrev er uten merknader, 85 med enkelte merknader, 43 med betydelige merknader og ett med så vesentlige merknader at regnskapet ikke kunne godkjennes. Det er avgitt ordinær revisjonsberetning til 10 nordiske virksomheter og 19 stiftelser, samt til Norsk Tipping AS, Sta­tens Bankinvesteringsfond, FN-sambandet og Freds­korpset.

Noen virksomheter ferdigstiller regnskapet så sent at det skaper problemer for gjennomføringen av revi­sjonen. Endringer i virksomhetsregnskapene etter innrapportering til statsregnskapet kan også medføre at statsregnskapet viser ukorrekte tall.

Det er fortsatt betydelige feil og mangler knyttet til anskaffelser. Det er særlig uheldig at store aktører i markedet som Forsvaret, Forsvarsbygg og Aetat ikke har tilfredsstillende rutiner for å sikre etterlevelse av regelverket.

Utdannings- og forskningsdepartementet har utviklet en ny regnskapsstandard for universiteter og høgskoler som tilrettelegger for mer effektiv styring og kontroll. Det gjenstår imidlertid utfordringer knyttet til skillet mellom statsoppdraget og den markedsfinansierte virksomheten, anskaffelser, opptjening av egenkapital og innrapportering av data som brukes til bevilgningsformål.

Trygdeetaten gjennomfører en betydelig omorgani­sering av sitt regnskapsarbeid, men revisjonen har vist at ledelse bør fokusere mer på å klargjøre ansvars- og arbeidsfordeling mellom de ulike ledd.

Norsk Tipping AS har gjennom sitt engasjement i to datterselskaper måttet gå inn med en kapitaltilførsel på over 40 mill. kroner over en fireårsperiode. Revisjonen har vist at departementets kommunikasjon med Norsk Tipping AS om styring og kontroll ofte skjer direkte med administrasjon, uten at styret er trukket inn.

Revisjon av flere tilskuddsordninger viser svakheter når det gjelder klargjøring av mål, koordinering av rapporteringskrav og kvalitetssikring av innrapporterte data.

Den gjennomførte kontrollen av Arbeids- og admi­nistrasjonsdepartementets og Finansdepartementets styring med underliggende virksomheter viste at det er lagt ned mye arbeid i styringsdokumenter til virksomhetene. Det ble påvist svakheter, spesielt med hensyn til formulering av mål og resultatkrav, angivelse av resultatindikatorer og rapportering av oppnådde resultater.

Departementene arbeider kontinuerlig med å forbedre fagproposisjoner og tildelingsbrev, og for å bedre styringsdialogen med virksomhetene. Spesielt overfor fylkesmennene som forholder seg til mange departementer, er det behov for koordinering, overordnet samordning og helhetlig fremstilling av styrings­signalene.

Det er videre gjennomført kontroller knyttet til flere virksomheters risiko- og sårbarhetsanalyser og kata­strofe- og beredskapsplaner under Finansdepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Riks­revisjonen er tilfreds med at virksomhetene har iverksatt flere tiltak for å sikre tilfredsstillende sikkerhetsnivå i virksomhetene.

Det vektlegges å ha en god dialog med departemen­tene og reviderte virksomheter. Foruten formell kommunikasjon, innebærer dette også god kontakt og veiledning i tilknytning til revisjonens utførelse. Det er særlig viktig at resultatene fra revisjonen kommuni­seres på en god måte til både departementenes og virksomhetenes øverste ledelse. Det legges også vekt på å ha en dialog om de risikovurderinger Riksrevisjonen legger til grunn for sitt arbeid.

Ny lov og instruks for Riksrevisjonen som trådte i kraft 1. juli 2004 innebærer endringer i rapporteringen til Stortinget. Riksrevisjonens desisjonsmyndighet er avviklet, og de gamle desisjonsformene "Passerer", "Kan passere" og "Til observasjon" i rapporteringen til Stortinget i Dokument nr. 1 blir ikke videreført. Det skal rapporteres mer helhetlig om departementenes forvaltning og gjennomføring av budsjettet. Den årlige rapporteringen i Dokument nr. 1 vil omfatte både resultatet av regnskapsrevisjonen og selskapskontrollen, samt omtale av departementenes oppfølging av tidligere rapporterte forhold, jf. Instruks om Riksrevisjonens virksomhet § 15. Ny rapportering iverksettes for regnskapsåret 2004.

Rapporteringen i Dokument nr. 1 for regnskapsåret 2003 følger i hovedsak tidligere opplegg, men antegnelsene inneholder ikke forslag til vedtak (desisjon). Riksrevisjonen legger til grunn at Stortinget heretter vil fatte vedtak om at Riksrevisjonens rapportering i Dokument nr. 1 vedlegges protokollen, jf. behandlingen av statsregnskapet og forvaltningsrevisjonsrapportene. Riksrevisjonens vurdering og kritikk av forhol­dene som omtales, samt oppfølging vil gå frem av Riksrevisjonens uttalelse. Saker som trenger videre oppfølging, eventuelt oppfølging av synspunkter/vedtak som følger av Stortingets behandling, vil bli omtalt i neste års rapportering i Dokument nr. 1.

Komiteens generelle merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Berit Brørby, Kjell Engebretsen og Jørgen Kosmo, fra Høyre, André Oktay Dahl og Martin Engeset, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen og Henrik Rød, fra Sosialistisk Venstreparti, Siri Hall Arnøy og lederen Ågot Valle, og fra Kristelig Folkeparti, Modulf Aukan, viser til at ny lov med påfølgende instruks for Riksrevi­sjonen har med virkning fra 1. juli 2004 ført til visse endringer i rapporteringen til Stortinget, noe som blant annet fører til at de gamle desisjonsformene i Dokument nr. 1 ikke blir videreført.

Komiteen har merket seg at Riksrevisjonens gjennomgang av statsregnskapet for 2003 viser store variasjoner departementene imellom når det gjelder ulike avvik som blir påpekt.

Riksrevisjonen har ikke tatt opp saker under Fiskeridepartementet, Helsedepartementet, Miljø­departementet og Samferdselsdepartementet.

Komiteen registrerer at disse departementene synes å ha fulgt aktuelle bestemmelser vedrørende oppfølging av budsjett- og regnskapsføringene. For en del av de andre departementene er det relativt få anmerkninger for forhold som komiteen antar allerede vil være rettet opp, mens noen av departementene har flere og til dels omfattende anmerkninger.

Riksrevisjonen har ikke godkjent Forsvarets regnskap for 2003.

Komiteen har merket seg at til departementene og alle virksomhetsregnskapene som inngår i statsregnskapene er det avgitt revisjonsbrev, og at 122 av disse var uten merknader, 85 med visse merknader og 43 med betydelige merknader.

Komiteen registrerer også at de virksomheter som i 2002 ikke fikk sine regnskaper godkjent, har rettet opp de feil og mangler som da ble påpekt på en slik måte at regnskapet for 2003 er godkjent av Riksrevi­sjonen.

Komiteen finner igjen at mange av de anmerkninger Riksrevisjonen har gitt omfatter bestemmelser om anskaffelser. Komiteen har tidligere i sine merknader både til Dokument nr. 1 og i andre saker Stortinget har hatt til behandling, påpekt viktigheten av at dette blir rettet opp og antar Regjeringen på en effektiv måte påser at dette blir gjort.

Komiteen viser til ulik forståelse og praktisering av deler av regelverket for offentlige anskaffelser, jf. merknader under Nærings- og handelsdepartementet og ber Regjeringen foreta en vurdering av om regelverket for offentlige anskaffelser er tilstrekkelig klart og enkelt å praktisere. Komiteen ber særlig vurdert hvorvidt regelverket er tilpasset anskaffelser av mindre verdi og om heving av beløpsgrensen for bruk av anbudskonkurranse kan være aktuelt.

Komiteen viser til at Moderniseringsdepartementet blant annet i stortingsmeldingen om konkurransepolitikken har varslet at den forestående revisjonen av regelverket for offentlige anskaffelser vil adressere disse spørsmålene.

Komiteen vil i de følgende kapitler komme nær­mere inn på enkelte av sakene i Dokument nr. 1 (2004-2005) som er omtalt under kapitlene om de ulike departements virksomhet.

Komiteen har ikke kommentarer utover Riksrevisjonens anførsler til de øvrige omtalte sakene under departementene.

2. Arbeids- og administrasjons­departementet

2.1 Målstyring og resultatrapportering

2.1.1 Sammendrag

Riksrevisjonen har kontrollert hvordan Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD) styrer underliggende virksomheter og var avgrenset til å kontrollere at departementet har fulgt bestemmelser om mål- og resultatstyring. Kontrollen var avgrenset til forholdet mellom departementet og de femten direkte underliggende virksomhetene.

- Tildelingsbrev

I alt 12 av 15 tildelingsbrev innfrir ikke kravet om å konkretisere resultatmål og angi resultatindikatorer.

- Virksomhetsplaner

Kontrollen viste varierende praksis ved utarbeidelsen av virksomhetsplaner.

- Årsrapporter

Samtlige av virksomhetene har utarbeidet en årsrapport. Imidlertid er det ingen av rapportene som innfrir alle kravene i regelverket. Det redegjøres i begrenset grad for resultatoppnåelse og til hvilke kostnader det har skjedd. Gjennomgående mangel på konkrete resultatkrav og angivelse av resultatindikatorer i departementets tildelingsbrev fører til at underliggende virksomheter vanskelig kan tilfredsstille regelverkets krav på dette området.

Departementet uttaler:

Regjeringens arbeid med å modernisere offentlig sektor har høy prioritet. "Prosjekt for bedre statlig styring" er satt i gang for å bidra til forbedring av styringsformene i offentlig virksomhet. Departementet ser nødvendigheten av å utvikle en rolle som knyttes til ansvar for helhet og sammenheng i administrative og styringsmessige forhold i staten.

Det er satt i gang arbeid med å konkretisere resultatmål og -indikatorer. Noen virksomheter har oppgaver av en slik karakter at det er vanskelig å måle ressursbruk mot et sett med indikatorer. For andre virksomheter vil effekten av bl.a. forebyggende arbeid først vises på lang sikt, og noen virksomheter er derfor bedt om å rapportere på oppnådde resultater i et femårsperspektiv.

I løpet av de siste fire årene er det foretatt en gjennomgående endring av teksten for fylkesmannsembetene i budsjettproposisjon og i tildelingsbrev, bl.a. for å gjøre den mer målrettet og redusere detaljeringsgraden. Departementet merker seg imidlertid Riksrevisjonens etterlysning av en klarere angivelse av hovedmål for embetene og vil følge dette opp i det videre arbeidet med styringsdokumentene.

Departementet viser til dokumentet "Styring, samhandling og organisering" fra 2003 og redegjør for de ulike rapporteringskravene til embetene. Etter AADs mening gir den totale rapporteringen tilstrekkelig informasjon til at oppdragsgiveren kan skaffe seg et godt nok bilde av embetenes virksomhet og måloppnåelse.

Departementet kommenterer ikke Riksrevisjonens merknader til virksomhetsplaner og årsrapporter fordi det vurderer disse som virksomhetsledernes ansvar. Departementet har imidlertid merket seg Riksrevisjo­nens kommentarer og vil ta disse opp med virksom­hetene gjennom styringsdialogen.

Riksrevisjonen bemerker:

Revisjonen viste til at de fleste styringsdokumentene foreligger, og at AAD har et rammeverk for styring av underliggende virksomheter. Bevilgningsreglementet og økonomiregelverkets krav er imidlertid ikke oppfylt i sin helhet. Det er svakheter innen alle de kontrollerte områdene, men spesielt i forhold til formulering av resultatkrav, angivelse av resultatindikatorer og rapportering av oppnådde resultater. Etter Riksrevisjonens vurdering gir departementets rapportering begrenset informasjon om virksomhetenes resultatoppnåelser.

Riksrevisjonen vil understreke viktigheten av at de årlige styringsdokumentene utformes slik at innholdet kan nyttes som underlag i styringsdialogen og til å underbygge den interne styringen. Riksrevisjonen har merket seg at departementet arbeider for å gjøre bud­sjettproposisjonen mer målrettet og for å utvikle hensiktsmessige resultatkrav og -indikatorer.

Riksrevisjonen konstaterer at fylkesmannsembetene stilles overfor krav om rapportering fra flere departementer og til ulike tider. Riksrevisjonen har merket seg at departementet vil legge vekt på en mer helhetlig framstilling av styringssignaler til embetene.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet har svart:

"Arbeids- og administrasjonsdepartementet har merket seg at Riksrevisjonen mener at det er behov for å forbedre målstyring og resultatrapportering på departementets område. Departementet vil, (…), følge opp dette. Jeg vil samtidig bemerke at departementet har de senere årene arbeidet systematisk for å etablere en hensiktmessig styringsdialog med sine underlagte virksomheter og har kommet langt i å utvikle gode mo­deller for etatsstyring. I det videre arbeidet vil departementet legge økt vekt på produkti­vitetsmålinger og "skreddersydde" fullmakter tilpasset virksomhetenes egenart.

Det videre arbeidet vil skje i tråd med det reviderte økonomiregelverket som ble vedtatt ved kronprins­regentens resolusjon av 12. desember 2003. (…) Periodiske evalueringer vil bli et viktigere instrument i arbeidet med å utvikle virksomhetene. Departementet mener det nye regelverket gir et godt grunnlag for en bred tilnærming til arbeidet med å utvikle målstyring og resultatrapportering i staten."

Riksrevisjonen uttaler:

Etter Riksrevisjonens vurdering er det mangler og svakheter ved departementets beskrivelse av resultater som tilsiktes oppnådd, og opplysninger om oppnådde resultater, jf. bevilgningsreglementets bestemmelser.

Riksrevisjonen ser det som viktig at de årlige styringsdokumentene fra departementet utformes slik at målsettinger og resultatkrav kommuniseres til virksomhetene på en slik måte at de kan tas ned i virksomhetenes planer og nyttes i styringsdialogen med departementet. Betydningen av at rapporteringen tilbake til Stortinget synliggjør de resultatene som er oppnådd understrekes.

Etter Riksrevisjonens vurdering er det viktig at departementet i forhold til fylkesmennene i økt grad bidrar til samordning av prioriteringer, helhetlig framstilling av styringssignaler og forbedret styringsdialog.

Riksrevisjonen har merket seg departementets arbeid for å utvikle bedre tilpassede styringsvirkemidler som skal bidra til en mer effektiv offentlig sektor, og er enig med departementet i at det er viktig at styringen av underliggende virksomheter tilpasses virksomhetenes egenart.

2.1.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at Riksrevisjonen ved gjennomgangen av regnskapet for 2003, har konsentrert seg om departementets styring av underliggende etater. Denne gjennomgangen avdekker at departementet ikke har presentert presise resultatmål knyttet til bevilgningene for de aktuelle virksomhetene.

- Tildelingsbrev

Komiteen viser til at samtlige av de kontrollerte virksomheter har mottatt tildelingsbrev, men kun tre av 15 tildelingsbrev innfrir kravet om å konkretisere resultatmål og angi resultatindikatorer. Presisering av overordnede mål, konkretisering av målene i form av hensiktsmessige resultatkrav og krav om hensiktsmessig rapportering av årlige resultater slik økono­mi­regelverket forutsetter, mangler for de fleste virksomhetenes vedkommende.

Etter komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstrepartis, syn bør tildelingsbrev så vel som budsjettproposisjoner, inneholde vurderinger av forholdet mellom tildelte ressurser og pålagte mål. Likeledes bør oppnådde resultater vurderes i forhold til medgåtte ressurser ved fremleggelse av årsregnskapene. Uten klare politiske prioriteringer blir forvaltningens mulighet for oppfølging i tråd med Stortingets forutsetninger, problematisk. Flertallet forutsetter at forholdet bringes i orden.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti har merket seg at Moder­niseringsdepartementet (i budsjettproposisjonen for 2005) vektlegger utviklingen av styrkingsverktøy som vil gi en mer effektiv offentlig sektor og mer systema­tisk tilbakemelding til virksomhetene og forvaltningen om ressursbruk, effektivitet, resultater og brukertilfredshet. Eksempler på slike verktøy er brukerundersøkelser, systematisk sammenlikning/referansetesting og kvalitetsmålingssystemer. Disse medlemmer mener en helhetlig fastsetting og rapportering av resultatmål og måloppnåelse i tildelingsbrev, virksomhetsplaner og årsrapporter er en viktig del av dette arbeidet. Disse medlemmer understreker samtidig at styringen av underliggende virksomheter må tilpasses virksomhetenes egenart.

- Virksomhetsplaner og årsrapporter

Komiteen har merket seg varierende praksis ved utarbeidelse av virksomhetsplaner og med mangel på konkrete resultatkrav som et gjennomgående trekk. Videre konstateres at ingen av de kontrollerte årsrapporter innholdsmessig tilfredsstilte kravene i regelverket.

Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens understreking av at de årlige styringsdokumentene bør utformes slik at innholdet i fagproposisjonen, til­delingsbrev, virksomhetsplan/årsplan og årsrapport henger sammen på en helhetlig måte og kan nyttes som underlag i styringsdialogen og til å underbygge den interne styringen.

Komiteen vil understreke viktigheten av at rapporteringen til Stortinget synliggjør de resultatene som er oppnådd.

Også når det gjelder fylkesmennene, vil komiteen understreke behovet for klare styringssignaler. Forholdet mellom bevilgede midler og prioritering av oppgaver, bør komme klart til uttrykk.

Komiteen viser til de omfattende rapporterings­krav som stilles til fylkesmennene fra ulike departement og forutsetter at Regjeringen sikrer en overordnet samordning.

Komiteen ber Regjeringen komme tilbake til Stortinget med en redegjørelse om gjennomførte tiltak for å sikre bedre samsvar mellom de ressurser som stilles til disposisjon og de oppgaver som forventes utført senest i tilknytning til fremleggelsen av statsbudsjettet for 2006.

2.2 Anskaffelser i Aetat

2.2.1 Sammendrag

Riksrevisjonen har revidert kjøp av kurs for arbeidsmarkedsopplæring i åtte fylker, og 135 anskaffelser er kontrollert.

Revisjonen viste følgende forhold:

• – Hjemmel for bruk av direkte anskaffelser er ikke tilstrekkelig dokumentert.

• – Anskaffelsesprotokoller har vesentlige svakheter og mangler, bl.a. framstår direkte kjøp og bestilling på rammeavtaler som gjennomført ved konkurranse med forhandlinger.

• – Dokumentasjon av forhandlinger med aktuelle leverandører er ikke tilfredsstillende, og kravet til likebehandling kan ikke etterprøves.

• – Det er svakheter ved rutinene for mottaksregistrering av tilbud.

• – Det er svakheter ved journalføringen av utgående og inngående saker og e-post som dokumenterer anskaffelsesprosessene.

• – Det er svakheter ved arkiveringen av dokumenter.

Departementet uttaler:

Aetat Arbeidsdirektoratet har satt i gang tiltak for å heve kvaliteten på virksomhetens anskaffelser. Aetats internrevisjon har gjennomført en revisjon av innkjøpsprosedyrer i fem fylker i 2003/2004 som har bekreftet avvik i forhold til regelverket på samme områder som Riksrevisjonen har funnet. Aetat Arbeidsdirektorat har satt ned en gruppe som arbeider med å videreutvikle og forbedre virksomhetens saksbehandlersystem når det gjelder funksjonalitet knyttet til anskaffelsesprosessen.

Departementet understreker at feil, mangler og uregelmessigheter i anskaffelsen av kurs innenfor arbeidsmarkedsopplæringen er uheldig og vil følge opp saken overfor Aetat Arbeidsdirektoratet. Oppfølgingen vil særlig rettes inn mot at planlagte og iverksatte tiltak implementeres og gir tiltenkt effekt.

Riksrevisjonen bemerker:

Det er påvist flere mangler og svakheter ved anskaffelsesprosessen og dokumentasjonen ved kjøp av kurs for arbeidsmarkedsopplæring.

Riksrevisjonen konstaterer at det er satt i gang et arbeid for å videreutvikle og forbedre bl.a. funksjonaliteten i virksomhetens saksbehandlersystem knyt­tet til anskaffelser, og at det arbeides med tiltak for kompetanseheving.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet har svart:

"(…) Departementet vil følge utviklingen nøye i forhold til de tiltak som er igangsatt og vil være et viktig ledd i styringsdialogen med Aetat.

(…)

Punkt 2 Anskaffelser i Aetat

(…)

Departementet er svært opptatt av å sikre at regelverket for offentlige anskaffelser etterleves. Aetat Arbeidsdirektoratet har derfor blitt bedt om å redegjøre for planlagte og iverksatte tiltak (….), samt presentere en tidsplan for disse tiltakene. Departementet har mottatt en detaljert tidsplan for oppfølging av foreslåtte tiltak. Aetat Arbedsdirektoratet skal i tillegg rapportere om oppfølgingsarbeidet i direktoratets årsrapport for 2004."

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen ser alvorlig på de svakheter og mang­ler som er avdekket, og har merket seg det arbeidet som er satt i gang for å bedre virksomhetens rutiner, videreutvikle og forbedre saksbehandlersystemet og høyne kompetansen på anskaffelsesområdet. Riks­revisjonen har videre merket seg at departementet er opptatt av at regelverket for offentlige anskaffelser etterleves, og at dette vil være en viktig del av styringsdialogen med Aetat. Riksrevisjonen understreker betydningen av at Arbeids- og sosialdepartementet følger opp at de planlagte tiltakene gjennomføres og gir ønsket effekt.

2.2.2 Komiteens merknader

Komiteen registrerer at Aetat også i 2003 har fått antegnelser på grunn av brudd på regelverket for offentlige anskaffelser. Med etatens betydelige anskaffelsesvirksomhet er det av stor betydning at medarbeiderne følger de retningslinjer som er utarbeidet.

Komiteen har merket seg at Regjeringen vil følge opp saken som et viktig ledd i styringsdialogen med etaten og forventer at anskaffelsesreglementet for fremtiden blir fulgt.

3. Barne- og familiedepartementet

3.1 Barne- og familiedepartementet - regnskapet for 2003

3.1.1 Sammendrag

Frivillig barne- og ungdomsarbeid - kap. 857 post 75 Barne- og ungdomstiltak

Utbetalinger fra Barne- og familiedepartementet (BFD) til frivillig barne- og ungdomsarbeid lokalt (Frifond) tildeles gjennom statlige bevilgninger og forde­ling av spillemidler fra Norsk Tipping AS. I 2003 er det bevilget 33,5 mill. kroner til ordningen over statsbud­sjettet på kap. 857 post 75.

Følgende svakheter og mangler er identifisert i for­bindelse med revisjonen:

- Kunngjøring

Revisjonen har påvist at tilskudd til Frifond organi­sasjon ikke kunngjøres offentlig.

- Tilskuddsutbetalinger

Midlene som forvaltes av Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjon (LNU), kommer fra statlig bevilgning som utbetales i januar, og fra spillemidler fra Norsk Tipping AS som utbetales i juli. Norges Bank har etter anmodning fra Finansdepartementet opprettet en rentebærende konto for plassering av spillemidler fra Norsk Tipping AS. BFD har bedt LNU om at tilskuddsbevilgningen på samme måte som spillemidlene plasseres på rentebærende konto i Norges Bank. Ubrukt tilskuddsbevilgning/tippemidler pr. 31. desember 2003 beløper seg til i underkant av 5,5 mill. kroner. Beløpet har akkumulert seg over tid.

Etter Riksrevisjonens oppfatning representerer denne praksisen en uheldig sammenblanding av ulike typer midler som forvaltes etter ulikt regelverk. Når det gjelder de statlige bevilgningene, innebærer overføring av ubrukte bevilgninger et brudd på bestemmelsene i bevilgningsreglementet.

- Oppfølging og kontroll

Revisjonen har avdekket svakheter knyttet til oppfølgingen og kontrollen av tilskuddsmidlene. Når det gjelder Frifond organisasjon, har revisjonen avdek­ket at tilskuddsforvalter i mange tilfeller baserer seg på oppgitte medlemstall, uten å verifisere tallene. Videre er det påvist flere tilfeller hvor det er utbetalt tilskudd i 2003, men hvor revisorattestert regnskap for 2002 ikke var tilgjengelig på utbetalingstidspunktet, og heller ikke ble ettersendt før to år senere.

Krav til rapportering fra tilskuddsmottakere på ordningen Frifond barn og unge er meget generelle. Revi­sjonen har påvist flere tilfeller hvor det er krav om revisorattestert regnskap ikke har blitt innhentet.

Revisjonen har avdekket at LNUs oppfølging av tilskuddsmottakere har vært mangelfull. Dette sikrer ikke en betryggende tilskuddsforvaltning.

Departementet uttaler:

Departementet har ikke merknader til Riksrevisjo­nens kontroll av tilskuddsordningen til barne- og ungdomsorganisasjonene. Departementet vil følge opp Riksrevisjonens bemerkninger i sin dialog med LNU.

Drifts- og stimuleringstilskudd til barnehager - kap. 856 post 60 og 61

Til sammen ble det på disse to postene bevilget i underkant av 7,8 mrd. kroner for 2003.

BFD er fagansvarlig myndighet på barnehageområdet mens Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD) er overordnet myndighet for fylkesmannsembetene, som bl.a. utfører veiledning og kontrollfunksjoner mot lokalt nivå. Riksrevisjonens kontroll har omfattet BFD, AAD og fylkemannsembetene.

Følgende svakheter og mangler er identifisert i for­bindelse med revisjonen:

- Tildelingsbrev

Fylkesmennene mottar styringssignaler på barne­hagesektoren gjennom flere styringsdokumenter og fra to departementer. Tilskuddsbevilgningene blir gitt i tildelingsbrevet fra AAD. Undersøkelsen har vist at overordnede mål fra budsjettdokumentene i begrenset grad videreføres i tildelingsbrevet.

Riksrevisjonens undersøkelse har vist at fylkesmennene gjennom tildelingsbrev og embetsoppdraget ikke mottar klare etterprøvbare mål og konkrete oppfølgings­kriterier når det gjelder forvaltningen av tilskudd på barnehagesektoren. Målene er delvis fraværende, og oppgavebeskrivelse og krav til rapportering er delvis overlappende.

Undersøkelsen viste bl.a. at det på barnehagesektoren er vanskelig å finne en tråd i styringssignalene fra hovedmålene i fagproposisjonen og videre ned i tilde­lingsbrev/embetsoppdrag. Det kan også synes som om samordningen mellom BFD og AAD ikke er skjedd i tilstrekkelig grad. Dette kan vanskeliggjøre en etterprøving av i hvilken grad målsettingen med tilskuddet blir oppnådd.

- Rapportering

Kontrollen av årsrapportene fra fylkesmennene viser at det på barnehageområdet ikke er rapportert på flere av hovedmålene, og at omfang og kvalitet på innholdet i rapportene er svært varierende. Rapporteringen på embetsoppdraget og i KOSTRA er innrapportering av talldata som årsregnskap og antall saker behandlet, samt opplysninger fra barnehagene som bl.a. brukes til utarbeidelse av statistikker. Etter en totalvurdering av rapporteringen på området ser det ut til at det blir rapportert dobbelt på flere mål. På andre mål er det vanskelig å se at departementet får nok informasjon til å kunne uttale seg om i hvilken grad målsettingen på området er nådd.

- Fylkesmennenes kontroll og departementets kontroll­ansvar

Ni fylkesmannsembeter er kontrollert med hensyn til forvaltningen av driftstilskudd til barnehagene. Resultatet av revisjonen påviste bl.a. at ingen av fylkesmennene i kontrollutvalget hadde gjennomført stikkprøvekontroller i 2003 når det gjelder opplysninger gitt av barnehagene som grunnlag for beregning av tilskudd.

Revisjonen viser at kun en av seks kontrollerte fylkesmenn har rapportert om kommuner som har gjennomført tilsyn etter barnehageloven, jf. barnehageloven § 10.

- Styringsmøter

Det ble i 2003 gjennomført ett fagmøte mellom BFD og fylkesmannsembetene. I lys av utfordringene på barnehageområdet og behovet for klargjøring av styringssignaler og rapporteringskrav, kan det stilles spørsmål ved om styringsdialogen har et tilstrekkelig omfang og innhold. Mangel på skriftlig referat kan skape usikkerhet rundt de beslutningene som fattes, og svekker grunnlaget for kontroll.

Barne- og familiedepartementet uttaler:

Det er AAD som har det administrative overordnede ansvaret for fylkesmannsembetene. Det enkelte fagdepartementet har ansvar for fagområdene (bl.a. barnehager) som er tillagt fylkesmannen gjennom bud­sjettproposisjonen, tildelingsbrevet eller andre styringsbrev.

BFD opplyser at AADs stortingsproposisjon (når det gjelder fylkesmannsembetet), tildelingsbrevet og embetsoppdraget lages i samarbeid mellom alle de oppdragsgivende departementene og direktoratene i Departementenes fylkesmannsutvalg (DFU). Ifølge BFD har departementet fra midten av 90-årene i stor grad benyttet rammebevilgningsprinsippet i tildelingen av midlene, med sikte på at embetene selv har kunnet planlegge arbeidet innenfor mål og rammer.

Det holdes en rekke møter mellom departementene og fylkesmannsembetene, hvor også styringssignalene om nødvendig kan konkretiseres og suppleres. Departementet har internt organisert arbeidet med fylkesmennene i en egen gruppe der representanter fra alle fagavdelingene sitter.

I St.prp. nr. 1 er det en presentasjon av det overordnede målet for fylkesmannsembetenes virksomhet mot barnehageområdet. Dette er fulgt opp i tildelingsbrev og embetsoppdrag. Departementet kan se at beskrivelsen av fylkesmannsrollen ikke er helt dek­kende i forhold til de kravene som stilles i gjeldende økonomiregelverk. Tilsvarende kan ifølge departementet sies om formuleringen av mål og resultatkrav i embetsoppdraget.

Når det er nødvendig, blir embetsoppdraget supplert gjennom bl.a. sektorvise brev knyttet til tildeling av midler, og gjennom oppdrag som blir gitt i egne samlinger med påfølgende brev til fylkesmennene. Dette kan i noen tilfeller føre til delvis overlapping med tildelingsbrevet og embetsoppdraget.

Rapporteringen på barnehageområdet er svært ulik fra fylkesmann til fylkesmann. Problemstillingen er tatt opp med AAD og formidlet til fylkesmannsembetene. Det arbeides videre med å forbedre rapporte­ringen. Departementet mener likevel de har et tilfredsstillende grunnlag for tilbakerapportering.

Fylkesmennenes rapportering gjennom årsrapportene og rapportering på 21-postbrevet ikke er de eneste kildene for informasjon om barnehagesektoren. Grunnlaget for departementets rapportering av resultater til Stortinget i budsjettproposisjonen baseres på den samlede informasjon som foreligger (årsrapporter, KOSTRA, egne undersøkelser mv.). Departementet anser dette som et forsvarlig grunnlag.

Departementet mener at man gjennom de sam­handlingsmekanismene som er etablert, har en tilfredsstillende styringsdialog mot fylkesmannsembetene og en tett og god kommunikasjon om samordning og koordinering internt og i forhold til AAD.

Bevilgninger til barnehager har økt kraftig de siste årene, og departementet fokuserer sterkt på nødvendigheten av gode kontrollrutiner. Ingen av fylkesmennene har rapportert om at det i 2003 er gjennomført stikkprøvekontroller med sikte på å verifisere opplysninger gitt av barnehager. I 2003 inneholdt ikke rundskrivene noen bestemmelser om stikkprøver. Departementet har imidlertid gjennom rundskriv for flere av tilskuddsordningene på barnehageområdet for 2004 varslet at stikkprøver vil bli gjennomført. Fylkesmanns­embetenes oppgaver i denne forbindelse vil bli formidlet via tildelingsbrevet og embetsoppdraget.

Formålet er å sikre drift i samsvar med barnehage­lovens bestemmelser. Statstilskuddene til barnehager ikke er hjemlet i barnehageloven, og tilsynsansvaret etter § 10 omfatter derfor ikke forhold knyttet til forvaltning av statstilskuddene. Departementet tar Riks­revisjonens merknader til dette punktet til etterretning.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet uttaler:

De siste år er både proposisjonstekst og tildelingsbrev gjennomgått med sikte på å målrette framstil­lingen. For embetsoppdragene har AAD søkt å ba­lansere behovet for enhetlig angivelse av oppdrag, resultatkrav og rapportering mot de enkelte departementenes individuelle behov. Når det gjelder rapportering, viser AAD til at årsrapportene inneholder en detaljert tilbakemelding på fjorårets virksomhet. Hvert år holdes det ledersamtale med fylkesmannen i alle embetene, der bl.a. årsrapporten legges til grunn. AAD mener at hovedmålene for fylkesmannsembetene er angitt i St.prp. nr. 1 og videreført i tildelingsbrev og embetsoppdrag. Man mener også at resultatkravene og resultatindikatorene er tilstrekkelig angitt i embetsoppdraget.

Riksrevisjonen bemerker:

Kontroll har avdekket mangler ved BFDs tilskuddsforvaltning. Det reises spørsmål om tilskudd til frivillig barne- og ungdomsarbeid bør kunngjøres offentlig, slik at hele målgruppen nås, og bevilgede midler ikke blir stående ubrukt samt at det etableres en strategi for oppfølging og kontroll av disse midlene.

Tilskuddene på barnehageområdet omfatter betydelige beløp. Det er viktig med tilfredsstillende oppføl­ging og kontroll i alle ledd. Til tross for den styrings­dialogen som er etablert mellom BFD, AAD og fylkesmannsembetene, konstaterer Riksrevisjonen at innholdet i styringsdokumentene er preget av uklare og inkonsistente mål, lite koordinerte rapporteringskrav og stor variasjon i kvaliteten på rapporteringen fra de ulike fylkesmannsembetene. Dette øker risikoen for misligheter og feil i utbetalingene.

Riksrevisjonen ser alvorlig på at kun et fåtall fylkesmenn rapporterer om at kommunene gjennomfører det tilsynet med barnehageeier som de etter barnehageloven er pålagt. Selv om statstilskuddene ikke er hjemlet i barnehageloven, har departementet et ansvar for at driften av barnehagene er forsvarlig, og at det er etablert et offentlig tilsyn som sikrer dette.

Barne- og familiedepartementet har svart:

"1.1 Frivillig barne- og ungdomsarbeid - kap. 857 post 75 Barne- og ungdomstiltak

(…) Barne- og familiedepartementet (BFD) har merket seg Riksrevisjonens synspunkter og vil følge dette opp i det videre arbeidet med ordningen.

1.2 Drifts- og stimuleringstilskudd til barnehager - kap. 856 post 60 og 61

(…) BFD vil understreke at det arbeides kontinuerlig med å forbedre tilskuddsforvaltningen og styrings­dialogen på barnehageområdet, og Riksrevisjonens bemerkninger vil bli brakt inn i dette arbeidet. Forholdene vil også bli tatt opp med Arbeids- og administra­sjonsdepartementet (AAD) og i Departementenes fylkesmannsutvalg (DFU), jf. i denne forbindelse AADs omtale av arbeidet med elektronisk embetsoppdrag og rapportering.

(…)."

Riksrevisjonen uttaler:

Det er positivt at departementet vil følge opp de svak­hetene som Riksrevisjonen har påpekt når det gjelder forvaltningen av tilskuddet til frivillig barne- og ungdomsarbeid.

Når det gjelder barnehagetilskuddet, er det Riks­revisjonens oppfatning at det må skje en forbedring når det gjelder klargjøring av mål, koordinering av rapporteringskrav, kvalitetssikring av innrapporterte data og oppfølging av tilsynsaktivitetene. Riksrevisjonen har merket seg at departementet vil bruke Riksrevisjonens bemerkninger i sitt arbeid med å forbedre tilskuddsforvaltningen og styringsdialogen på området, samt at departementet også vil involvere Moderniserings­departementet og Departementenes fylkesmannsutvalg i arbeidet.

3.1.2 Komiteens merknader

- Frivillig barne- og ungdomsarbeid - kap. 857 post 75 Barne- og ungdomstiltak

Komiteen viser til Riksrevisjonens gjennomgang av et utvalg tilskuddsordninger til barne- og ungdoms­arbeid som forvaltes av Landsrådet for Norges Barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU).

Komiteen deler Riksrevisjonens bekymring for at tilskudd til Frifond organisasjon ikke kunngjøres offentlig og vil understreke betydningen av at alle aktuelle søkere sikres kunnskap om ordningen.

Komiteen har videre merket seg at det er avdekket svakheter i oppfølging og kontroll av tilskuddsmidler under de to delene av Frifond-ordningen; Frifond organisasjon og Frifond barn og unge. Utbetaling av tilskuddsmidler har funnet sted basert på oppgitte, men ikke verifiserte tall. I enkelte tilfeller er revisorsattes­terte regnskap ikke lagt fram og mottatte rapporter er ikke etterprøvd og kvalitetssikret.

Komiteen viser til tidligere saker om tildeling av tilskudd til ungdomsorganisasjoner og vil understreke viktigheten av at regelverket følges. Både av hensyn til organisasjonene selv som ved usikkerhet om forvaltningen av tilskuddene settes i et dårlig lys og av hensyn til det offentliges ansvar for å forvalte fellesskapets ressurser i tråd med vedtatte forutsetninger, er det helt nødvendig at forholdene bringes i orden.

Komiteen registrerer at departementet vil ta opp forholdene med LNU og forutsetter at Riksrevisjonen vil følge utviklingen nøye.

- Drifts- og stimuleringstilskudd til barnehager - kap. 856 post 60 og 61

Komiteen deler Riksrevisjonens bekymring for at bare et fåtall kommuner foretar tilsyn med barnehage­eier slik de er pålagt etter barnehageloven. Foreldre skal kunne stole på at godkjente barnehager tilfredsstiller offentlige krav til kvalitet.

Komiteen har merket seg at rapporteringen på barnehageområdet er ulik fylkesmannsembetene imellom og vil understreke viktigheten av klare rutiner for fylkesmannsembetenes oppfølging.

Komiteen forutsetter at Regjeringen legger arbeid i å klargjøre mål og rapporteringskrav samt sørger for kvalitetssikring av innleverte data og oppfølging av tilsynsaktiviteten.

3.2 Forbrukerombudet - regnskapet for 2003

3.2.1 Sammendrag

Regnskapet for Forbrukerombudet for 2002 ble ikke godkjent på grunn av gjennomgående svakheter ved den interne kontrollen, sviktende registrering og oppfølging av tvangsgebyrer samt bruk av øremerkede midler til andre formål enn forutsatt, jf. Dokument nr. 1 (2003-2004) og Innst. S. nr. 143 (2003-2004). Av departementets svar til antegnelsen, framgikk det at Forbrukerombudet har utarbeidet en plan med frister for å rette opp de påpekte forholdene. Forbrukerombudet har i løpet av 2003 nedlagt et betydelig arbeid med å forbedre rutinene for intern kontroll og styring. Revisjonen av 2003-regnskapet viser at det fortsatt gjenstår utfordringer på bl.a.: inntektsområdet, kjøp av varer og tjenester samt reiseregninger.

Departementet uttaler:

BFD slutter seg til Riksrevisjonens vurdering av at det er grunn til å kritisere Forbrukerombudets håndte­ring av enkelte avtaler knyttet til anskaffelsesområdet. Departementet vil følge opp i forhold til at framtidige avtaler i nødvendig grad tar hensyn til bestemmelsene i anskaffelsesregelverket.

Departementet er enig i at det er uheldig når interne rutiner for kontroll og ajourhold for oppfølging av tvangsgebyr og forelegg ikke blir fulgt opp i praksis. Departementet har varslet at det fortsatt er behov for tett oppfølging og grunnlag for å skjerpe inn gjeldende regnskapsrutiner hos Forbrukerombudet og vil følge dette forholdet opp i framtiden.

Alle reiser som Forbrukerombudet blir belastet for skal dokumenteres med underbilag for å sikre kontroll av virksomhetens utgifter. Departementet vil her følge opp virksomheten. Departementet vil ta saken opp med Forbrukerombudet slik at bestemmelsene i Statens personalhåndbok blir fulgt.

Riksrevisjonen bemerker:

Riksrevisjonen godkjente ikke Forbrukerombudets regnskap for 2002, bl.a. fordi det var tvil om regnskapet ga et fullstendig og riktig bilde av gebyrinntektene. Riksrevisjonen har godkjent ombudets regnskap for 2003, selv om det gjenstår områder i regnskapet der kvaliteten ikke er tilfredsstillende. Det er bl.a. kritikkverdig at Forbrukerombudet fortsatt ikke har klart å etablere tilfredsstillende rutiner for fastsetting og innkreving av gebyrer.

Barne- og familiedepartementet har svart:

"BFD tar til etterretning at Riksrevisjonen har godkjent Forbrukerombudets regnskap for 2003. Departementet er tilfreds med at Forbrukerombudet har gått gjennom sine interne rutiner på en systematisk måte, med sikte på å forbedre rutinene for intern kontroll og økonomistyring.

Riksrevisjonen påpeker imidlertid at det fortsatt gjenstår områder i regnskapet der kvaliteten ikke er tilfredsstillende. BFD har spesielt merket seg at Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at Forbrukerombudet ikke har etablert tilfredsstillende rutiner for fastsetting og innkreving av tvangsgebyrer.

Departementet finner grunn til å beklage at det gjenstår viktig arbeid før kvaliteten på Forbrukerombudets regnskap har nådd et tilfredsstillende nivå. Departementet vil derfor legge avgjørende vekt på å følge opp at Forbrukerombudet bringer de gjenstående forhol­dene i orden i løpet av inneværende regnskapsår."

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen konstaterer at departementet slutter seg til de bemerkningene som har kommet fram vedrørende Forbrukerombudets regnskap for 2003. Riksrevisjonen vil understreke alvoret i at Forbrukerområdet to år på rad har fått antegnelser på grunn av svakheter ved regnskapet.

Riksrevisjonen har merket seg at departementet vil ha en aktiv rolle i å følge opp at forholdene bringes i orden i løpet av inneværende regnskapsår.

3.2.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at Forbrukerombudets regnskap for 2002 ikke ble godkjent på grunn av betydelige svakheter i økonomiforvaltningen. Komiteen registrerer at flere av de påpekte forhold er rettet opp i regn­skapet for 2003, men at det fortsatt gjenstår betydelige utfordringer. Dette gjelder særlig rutinene for oppfølging og kontroll ved ileggelse av tvangsgebyr og forelegg.

På tross av fjorårets påpekninger, er det også i 2003 påpekt brudd på regelverket for offentlige anskaffelser. Dette gjelder mangler ved beregning av anskaffelsens samlede verdi, ved kunngjøring av konkurranse og innhenting av nødvendige attester og erklæringer. Videre er det påvist mangler ved reiseregninger.

Komiteen ser alvorlig på at det fortsatt er betydelige mangler ved Forbrukerombudets regnskap og vil understreke departementets ansvar for å bringe forholdene i orden.

4. Finansdepartementet

4.1 Målstyring og resultatrapportering

4.1.1 Sammendrag

Riksrevisjonen har kontrollert hvordan Finansdepartementet styrer følgende underliggende virksomheter: Kredittilsynet, Statistisk sentralbyrå, Toll- og avgiftsdirektoratet, Statens innkrevingssentral og Skattedirektoratet. Revisjonen var avgrenset til å kontrollere om departementet har fulgt bestemmelser om mål- og resultatstyring slik disse framgår av regelverket som gjaldt for budsjettåret 2003.

- St.prp. nr. 1 (2002-2003) Finansdepartementet

Budsjettproposisjonen inneholder formål og overordnede mål for samtlige av de kontrollerte virksomhetene, og departementet legger føringer ved å peke på sentrale utfordringer og prioriteringer framover. Departementet synes ikke å ha presisert resultatmål knyttet til foreslått bevilgning for alle underliggende virksomheter. Rapporteringen i budsjettproposisjonen synes hovedsakelig å være oppgave- og aktivitetsorientert og gir begrenset informasjon for å vurdere målopp­nåelse i forhold til den gitte bevilgningen. I én virksomhet er det imidlertid rapportert om oppnådde resultater ved bruk av fastsatte resultatindikatorer.

- Tildelingsbrev

Finansdepartementet har utarbeidet tildelingsbrev til samtlige virksomheter hvor hovedmålene fra bud­sjettproposisjonen er utdypet i form av strategiske utfordringer og satsingsområder, men mangler konkrete resultatkrav og angivelse av hvilke resultat­indikatorer som skal brukes for å måle og rapportere resultatoppnåelse.

- Virksomhetsplaner

Kontrollen viste at det var varierende praksis ved utarbeidelsen av virksomhetsplaner.

- Årsrapporter

Fire av de fem kontrollerte virksomhetene har utarbeidet årsrapport i henhold til regelverket. Tre av rapportene har gjennomgående mangler i rapporteringen av resultater i forhold til krav fastsatt i tildelingsbrevene. Årsrapportene er i hovedsak oppgave- og aktivitetsorienterte, og det redegjøres i begrenset grad for resultatoppnåelse og til hvilke kostnader det har skjedd. Én virksomhet har imidlertid rapportert tilfredsstillende om resultatoppnåelse basert på fastsatte resultatindikatorer. Den gjennomgående mangelen på konkrete resultatkrav i tildelingsbrevene medfører at virksomhetene vanskelig kan tilfredsstille regelverkets krav på dette området.

Departementet uttaler:

Departementet har de senere årene tilpasset styringen av underliggende virksomheter i retning av det som er gjeldende regelverk fra 1. januar 2004, og at enkelte av Riksrevisjonens registrerte avvik fra gammelt regel­verk derfor er tilsiktet. Styringen av underliggende virksomheter skal tilpasses virksomhetens egenart og baseres på ramme- og resultatstyring. Når det gjelder Riksrevisjonens uttalelse om at budsjettproposisjonen framstår som oppgaveorientert og lite resultatorientert, begrunner departementet dette med at det etter departementets vurdering vil være liten forskjell mellom utførte oppgaver og oppnådde resultater. Departementet har et løpende arbeid for å forbedre budsjettproposisjonen. For tre av de kontrollerte virksomhetene gis det ikke styringssignaler i tildelingsbrevet gjennom opplisting av resultatindikatorer og -krav, men på et mer aggregert nivå. Her formuleres en målstruktur med hovedmål og delmål, som danner grunnlag for virksomhetenes resultatrapportering. Måloppnåelse belyses av en rekke resultatindikatorer og nøkkeltall, som etter departementets vurdering samlet gir solid styringsinformasjon for departementet. For den fjerde virksomheten har departementet bl.a. funnet det vanskelig å angi hensiktsmessige, kvantitative resultatmål, men understreker at det fortsatt arbeides med å finne hensiktsmessige resultatkrav og indikatorer for å vurdere resultatoppnåelsen for virksomheten. For den siste virksomheten uttaler departementet bl.a. at rapporte­ring av resultater i tillegg til resultatmål og resultatindikatorer, i større grad må basere seg på en beskrivelse av utførte oppgaver. Departementet har i tildelingsbrevene for 2004 lagt økt vekt på måling av produkti­vitet i underliggende etater.

Riksrevisjonen bemerker:

De fleste styringsdokumentene foreligger, og Finansdepartementet har et system for styring av underliggende virksomheter. Bevilgningsreglementet og økonomiregelverkets krav til innhold i departementets styring er imidlertid ikke oppfylt i sin helhet. Det er svakheter innen alle de kontrollerte områdene, spesielt i forhold til formulering av resultatkrav, angivelse av resultatindikatorer, rapportering av resultater og vurdering av resultatoppnåelse. Mangler ved oppfyllelsen av disse kravene begrenser grunnlaget for virksomhetenes interne styring.

Etter Riksrevisjonens vurdering er ikke en opplisting av utførte oppgaver og leverte produkter uten en vurdering av effekter, kvalitet og produktivitet en tilfredsstillende resultatrapportering ut fra gjeldende regelverk.

Riksrevisjonen har merket seg at enkelte av avvikene fra gjeldende regelverk er tilsiktet fra departementets side. Riksrevisjonen viser i denne sammenheng til be­vilgningsreglementet § 1 hvor det framgår at reglementet skal følges inntil videre hvis ikke Stortinget uttrykkelig vedtar noe annet. I det nye reglementet for økonomistyring i staten, som trådte i kraft 1. januar 2004, videreføres prinsippet om at alle virksomheter skal fastsette mål og resultatkrav og sikre at fastsatte mål og resultatkrav oppnås.

Finansdepartementet har svart:

"(…)

I det følgende utdypes departementets kommentarer til Riksrevisjonens antegnelse:

1 Formålet med Riksrevisjonen kontroll/forholdet mellom Bevilgningsreglementet og økonomiregelverket

(…) Finansdepartementet registrerer at Riksrevi­sjonen i stor grad har basert sin vurdering også på annet regelverk, hovedsakelig økonomireglementet av 1996 med tilhørende funksjonelle krav.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen uttalte i forbindelse med behandlingen av ny lov om Riksrevisjonen (jf. Ot. prp. nr. 54 (2003-2004), pkt 2.2.1) at "det er viktig å opprettholde et prinsipielt skille mellom målsettinger, regelverk og instrukser som kan utledes fra Stortingets vedtak og forutsetninger og de målsettinger eller instrukser som er fastsatt av forvaltningen selv". Finansdepartementet vil på den bakgrunn påpeke at det ikke nødvendigvis er relevant å analysere avvik fra økonomiregelverkets bestemmelser om mål- og resultatstyring for å revidere i hvilken grad regjeringen har oppfylt Stortingets pålegg om å beskrive tilsiktede resultater og rapportere om oppnådde resultater.

Finansdepartementet legger til grunn at Bevilgnings­reglementets bestemmelser er utgangspunkt for Riks­revisjonens kontroll av tilsiktede og oppnådde resultater. (…)

Riksrevisjonen viser til at enkelte av avvikene fra gjeldende regelverk er tilsiktet fra departementets side. Departementet antar at det må bero på en misforståelse at tilsiktet avvik gjelder i forhold til Bevilgningsreglementet. Bevilgningsreglementets krav til resultatbeskrivelser i budsjettdokumentene ligger fast.

(…)

Departementet fastsetter i samråd med underliggende virksomheter styringsdialogens form og innhold, bl.a. ut fra den enkelte virksomhets egenart, og styringsdialogen baseres på en felles referanse­ramme. Det siste er en betydelig utfordring og innebærer krav til enighet mellom departementet og den enkelte etat om sentrale elementer i dialogen som mål og styringsparametre, ansvars- og oppgaveforde­ling, rolleforståelse, type dokumenter, type møter mv., noe som igjen skaper forutsigbarhet i styringsprosessen. Finansdepartementet mener at en slik modell for etatsstyring ikke begrenser grunnlaget for virksomhetenes internstyring. Ingen av departementets underliggende virksomheter har heller gitt uttrykk for det.

Ulike juridiske, økonomiske og organisatoriske rammer medfører at etatsstyringen må tilpasses den virksomheten som skal styres og den sektoren den skal fungere i. Dersom virksomheten f.eks. er regulert gjennom lov, vil lovens bestemmelser være retningsgivende for departementets styring av virksomheten. Både Kredittilsynet og Statistisk sentralbyrå er regulert av særlover. Viktige styringsrammer og -parametre for Kredittilsynet og Statistisk sentralbyrå er således fastsatt av Stortinget selv gjennom lovvedtak. Dette bør, etter departementets syn, få konsekvenser for bruken av andre styringsparametre. Departementet finner også grunn til å nevne at internasjonale standarder som "the Basel Core Principles for Effective Banking Supervision" og "the IAIS Insurance Supervisory Principles" krever at det nasjonale finanstilsynet er "operationally independent" i utøvelsen av sine oppgaver. Forholdet til slike internasjonale standarder vil også måtte tas hensyn til ved departementets styring av Kredittilsynet.

Statskonsult foretok i 2002 en evaluering av Finansdepartementets styring av underliggende virksomheter og konklusjonen var at departementet er kommet langt i å utvikle gode modeller for etatsstyringen. Statskonsult pekte samtidig på områder som kunne forbedres. Finansdepartementet søker til enhver tid å utvikle departementets styringsdialog med underliggende virksomheter, bl.a. bør det legges økt vekt på måling av produktivitet i underliggende virksomheter. I tildelingsbrevene for 2004 har Finansdepartementet lagt økt vekt på dette aspektet av etatsstyringen.

2 Målkrav i budsjettdokumentene

(…)

Riksrevisjonens undersøkelse tar i begrenset grad hensyn til virksomhetenes mangeartede karakter, og mulighetene for hensiktsmessige resultatbeskrivelser. Etter departementets oppfatning vil det i mange tilfeller være liten forskjell mellom utførte oppgaver og oppnådde resultater. Hvilke oppgaver som utføres vil, slik det også framgår av St.prp. nr. 52 (1984-85), være en viktig del av en hensiktsmessig resultatbeskrivelse. Finansdepartementet vil imidlertid (…), fortsatt arbeide for å utvikle omtalen om resultatbeskrivelser i fagproposisjonen.

3 Krav til mål- og resultatstyring i statlig regelverk

Økonomiregelverket er nylig revidert med bred medvirkning fra alle departementene. Riksrevisjonen har også deltatt i prosessen som observatør og har gitt høringsuttalelse til det reviderte forslaget. Det revi­derte regelverket trådte i kraft 1.1.2004.

Revidert økonomiregelverks innretning

(...)

Basert på erfaringene legger det reviderte regelverket til rette for mindre detaljregulering og større grad av tilpasning til virksomhetens egenart og til risiko og vesentlighet når det gjelder etatsstyringsdialogen.

Kravene til departementets styring av underliggende virksomheter har fått en mer generell utforming i det reviderte regelverket som gir større rom for tilpasninger i forhold til den enkelte virksomhets egen­art.(…).

Resultatbegrepet er også endret i det reviderte økonomiregelverket. (…)

Finansdepartementet vil påpeke at Riksrevisjonens kontroll har lagt til grunn et økonomiregelverk som på kontrolltidspunktet var under revidering. Basert på egne og etatenes erfaringer og faglige vurderinger, har Fi­nansdepartementet tilpasset sin styring av underliggende virksomheter i retning av det som f o m. 1. januar 2004 er gjeldende (revidert) økonomiregelverk. Registrerte avvik fra gammelt økonomiregelverk er derfor tilsiktet.

Et eksempel på tilsiktet avvik i forhold til tidligere økonomiregelverk er det bevisste valg av ansvarsfordeling mellom Finansdepartementet og skatteetaten, der departementet i tildelingsbrevet ikke gir sine styringssignaler gjennom opplisting av konkrete resultatindikatorer/-krav, men på et mer aggregert nivå. (…)

Riksrevisjonen konstaterer avslutningsvis i sine bemerkninger at det nye økonomiregelverket viderefører prinsippet om at alle virksomheter skal fastsette mål og resultatkrav. Hovedpoenget i denne forbindelse er imidlertid at departementenes styring av underliggende virksomheter er mindre regulert og detaljert i det nye regelverket.

Definisjon av resultatbegrepet/evalueringer

Det reviderte regelverket uttrykker at rapportering om resultater kan gjøres på alle leddene i resultatkjeden. (…)

Finansdepartementet vil påpeke at Riksrevisjonens kontroll har lagt til grunn en definisjon av resultatbegrepet som ikke er i henhold til det nye regelverket. Begrepsforståelsen vil rimeligvis påvirke i hvilken grad en finner mangler knyttet til formulering av resultatkrav og rapportering av resultater. Riksrevisjonen anvender en tilnærmet idealdefinisjon med vekt på kvalitet og effekter, bl.a. basert på definisjoner i det gamle økonomiregelverket. Dette innebærer en meget krevende resultatdefinisjon, der f.eks. "utførte oppgaver og leverte produkter" ikke inngår. Finansdepartementet mener at informasjon om kvalitet og effekter er interessant resultatinformasjon, men som best skaffes til veie gjennom periodiske evalueringer framfor en løpende mål- og resultatrapportering.

Departementet vil samtidig understreke at det fortsatt arbeides med å finne hensiktsmessige resultatkrav og indikatorer for å måle resultatoppnåelse. (…)

(…)

Samtidig som regelverket har redusert de generelle kravene til løpende rapportering, legger bestemmelsene mer vekt på evalueringer enn tidligere. (…) Evalueringer har i det nye regelverket fokus både på innsatsfaktorer, aktiviteter, produkter og tjenester, samt effekter for brukere og samfunn. Finansdepartementet som regelforvalter arbeider for tiden med en veileder om bruk av evaluering i styringssammenheng. Det tas sikte på å utgi en veileder ved årsskiftet 2004/2005.

(…)

4 Avsluttende kommentar

Både Bevilgningsreglementet og det reviderte Reglement for økonomistyring i staten slår fast at mål- og resultatstyring fortsatt skal være et bærende prinsipp i økonomistyringen i staten. Bestemmelsene om økonomistyring i staten legger vekt på at styring og oppfølging av underliggende virksomheter skal tilpasses virksomhetens egenart samt risiko og vesentlighet. Innenfor departementenes områder er det stor variasjon i størrelse, kompleksitet og funksjon på de underliggende virksomhetene. Det medfører at styrings­dialogen vil utvikles forskjellig, og de enkelte elementene i styringsdialogen kan betones ulikt overfor de forskjellige virksomhetene, innenfor den helhetlige rammen for styringsdialogen som trekkes opp i bestemmelsene. Departementet legger vekt på at resultatrapporteringen tilpasses etablerte referanserammer for virksomhetene og mulighetene for å beskrive akti­viteter, produkter, kvalitet og effekter på de ulike områdene. Dette er i tråd med økonomiregelverkets bestemmelser om at rapportering om resultater kan omfatte både innsatsfaktorer, aktiviteter, produkter og tjenester samt effekter for brukere og samfunn. I sam­svar med regelverket vil departementet når det anses nødvendig, ta i bruk evalueringer for å få informasjon om effektivitet, måloppnåelse og resultater. Finans­departementet vil som overordnet regelverksforvalter følge utviklingen på dette området og vurdere behov for eventuelle tiltak.

(…)."

Riksrevisjonen uttaler:

Etter Riksrevisjonens vurdering er det mangler og svakheter ved Finansdepartementets beskrivelse av resultater som tilsiktes oppnådd, og opplysninger om oppnådde resultater, jf. bevilgningsreglementets bestemmelser.

Riksrevisjonen er enig med Finansdepartementet i at det er viktig at departementets styring og kontroll av underliggende virksomheter tilpasses virksomhetenes egenart. Etter Riksrevisjonens vurdering er det viktig at styringsdokumentene utformes slik at målsettinger og resultatkrav kan tas ned i virksomhetens planer og nyttes i styringsdialogen med departementet. Riksrevisjonen vil også understreke betydningen av at rapporteringen tilbake til Stortinget synliggjør de resultatene som er oppnådd.

Riksrevisjonen har merket seg departementets arbeid med å forbedre fagproposisjonen og tildelingsbrevene for å gi bedre resultatbeskrivelser, grunnlag for å måle produktivitet og utvikling av styringsdialogen.

Riksrevisjonen vil for øvrig bemerke at som Stor­tingets kontrollorgan skal Riksrevisjonen i henhold til lov og instruks selv klargjøre det nærmere innholdet i og gjennomføringen av revisjonsoppgavene. Ved oppfølging av Stortingets vedtak og forutsetninger vil Riksrevisjonen normalt ta utgangspunkt i forvaltningens egen oppfølging av vedtakene, slik den er nedfelt i forvaltningens instrukser og retningslinjer. Siden Reglementet for økonomistyring i staten er forvaltningens viktigste verktøy for bl.a. å ivareta bevilgnings­reglementets krav til økonomistyring, vil dette regel­verket selvsagt være et sentralt revisjonskriterium for Riksrevisjonens kontroll.

4.1.2 Komiteens merknader

Komiteen registrerer at Riksrevisjonen ved gjennomgangen av regnskapene for 2003 har sett på Finans­departementets styring av underliggende etater. Resultater basert på kvantifisering av virksomheters ytelser belyst ved plantall samt en vurdering av forholdet mellom ytelser og ressursbruk, er grunnlag for undersøkelsene.

Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen etterlyser presise resultatmål knyttet til foreslåtte be­vilgninger under alle virksomheter i St.prp. nr. 1 og at manglende resultatkrav og angivelse av hvilke resultatindikatorer som skal brukes for å rapportere mål­oppnåelse vanskeliggjør etatenes mulighet for å gjennomføre Stortingets pålegg og forutsetninger.

Komiteen har forståelse for Finansdepartementets understreking av viktigheten av at departementets styring og kontroll av underliggende virksomheter tilpasses virksomhetenes egenart. Komiteen viser i den sammenheng spesielt til tildelingsbrevenes betydning som styringsverktøy og deler Riksrevisjonens bekymring for at tilbakerapporteringen basert på de foreliggende tildelingsbrev, ikke blir presis nok.

Komiteen forutsetter at Regjeringen sørger for at utformingen av styringsdokumenter blir slik at målsettinger og resultatkrav kan rapporteres tilbake til Stor­tinget på en måte som synliggjør de resultater som er oppnådd.

4.2 Toll- og avgiftsetatens bruk av Autosys som grunnlag for avgiftsfastsettelse

4.2.1 Sammendrag

Toll- og avgiftsetaten bruker Vegdirektoratets data som registreres i informasjonssystemet for motorvogner og førerkort (Autosys) som grunnlag for å fastsette motorvognavgiftene i avgiftsfastsettelsessystemet (AFS). Dette omfatter årsavgift, engangsavgift, vekt­årsavgift og omregistreringsavgift som ifølge stats­regnskapet for 2003 utgjorde ca. 20 mrd. kroner.

Svakheter og mangler ved virksomhetens regnskapsføring og interne kontroll har over lengre tid medført usikkerhet knyttet til regnskapets inntektsside, jf. bl.a. Dokument nr. 1 (2000-2001). Finansdepartementet ser alvorlig på at systemer og rutiner som er forutsatt tilpasset økonomiregelverket, ikke fungerer som forventet, og departementet vil i oppfølgingen av Toll- og avgiftsdirektoratet ha økt fokus på at etablerte systemer og rutiner etterleves. Finansdepartementet ba høsten 2000 Samferdselsdepartementet om at veimyndig­hetene bidrar til å løse problemene med feil i avgiftsfastsettelsesgrunnlaget som skyldes uriktig informa­sjon i Autosys.

Revisjonen av toll- og avgiftsetatens regnskap for 2002 viste en rekke svakheter knyttet til overføring av data fra Autosys i Vegdirektoratet til AFS i tolletaten. Det var ikke gjennomført en overordnet risikovurdering av Autosys som inkluderte vurdering av sårbarhet i systemene og risiko knyttet til om data som overføres til AFS, er korrekte.

Forholdene ble tatt opp med Finansdepartementet i 2003. Departementet opplyste i denne sammenheng at det var inngått en bred samarbeidsavtale mellom Toll- og avgiftsdirektoratet og Vegdirektoratet for å håndtere spørsmål vedrørende Autosys som berører forvaltningen av motorvognavgiftene. Autosys var opprinnelig ikke tiltenkt oppgaven som et forsystem til toll- og avgiftsetatens regnskapssystem. Utviklingen av et Autosys 2 vil starte opp ved årsskiftet 2004-2005 og forventes å ta tre til fire år. Toll- og avgiftsdirektoratet og Vegdirektoratet har i fellesskap utarbeidet en overordnet risikovurdering av Autosys som Riksrevisjonen har fått oversendt. Den omtaler i alt 24 risikoforhold.

Departementet uttaler:

Det er i den overordnede risikovurderingen identifi­sert fire forhold som klassifiseres som "uakseptabel høy risiko", og fire som "grenser mot uakseptabel". De uakseptable forholdene er mangler ved revisjonsspor, differanse i avgiftsgrunnlag i toll- og avgiftsetatens systemer og Autosys, manglende opplysninger på salgsmeldinger og mangelfull oppfølging av feilmeldinger ved innlesing av data fra Autosys. Forhold som "grenser mot det uakseptable" kan i hovedsak bedres ved kompetansehevende tiltak og bedret etterlevelse av interne rutiner på trafikkstasjonene og i toll- og avgiftsetaten.

Departementet uttaler bl.a. at det er viktig at Autosys som kildesystem for opplysninger for forvaltningen av motorvognavgiftene, har tilfredsstillende revisjons­spor. Departementet uttrykker imidlertid forståelse for at vegmyndighetene ønsker å prioritere arbeidet med å utvikle et nytt system framfor å foreta ressurskrevende tilpasninger i dagens Autosys. Det er nødvendig å vurdere mulighetene for å iverksette avbøtende tiltak fram til nytt system er etablert. Finansdepartementet vil ta dette opp med Samferdselsdepartementet for å få vurdert hva som er mulig å gjennomføre innenfor aksep­table rammer, og om det er mulig å splitte opp arbeidet med ny løsning med sikte på en forsering av særlig presserende behov.

Ifølge Finansdepartementet er det videre iverksatt tiltak for å

• – bedre opplæringen i og etterlevelsen av interne rutiner samt harmonisere rutinebeskrivelser og veiledninger på trafikkstasjonene og i toll- og avgiftsetaten

• – redusere risikoen for mangelfulle salgsmeldinger

• – følge opp feilmeldinger

• – sikre at grunnlagsdata i avgiftsfastsettelsen er kontrollert mot andre registre

Departementet framhever videre behovet for at Toll- og avgiftsdirektoratet prioriterer og i løpet av 2004 gjennomfører manuelle kontroller for å sikre samsvar mellom data i Autosys og AFS, samt kontroller av gyldighet av data i kilderegisteret.

Det vil videre bli vurdert om etterskuddsvis betaling av krav knyttet til førstegangsregistrering og påregistrering av avregistrerte kjøretøy kan redusere risikoen for feil.

Riksrevisjonen bemerker:

Riksrevisjonen tok allerede i 1999 tatt opp svakheter ved bruken av Autosys som forsystem til regnskapssystemet i tolletaten. Motorvognavgiftene utgjør betydelige beløp, og svakhetene kan medføre uriktig avgiftsberegning. Det er derfor kritikkverdig at departementet ikke har forsikret seg om at nødvendige tiltak for å sikre korrekt informasjon og avgiftsfastsettelse har vært iverksatt.

Riksrevisjonen har merket seg at Autosys vil bli erstattet av et nytt system i løpet av tre til fire år, og departementet opplyser at det skal vurdere muligheten for å iverksette tiltak for å redusere identifiserte risikofaktorer inntil nytt system er etablert.

Finansdepartementet har svart:

"(…)

(…) departementet har hatt betydelig oppmerksomhet rettet mot å bedre svakheter i toll- og avgiftsetatens regnskapsføring, bl.a. forhold som Riksrevisjonen tok opp i Dokument nr. 1 (2000-2001). Etter departemen­tets vurdering har toll- og avgiftsetaten gjennomført omfattende tiltak som har ført til en vesentlig bedre kvalitet på regnskapsføringen i toll- og avgiftsetaten de senere årene.

Når det gjelder bruk av Autosys som grunnlag for avgiftsfastsettelse, har det vært en dialog mellom toll- og avgiftsetaten og vegmyndighetene gjennom flere år. Problemene har vært knyttet dels til forhold som berører kvalitet på data som registreres i Autosys og dels til at Autosys er et gammelt system som ikke har tilfredsstillende funksjonalitet som forsystem for toll- og avgiftsetatens økonomisystem.

(…) ble det høsten 2003 iverksatt arbeid med en risikoanalyse for å foreta en nærmere kartlegging av problemene som Riksrevisjonen hadde pekt på. Finans­departementet tok også opp forholdene med Samferdselsdepartementet, og henstilte til Samferdselsdepartementet om å bistå slik at nødvendige tiltak for å bedre de påpekte forholdene ble iverksatt. Arbeidet med risikoanalysen ble sluttført våren 2004, og toll- og avgiftsetaten og vegmyndighetene har nå utformet en handlingsplan med målrettede tiltak.

Tiltakene retter seg både mot å sikre bedre kvalitet i opplysningene som registreres og tekniske tilpasninger. Som Finansdepartementet tok opp (…) er det imidlertid begrensede muligheter for tilpasninger i dagens Autosys. Fra vegmyndighetenes side anses det videre som lite formålstjenlig å foreta omfattende endringer i dagens system, fremfor å benytte ressurser i utforming av nytt Autosys. Finansdepartementet har tatt denne vurderingen til etterretning.

Finansdepartementet har hatt en dialog med Samferdselsdepartementet for å avklare mulighetene for å iverksette enkelte avbøtende tiltak innen nytt system innføres. Samferdselsdepartementet har i brev av 7. september 2004 vist til at det er iverksatt omfattende tiltak for å bedre kvaliteten på opplysninger som registreres i Autosys. (…) Finansdepartementet legger til grunn at disse tiltakene vil medføre at risiko for feil som følge av manglende eller feil opplysninger ved registrering i Autosys vil reduseres betraktelig.

Samferdselsdepartementet viser videre til at forhold som er tatt opp knyttet til bruken av Autosys som et forsystem til toll- og avgiftsetatens regnskapssystem, vil bli vurdert forsert i arbeidet med nytt system. Det er lagt opp til at forprosjekt for nytt Autosys vil (…) fullføres i løpet av våren 2005. For å følge opp framdriften i arbeidet med utvikling av nytt system, vil Finansdepartementet ha en dialog med Samferdselsdepartementet."

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen viser til at svakheter ved bruk av Autosys som forsystem til regnskapssystemet i toll- og avgiftsetaten ble tatt opp med Finansdepartementet i antegnelsen til statsregnskapet for regnskapsåret 1999 og i tilknytning til revisjonen av regnskapet for 2002. I antegnelsen framgår det bl.a. at departementet ser alvorlig på at systemer og rutiner som er forutsatt tilpasset økonomiregelverket, ikke fungerer som forventet, og vil ha økt fokus på at etablerte systemer og rutiner etterleves i oppfølgingen av Toll- og avgiftsdirektoratet.

Riksrevisjonen konstaterer at de begrensede mulighetene for tilpasninger i dagens system medfører at Autosys fremdeles er beheftet med klare svakheter, selv etter at avbøtende tiltak er iverksatt. Det anses for kritikkverdig at motorvognavgiftene fortsatt i flere år må fastsettes med grunnlag i et system som ikke er tilfredsstillende.

Riksrevisjonen har merket seg at det er iverksatt omfattende tiltak for å bedre kvaliteten på opplysningene som registreres i dagens Autosys. Riksrevisjonen forutsetter at departementet følger opp utviklingen av et nytt system og ytterligere risikoreduserende tiltak i dagens system.

4.2.2 Komiteens merknader

Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen har tatt opp svakheter ved bruk av Informasjonssystemet for motorvogner og førerkort, Autosys, siden 1999, men uten at nødvendige tiltak for å sikre korrekt informasjon og avgiftsfastsettelse er gjennomført.

Komiteen har merket seg at Finansdepartementet i samarbeid med Samferdselsdepartementet har utarbeidet en handlingsplan med målrettede tiltak for å forbedre nåværende system og har under avklaring muligheten for innføring av et nytt system.

Komiteen forutsetter at Riksrevisjonen følger saken og forventer å bli orientert om fremdriften i for­bindelse med årsregnskapet for 2004.

5. Forsvarsdepartementet

5.1 Forsvarets regnskap for 2003

5.1.1 Sammendrag

Ved revisjonen av regnskapet for 2002 for Forsvarets militære organisasjon (FMO), ble det avdekket vesent­lige mangler innen områdene lønn, anskaffelser, kjøp av konsulenttjenester og lager. Tilsvarende anmerkninger ble også tatt opp i antegnelsene til statsregnskapet for 2000 og 2001, jf. Dokument nr. 1 (2001-2002) og Dokument nr. 1 (2002-2003).

Ved behandlingen av Dokument nr. 1 (2003-2004) understreket kontroll- og konstitusjonskomiteen det uheldige i at Riksrevisjonens påpekninger fra tidligere år ikke var fulgt tilstrekkelig opp, jf. Innst. S. nr. 143 (2003-2004).

- Forsvarets økonomisystem

Forsvaret forventer en betydelig gevinst som følge av innføringen av et nytt felles system for lønns- og regnskapsfunksjonen fra 1. november 2003.

Riksrevisjonen har avdekket en del generelle svak­heter og manglende interne kontrolltiltak ved implementeringen av nytt system. Det kan stilles spørsmål ved om kravet til kompetanse om bruken av nytt system og ny regnskapsorganisasjon med nye rutiner var tilstrekkelig utredet før implementeringen. Ved avslutningen av 2003 ble det bl.a. registrert mangler eller sviktende rutiner på flere områder.

- Generelt om regnskapet

Til tross for at FMO har satset betydelige ressurser på å få avlagt et regnskap som skulle tilfredsstille økonomireglementet for staten er det betydelige mang­ler knyttet til sporbarhet i det konsoliderte regnskapet.

Regnskapsførende enheter (underregnskaper) som i første omgang ikke omfattes av nytt økonomisystem, har pr. 31. desember 2003 postert alle sine balanseposter i regnskapet noe som bl.a. fører til at regnskapet ikke viser et riktig bilde av Forsvarets tilgodehavende og gjeld.

Videre er det betydelige saldoer på Forsvarets balan­sekontoer inkludert åpne poster i mellomregnskapet. På grunn av manglende balansespesifikasjoner er det ikke mulig for revisjonen å uttale seg om hvor mange av de åpne postene som burde ha vært inntekts- eller utgiftsført i bevilgningsregnskapet for 2003.

Det er foretatt en rekke avskrivninger både i lønnssystemet og i regnskapet uten at man har kunnet legge frem dokumentasjon eller oversikt over de avskrivningene som er foretatt av avdelingene.

Det er oppstått problemer i forbindelse med omorganiseringen av kasse- og regnskapsfunksjonen med nye rutiner. Det er registrert over 600 inkassosaker, over 2 000 inkassovarsler og mellom 7 500 og 10 000 purringer som pr. ultimo mars 2004 ikke var behandlet. Årsakene til problemene skyldes systemfeil og mang­lende opplæring.

- Lønn

Etter at nytt lønnssystem ble innført er det foretatt svært få kontroller med hvorvidt riktig lønn er utbetalt i november og desember. Det er foretatt sporadiske kontroller av store beløp og negativ lønn, men kontrollistene er ikke signert og arkivert. Man kan ikke bekrefte at det for denne perioden er utbetalt korrekt lønn til alle ansatte i Forsvaret.

Det oppsto en rekke feil ved konvertering av faste data fra kildesystemene og inn i nytt lønnssystem grunnet manglende oppdatering på konverteringstidspunktet. Et betydelig antall feil ble avdekket etter at konverteringen var foretatt.

I november og desember ble det utbetalt et stort antall lønns- og reiseforskudd. Det er ikke mulig å kontrollere om forskuddene er trukket inn.

Rettmessige krav om refusjoner er ikke blitt sendt til trygdekontorene i tide, og har blitt foreldet. Det har ikke vært opprettet egen konto for registrering av refu­sjoner i regnskapet. Innbetalingene har blitt postert på konto for uidentifiserte innbetalinger som ved årets slutt viser en saldo på ca. 33 mill. kroner. Beløpet gjelder refusjoner fra forskjellige trygdekontorer og er ikke godskrevet de aktuelle avdelingene.

Det kan pr. 31. desember 2003 ikke bekreftes at hovedbok og data fra lønnssystemet er avstemt.

- Inntekter

Det er ikke mulig å bekrefte at alle inntektene er blitt postert i regnskapet. Det er heller ikke tilfredsstillende sporbarhet mellom hjelpesystemene og regnskapssystemene. Kravet til sporbarhet vil bli ivaretatt før ved neste prosjektleveranse til økonomisystemet.

- Horisontal samhandel (internfakturering)

Regnskapsføringen av horisontal samhandel mellom forsvarets enheter praktiseres svært ulikt i forsvarsgrenene noe som påvirker regnskapet, og som har ført til manglende sporbarhet. Interne retningslinjer har også vært i strid med bevilgningsreglementets kontantprinsipp.

- Anskaffelser

Et flertall av driftsanskaffelsene lyses ikke ut på anbud. Det forekommer utstrakt bruk av direkte kjøp som er begrunnet med eneleverandørsituasjon eller hastesak uten tilfredsstillende dokumentasjon. Lokale leverandører benyttes fremfor rammeavtaler som For­svaret har inngått. Ved enkelte enheter i FMO er registreringsprotokollene fremdeles mangelfulle. Regelverkets krav om skatteattester og HMS-egenerklæringer er heller ikke tilfredsstillende oppfylt.

Det kan ikke legges frem samlet oversikt over gjennomførte anskaffelser i 2003 med fordeling mellom de ulike anskaffelsesprosedyrene. Iverksetting av nye retningslinjer har blitt utsatt i flere år i påvente av nytt anskaffelsesregelverk for Forsvaret.

Det har ikke vært mulig for Riksrevisjonen å gjennomføre en tilfredsstillende revisjon av investeringsanskaffelsene grunnet feil og mangler i datagrunnlaget i Forsvarets investeringsdatabase. Forsvaret har heller ikke avstemt tallene i investeringsdatabasen mot regnskapet i 2003.

Av regnskapet for FMO kommer det ikke frem opplysninger om totalkostnader pr. prosjekt, med to unntak. Dette er ikke i henhold til økonomireglementet.

I St.prp. nr. 1 (2002-2003) opplyses det at investe­ringsprosjektene vil bli videreført i den grad de bidrar positivt til den vedtatte strukturen. Ved bevilgningen i 2003 fikk Forsvaret redusert investeringsrammen noe, og i tillegg reduserte Stortinget investeringene med ca. 1 mrd. kroner i løpet av året. Etter det Riksrevisjonen er kjent med er det ikke terminert noen prosjekter i 2003 ut fra endrede forutsetninger. Forsvaret har i 2003 kun foretatt en tilpasning av eksisterende ramme til årets budsjett, med andre ord er prosjekter kun frosset i tid.

I henhold til St.prp. nr. 45 (2000-2001) Omleggingen av Forsvaret i perioden 2002-2005 er det en målsetting å redusere driftskostnadene og øke investeringene. Stikkprøver viser at anskaffelser av driftsmessig karakter belastes bevilgningene for investeringer, post 45.

- Lager

Revisjonen har avdekket at det ikke har skjedd ve­sentlige endringer vedrørende oppfølgingen av Egenkontrolldirektivets intensjoner. Egenkontrollplaner og dokumentasjon av eventuelle tellinger manglet eller viste ikke omfanget. Visitasjonsprotokollen som skal fungere som sjefens styringsverktøy, var i mange tilfeller ikke opprettet eller ført etter intensjonene. Forholdene er tatt opp en rekke ganger de senere årene. Forsvarsdepartementet opplyste bl.a. som svar på antegnelsene i 2002, at Forsvarets logi­stikkorganisasjon ville få i oppdrag å gjennomgå de sidene av materiellforvaltningen som ble funnet mindre tilfredsstillende.

Revisjon av materiellbeholdningene ved Forsvarets hurtig reaksjonsstyrke og dens underavdelinger, enhe­tene i Irak og Afghanistan, var ikke gjennomførbar da materiellister ikke var mulig å frambringe.

Riksrevisjonen har heller ikke kunnet gjennomføre en tilfredsstillende revisjon av materiellavhending grunnet manglende sporbarhet mellom penge- og materiellregnskapet.

Forsvarsdepartementets svar:

Ovennevnte forhold er tatt opp med Forsvarsdepartementet som i brev av 11. juni 2004, 25. juni 2004 og 8. juli 2004 blant annet svarte:

- Forsvarets økonomisystem

Departementet bekrefter at det ved innføringen av nytt økonomisystem i FMO og tilhørende organisatoriske endringer oppsto flere feil som førte til mangler i regnskapet for 2003. Departementet er ikke tilfreds med denne situasjonen og vil følge opp Riksrevisjo­nens merknader og påpekninger. Forsvaret vil og skal iverksette tiltak for å utbedre de feil og mangler som er anvist. Forsvarssjefen har blant annet gitt ut en egen ordre med oppdrag om konkrete tiltak med klare tidsfrister.

- Generelt om regnskapet

Departementet bekrefter de problemene som er påpekt ved regnskaps- og årsavslutningen for 2003. Dette omfatter manglende sporbarhet og avstemming av underliggende regnskap, mangelfull dokumentasjon av posteringer som er foretatt direkte i det avlagte regn­skapet, inn- og utbetalinger som ikke er belastet be­vilgningsregnskapet, og manglende dokumentasjon av avskrivninger.

Problemene ved betaling av fakturaer skyldes at Forsvaret har undervurdert utfordringene ved omleggingen og at man var ikke godt nok forberedt på rutinene for samvirke. Forsvaret har iverksatt en rekke tiltak for å rette på dette.

- Lønn

Departementet oppgir at manglende metode og rutiner for å avdekke feilberegnet eller feilbehandlet lønn skyldes uklare ansvarsforhold, manglende forståelse av roller og systemtekniske svakheter. De systemtekniske svakhetene er nå utbedret, og det er iverksatt tiltak for å utarbeide og dokumentere rutinene for intern kontroll i lønnsadministrasjonen.

Ved kildesystemene med påfølgende overføring av dataene til økonomisystemet, oppsto det problemer da datakvaliteten på leveringstidspunktet var for dårlig. Forsvaret arbeider kontinuerlig med å bedre kvaliteten på dataene som legges inn.

- Inntekter

Fakturagrunnlaget til transaksjonene dannes utenfor økonomisystemet noe som skaper problemer for sporbarheten. Systemunderstøttelse for dette vil bli løst ved neste prosjektleveranse. For å ivareta kravet til sporbarhet er det iverksatt en midlertidig løsning med manuelle rutiner på lokalt nivå.

- Horisontal samhandel (internfakturering)

Departementet bekrefter de utfordringer og mangler Riksrevisjonen beskriver, og vil understreke viktigheten av at Forsvaret så snart som mulig får på plass nødvendige løsninger. Forsvarssjefen har iverksatt nye faktureringsrutiner for horisontal samhandel i FMO. Det skal utvikles og realiseres en datavareløsning for fakturering av horisontale transaksjoner i god tid før avslutningen av regnskapsåret 2004.

Departementet mener at den midlertidige ordningen forsvarssjefen iverksatte i mai 2004, er akseptabel i påvente av neste prosjektleveranse til økonomisystemet.

- Anskaffelser

Forsvarets logistikkorganisasjon inngår et stort antall kontrakter, og det er ikke til å unngå at noen brudd på regelverket oppstår. Departementet ser imidlertid alvoret i situasjonen ved at dette er forhold Riksrevi­sjonen har påpekt i flere år, og vil overfor den militære organisasjonen, og forsyningsorganisasjonen spesielt, presisere viktigheten av et klart regelverk, en enhetlig systemstøtte og kontroll med gjennomføringen.

Årsaken til at forsvarets investeringsdatabase ikke er avstemt i 2003 er at de ikke har fått tilgang til et detaljert, bekreftet, offisielt regnskap. Avstemmingen kan gjennomføres kort tid etter at logistikkorganisasjonen har fått tilgang til det offisielle regnskapet. Arbeidet vil bli gitt høy prioritet.

Det er regnskapsmessige utfordringene ved innføring av nytt regnskapssystem. For tiden har For­svarets logistikkorganisasjon ikke et enhetlig produksjonssy­stem som fanger opp og fordeler gjennomføringskostnadene på de enkelte prosjektene. Det arbeides med løsninger som vil gi rapporter med nødvendig regnskapsmessig informasjon om det enkelte prosjekt.

I forbindelse med de årlige budsjettbehandlingene og Stortingets behandling av budsjettene utarbeides det "fryslister". Dette er lister som tilpasser materiellporteføljen i de årlige budsjettene, og i mindre grad terminering av prosjekter for tilpasning til endret struktur. En oppdatert materiellportefølje for tilpasning av strukturen utarbeides som en del av iverksettingsbrevet for perioden 2005-2008.

Det er iverksatt et arbeid for å utarbeide klarere retningslinjer for å differensiere gjennomføringskostnader og investeringskostnader.

- Lager

Forsvarets logistikkorganisasjon gjennomgår området egenkontroll for lagerområdet for å etablere felles prosedyrer som sikrer at regelverket overholdes.

Det opplyses at Forsvarets innsatsstyrke Hæren på kontrolltidspunktet hadde ca. 2 000 transaksjoner som ikke var regnskapsmessig mottatt. Årsaken var mang­lende kontroll på materielltilførsel og udokumenterte leveranser av materiell. Det opplyses at enhetene i Irak og Afghanistan ikke har hatt tilgang til tilfredsstillende materiellregnskapssystemer.

Riksrevisjonen bemerker:

Riksrevisjonen har ikke tilstrekkelig grunnlag til å kunne ta stilling til om regnskapet for 2003 er fullstendig, nøyaktig og pålitelig. Regnskapet for Forsvarets militære organisasjon kan derfor ikke godkjennes for 2003.

De senere årene har det vært flere merknader til For­svarets regnskap, og Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om ikke FMO burde hatt noe lengre frist for implementeringen av de omfattende endringene i forbindelse med nytt økonomisystem. Manglene ved systemet og rutinene har ført til at regnskapet, lønnssystemet, inntektene og den horisontale samhandelen til For­svaret mangler sporbarhet og dokumentasjon.

Forsvaret er en betydelig aktør på anskaffelsesmarkedet og det er derfor kritikkverdig at ikke regel­verket på området følges bedre. Riksrevisjonen har, i likhet med tidligere år, flere merknader til anskaffelsesvirksomheten. Dette gjelder mangelfull dokumenta­sjon av anskaffelsene, manglende oppdatering av rutiner i forhold til nytt regelverk, eksempel på anskaffelse som ikke er tatt i bruk etter forutsetningene og manglende tilpasning av prosjektporteføljen til ny struktur.

Forsvaret forvalter betydelige lagerverdier, og Riks­revisjonen har gjennom flere år påpekt manglende kontroll av beholdningene. Det kan også stilles spørsmål ved om kontrollene er gjennomført.

Forsvarsdepartementet har svart:

"Bakgrunn

(…)

Departementet ser alvorlig på de forhold som Rr har påpekt og registrerer at det gjelder forhold knyttet til både systemet som sådant og selve iverksettingen, organiseringen samt kompetanseutviklingen forut for selve innføringen.

Hensikten med innføringen av det nye lønns- og regn­skapssystemet var at Forsvaret snarest mulig skulle kunne innfri minimumskravene i Reglement for øko­nomistyring i staten. Dette har ikke tidligere vært mulig, og Forsvaret fikk i 1998, på bakgrunn av svak­heter ved eksisterende systemer, forlenget over­gangsordning for tilpasning til økonomiregelverket med ny frist til 31. desember 2002. Målet om å innfri kravene i regelverket, og derigjennom forbedre styringen av Forsvaret, har derfor hatt høy prioritet. Selv om det oppsto overgangsproblemer vil det nye systemet - i tillegg til å tilfredsstille økonomiregelverket - være et funksjonelt system som bidrar til en kvalitativt god og effektiv lønns- og regnskapsforvaltning.

De mangler Rr har påpekt er nå enten rettet opp, eller det er gitt tidsfrister for oppfølging. (…) I sum skal til­takene rette opp forhold som fremkommer av Rrs antegnelser.

Kompetanse er en viktig forutsetning for å kunne utøve tilfredsstillende forvaltning. (…) Flere av de iverksatte tiltakene er rettet inn mot å nå denne målsettingen.

(…)

Forsvarets økonomisystem

Forsvarets økonomisystem har tidligere ikke tilfredsstilt minimumskravene i Reglement for økonomistyring i staten. I tillegg har Forsvarets samlede regn­skap, som pr. 1. august 2003 omfattet mer enn 80 regnskapsførende enheter, ikke tidligere vært dokumentert avstemt. Det har derfor vært et overordnet mål å tilfredsstille kravene i økonomiregelverket, og derigjennom forbedre styringen av Forsvaret raskest mulig.

Regjeringen Stoltenberg besluttet i 2001 å etablere Program Golf for nettopp å styrke økonomistyringen i Forsvaret, og tilfredsstille økonomiregelverket. Dette arbeidet er videreført av denne regjeringen, med støtte fra et flertall på Stortinget. Tidspunktet for innføringen av Program Golf Leveranseprosjekt 1 (LP-1) ble fastsatt for å kunne ha en avstemt åpningsbalanse for 2004. Innføringen av LP-1 medfører en betydelig forbedring og effektivisering av Forsvarets lønns- og regnskapsfunksjon.

Departementet er ikke tilfreds med at det oppsto omfattende problemer i forbindelse med innføringen av nytt lønns- og regnskapssystem, og etableringen av FRA og FLA. Det er derfor iverksatt tiltak for å rette opp dette. Selv om det oppsto overgangsproblemer, vil det nye systemet - i tillegg til å tilfredsstille økonomiregelverket - være et funksjonelt system som bidrar til en kvalitativt god og effektiv lønns- og regnskapsforvaltning.

Rr påpeker at konsekvensene ved implementeringen av ny kontoplan ikke var tilstrekkelig utredet. Ny kontoplan ble innført 1. november 2003. Departementet er ikke tilfreds med at det oppsto problemer i overgangen mellom ny og gammel kontoplan. Imidlertid vil dette ikke representere et tilsvarende problem i 2004, fordi skiftet av regnskapssystem er gjennomført slik at man nå tar utgangspunkt i den samme kontoplanen gjennom hele året.

Det har i 2004 pågått et omfattende arbeid med å rette opp feil i grunnlagsdata (stamdata), (…).

Som omtalt ovenfor er det iverksatt en rekke tiltak for å rette opp påpekte feil og mangler. (…)

Generelt om regnskapet

Det har vært mangler knyttet til sporbarhet i det konsoliderte regnskapet for 2003. Departementet ser alvorlig på at regnskapet ikke viser et riktig bilde av For­svarets tilgodehavende. Problemene rundt mangelfulle balansespesifikasjoner og dokumentasjon, er viktig å rette opp. (…)

Holdninger til og kompetanse innen økonomiforvalt­ning i FMO må forbedres, bl. A. gjennom omtalte opplæringstiltak. (…)

For å redusere antallet ubetalte fakturaer nedsatte for øvrig FSJ en egen "inkassogruppe" i FRA i mars/april 2004. Resultatet av dette var en betydelig nedgang i antallet forfalte fakturaer fra 12 000 til 3 500 pr. 13. september 2004. (…)

Lønn

Rett etter innføringen av nytt lønns- og regnskapssystem 1. november 2003, ble det foretatt svært få kontroller av lønnsutbetalingene for november og desember, og kontrollistene ble ikke signert og arkivert. Videre oppstod det, som følge av dårlig datakvalitet, en rekke problemer knyttet til konverteringen fra de gamle kildesystemene til nytt lønnssystem.

(…)

En rekke tiltak er igangsatt og gjennomført for å utbedre de påpekte mangler.

(…)

For å sikre at felles rutiner blir etablert og fulgt opp, ble det 1. september 2004 ansatt en egen koordinator i Forsvarsstaben/Personell Operasjoner Drift (POD) for å sikre en tilstrekkelig koordinering mellom FRA, FLA og Program Golfs Drifts- og videreutviklingsorga­nisasjon (DVU). Videre er det etablert en fast møtestruktur med møter en gang pr. måned mellom FLA, FRA og DVU. Det foretas også en gjennomgang av ulike brukerroller, for å sikre at hver bruker har riktige tilganger i systemet. Det foregår i tillegg løpende korreksjoner av feilposteringer innenfor regnskap og rekalkulering av lønn. (…)

Inntekter

For å kunne dokumentere at inntektene i regnskapet er fullstendig, ble det i 1. kvartal 2004 iverksatt manuelle rutiner som skal sikre sporbarheten på utgående faktura. Dette planlegges ivaretatt elektronisk i Program Golf Leveranseprosjekt 2 (LP-2). Ny funksjonalitet som planlegges implementert i LP-2, skal være avklart før prosjektet igangsettes. (…)

Horisontal samhandel

FSJ iverksatte i brev av 5. mai 2004 nye fakturerings­rutiner for horisontal samhandel (HS) for å sikre lik og enhetlig regnskapsføring av slike transaksjoner. Innen avslutningen av regnskapsåret 2004 vil det bli etablert en egen dataløsning for fakturering av HS-transaksjoner. Elektronisk faktura er under utarbeidelse, og system for å håndtere sporbarheten i horisontal samhandel, vil bli implementert innen 31. desember 2004.

Anskaffelser

Departementet ser det som svært viktig at Forsvaret følger de lover og retningslinjer som gjelder for offentlige anskaffelser. Det presiseres likevel at For­svarets investeringer, (…), i stor grad er unntatt fra EØS-regelverket om anbud. Dette er et unntak som Stortinget har understreket betydningen av, bl.a. av hensyn til norsk forsvarsindustri. Flere av Forsvarets anskaffelser, og spesielt de store, vil fortsatt måtte være såkalte direkte kjøp, (…). Alle anskaffelser skal uansett tilfredsstille de krav som stilles til dokumentasjon.

Direkte kjøp kan kun gjennomføres i de tilfeller der departementets vilkår for dette er innfridd, jf. Nytt Anskaffelsesregelverk for Forsvaret (ARF), som ble iverksatt 1. september 2004. Alle anskaffelser der det kan være tvil om hvorvidt vilkårene er oppfylt, skal forelegges departementet for vurdering. De anskaffelser som kommer inn under lover og regelverket om offentlige anskaffelser, skal følges opp iht. Rrs anførsler.

I ARF klargjøres mange av de problemstillinger Rr tar opp (…)

FMO høsten 2004 gjennomfører kurs i det nye anskaffelsesregelverket for alt relevant personell.

Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) er omorga­nisert bl.a. for å styrke innkjøpskompetansen, noe som medfører at all kompetanse knyttet til materiellanskaffelsesprosesser nå er samlet i en egen FLO/Materielldivisjon.

Rr har anmerket at investeringsprosjekter ikke er terminert i 2003 når endrede forutsetninger har inntruffet. (…) Dette er konsekvenser som Stortinget konkret tar stilling til gjennom behandling av langtidsproposi­sjonene. I mange tilfeller utsettes derfor prosjekter i påvente av ny langtidsproposisjon og vedtak i Stor­tinget om reduserte strukturer. I 2003 var St.prp. nr. 42 (2003-2004) om Den videre moderniseringen av For­svaret 2005-2008, under forberedelse. I tilknytning til utarbeidelsen av proposisjonen, og i etterkant av Stortingets behandling av denne i juni 2004, er det nedlagt et betydelig arbeid med å tilpasse materiellinveste­ringsporteføljen.

Rr har påpekt at Forsvarets investeringsdatabase (FID) ikke er avstemt mot regnskapet. Departementet understreker at FID er et fleksibelt planleggingsverktøy, for strategisk og dynamisk styring av materiellinvesteringene i Forsvaret. (…) FID er således ikke et regnskapssystem som bør nyttes i revisjon av For­svarets regnskap, men FID må, for å ha korrekte grunnlagsdata, oppdateres med nødvendig regnskapsinformasjon.

Det er videre, som oppfølging av det nylig utviklede Konsept for fremskaffelse av materielle kapasiteter i forsvarssektoren, nedsatt en egen arbeidsgruppe for å vurdere videreutvikling av FID til et enda bedre og mer fleksibelt porteføljestyringssystem. (…)

Det vurderes, etter anmodning fra Stortinget, å opprette en ny etat under FD med et helhetlig ansvar for den utøvende delen av Forsvarets investerings- og innkjøpsvirksomhet. Dette er ytterligere et tiltak som vil kunne sikre departementet bedre strategisk styring over anskaffelsesprosessene.

Departementet ser det som uheldig at Prosjekt 5103 Observasjonsutrustning GSV ennå ikke var satt i drift, jf. Brev av 11. juni 2004. Utstyret er nå tatt i bruk, men fortsatt mangler noe funksjonalitet på utstyret.

Lager

Departementet ser alvorlig på Rrs påpekning av at det ikke har skjedd vesentlige endringer vedrørende oppfølging av Egenkontrolldirektivets intensjoner. (…)

Fokuset på intern- og egenkontroll vil derfor bli intensivert. FLO/Konsernstab gjennomgår nå området egenkontroll for å etablere felles prosedyrer som skal sikre at regelverket overholdes. (…) I tillegg vil det bli foretatt hyppigere kontroller i forhold til hvorvidt felles prosedyrer faktisk blir fulgt.

FD vil innen 1. januar 2005 utgi et Overordnet direktiv for materiellforvaltning i Forsvaret. Basert på dette arbeides det parallelt med revisjon av Tjenestereglement for Forsvaret TfF kl 7 - Materiellforvaltning. Arbeidet med revisjonen, som er forankret i FLO/Materielldivisjonens ledelse, er godt i gang og skal etter planen ferdigstilles innen utløpet av 2004. Samtidig har FD igangsatt et arbeid med å gjennomgå For­svarssjefens logistikkdirektiv."

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen har i forbindelse med antegnelsene til statsregnskapet for 2000, 2001 og 2002 tatt opp flere kritikkverdige forhold vedrørende Forsvarets regnskap. Kontroll- og konstitusjonskomiteen understreket i behandlingen av Dokument nr. 1 (2003-2004) at de ser alvorlig på de forholdene revisjonen har avdekket og finner det uheldig at Riksrevisjonens påpekninger fra tidligere år ikke er fulgt tilstrekkelig opp, jf. Innst. S. nr. 143 (2003-2004).

Riksrevisjonen ser det som kritikkverdig at svakhe­tene og manglene ved Forsvarets regnskap er så omfattende og gjennomgående at regnskapet for 2003 ikke kan godkjennes. Dette omfatter mangelfull intern kontroll, mangelfulle avstemminger, mangel på revisjonsspor og brudd på gjeldende regelverk. Det er også kritikkverdig at Program Golf Leveranseprosjekt 1 ikke har levert et system som tilfredsstiller kravene til økonomiregelverket i staten. En del av manglene kunne vært unngått hvis implementeringen hadde vært planlagt og gjennomført på en bedre måte.

Riksrevisjonen har merket seg at Forsvarsdepartementet ser alvorlig på de forholdene som er påpekt, og at flere forhold er rettet opp eller det er gitt tidsfrister for konkrete tiltak på områdene regnskap, lønn, inntekter, horisontal samhandel, anskaffelser og lager. Departementet understreker at i sum skal tiltakene bidra til å tilfredsstille kravene i økonomiregelverket og være et funksjonelt system som skal sikre en kvalitativt god og effektiv lønns- og regnskapsforvaltning.

Forsvarsdepartementet har følgende avsluttende merknader til de samlede antegnelsene under For­svarsdepartementet, Forsvarets regnskap for 2003 og Forsvarsbyggs regnskap for 2003:

"Departementet vil understreke at en ser alvorlig på at Forsvarets regnskap for 2003 ikke er blitt godkjent. Det er iverksatt og blir nå gjennomført en rekke tiltak som i sum skal rette opp de påpekte forholdene. Alle tiltak som er beskrevet, er blitt eller vil bli gjenstand for oppfølging gjennom den løpende styringsdialogen, og handlingsplanene for FMO og FB vil bli løpende oppdatert og fulgt opp gjennom iverksettingsbrevene og de formelle etatsstyringsmøtene. Departementet vil for­malisere handlingsplanene ved at disse oppdateres og utgis som en del av det årlige iverksettingsbrevet til etatene.

I tillegg til de pålegg departementet har iverksatt gjennom etatenes handlingsplaner for å påse at til­takene følges opp, har vi også besluttet å iverksette følgende:

• 1. Det iverksettes en ekstern gjennomgang av alle rutinene for forvaltning i Forsvarets militære organisasjon. (...)

• 2. Det inngås avtale om kjøp av revisjonstjenester (...) Ordningen innføres i forståelse med Riksrevi­sjonen.

• 3. Forsvarsdepartementets arbeid med oppfølging av riksrevisjonssaker er fra 1. august 2004 styrket ved intern overføring av stillinger i FD.

• 4. Det avsettes 10 mill. kroner i St.prp. nr. 1 (2004- 2005) til ekstraordinær kompetanseheving innenfor forvaltning, økonomi og regnskapsfunksjoner i FMO.

• 5. Evne til økonomistyring og evt. anmerkninger fra Riksrevisjonen får betydning for fremtidig karriereutvikling. (...)

• 6. Det etableres en stilling som økonomidirektør i Forsvarsstaben. (...)

• 7. Tiltakslisten for oppfølging av antegnelser fra Rr (...) blir ytterligere formalisert ved månedlig skriftlig rapportering og møter mellom FD og etatene, for å påse at pålagte tiltak er iverksatt i henhold til plan. (...)"

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen ser positivt på de tiltak som er, eller som vil bli iverksatt. Riksrevisjonen vil følge opp de varslede tiltakene i revisjonen av 2004-regnskapet.

5.1.2 Komiteens behandling av saken

- Korrespondanse

I forbindelse med komiteens behandling av saken har det vært en omfattende korrespondanse med både forsvarsministeren og forsvarssjefen. Komiteen har også mottatt en rekke henvendelser.

Forsvarsministeren ble første gang den 22. november 2004 tilskrevet for blant annet å redegjøre nærmere for følgende forhold:

• – Økonomistyring

• – Inkassosaker mv.

• – Lønnsutbetaling

• – Inntekter

• – Anskaffelser

• – Lager

• – Forsvarsbygg

• – Program Golf

Komiteen mottok 3. desember 2004 svar fra statsråden.

Komiteen tilskrev også finansministeren 22. november 2004 hvor han ble bedt om å redegjøre for og utdype sitt svar i Stortingets spørretime 20. oktober 2004 hvor han blant annet uttalte:

"Det har aldri vært bedre økonomisk styring i For­svaret enn under denne statsråd".

Komiteen mottok svar 24. november 2004.

Komiteens brev samt forsvarsministerens og finansministerens svarbrev ligger som vedlegg til innstillingen (Vedlegg 1-4).

Komiteen tilskrev forsvarsministeren igjen den 24. januar 2005. Her viste komiteen til tidligere korrespondanse samt uttalelser fra statsråden, forsvarssjefen og andre innen Forsvarets organisasjon samt oppslag i media hvor man kunne "få inntrykk av at de feil og mangler Riksrevisjonen påpekte når det gjaldt regn­skapet for 2003 i betydelig grad også vil fremkomme i 2004". Komiteen ba derfor statsråden om "å utdype de svar hun ga komiteen i brev 3. desember 2004 - hvilken effekt man kan se av de tiltak som er iverksatt?". Komiteen ønsket også opplyst om noe av det bebudede overforbruk i 2004 skyldes etterslep fra 2003, og i så tilfelle hvor store beløp dette dreier seg om.

Komiteens brev av 24. januar 2005 samt for­svarsministerens svar av 28. januar 2005 følger vedlagt (Vedlegg 5 og 6).

I forbindelse med invitasjoner til den åpne kontrollhøringen 21. februar 2005 fant komiteen det nødvendig å be om statsrådens vurdering av hvorvidt forsvarssjefen, generalinspektøren for Hæren samt admini­strerende direktør for Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) var å betrakte som ansatte i Forsvarsdepartementet eller ytre etat. Bakgrunnen var at det i § 5 i reglementet for åpne kontrollhøringer skilles mellom disse kategoriene. I statsrådens svarbrev av 4. februar 2005 uttaler hun bl.a. følgende:

"Generalinspektøren for Hæren og administrerende direktør for Forsvarets logistikkorganisasjon er ansatt i virksomheten Forsvarets militære organisasjon, altså i ytre etat.

(…)

I forhold til økonomistyringen i Forsvarets militære organisasjon, er Forsvarssjefen etatssjef, altså sjef for ytre etat."

Med bakgrunn i denne avklaringen ble for­svarssjefen, generalinspektøren for Hæren og admini­strerende direktør for Forsvarets logistikkorganisasjon invitert separat til den åpne kontrollhøringen 21. februar 2005.

Som oppfølging av kontrollhøringen 21. februar 2005 ba komiteen i brev 23. februar 2005 om å få oversendt Forsvarsstabens skriv til Forsvarsdepartementet datert 18. november 2003 samt statsrådens svarbrev av 8. januar 2004. Komiteen mottok 25. februar 2005 Forsvarsstabens brev med vedlegg av henholdsvis 18. november og 9. desember 2003 til Forsvarsdepartementet samt departementets svar av 8. januar 2004 med vedlegg. Grunnet feil gradering fra forsvarssjefens side erstatter brevet av 9. desember 2003 det opprinnelige brevet av 18. november 2003. Vedlagt innstil­lingen følger statsrådens brev av 25. februar 2005 med vedleggene av 9. desember 2003 og 8. januar 2004 (Vedlegg 7). De graderte vedleggene til brevet av 9. desember 2003 ble senere avgradert, jf. brev av 4. mars 2005 til komiteen.

Med henvisning til den avholdte høringen den 21. februar 2005 ba komiteen den 23. februar 2005 for­svarssjefen om å redegjøre nærmere for sine og For­svarsstabens reaksjoner på Forsvarsdepartementets svarbrev av 8. januar 2004 samt hvorvidt det var på tale med ny skriftlig kommunikasjon med departementet. Forsvarssjefens svar til komiteen av 28. februar 2005 følger vedlagt innstillingen (Vedlegg 8).

Som oppfølging av korrespondansen mellom komiteen, departementet og forsvarssjefen sendte komiteen 2. mars 2005 ytterligere spørsmål til statsråden. Komiteen ba her om å få redegjort for blant annet de interne dialogene mellom forsvarsministeren, forsvarssjefen og Forsvarsstaben i forhold som blant annet fremkom i brevet fra Forsvarsstaben av 18. november 2003 (senere erstattet med brev av 9. desember 2003). Komiteens brev av 2. mars 2005 samt statsrådens svar av 4. mars 2005 med vedlegg følger vedlagt innstillingen (Vedlegg 9 og 10).

Komiteen mottok 4. mars 2005 også til orientering kopi av brev av 2. mars 2005 fra Forsvarsstaben til Forsvarsdepartementet med mer overordnede kommentarer til rapporten utarbeidet av Granskningsutvalget for økonomistyring i Hæren (se nedenfor). (Vedlegg 11)

I nok et brev fra statsråden av 4. mars 2005 i forbindelse med avgradering av vedleggene til brevet av 9. desember 2003 opplyser statsråden at det i forbindelse med departementets svarbrev av 8. januar 2004 er flere henvisninger til tidligere korrespondanse; Forsvarsstabens (ARKUS") brev av 12. desember vedlagt For­svarsbyggs brev av 28. november 2003 og FDs brev av 5. november 2003. Statsrådens brev med ovennevnte vedlegg følger vedlagt innstillingen (Vedlegg 12).

Komiteen ba den 18. februar 2005 om å få oversendt den bebudede rapporten utarbeidet av Gransknings­utvalget for økonomistyring i Hæren. Oppdragsgiver var generalinspektøren for Hæren. Rapporten ble oversendt komiteen 25. februar 2005. Den ble senere avgradert.

Komiteen mottok 7. mars 2005 (erstatter tidligere oversendelse av 4. mars 2005) fra generalinspektøren for Hæren, generalmajor Lars J. Sølvberg "Redegjørelse vedr. aspekter knyttet til styringen av Hæren" (Vedlegg 13).

Under komiteens høring 4. mars 2005 ble det avtalt at utdypende informasjon på enkelte områder skulle gjøres tilgjenglig for komiteen. Komiteen mottok 9. mars 2005 Oppfølging Del I fra forsvarsministeren. Vedlagt fulgte Forsvarsstabens brev av 7. mars 2005 til Forsvarsdepartementet med detaljerte og mer utfyllende kommentarer til " Rapport til Generalinspektøren for Hæren fra granskningsutvalget for økonomistyring i Hæren" med vedlegg, jf. også vedlegg 11. Statsrådens brev av 9. mars 2005 med vedlegg følger vedlagt innstillingen (Vedlegg 14).

- Åpne kontrollhøringer

Som ledd i komiteens behandling av saken ble det 21. februar og 4. mars 2005 avholdt åpne kontrollhøringer.

Tema for høringene var de forhold som fremkommer i Riksrevisjonens Dokument nr. 1 (2004-2005) - 1. Ekstrakt av Norges statsregnskap og regnskap for administrasjonen av Svalbard for budsjetterminen 2003 - 2. Antegnelser til statsregnskapet og saker til orientering. Sak 1 under Forsvarsdepartementet - For­svarets regnskap for 2003, samt den korrespondansen som har vært mellom komiteen og statsråden i nevnte sak. Når det gjaldt høringen den 4. mars 2005 ønsket komiteen i tillegg å fokusere ytterligere på de forhold som fremkom under høringen 21. februar 2005.

Følgende deltok på den åpne kontrollhøringen 21. februar 2005:

Forsvarsminister Kristin Krohn Devold

Med bisitterne:

• – Assisterende departementsråd Morten Tiller, For­svarsdepartementet

• – Ekspedisjonssjef Fridthjof Søgaard, Forsvars­departementet

• – Forsvarssjef, general Sigurd Frisvold

• – Generalløytnant Svein Ivar Hansen, sjef for For­svarsstaben

• – Oberst Arild Dregelid, sjef for virksomhetsstyring i Personell, operasjoner og drift (POD), For­svarsstaben

• – Administrerende direktør Erik Hernes, Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO)

• – Generalmajor Lars J. Sølvberg, generalinspektør for Hæren

Forsvarssjef, general Sigurd Frisvold

Med bisitter: Generalløytnant Svein Ivar Hansen, sjef for Forsvarsstaben.

Generalmajor Lars J. Sølvberg, generalinspektør for Hæren

Med bisitter: Major Mirjam Fadnes.

Adm. dir. Erik Hernes, Forsvarets logistikkorga­nisasjon (FLO)

Med bisitter: Sjef Controlling FLO, John Andre Jakobsen.

• – Norges Offisersforbund ved forbundsleder Peter A. Moe

• – Befalets Fellesorganisasjon (BFO) ved leder Didrik Coucheron

• – Krigsskoleutdannede Offiserers Landsforening (KOL) ved leder Tor Erik Drangsholt

• – Forsvarets Sivile Tjenestemenns Landsforbund (FSTL) ved leder Edvin Værøy og 2. nestleder Dan Sørensen

• – Norsk Tjenestemannslag (NTL) ved forbundssekretær Dag Westhrin og leder Tone Rønoldtangen, NTL landsforening 101.

Følgende deltok på den åpne kontrollhøringen 4. mars 2005:

Forsvarsminister Kristin Krohn Devold

Med bisitterne:

• – Assisterende departementsråd Morten Tiller, For­svarsdepartementet

• – Ekspedisjonssjef Fridtjof Søgaard, Forsvarsdepartementet

• – Forsvarssjef, general Sigurd Frisvold

• – Generalløytnant Svein Ivar Hansen, sjef for For­svarsstaben

• – Generalmajor Egil Johansen, sjef for Personell, operasjoner og drift (POD), Forsvarsstaben

Forsvarssjef Sigurd Frisvold

Med bisitterne:

• – Generalløytnant Svein Ivar Hansen, sjef for For­svarsstaben

• – Generalmajor Egil Johansen, sjef for Personell, operasjoner og drift (POD), Forsvarsstaben

Stenografiske referat fra høringene ligger som vedlegg til innstillingen.

5.1.3 Komiteens merknader

Det å føre kontroll med regjering og forvaltning er en av Stortingets viktigste oppgaver. Kontrollen skal sikre at Stortingets vedtak og forutsetninger etterleves. Den skal bidra til å hindre maktmisbruk og til å rette opp feil og mangler i forvaltningen. Kontrollen har også som oppgave å etterprøve om de beslutningsgrunnlag Stor­tinget får seg forelagt, er korrekte og dekkende.

Komiteen konstaterer at Riksrevisjonen ikke har funnet grunnlag for å godkjenne Forsvarets regnskap for 2003. Den redegjørelse for Forsvarsdepartementets bruk av over 30 mrd. kroner som regnskapet skulle være, er ikke av en slik kvalitet at den kan danne grunnlaget for myndighetenes kontroll.

Komiteen viser til forsvarskomiteens enstemmige merknad i Innst. S. nr. 92 (2003-2004) om endringer på statsbudsjettet for 2003, hvor man uttalte:

"Komiteen har videre merket seg at departementet har måttet redusere 2003-budsjettet innenfor de store budsjettkapitlene på grunn av til dels store overskridelser i 2002. Komiteen vil vise til at dette svekker årets budsjett og vil be om at Forsvaret forsøker å overholde budsjettene når omdisponeringsproposisjonen er vedtatt. I motsatt fall vil forsvarsbudsjettet måtte slite med et kontinuerlig etterslep."

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at forsvarssektoren, jf. Innst. S. nr. 92 (2003-2004), som helhet hadde et mindreforbruk i 2002. Det samlede bildet for forsvarsbudsjettet var således et mindreforbruk i 2002.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at kontroll- og konstitusjonskomiteens kontrollhøringer om regnskapet for 2003 og opplysninger om betydelige bud­sjettoverskridelser i 2004 i tillegg til de omdispo­neringer som er innarbeidet under Stortingets behandling av endringar i løyvingar m.v. i forsvarsbudsjettet for 2004, jf. Innst. S. nr. 60 (2004-2005), understreker ytterligere inntrykket av manglende styring og kontroll fra forsvarsledelsens side. 235 mill. kroner av overskridelsene gjelder etter det opplyste, etterslep fra 2003.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig folkeparti har merket seg at overskridelsene etter det opplyste, ikke gjelder etterslep fra 2003, jf. statsrådens brev til komiteen av 28. januar 2005 pkt. 2.

Disse medlemmer viser til statsrådens forkla­ring rundt de 235 mill. kronene. Basert på statsrådens svar konkluderer disse medlemmer med at de 235 mill. kronene ikke er årsaken til eller en del av overforbruket i 2004. Statsrådens svar i komitéhøringen den 4. mars 2005 lød:

"I det gamle systemet ble en regning som en avdeling sendte til en annen avdeling, ført i et mellomregnskap når regningen ble sendt. Og den mottakende avdeling ville ikke føre regningen før den ble betalt. Det var det som gjorde at vi hadde et såkalt mellomregnskap. Samtidig visste den enheten som hadde kjøpt en tjeneste, at det ville komme en regning. For å ta et eksempel med Hæren: Hæren hadde et mindreforbruk i 2003 på litt over 50 mill. kr Det skyldtes bl.a. at deres andel av dette mellomregnskapet var 40 mill. kr, men regningen måtte gjøres opp i begynnelsen av 2004, altså ble de 50 millionene som var mindre forbrukt i 2003, overført og kunne benyttes til å betale den andelen av mellom­regnskapet som ble gjort opp i 2004. Dette har vært vanlig praksis i mange år, og Stortinget har aldri vært informert om summen av slike mellomværender som oppstår i tidsrommet mellom føring i ulike avdelinger."

Disse medlemmer viser til Regjeringens ansvar for at bruk av midler skjer i henhold til Stortingets vedtak og forutsetninger, og at det foreligger interne kontrollrutiner som ivaretar styring med økonomien.

Disse medlemmer viser også til brev av 3. desember 2004 der det fremgår at omfanget av midler som årlig foreslås omdisponert på forsvarsbudsjettet, jf. omgrupperings­proposisjonene til Stortinget, har de siste årene gått ned. I 2000 var netto endring i forhold til vedtatt budsjett 1,3 pst, mens den i 2004 bare er 0,18 pst. Disse medlemmer merker seg også at For­svarsdepartementet har lykkes i å unngå store overføringer av midler fra et budsjett til det neste. Overføringene fra 2001 til 2002 var på i underkant av 1,8 mrd. kroner (6,5 pst. av omgruppert budsjett), mens overføringen fra 2003 til 2004 var på ca. 400 mill. kroner (1,4 pst. av omgruppert budsjett). De siste årene har utviklingen derfor vært svært positiv.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til Regjeringens ansvar for at bruk av midler skjer i henhold til Stortingets vedtak og forutsetninger, og at det foreligger interne kontrollrutiner som ivaretar styring med økonomien.

Flertallet viser til at gjennomgangen av Riksrevisjonens anmerkninger for 2001, 2002 og 2003 avdekker en klart negativ utvikling.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti har merket seg at det er forskjellige antegnelser i årene 2001-2003, selv om det er noen gjengangere. I denne sammenheng viser disse medlemmer til høringen 4. mars 2005 der for­svarsministeren uttalte at:

"Av utfordringer framover blir det nå å få på plass de nye fasene i program Golf. Det skal håndtere intern­regnskap, lagersystem, horisontal samhandel - områder som Riksrevisjonen også har hatt påpekninger til, og som vi ikke får løst fullgodt før vi får de nye fasene av Golf-programmet på plass, slik vi tidligere har rede­gjort for."

Disse medlemmer har videre merket seg at det har oppstått nye, kritikkverdige forhold, mens andre antegnelser ikke er gjentatt. Dette viser at det på noen områder har vært en positiv utvikling.

Når det gjelder Riksrevisjonens vurdering av For­svarsdepartementets regnskap for 2003, har komiteen merket seg generelle systemsvakheter og mang­lende interne kontrolltiltak for eksempel ved implementeringen av nytt økonomisystem. Det er stilt spørsmål ved hvilke krav til kompetanse som er stilt til brukerne av det nye systemet. Manglende dokumenta­sjon av grunnlaget for avskrivninger, svekker muligheten for etterprøving. Alvorlige mangler knyttet til sporbarhet i det konsoliderte regnskapet som mang­lende dokumentasjon for ompostering av bilag og betydelige saldoer på balansekonti, har gjort det umulig å få et riktig bilde av den økonomiske situasjon.

Komiteen har merket seg opplysninger om at man i løpet av 2004 har tatt tak i spørsmålet om manglende sporbarhet. Ifølge generalløytnant Svein Ivar Hansens utsagn i komiteens høring

"(...) er (det) ingen tvil om at vi tar situasjonen for 2003 meget alvorlig. Vi har gjennom 2004 jobbet kontinuerlig med å forbedre ikke minst sporbarheten i systemet. Og jeg mener at vi i hvert fall er godt på vei til et mye, mye bedre resultat for 2004 når det gjelder sporbarhet, enn det vi var i 2003".

Komiteen har imidlertid ikke grunnlag for å ha noen kvalifisert mening om tiltakene vil være tilstrekkelige for å sikre sporbarhet for fremtiden.

Komiteen har videre merket seg et uakseptabelt høyt antall inkassosaker, inkassovarsler og purringer i 2003. 600 inkassosaker, 2 000 inkassovarsler og mellom 7 500 og 10 000 purringer slik det beskrives i Riks­revisjonens anmerkninger, kan ikke forklares med store omstillinger. Forholdet bidrar ikke til å styrke tilliten til økonomistyringen i Forsvaret.

Komiteen har i forbindelse med komiteens høring registrert opplysningen fra statsråden om at alle inkasso­saker dreier seg om krav fra virksomheter utenfor Forsvaret.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti har merket seg at antallet inkassosaker i Forsvaret nå er betydelig redusert. I desember 2004 var antallet redusert til 40 registrerte saker (0,07 mill. kroner), jf. skriv fra statsråden datert 28. januar 2005. Disse medlemmer har videre merket seg at statsråden i skriv datert 3. desember 2004 understreker at tallene også omfatter fakturaer som, på vanlig måte, må behandles nærmere, og videre at For­svaret mottar undertiden, som andre virksomheter, mangelfulle eller ufullstendige regninger som krever innhenting av tilleggsinformasjon, avklaring i forhold til fakturautsteder mv.

Komiteen vil understreke betydningen av at offentlig virksomhet opptrer på en måte som inngir tillit til samarbeidspartnere. Det er ikke akseptabelt at næringsdrivende skal måtte gå til inkasso for å få sitt rettmessige oppgjør for leverte varer eller tjenester.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti har imidlertid merket seg at dette blant annet er fakturaer Forsvaret bestrider riktigheten av, jf. skriv av 28. januar 2005.

Komiteen har merket seg statsrådens uttalelse om at:

"Min oppfatning er at det ikke gir et korrekt svar bare å skylde på systemene, fordi at man har her ulike pro­blemer på ulike kapitteleiere til ulik tid og at det derfor ikke gir en presis fremstilling av virkeligheten. Mange av de feil som har vært begått enkelte år, har det vært mulig å unngå, og tiltak som har vært iverksatt, har gjort at man ikke har gjentatt dem for framtiden, Jeg synes derfor at det blir for upresist å skylde på sy­stemene."

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at forsvarsministeren har det overordnede ansvar for For­­-s­varets virksomhet. Gjennom integrering av for­svarssjefen i Forsvarsdepartementet har man forsterket det politiske ansvaret mer enn det som er vanlig i andre departement.

Flertallet vil her spesielt understreke Forsvars­departementets overordnede ansvar for å sikre langsiktig balanse mellom Forsvarets oppgaver, struktur og ressurstilgang. Forsvarsdepartementet har fremholdt at det nye integrerte departementet gir en helt ny mulighet til å styre mot fastsatte strategiske omstillingsmål.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti er innforstått med at forsvarsministeren alltid har hatt det hele og full overordnede ansvaret for virksomheten i forsvarssektoren. Dette ansvaret ble ikke endret som følge av Stortingets vedtak om en integrert strategisk ledelse i Forsvaret (Innst. S. nr. 342 (2000-2001)), jf. St.prp. nr. 45 (2000-2001). Disse medlemmer er også vel kjent med at forsvarssjefen har to roller, og at det er kun i rollen som øverste militærfaglige rådgiver at han er integrert i departementet. Forsvarsjefen skal i rollen som etatssjef være en selvstendig og synlig del av For­svaret. I den rollen har han det hele og fulle ansvar for å lede virksomheten i Forsvarets militære organisasjon, støttet av forsvarsstaben.

Disse medlemmer viser til at komiteen i brev datert 28. januar 2005 er gjort kjent med at LP 1 er et viktig verktøy i arbeidet med omstillingen og nedbemanningsmålene for Forsvaret. Komiteen er derfor kjent med at innføringen av det nye regnskaps- og lønnssystemet muliggjør en effektivisering av regnskaps- og lønnsprosessene. Disse medlemmer viser videre til opplysninger under høringene om at stillingsfullmakter for grenstabene er delegert kapitteleierne, slik at kapitteleier har fullmakt til å omdisponere mellom økonomistillinger og andre stillinger. Under høringen 4. mars 2005 uttalte generalmajor Egil Johansen blant annet at:

"da man lagde den nye forsvarsstaben, fikk general­inspektøren en ramme på 23. Det har det vært snakk om fra før. Da, med en maksimalt to oberster og to avdelinger, var det noen andre føringer som ble gitt. Utover det hadde generalinspektørene fullstendig mulighet til å organisere staben ut fra sine egne behov."

Komiteen viser til at leder i Norges Offisersforbund, Peter Andre Moe, under høringen hevdet at fire av fem økonomiarbeidere er fjernet i Forsvaret de siste årene.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at også når det gjelder internrevisjonen har antall stillinger blitt redusert. Flertallet antar at disse forhold har bidratt til å svekke den interne kontroll.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti har videre merket seg at forsvarssjefen i høringen 21. februar 2005 uttalte at:

"(…) internrevisjonen er der, den er mindre, og den fungerer."

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, finner på denne bakgrunn uttalelser som overfører ansvaret til de såkalte kapitteleiere lite overbevisende. Ifølge de opplysninger forsvarsledelsen selv gir mottar ikke kapitteleierne fullstendig informasjon om den økonomiske situasjon før ledelsen og er derfor følgelig ikke i stand til å foreta korreksjoner i forkant.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti er, med basis i Reglement for økonomistyring i staten, kjent med at de som tildeles midler over et eget budsjettkapittel har og alltid har hatt et selvstendig ansvar for at disse midlene blir for­svarlig forvaltet i tråd med forutsetningene for tildelingen og at dette ansvaret således ikke ble innført i 2003. Disse medlemmer er kjent med at kapitteleierne har plikt til å innhente all den informasjon som er nødvendig for å lede virksomheten på forsvarlig vis. Disse medlemmer merker seg også - som statsråden kommenterte under høringen 4. mars 2005 - at det er kapitteleierne som skal kjenne sitt forpliktel­sesbilde, og at det er kapitteleierne som skal kjenne hvilke regninger som kommer, men som faktisk ennå ikke er registrert i regnskapet. Kapitteleiere skal således alltid ha muligheten til å oppdage faktiske avvik og uoverensstemmelser, eller underliggende indikasjoner om slike, underveis, og melde fra til forsvarssjefen/overordnede om dette. Forsvarssjefen rapporterer deretter videre til Forsvarsdepartementet gjennom etatsstyringsmøtene. Disse medlemmer legger for øvrig til grunn at regnskapet for 2004 blir behandlet som en egen sak.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil vise til at det i forbindelse med integreringen i Forsvarsdepartementet, ble det av For­svarsdepartementet utgitt et hefte "Forsvarsdepartementet integrert fra 1. august 2003" som beskrev endringen ved departementet og dets oppgaver og an­svarsområder. I dette heftet står det blant annet:

"De strategiske funksjonene som forsvarssjefen har hatt ansvar for er nå samlet på ett sted, i departementet. Strategisk ledelse av Forsvaret handler om hvordan Forsvaret skal utvikles over tid for best mulig å kunne løse sine oppgaver på sikt, og hvordan Forsvaret skal brukes til enhver tid for best mulig å løse dagens oppgaver. (…) Forsvarsdepartementet er et regjeringskontor med ansvar for utforming og iverksetting av norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Departementet er an­svarlig for overordnet styring og kontroll av underlagte etaters virksomhet. (…) Departementsråden er departementets høyeste faste embetsmann og har som hovedoppgave å være rådgiver for forsvarsministeren og avlaste statsråden i arbeidet med å lede og samordne departementets arbeid. Forsvarssjefen har nå en dobbelthattet rolle som både øverste fagmilitære rådgiver i departementet, og som etatssjef for Forsvarets militære organisasjon. Det faktum at forsvarssjefen nå er inte­grert i departementet, endrer ikke departementsrådens funksjon. Departementsråden bistås av en assisterende departementsråd, som også er stedfortreder for departementsråden. (…) Følgende er kjerneoppgaver i det integrerte departementet:

Strategisk analyse, forskning og utvikling (FoU)

Langsiktig policyutvikling og konsept- og doktrineutvikling på strategisk nivå

Perspektiv- og strukturplanlegging

Plan, budsjettering og iverksetting på mellomlang og kort sikt

Overordnet styring av virksomheten i etatene i bud­sjettåret

Operasjonspolicy, planlegging og styring på strategisk nivå

Øvelsespolicy, planlegging og styring på strategisk nivå

Beredskapspolicy, planlegging og styring på strategisk nivå

Krisehåndtering

Utvikling og iverksetting av sikkerhets- politikk nasjo­nalt og internasjonalt

Utvikle forsvarssamarbeid med allierte og partnerland

Strategisk personelledelse

Informasjon, kommunikasjon og pressehåndtering

Strategisk ledelse og styring av IKT-området

Organisasjonsutvikling

Forebyggende sikkerhet på strategisk nivå

Juridiske spørsmål

Internrevisjon/Controller

Internadministrasjon."

Videre ønsker disse medlemmer å vise til an­svarsområdebeskrivelser beskrevet i nevnte hefte:

"Controllerenheten skal bidra til at Forsvaret når sine mål, gjennom å gi ledelsen støtte i Forsvarsdepartementets styring og kontroll med underlagte ledd. Videre er det en overordnet oppgave å vurdere om Forsvarets interne kontroll er hensiktsmessig, tilstrekkelig, effektiv og om den fungerer som forutsatt. Controllerenheten kan også påta seg konsulent- og rådgivnings-oppgaver, delta i utviklingsarbeid, samt bistå linjen i deres egne risikovurderinger.

(...)

Avdeling for økonomi og styring har hovedansvaret for planlegging og utvikling av Forsvarets virksomhet, organisasjon og struktur innenfor den enkelte langtids­planperiode. Videre skal avdelingen drive overordnet styring og kontroll av virksomheten i underlagte etater. Dette innebærer blant annet ansvar for å konkretisere planer og budsjetter på tiltaksnivå for hele langtids­perioden, utarbeide forslag til budsjettprofil, kostnads­analyser for det kortere og lenge perspektiv, moderniserings- og effektiviseringstiltak innenfor hver enkelt planperiode, utarbeide de årlige budsjetter med tilhørende iverksettings-dokumenter, styre Forsvarets investeringsvirksomhet fra beslutning om anskaffelsen er fattet, samt overordet styringsansvar for materiell-og EBA-forvaltning."

Slik disse medlemmer ser det, viser dette at det er departementets ansvar å se til at Forsvarets drift går i balanse. Videre er det forsvarsministerens oppgave å sørge for at Forsvarsdepartementet utfører sine kontrolloppgaver. Det er etter disse medlemmers oppfatning også forsvarsministerens plikt å informere Stortinget om forhold som påvirker inneværende og kommende budsjetter. Dersom forsvarsministeren ikke finner den gitte informasjon tilstrekkelig faglig og økonomisk god nok, plikter statsråden å iverksette nødvendige tiltak for å frembringe et kvalitativt tilstrekkelig informasjonsgrunnlag for fremleggelse for Stor­tinget i forbindelse med blant annet budsjettarbeid. Dersom slik nødvendig kvalitetssikret informasjon ikke kan fremlegges i forbindelse med departementets og Stortingets arbeid, må dette problem fremlegges for Stortinget. Dette innebærer slik disse medlemmer ser situasjonen at forsvarsministeren er ansvarlig for å informere Stortinget om de faktiske forhold rundt omstillingen, omstillingens utfordringer, oppdukkede problemstillinger, reaksjoner og innspill fra etaten og resultater av omstillingen både positivt og negativt. Slik disse medlemmer vurderer de fremlagte informasjoner til Stortinget og med bakgrunn i for­svarsministerens uttalelser under høringene om at hun vurderer hva som er relevant informasjon til Stortinget ut fra subjektive kriterier, kan disse medlemmer ikke se at de nødvendige informasjoner er overbrakt Stortinget.

Komiteen har merket seg uttalelsene fra general­inspektørenfor Hæren hvor han uttaler at han ikke hadde tilstrekkelig kontroll i 2004:

"Det var etter mitt syn knapt mulig for en budsjett­ansvarlig å utøve fullgod, reell kontroll i 2004. Det gjelder ikke minst for oss som har rollen som general­inspektører. Generalinspektørens evne til faktisk styring er vesentlig redusert fra få år tilbake. Blant år­sakene til det hører størrelsen og strukturen på eget stabsapparat, evnen til styring av kompetanseutvikling og bemanning, evnen til styring av materialinvestering og utrustning og innflytelsen på ressurs- og virksomhetsstyringssystemene. Det forventes at en generalin­spektør har de instrumenter som kreves for å løse sitt oppdrag og til å ivareta ansvar. Selv innen områder som er definert som styrkeprodusentens oppgave og ansvar, er dette nødvendigvis ikke lenger tilfelle."

Komiteen konstaterer at myndighet og ansvar må henge sammen.

Komiteen registrerer også at generalinspektøren hevder at Hæren ikke har tilstrekkelig fagkompetanse på økonomiområdet og at behovet for egenkompetanse knyttet til innføringen av det nye regnskapssystemet høsten 2003 ble undervurdert.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til opplysninger fremkommet under høringene og konstaterer at introduksjonen av et komplekst regnskaps- og styringssystem kombinert med sterk nedbemanning, har vanskeliggjort ytre etaters mulighet for økonomistyring. Mens man i andre virksomheter styrker ansatte både i antall og kompetanse ved innføring av nye systemer, har Forsvaret foretatt en drastisk nedbemanning av dem som skulle forestå implementeringen av systemet.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti legger på bakgrunn av uttalelsen fra generalmajor Johansen i høringen 4. mars 2005 til grunn, at generalinspektørene står fritt til å innrette sin egen stab etter egne behov, dog innenfor gitte rammer hva gjelder bl.a. stabens samlede størrelse. Denne friheten gir anledning til å omprioritere personell innen de ulike fagfeltene - herunder økonomi - slik at den samlede tjenesten blir ivaretatt best mulig. Disse medlemmer merker seg at denne friheten har blitt benyttet på ulikt vis, spesifikt ved at sjø­forsvarsstaben har tre til fire mann med økonomibakgrunn i virksomhetsstyrerrollen, mens hærstaben bare har én.

Disse medlemmer har også merket seg at statsråden i brev til kontroll- og konstitusjons­komiteen av 28. januar 2005 orienterer om at det nye systemet var og vil fortsatt være et viktig verktøy i arbeidet med omstillingen og nedbemanningsmålene for Forsvaret. Videre merker disse medlemmer seg at statsråden i brev til forsvarskomiteen av 10. november 2004 redegjør for at nåværende bemanning relatert til økonomifunksjonene er dimensjonert ut fra det nye systemet, og de krav dette setter i forhold til effektive arbeidspro­sesser.

Komiteen har videre merket seg spørsmålsrunden mellom saksordfører Kjell Engebretsen og administrerende direktør Erik Hernes i Forsvarets logistikkorga­nisasjon. På spørsmål fra saksordfører om prislista og prisforståelsen var helt klar, uttaler Hernes:

"Nei, prislista er ikke helt klar. Vi begynner å få på plass prislister for alle de oppgavene som vi ser og som vi kan levere i dag. Den vil nok ikke være hundre prosent komplett, men den vil være tilstrekkelig til at generalinspektørene kan lage seg et driftsbudsjett over det aktivitetsnivået som de har på årsbasis."

Saksordfører:

"Men til nå har det vært slik at generalinspektørene kunne bestille fordi de er nødt til å gjøre det for å holde hjulene i gang i den aktivitet som skal være i gang, og så viser det seg ved årets slutt at regninga var atskillig høyere enn hva man faktisk hadde forventet?"

Hernes:

"Ja, det kan man risikere."

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at Stortinget forutsatte at summen skulle være null ved innføring av horisontal samhandel og konstaterer at forholdene ikke er blitt lagt til rette for et slikt resultat.

Flertallet finner prosedyrene i tilknytning til innføring av horisontal samhandling lite egnet til å styrke troen på at økonomistyringen i Forsvaret nå er brakt under kontroll.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti har merket seg administre­rende direktør Erik Hernes i Forsvarets logistikkorga­nisasjon i sine uttalelser om at prislisten ikke vil være komplett:

"(…) men den vil være tilstrekkelig til at general-i­nspektørene kan lage seg et driftsbudsjett."

Disse medlemmerhar merket seg statsrådens redegjørelse under høringen 21. februar 2005, om at det har vært viktig å innføre horisontal samhandel slik at man ikke lenger skal kunne bestille fra egen orga­nisasjon, uten å ha noe korrekt bilde av hvilke kostnader som faktisk følger med. Disse medlemmer legger derfor til grunn at innføring av horisontal samhandel skal bidra til økt kostnadsbevissthet og bedre synliggjøring av kostnader i organisasjonen, og dermed er viktig i arbeidet med å rasjonalisere For­svaret.

Disse medlemmer har videre merket seg Modulf Aukans spørsmål under høringen 21. februar 2005 om det er:

"en voldsom administrasjon og store kostnader for å administrere den horisontale samhandlingen."

Der administrerende direktør i Forsvarts logistikkorganisasjon svarte:

"… til det siste vil jeg svare et ubetinget nei."

Disse medlemmer legger til grunn at det nå er lagt bedre til rette for horisontal samhandel gjennom de prosedyrer som er innført i tråd med Forsvarets mili­tære organisasjons tiltaksliste for oppfølging av riksrevisjonssaker, blant annet gjennom felles fakturerings­rutiner i hele Forsvarets militære organisasjon og innføring av nytt datastøtteverktøy i januar 2005.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, har merket seg at Forsvaret gjennom et mer sentralisert regnskapssystem - Forsvarets regnskapsavdeling - har overført kunnskap om den økonomiske situasjon og styringsmuligheter, og derved også et større ansvar for den daglige, detaljerte oppfølgingen, til forsvarsledelsen.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til opplysninger under høringene om at regnskapssystemet (SAP) gir ulike nivåer i Forsvarets militære organisasjon innsyn i den økonomiske situasjonen og dette ikke er eksklusivt for forsvarsledelsen. Det er imidlertid også viktig å kjenne hele forpliktelsesbildet inklusive forventede utgifter som ikke er regnskapsført, slik at en har en korrekt basis for prognoser. Den lokale økonomioppfølgingen er fortsatt organisert ved driftsenhetene, selv om man har tatt i bruk et sentralisert system. Disse medlemmer har merket seg at driftsenhetene fortsatt er ansvarlig for å kontrollere og følge opp regnskapet for egen enhet og at rapportering foregår gjennom faglinje økonomi, jf. forsvarssjefens årsrapport for 2004, vedlegg C.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstrepari, har registrert at statsråden i tilknytning til Riksrevisjonens anførsler for 2003 hevder å ha satt i gang en rekke tiltak for å bedre økonomioppfølgingen. I Forsvardepartementets svar til Riksrevisjonen heter det blant annet:

"De mangler Rr har påpekt er nå enten rettet opp eller det er gitt tidsfrister for oppfølging. Det er etablert et tett samarbeid mellom departementet og forsvarssjefen (FSJ) i den forbindelse, og det er utarbeidet en egen detaljert liste med konkrete tiltak."

Flertallet viser til at det i den grad de tiltak statsråden har bebudet er iverksatt i 2004, gjenstår det å se om de har forventet effekt.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti har registrert at statsråden i tilknytning til Riksrevisjonens anførsler for 2003 har satt i gang en rekke tiltak for å bedre økonomioppføl­gingen. I Forsvardepartementets svar til Riksrevi­sjonen heter det blant annet:

"De mangler Rr har påpekt er nå enten rettet opp eller det er gitt tidsfrister for oppfølging. Det er etablert et tett samarbeid mellom departementet og forsvarssjefen (FSJ) i den forbindelse, og det er utarbeidet en egen detaljert liste med konkrete tiltak."

Disse medlemmer viser til at Riksrevisjonens gjennomgang av regnskapet for 2004 vil gi informa­sjon om de iverksatte tiltak har hatt forventet effekt.

Disse medlemmer har merket seg statsrådens uttalelse under høringen 4. mars 2005:

"Noen av tiltakene har gitt dokumenterbar effekt allerede. Vi har fått en betydelig nedgang i inkasso­saker, betydelig reduksjon av feilbelastninger ved lønn, og vi har fått betydelig reduksjon i utestående, forfalte fordringer. Andre tiltak må virke over tid. Kompe­tanseheving er et eksempel på noe som vil vare over år."

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser særlig til den usikkerhet som har vært i forbindelse med overskridelsen for 2003. I pressemelding fra Det norske forsvarets offisielle informasjonstjeneste av 21. januar 2005 i forbindelse med opplysningene om overskridelser i 2004 het det:

"Av dette er ca. 220 millioner kroner etterslep fra 2003 som skyldes at balansen i regnskapssystemet er utlignet i 2004. I tillegg er det utestående fordringer på ca. 80 millioner kroner".

Under høringen er imidlertid etterslepet opplyst å ha blitt kvantifisert til 235 mill. kroner og skyldes - ifølge statsråden - at man har avviklet en ordning med mellomregnskap der alle deler av Forsvaret hadde noen fakturaer knyttet til mellomregnskapet som måtte betales.

Flertallet har merket seg opplysningen om at man helt i tråd med pålegg fra Riksrevisjonen avviklet ordningen med mellomregnskap, og at dette ville avdekke et betydelig beløp som måtte dekkes. Flertallet finner det sterkt kritikkverdig at man ikke informerte Stortinget om overskridelsen og at man heller ikke synliggjorde inndekkingen i endringsproposisjonen for 2003 eller i budsjettforslaget for 2004.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser igjen til statsrådens forklaring rundt de 235 mill. kronene. Basert på statsrådens svar konkluderer disse medlemmer igjen med at de 235 mill. kronene ikke er årsaken til eller en del av overforbruket i 2004. Statsrådens svar i komitéhøringen den 4. mars 2005 lød:

"I det gamle systemet ble en regning som en avdeling sendte til en annen avdeling, ført i et mellomregnskap når regningen ble sendt. Og den mottakende avdeling ville ikke føre regningen før den ble betalt. Det var det som gjorde at vi hadde et såkalt mellomregnskap. Samtidig visste den enheten som hadde kjøpt en tjeneste, at det ville komme en regning. For å ta et eksempel med Hæren: Hæren hadde et mindreforbruk i 2003 på litt over 50 mill. kr Det skyldtes bl.a. at deres andel av dette mellomregnskapet var 40 mill. kr, men regningen måtte gjøres opp i begynnelsen av 2004, altså ble de 50 millionene som var mindre forbrukt i 2003, overført og kunne benyttes til å betale den andelen av mellom­regnskapet som ble gjort opp i 2004. Dette har vært vanlig praksis i mange år, og Stortinget har aldri vært informert om summen av slike mellomværender som oppstår i tidsrommet mellom føring i ulike avdelinger."

Disse medlemmer mener det var på høy tid å ta Riksrevisjonens kritiske merknader til denne praksisen til følge, og er derfor tilfreds med at det nye regnskapssystemet følger kontantprinsippet.

Komiteen viser til at Riksrevisjonens anmerk­ninger til statsregnskapene for 2001, 2002 og 2003 spesielt har påpekt svakheter innen områdene lønn, anskaffelser og lager.

Komiteen anser det hensiktmessig å kommentere utviklingen innen disse områdene særskilt:

- Lønn

Riksrevisjonens gjennomgang av statsregnskapet for 2001 viste betydelig bruk av overtidsbetaling. Utbetalinger i forbindelse med øvinger økte med 29 pst. fra 2000 til 2001, samtidig som det ble avdekket at flere avdelinger utbetalte øvingstillegg for forhold som hører inn under reglene om overtid. 59 personer i ledende stillinger hadde mer enn 250 timer overtid, dette på tross av at offiserer med grad oberstløytnant/kommandørkaptein og høyere normalt ikke har rett til overtid, men kan i enkelte spesielle tilfeller få godtgjort inntil 300 timer pr. kalenderår.

Komiteen viser til at departementet beklaget og bekreftet at den normale øvingsaktiviteten i 2001 ikke skulle tilsi en så stor økning som påvist, og at det lovet å følge utviklingen nøye.

Statsregnskapet for 2002 viste at overtidsutbetalingene steg fra 276 mill. kroner i 2001 til 322 mill. kroner i 2002. Antall personer i ledende stillinger med regist­rert overtid var om lag 900, hvorav 32 med over 300 timer.

I tillegg økte utbetalingene for øvinger utenfor arbeidstid fra 308 mill. kroner i 2001 til 444 mill. kroner i 2002. Mangel på øvingsplaner og rapporter vanskeliggjorde kontrollen.

Komiteen konstaterer at departementet også i tilknytning til dette årsregnskapet erkjente at det har vært enkelte brudd på lov-, avtale- og regelverk som kunne tyde på mangelfull kontroll og oppfølging, og viste til at det var satt i gang arbeid med å skaffe oversikt.

Komiteen vil bemerke at departementets svar i tilknytning til behandlingen av de to foregående regnskaper skulle tilsi en bedring av situasjonen for 2003.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti er derfor tilfreds med at Riksrevisjonen ikke hadde anmerkninger til bruk av overtid og øvingstillegg i 2003.

Komiteen viser til at gjennomgangen av stats­regnskapet for 2003 imidlertid viser at Forsvarets lønnsadministrasjon ikke kan bekrefte at det for periodene november og desember 2003 er utbetalt korrekt lønn til alle ansatte. Personinformasjon med blant annet plassering i riktig stilling, er ikke oppdatert. For utbetalinger av lønns- og reiseforskudd i samme periode på henholdsvis 12,2 mill. kroner og 3,2 mill. kroner har det ikke latt seg kontrollere om beløpene er trukket inn. Rettmessige krav til trygdekontorer er ikke sendt i tide og derved blitt foreldet og refusjoner gått tapt.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til Forsvarets militære organisasjons tiltaksliste for oppfølging av riksrevi­sjonsantegnelser der det fremgår at Forsvarets lønns­administrasjon er styrket med flere ressurser, og at Forsvarets lønnsadministrasjon overtok ansvaret for lønnsforskudd og refusjoner fra 1. april 2004. Disse medlemmer har merket seg at det i tiltakslisten per 18. februar 2005 fremgår at over 60 pst. av lønnsforskuddene er utlignet og at refusjoner er à jour med 98 pst. av transaksjonene.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, konstaterer at statsråden i brev av 3. desember 2004 til kontroll- og konstitusjonskomiteen redegjør for en rekke forhold som kan ha påvirket resultatet, men uten at feilene er rettet opp. Flertallet finner det foruroligende når statsråden konkluderer med at

"Arbeidet er krevende, og det vil også i årene etter 2004 være behov for å korrigere feil, øke personellets kompetanse, og tilpasse de nye systemene til de utfordringer som vil kunne oppstå."

Flertallet har også registrert uttalelsen fra major Mirjam Fadnes under komiteens høring den 21. februar 2005, hvor hun fremholder at

"(...) det som har vært et problem gjennom året, og også i 2003, er at lønnsutbetaling har truffet forskjellige kapitteleiere, fordi datakvaliteten i bunnen er for dårlig - personelldataene i bunnen er for dårlig. Det har gått litt på kryss og tvers i 2003, og også i 2004, så man har fått misvisende tall."

Heller ikke denne uttalelsen gir flertallet grunnlag for å anse seg beroliget i forhold til fremtidige lønnsutbetalinger.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti konstaterer at statsråden i brev av 3. desember 2004 til kontroll- og konstitusjons­komiteen redegjør for en rekke forhold som kan ha påvirket resultatet, samt redegjør for og henviser til de tiltak som er iverksatt for å utbedre dette.Disse medlemmer har merket seg at statsråden konklu­derer med at:

"Arbeidet er krevende, og det vil også i årene etter 2004 være behov for å korrigere feil, øke personellets kompetanse, og tilpasse de nye systemene til de utfordringer som vil kunne oppstå."

Disse medlemmer har også registrert uttalelsen fra major Mirjam Fadnes under komiteens høring den 21. februar 2005, hvor hun fremholder at:

"det som har vært et problem gjennom året, og også i 2003, er at lønnsutbetaling har truffet forskjellige kapitteleiere, fordi datakvaliteten i bunnen er for dårlig - personelldataene i bunnen er for dårlig. Det har gått litt på kryss og tvers i 2003, og også i 2004, så man har fått misvisende tall. "

Denne uttalelsen gir isolert ikke disse medlemmer grunnlag for å anse seg beroliget i forhold til fremtidige lønnsutbetalinger. Disse medlemmerhar merket seg at statsråden i brev av 3. desember 2004 redegjør for at dette i stor grad skyldes at det i perioden fra 1. november 2003 og frem til sommeren 2004 var store endringer i Forsvarets organisasjon, hvilket medførte at mange tilsatte fikk nye stillinger. Disse medlemmer er også kjent med at Forsvarets perso­nell ofte bytter jobb og arbeidssted som følge av en treårsrotasjonsordning.

Disse medlemmer har merket seg at statsråden i brev til kontroll- og konstitusjons­komiteen av 28. januar 2005 redegjør for at det er utviklet egne datarapporter, levert gjennom program Golf, som overvåker hvilke registreringer som er foretatt med tilbakevir­kende kraft. Dette gjør at Forsvarets militære organisa­sjon er i stand til å kontrollere i hvilken grad disse regi­streringene har effekt på regnskapet og danner grunnlaget for eventuelle korreksjoner.

Disse medlemmer vil understreke at det er kapitteleierne/avdelingssjefene som har ansvar for at de personellopplysningene som ligger i databasen for egne ansatte er korrekt, slik at lønnsutbetalinger blir korrekte og treffer riktig kapitteleier.

- Anskaffelser

Komiteen viser til at det ved gjennomgang av statsregnskapet for 2001 ble avdekket en rekke tilfeller der det ikke kunne fremlegges tilfredsstillende anbuds­protokoller og skatteattester. I kommentarer til statsregnskapet for 2002 kom det fram at et flertall av de reviderte anskaffelsene ikke var offentlig utlyst for konkurranse. I en del tilfeller kunne det ikke legges fram tilfredsstillende anskaffelsesprotokoller, skatte­attester og HMS-erklæringer. Rutiner og arkivsystemet var mangelfulle.

Komiteen registrerer at statsregnskapet for 2003 viser at et flertall av driftsanskaffelsene ikke ble lyst ut på anbud. Tilfredsstillende dokumentasjon for bruk av direkte kjøp basert på eneleverandørsituasjon, mangler. En del registreringsprotokoller er fortsatt mangelfulle, samtidig som kravene om skatteattester og HMS-er­klæringer ikke er oppfylt.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti har merket seg at fo­rsvarsministeren i høringen 4. mars 2005 uttalte at Forsvarsdepartementet 1. september 2004 innførte et nytt anskaffelses­regelverk for Forsvaret som skal bidra til at Forsvaret for fremtiden følger gjeldende anbuds­prosedyrer. Videre merker disse medlemmer seg at det i Dokument nr. 1 (2004-2005) fremkommer at Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) er omorgani­sert for å styrke innkjøpskompetansen, noe som har medført at all kompetanse knyttet til materiellanskaffelsesprosesser nå er samlet i en egen FLO/Materielldivisjon. Dette slik at en opparbeider kompetanse­heving og kan ta ut synergieffekter.

Komiteen har videre merket seg at Riksrevisjonen ikke har hatt grunnlag for å gjennomføre en tilfredsstillende revisjon av investeringsanskaffelsene på grunn av feil og mangler i Forsvarets investeringsdatabase. Opplysninger om totalkostnader per prosjekt mangler, med to unntak.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti konstatere imidlertid at det fremgår av Dokument nr. 1 (2004-2005) at Forsvarets investeringsdatabase (FID) er et fleksibelt planleggingsverktøy for strategisk og dynamisk styring av materiellinvesteringene i Forsvaret og at Forsvarets investeringsdatabase således ikke er et regnskapssy­stem som bør nyttes i revisjon av Forsvarets regnskap.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at det synes som at Stortingets forutsetninger om å redusere driftskostnadene og øke investeringene, har ført til at anskaffelser av driftsmessig karakter er belastet bevilgningene for investeringer.

Flertallet viser til statsrådens svar til Riksrevi­sjonen i forbindelse med regnskapet for 2002 hvor hun sa:

"Jeg konkluderer her med at forholdene knyttet til Forsvarets anskaffelser vil bli nøye fulgt opp i etatsstyringen av FMO i tiden fremover."

Flertallet konstaterer at resultatene så langt synes å ha uteblitt.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti har i denne forbindelse merket seg at nytt anskaffelsesregelverk for Forsvaret (ARF), som avgrenser og innskjerper fullmakten til å inngå forpliktelser i Forsvaret, ble godkjent og tatt i bruk fra 1. september 2004, jf. Forsvarets militære organisasjons tiltaksliste for oppfølging av riksrevisjonssaker.

- Lager

Komiteen har merket seg at spørsmålet om lagerkontroll var et av Riksrevisjonens ankepunkt ved behandlingen av statsregnskapet for 2001 og hvor statsråden uttalte at hun "ser alvorlig på Riksrevisjo­nens kritikk vedrørende anskaffelser og lager" og hvor det ble bebudet at forholdet skulle følges opp.

Ved gjennomgangen av statsregnskapet for 2002 ble det avdekket at 1 200 containere ved Forsyningslager Sør-Norge hadde stått i flere år uten at det var foretatt opptelling. I tillegg mottok lageret 450 containere fra et nedlagt lager i 2002 uten at det ble foretatt regnskapsmessig kontroll med materialet. Også dette forholdet ble bebudet fulgt opp.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti har merket seg for­svarsministerens uttalelse under behandlingen av Innst. S. nr. 143 (2003-2004), jf. Dokument nr. 1 (2003-2004) i Stortinget 11. mars 2003, om at når det gjelder lagerhold, er alle de 1 650 containerne som Riksrevisjonen omtaler, med unntak av 156, splittet og regnskapsført, og videre at det pågikk et arbeid med å sluttføre de siste containerne.

Komiteen konstaterer at revisjonen av lagerområdet for 2003 har avdekket at det ikke har skjedd ve­sentlige endringer vedrørende oppfølgingen av Egenkontrolldirektivets intensjoner. Egenkontrollplaner og dokumentasjon av eventuelle tellinger manglet eller viste ikke omfanget av tellingene. Visitasjonsprotokoller var i mange tilfeller ikke opprettet eller ført etter intensjonene.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti har merket seg opplysninger under høringene 21. februar 2005 og 4. mars 2005 om at det nå er etablert en visitasjonsprotokoll ved alle avdelinger. Videre at alle lagre i Forsvarets logistikkorganisasjon følges opp med månedlig rapportering på egenkontroll og visitasjonsprotokoll, og kvartalsvis på lagertelling, og at det for øvrige avdelinger i Forsvarets militære organisasjon er etablert plan for egenkontroll ved 92 pst. av avdelingene.

Komiteen har også merket seg at revisjon av materiellbeholdningene ved Forsvarets hurtig reaksjonsstyrke og dets underavdelinger, enhetene i Irak og Afghanistan, ikke var gjennomførbar da det ikke var mulig å frembringe materiallister.

Komiteen har registrert statsrådens påpeking av at "(...) man i hvert fall har implementert nye retningslinjer for materiell forvaltning, at det er etablert visita­sjonsprotokoll ved alle FLOs avdelinger og de fleste av Forsvarets avdeling m.v. ...)" som tiltak for å bedre oversikten over lagersituasjonen. Dette er riktig og nødvendig. Komiteen stiller seg imidlertid kritisk til at tiltakene først iverksettes fra og med høsten 2004 - altså tre år etter at manglene ble påpekt.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti har merket seg at Forsvaret har hatt et klart regelverk om lagertelling, men at For­svaret ikke har fulgt opp sitt eget regelverk. Videre har disse medlemmer merket seg at opplysningen fra forsvarsministeren under høringen 21. februar 2005 om "at general Svein Ivar Hansen har reist rundt til alle de 70 driftssjefene for nettopp å understreke hvor viktig dette er, at det faktisk telles, og at det også har vært gjennomført kurs for driftssjefer". Disse medlemmer ser at det er behov for at ansvar gjøres gjeldende, og ser derfor positivt på at merknader fra Riksrevi­sjonen får karrieremessige konsekvenser.

- Horisontal samhandling

Komiteen har merket seg måten ordningen med horisontal samhandling har fungert på. Riksrevisjonen viser til at det er avdekket at regnskapsføringen av horisontal samhandel mellom Forsvarets enheter praktiseres svært ulikt i forsvarsgrenene, at transaksjonene føres i ulike systemer og at retningslinjene som har vært utgitt av Forsvaret, har vært i strid med bevilg­ningsreglementets kontantprinsipp.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti legger til grunn at det nå er lagt bedre til rette for horisontal samhandel gjennom de prosedyrer som er innført i tråd med Forsvarets mili­tære organisasjons tiltaksliste for oppfølging av riks­revisjonssaker. Disse medlemmer mener at det i tillegg er avgjørende at både bestillende enhet og leverandør (FLO) har forståelse for at tjenester og leveranser skal kostnadsfastsettes ved bestilling og at dette registreres fortløpende, slik at prognoser blir korrekte.

Komiteen viser også til uttalelse fra Edvin Værøy fra Forsvarets Sivile Tjenestemenns Landsforbund under komiteens høring den 21. februar 2005, hvor han sier at:

"Horisontal samhandel med internfakturering ble innført uten at det forelå fullverdige økonomiske og leveransemessig bindende samhandels- eller leve­ranseavtaler mellom partene. Forståelsen for systemet og kompetansen om bruk og rutiner var meget mangelfull. Vi mangler også et kostnadsbilde over innføringen av et system som krever store ressurser til å flytte tall internt i Forsvaret."

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, anser sitatet ovenfor som et dekkende uttrykk for den fremstilling av innføringen av internfaktureringssystemet som er frem­kommet under komiteens høring og stiller seg sterkt kritisk til det grunnlaget man har gjennomført ordningen på.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til uttalelse fra admi­nistrerende direktør for Forsvarets logistikkorganisa­sjon som under høringen 21. februar 2005 ubetinget benektet at det skulle være store kostnader forbundet med å administrere den horisontale samhandelen.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti,har også merket seg opplysningene fra Forsvarets logistikkorganisasjon hvor det fremgår at over 300 mill. kroner av det påståtte merforbruk for Forsvarets logistikkorganisasjon i 2004 egentlig skulle vært belastet andre våpengrener i For­svaret.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti har merket seg at en ve­sentlig del av dette gjelder ufakturerte fordringer, og vil påpeke at det er Forsvarets logistikkorganisasjons ansvar å påse tidsriktig fakturering. Forpliktelsesbildet må være kjent både hos kunde og leverandør for at disse skal kunne ha riktige prognoser.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at statsrådens svar under begge høringer bekrefter et inntrykk av at statsråden først tar tak i enkeltforhold etter at Riksrevisjonen har avdekket svakheter.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti har imidlertid merket seg at mange av de tiltakene som er iverksatt for å rette opp feil også bidrar til å forebygge nye feil. Disse medlemmer har videre merket seg at det har kommet til nye forebyggende tiltak i forsvarssjefens tiltaks­liste for oppfølging av riksrevisjonssaker.

Komiteen finner det urovekkende når lederne av viktige organisasjoner som Norges Offisersforbund og Befalets Fellesorganisasjon hevder at dialogen, tilliten og samarbeidet mellom organisasjonene og ledelsen i Forsvarsdepartementet er borte. Enhver omstilling er avhengig av nært samarbeid og tillit mellom ledelse og ansatte dersom den skal lykkes.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti tar til etterretning stats­rådens utsagn under høringen 21. februar 2005 om at:

"Jeg vil for egen del legge til at mitt ønske er å ha et åpent og godt samarbeid med samtlige organisasjoner. Jeg ser klart at det er et forbedringspotensial her, og jeg vil ta initiativ til å rette opp samarbeidet, i den forstand at det i hvert fall oppleves som at jeg har interesse og genuin vilje til å ha et så godt samarbeid som mulig. Fra min side har intet annet vært tilsiktet."

Og videre at:

"Vi diskuterer mange ting friskt - det skulle bare mangle. Men når det er trukket en konklusjon, og ofte skjer det formelt ved at det kommer en formell anbefa­ling fra departementsråden til meg, er vi over i en mer formell fase. Men jeg tror at alle organisasjoner som ønsker å være gode på omstilling, alle organisasjoner som ønsker å være levende, må ha det jeg kaller en brainstormingsfase, en fase som er ganske fri, men så, når beslutningen er fattet, må man selvfølgelig forholde seg til den fattede beslutningen."

Disse medlemmer tar også til etterretning for­svarssjefens utsagn under samme høring om at:

"Jeg vil også understreke at vi vektlegger et godt samarbeid med arbeidstakerorganisasjonene",

samt at:

"Jeg vil sterkt ta avstand fra det som jeg oppfatter som urimelige påstander fra Norges Offisersforbund og Befalets Fellesorganisasjon, om at man ikke kan si fra internt i Forsvaret. Tvert imot har jeg oppmuntret til at man skal si fra, og jeg kommer til å fortsette med det. Det er både en rett og en plikt å si fra internt i For­svaret."

Komiteen viser til at statsråden i en rekke tilfeller understreker at hennes oppgave er å tilfredsstille de krav Stortinget har satt. Under komiteens høring uttalte hun blant annet:

"Og det hører med til bildet at Forsvaret har jobbet på spreng med å tilfredsstille de krav Stortinget satte våren 2001, i det tempoet som ble fastsatt, dvs. innen 31. desember 2005. For å kunne realisere de mål vi satte i 2001, har det vært nødvendig å ha et høyt tempo i omstillingen."

og

"Vi har valgt å gjennomføre de omstillingene som er, og i det tidstempoet Stortinget har besluttet, uten å ha perfekt informasjon om alle konsekvenser det ville medføre på forhånd. På mange måter kan man si at det har vært en "learn as you go holdning", og det har gått meget bra, men ikke perfekt."

Komiteen er enig i at statsråden skal iverksette Stortingets vedtak, men vil understreke at de vedtak Stortinget har truffet er basert på opplysninger og tilrådninger fra Regjeringen. Dersom forholdene endrer seg, at mål ikke kan eller bør nås av ulike årsaker, er det statsrådens plikt å sørge for at Stortinget blir informert og får anledning til å ta stilling til det endrede grunnlaget.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti har i denne sammenheng merket seg forsvarsministerens uttalelse i høringen den 4. mars 2005:

"Jeg følte meg trygg, også i dialog med forsvars­ledelsen, på at vi innenfor de bemanningstallene vi hadde, innenfor de vedtak Stortinget hadde gjort, faktisk kunne utføre våre oppgaver. Det har det også vist seg i ettertid at vi har klart. De fleste forsvarsgrener har også klart å styre sine ressurser innenfor de tall og den bemanning stabene har fått."

Komiteen har merket seg opplysninger om at gene­ralinspektøren for Hæren i brev av 21. februar 2003 advarer mot forslaget til årsverksreduksjon i Hærstaben. Ifølge forsvarssjefen ble tilsvarende hen­vendelse oversendt fra generalinspektøren for Heime­vernet:

"Når det gjelder det aller første skrivet, ligger - eller lå - det jo i generalinspektørenes instrukser at de kunne gå forbi forsvarssjefen og ta opp ting direkte med mi­nisteren. Jeg vet at det har vært gjort en gang i for­bindelse med omorganiseringen i Heimevernet. Så sitter vel Hagen på et brev, og så gikk vel generalinspektøren for Heimevernet ut med tilsvarende. Det har altså vært tre tilfeller som jeg kjenner til, inkludert dette her."

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, har merket seg at i brev av 18. november 2003 (senere erstattet av brev 9. desember 2003) kommer Forsvarsstaben med innven­dinger mot nedtrekksmålet på 5 000 årsverk basert på at Forsvarets militære organisasjon var tilført nye oppgaver etter at måltallet var vedtatt. Differansen mellom nedtrekkstall og behov for ansatte på grunn av nye oppgaver opplyses å være ca. 1 100. Forsvarsstaben kon­kluderer med at:

"Dersom nedtrekksmålet ikke korrigeres for endringene beskrevet ovenfor (1 100 nye årsverk på grunn av nye oppgaver) vil det få omfattende konsekvenser for omfang og ambisjonsnivå for virksomheten FMO, og det synes ikke mulig å realisere alle målsettinger for utvikling av operative kapasiteter innen utgangen av 2005. FST er forberedt på å presentere konsekvensene etter nærmere avtale med FD."

Flertallet registrerer at innvendingene fra For­svarsstaben ble avvist i brev av 8. januar 2004, men har merket seg statsrådens uttalelser om at det i ettertid er ført en intern dialog med Forsvarsstaben om forhol­dene.

Opplysningen om at forholdene er klarlagt gjennom intern dialog, reiser spørsmål av prinsipiell art. Dersom Stortinget og dets kontrollerende organ Riksrevi­sjonen, skal ha mulighet for å følge beslutningsprosessene i Forsvaret forutsetter det at prosessene kan etterspores. Flertallet viser til at statsråden selvsagt trekker de slutninger som vedkommende mener er riktige. Imidlertid er det en forutsetning for den etterfølgende kontroll knyttet til statsrådens opplysningsplikt overfor Stortinget helt avgjørende at prosessene frem til vedtak er sporbare. Dette må være grunnleggende for all forvaltningspraksis og særlig der fagmyndighet er tillagt ytre etater. Muntlig avklaring uten tilgjengelige protokoller og redegjørelser for beslutningsprosessen umuliggjør en reell kontroll med forvaltningen fra Stortingets side og bryter med de forutsetninger vårt demokratiske system er bygd på.

Flertallet viser til rapporten fra utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon, det såkalte Frøilandutvalget hvor det blant annet heter:

"Begrepet opplysningsplikt (eller informasjonsplikt) kan benyttes på forskjellige måter. I snever forstand sikter man til plikten til å gi korrekte og dekkende opplysninger på eget initiativ."

Og videre:

"Utvalget vil for det første understreke at opplys­ningsplikten ikke krever at den informasjon som gis skal være fullstendig, i den forstand at alle tilgjengelige opplysninger om en sak må fremlegges. Regjeringen både bør og kan foreta et utvalg. Dette er ikke minst i Stortingets egen interesse. Regjeringen må imidlertid gi en balansert fremstilling av saken, og ikke underslå informasjon som taler imot dens eget syn på saken.

Rene faktaopplysninger omfattes klart nok av opplysningsplikten, enten de taler for eller mot regjeringens forslag. Det samme må som hovedregel gjelde faglige vurderinger. I den grad regjeringen sitter inne med faglige vurderinger av klar relevans for saken, må dette komme frem, også der vurderingene ikke støtter regjeringens eget syn."

Flertallet vil understreke betydningen av at både opposisjon og regjeringsfraksjon kan stole på at det materiale Regjeringen legger fram er korrekt og dek­kende.

Statsråden har overfor Stortinget og i offentlighet, hevdet at hun hadde alt under kontroll. I Stortingets spørretime den 20. oktober 2004 slo finansminister Per Kristian Foss fast at:

"Det har aldri vært bedre økonomisk styring i For­svaret enn under denne statsråd."

Og forsvarsministeren fulgte opp:

"Jeg vil iallfall innledningsvis understreke det fi­nansministeren sa: Kontrollen med Forsvarets økonomi har aldri vært strengere."

Statsråden har også i foredrag mv. kommet med til­svarende utsagn på tidspunkter hvor at hun satt på faglige råd og informasjon om at det motsatte var tilfelle.

Flertallet har også merket seg at Regjeringen i budsjettforslaget for 2005 forutsatte at den tidligere vedtatte bemanningsreduksjon på minimum 5 000 in­-nen utgangen av 2005 iverksettes, men uten at de faglige innvendinger generalinspektørene og senere Forsvarsstaben hadde kommet med, ble brakt til Stor­tingets kunnskap.

Flertallet viser til Kåre Willochs uttalelse under Stortingets behandling av Crotale-saken (Tid.S 1972-73 s. 3742, sp 2) hvor han hevdet at:

"Den første forutsetning for at dette samarbeidet mellom storting og regjering skal kunne virke best mulig, er st Stortinget kan stole på at Regjeringen ikke skjuler noe som er av betydning for Stortingets arbeid."

Flertallet slutter seg til denne vurdering og konstaterer at statsråden i denne saken burde latt innven­dingene fra forsvarsledelsen blitt kjent for Stortinget.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti registrerer statsrådens kommentarer i høringen av 4. mars 2005, hvor hun uttaler:

"Verken avsender, Forsvarsstaben, eller mottaker, Forsvarsdepartementet, mente eller mener at brevets innhold burde medføre endringer i budsjettet for 2004. Dette brevet har i enkelte medier vært framstilt som om Forsvarsstaben her advarte mot tempoet i omstillingen. Det er ikke riktig. Det var enighet om nedbemanning og omstillingskrav for 2004. På etatsstyringsmøtet mellom departementet og Forsvarsstaben 15. desember 2003, etter at Stortinget hadde vedtatt budsjettet, aksepterte Forsvarsstaben de resultatkrav som var satt for 2004. Det brevet av 18. november faktisk dreide seg om, var beregningen av nedbemanningen i hele perioden 2002-2005. Dette var særlig viktig i forhold til sluttfasen, årsskiftet 05/06."

Disse medlemmer merker seg også at sjef for Forsvarsstaben bekrefter dette, og uttalte:

"Dette brevet som jeg sendte, førte til et første skritt i en dialog som ble sluttført i løpet av våren 2004, hvor jeg føler at jeg fikk gjennomslag for de fleste av de syn som jeg hadde hevdet, og at resultatet deretter ble at jeg står igjen med de 4 461 årsverk som er reelt, de facto, med ett unntak, og det er det som har vært nevnt hele veien, de kombattante vernepliktige, som vil bli løst i 2005. Dette gjelder 2002-2005-årsverksrammen."

Disse medlemmer registrerer således at saken var en teknisk diskusjon knyttet til målet for perioden 2002-2005 og derfor ikke hadde innvirkning på bud­sjettet for 2004, og at problematikken ble løst gjennom en dialog mellom departementet og Forsvarsstaben.

Disse medlemmer har med interesse merket seg at det i en artikkel på Forsvarsnett, datert 24. juni 2003, går frem at generalinspektøren for Hæren (GIH), Lars J. Sølvberg:

"ser fram til nedleggingen av FO, og - enda mer: etableringen av FST. GIH bekymrer seg ikke over færre sentrale stillinger; han gleder seg heller til å ta fatt på transformasjonen av Hæren. […] Dette er en større endring enn de fleste nok har tatt inn over seg, framholder GIH, som er udelt positiv til endringen, selv om også hans stab er sterkt redusert. - Vi reduseres fra 55 til 23. Det er på én måte dramatisk, men tvinger oss samtidig til å tenke nytt, handle annerledes."

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet konstaterer at når merutgiftene på nærmere en milliard ble avdekket i januar 2005 ble mangel på rolighet og resonnerende beslutningsmyndighet også avdekket i Forsvarsdepartementet og for­svarsledelsen. Det normale og fornuftige ville vært å oppnevne et hurtigarbeidende og uavhengig ekspert­utvalg til å klargjøre hvilke systemfeil i den løpende budsjettkontroll som eksisterte som var årsaken til at ingen forhåndsvarsler var fremkommet fra noen våpengrener eller fra Golf-systemet eller fra økonomi­avdelingen i departementet.

Når den øverste leder, forsvarssjefen, på en ryddig måte påtok seg ansvaret og søkte avskjed burde dette enten vært imøtekommet eller at forsvarsministeren selv gjorde det samme ved å fratre fra sin stilling. En slik handlemåte ville vært naturlig i og med at for­svarsministeren nylig hadde opplyst i og til Stortinget at økonomistyringen i Forsvaret nå var god og delvis det samme i brev til kontroll- og konstitusjonskomiteen i forbindelse med behandlingen av den manglende godkjennelse av regnskapet for 2003 fra Riksrevisjo­nens side. Når så ikke skjedde og forsvarsministeren ba forsvarssjefen om å fortsette sine siste måneder (frem til avtalt fratredelse 1. april 2005) burde selvsagt an­svarsdelingen utstå til den uavhengige granskning om årsakssammenhengene forelå.

Disse medlemmer finner det således meget kritikkverdig at forsvarsministeren godtok forsvars­sjefens panikkartede utpeking av generalinspektøren for Hæren og administrerende direktør i Forsvarets logistikkorganisasjon til "syndebukker" for merforbruket i 2004. Dette ble gjort uten en forsvarlig gjennomgang av overskridelsene og vurdering av om disse to reelt sett hadde gjort en uforsvarlig jobb eller om de innenfor sin arbeidsinstruks kunne og burde ha hindret merforbruket. Disse medlemmer vil også påpeke at hvis det skulle reageres så burde det vært gjennomført med en gang enten ved at det ble reist avskjedssak eller ved inngåelse av en avtale om øye­blikkelig fratredelse. Forsvarsministerens og for­svarssjefens offent­lige utpeking av de to syndebukker og at de skulle fratre sine stillinger før de begge var gitt en rimelig tid til å forklare seg om sitt syn og sin forklaring på merforbruket, medfører en uakseptabel perso­nalpolitikk. Når de i tillegg fortsetter i sine stillinger med en undergravet autoritet og erklært mistillit fra sine overordnede blir det dobbelt ille.

Når generalinspektøren for Hæren i tillegg også kritiseres for raskt å oppnevne et uavhengig utvalg til å gjennomgå årsakene til merforbruket i Hæren for å kunne iverksette nødvendige tiltak for å hindre gjentagelser blir det ganske uforståelig. Det som egentlig er kritikkverdig er at ikke forsvarsministeren og for­svarssjefen raskt sørget for en uavhengig granskning av Forsvarets merforbruk i 2004 for å etablere en troverdig analyse og ansvarsklargjøring slik det er påpekt innledningsvis i disse merknader. En slik uavhengig granskning ville også klargjøre om departementet og forsvarssjef og forsvarsstab hadde organisert For­svarets og departementets virksomhet på en forsvarlig og akseptabel måte. Det må jo være klart kritikkverdig at departementet og forsvarsledelse har organisert et så dårlig økonomisystem i Forsvaret at en sprekk på nærmere en milliard kroner er ukjent for ALLE før i januar 2005 og at ALLE i desember trodde at det ville bli balanse. En slik systemfeil kan ikke være et ansvar for generalinspektøren for Hæren eller administrerende direktør i Forsvarets logistikkorganisasjon. Det er også verdt å merke seg at både forsvarsminister/departement og forsvarssjef/stab ikke har satt i verk noen uavhengig, objektiv og nøytral granskning, men kun veltet skyld på underordnede og søkt å fortelle fantasihistorien om at den øverste forsvarsledelse og departement ikke kan lastes for det skandaløse økonomisystem i Forsvaret. Hvis ikke departement og stab skal sørge for et forsvarlig økonomisystem og rapporteringsrutiner i Forsvaret, hvem skal da gjøre det? Departementet har jo selv en egen avdeling (Avdeling V) som i henhold til Virksomhetsplanen til Forsvarsdepartementet for 2004 er ANSVARLIG for å sikre en vellykket omstilling av Forsvaret, vellykket omstilling av FLO og at virksomheten blir gjennomført i henhold til vedtatt budsjett. Når det så dukker opp en uventet overskridelse på nærmere en milliard må det være denne overordnede avdeling V i departementet som IKKE har sikret at virksomheten er gjennomført i henhold til budsjett. Det må være avdeling V ledet av ekspedisjonssjef Fridthjof Søgaard som åpenbart ikke har sørget for de nødvendige budsjettstyringssystemer i sine respektive underordnede etater eller grener, men forsvarsministeren har altså frikjent sin egen departementsavdeling for derved også å frikjenne seg selv. For øvrig har også For­svarsstaben selvsagt også et overordnet ansvar for å sørge for at etater eller grener som Hæren og Forsvarets logistikkorganisasjon har budsjettkontrollsystemer som sikrer en adekvat budsjettoppfølging, noe som utøves gjennom avdeling for personell, operasjoner og drift (POD). I denne sammenheng kan påpekes at det i 2004 haglet med advarsler om mangler og problemer direkte til POD fra Golf-prosjektet (Prosjekt RS04) Ukentlige statusrapporter om regnskap. Ansvaret til POD er også underslått fordi det ville rammet både forsvarssjef og forsvarsstab. (Det kan også påpekes at det er noe underlig at både forsvarssjef, sjef For­svarsstaben og sjef POD alle skal fratre sine stillinger 1. april 2005.)

Ved tidspunktet for avgivelse av denne innstilling foreligger det en uavhengig granskningsrapport fra utvalget nedsatt av generalinspektøren for Hæren, en rapport fra Forsvarets logistikkorganisasjon og kommentarer til granskningsutvalgets rapport fra For­svarsstaben som i sum gir et meget uklart bilde av årsaksforhold og ansvarsforhold. Når flertallet i denne innstilling foreslår at Riksrevisjonen skal fremskynde sin behandling av Forsvarets 2004-regnskap og foreta en slags forvaltningsrevisjon av Forsvarsdepartementet så forventer disse medlemmer at alle perso­nellmessige konsekvenser og gjennomføring av slike utstår inntil Riksrevisjonen har avklart de reelle forhold vedrørende regnskapet for 2004 og mulige an­svarsforhold i den sammenheng. Gjennomføring av de muntlige varsler om fristilling eller til disposisjon for administrerende direktør i Forsvarets logistikkorga­nisasjon og generalinspektøren for Hæren før Riks­revisjonen er ferdig med sitt arbeid, vil disse medlemmer oppfatte som en provokasjon.

Disse medlemmer vil også påpeke at for­svarsministeren burde ha oversendt brevet fra For­svarsstaben av 18. november 2003 (justert til 9. desember 2003), brev fra generalinspektøren for Hæren til forsvarsministeren av 21. februar 2003 og brev fra generalinspektøren for Heimevernet 28. april 2003 til Stortinget ved forsvarskomiteen, slik at Stortinget ble gjort kjent med de alvorlige faglige innvendinger mot den raske nedbygging av Forsvaret og staber.

Disse medlemmer viser i denne forbindelse til forsvarsministerens uttalelser i høringen som klart viser at hun ikke har forstått eller var innforstått med opplysningsplikten nedfelt i bl.a. ansvarlighetsloven § 9, noe disse medlemmer finner sterkt kritikkverdig.

Disse medlemmer viser også til at komiteen ble gjort kjent med at det etter at Forsvarsdepartementet besvarte Forsvarsstabens brev av 18. november 2003 i brev av 8. januar 2004 ble det klargjort et nytt brev fra forsvarssjefen til Forsvarsdepartementet med sterke protester og advarsler om en alt for omfattende nedbygging av Forsvaret. Under høringen og etterpå ble dette bekreftet og i tillegg opplyste forsvarssjefen at det ble utarbeidet flere alternativer og ikke bare ett. I brev til komiteen av 28. februar 2005 skriver forsvarssjefen at:

"Det ble i FSJs støtteapparat konsipert et alternativt svarbrev i etterkant av FDs brev av 8. januar 2004, men brevet ble ikke realitetsbehandlet, og ikke sendt."

I det kjente alternativ med Vedlegg A (med 9 kildepunkter) fremgår det at nedbemanningen 2002-2005 burde nedjusteres med 1 088 årsverk som følge av endrede forutsetninger og nye oppdrag gitt til For­svarets Militære Organisasjon siden det opprinnelige målet på en nedbemanning av 4 400 årsverk ble fastsatt.

Noen må ha bestemt at brevet IKKE skulle sendes eller IKKE fremlegges for underskrift, altså må noen i forsvarssjefens støtteapparat ha foretatt en realitets­behandling. Under høringen ble det opplyst at brevet ikke ble sendt fordi man gjennom dialog mellom for­svarssjef, forsvarsstab og departementsledelse kom frem til en løsning. Når det ikke skjer skriftlig eller formelle møter med protokoller blir det umulig for Stortinget å føre kontroll med statsrådens embetsut­øvelse samt vurdere om den er innenfor ansvar­lighetslovens rammer og parlamentarisk akseptabel embetsutøvelse. Den forkludring av ansvar som her har skjedd bør korrigeres og disse medlemmer er derfor medforslagsstillere for at Riksrevisjonen skal foreta en forvaltningsrevisjon. Disse medlemmer stiller seg også uforstående til den bagatellisering for­svarssjefen foretok av eget støtteapparat under komiteens høring. Disse medlemmer forutsetter at de som er i fo­rsvarssjefens eget begrep "FSJs støtteapparat" ikke er så dårlig kvalifisert og uerfarne at de utarbeider flere alternative brev til Forsvarsdepartementet med samme meget gjennomarbeidede og klargjørende Vedlegg A uten noen føringer fra eller kunnskaper om for­svarssjefens reaksjon og holdning til FDs negative av­slagsbrev av 8. januar 2004. Forsvarssjefens bortforklaringer og bagatellisering av arbeidet med og forberedelser av en henvendelse i skriftlig sporbar form til departementet står etter disse medlemmers syn ikke til troende.

Disse medlemmer vil til slutt påpeke at virkeligheten med mangel på budsjettstyring og merforbruk har vist berettigelsen av advarslene fra de to nevnte generalinspektører og Forsvarsstabens brev om ned­justering av nedtrekksmålet. Det at det går alt for fort ved å nedbygge et regnskapssystem og personell FØR det nye Golf-systemet virker åpenbart. Det samme viser redegjørelsen om de endrede forutsetninger for gene­ralinspektøren for Hærens mulighet for reell styring og for det bedrøvelige faktum at generalinspektøren for Hærens formelle instruks ikke er endret etter at omstil­lingen ble påbegynt. Den personalpolitikk og behand­ling som er utvist gjennom mangel på formelle vedtak, rask behandling av arbeidsavtale og utarbeidelse av korrekte instrukser med påfølgende muntlige opplysning om at man vil bli "stilt til disposisjon" eller bli "fristilt fra et tidspunkt til å bli fastsatt senere" ville ikke blitt godkjent av arbeidsmyndighetene for småbedrifter. Den personalpolitikk i Forsvarets topp­ledelse som er avdekket i den foreliggende sak kan ha vært akseptabel i Forsvaret i tidligere tider, men er helt uakseptabel i vår tid. Når myndighetene ellers påser at private bedrifter følger lover og regler bør myndig­hetene selv gå foran med et godt eksempel. Utdaterte stillingsinstrukser og mangel på korrekte og formelt undertegnede arbeidsavtaler i rett tid bør være en selvfølge, og disse medlemmer forutsetter at også for­svarsminister og forsvarssjef sørger for at de av­dekkede og påpekte forhold rettes opp.

Disse medlemmer vil også vise til at det i den offentlige debatt i ettertid av at merforbruket i For­svaret i 2004 ble avdekket har vært drøftet hvorledes merforbruket skal dekkes inn. I denne sammenheng vil disse medlemmer påpeke at forutsetningen for regjeringspartienes budsjettforlik med Fremskrittspartiets stortingsgruppe er at de bevilgede midler til For­svaret i 2005 er det beløp som skal benyttes og brukes i 2005 basert på kontantregnskapsprinsippet. Det er varslet en sak til Stortinget om inndekningen av merforbruket, og disse medlemmer forutsetter derfor at det vedtatte forsvarsbudsjett legges til grunn for all virksomhet i Forsvaret inntil eventuelt Stortinget har vedtatt endringer. Det vil være helt uakseptabelt om departementet eller forsvarssjefen forkutter og iverksetter innsparingstiltak i det vedtatte forsvarsbudsjett basert på en mulig teoretisk og hypotetisk inndek­ningsløsning. Disse medlemmer vil for ordens skyld også opplyse at Fremskrittspartiets stortingsgruppe ikke er innstilt på at forsvarsbudsjettet for 2005 skal berøres fordi regjeringspartiene og Arbeiderpartiet i sitt forlik for 2004 underbudsjetterte den planlagte virksomhet i Forsvaret.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til de omfattende innkjøringspro­blemene som fase 1 i program Golf har hatt. Det nye lønns- og regnskapssystemet ble i sin tid presentert som en forutsetning for å styrke økonomistyringen i Forsvaret, og for å tilfredsstille krav i Statens økonomireglement. På bakgrunn av dette finner disse medlemmer det oppsiktsvekkende at feil og mang­ler i regnskapet for 2003 må tilskrives innføringen av nettopp dette systemet. Disse medlemmermener at dette underbygger tvilen som tidligere er uttrykt om dette programmets fortreffelighet med hensyn til effektivisering av økonomi- og logistikkledelse i Forsvaret.

Disse medlemmer viser til at det ikke er mulig å få full oversikt over merutgiftene til internasjonale operasjoner gjennom kap. 1792 i Forsvarsbudsjettet. I høringen 21. februar 2005 begrunnet forsvarsministeren dette med omleggingen i retning av reaksjonsevne i Forsvaret. Disse medlemmer viser til at forsvarsministeren også uttalte at:

"Det betyr at det ikke lages egne posteringer innenfor de ordinære budsjettene som er knyttet til utenlands­operasjoner. Om det er nok midler til det, blir et skjønnspørsmål."

Disse medlemmer viser videre til generalin­spektøren for Hæren, Lars J. Sølvberg, som under samme høring bl.a. sa:

"(…) f. eks. at vi fra Hæren side har hatt stor deltakelse både på Balkan, i Midtøsten og i Sentral-Asia i 2004 av meget kompleks natur. Det er klart at disse store oppgavene, sammen med en total reorgani­sering, har gjort at inngangsdataene har vært ualminnelig kompliserte. Når da systemet ikke er i stand til å avspeile disse endringene, får vi åpenbart styringsvanskeligheter."

og:

"Det vi har tatt opp i forbindelse med årsregnskapet, er at det er en del regninger, for å si det enkelt, som er feilsendt til Hæren, og som skulle vært sendt til dem som skal postere disse utenlandsregningene."

Disse medlemmer vil fremheve at økt bruk av norske styrker i utlandet er et resultat av Norges tilslutning til NATOs nye strategi "out of area". Disse medlemmer vil peke på at denne linjen ikke har enstemmig oppslutning, verken blant de politiske partiene eller blant befolkningen. Det er derfor uheldig når Forsvarets regnskapssystem ikke viser hva de norske utenlandsoperasjonene faktisk koster Forsvaret. Dette fordi store deler av kostnadene til utenlandsopera­sjonene tilknyttet de enkelte forsvarsgrener faller inn under forsvargrenenes ordinære driftsbudsjetter.

Disse medlemmer har grunn til tro at deler av budsjettoverskridelsene for Hæren i 2004 også kan tilskrives utgiftene til internasjonale operasjoner. For­svarssjefen har bekreftet dette, og den eksterne grans­kingsrapporten som generalinspektøren i Hæren iverksatte viser det samme, selv om det er uenighet om størrelsen på dette beløpet.

Disse medlemmer forventer at Forsvarets regnskaper for fremtiden synliggjør hva norsk deltakelse i utenlandske operasjoner faktisk koster.

5.1.4 Konklusjon

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, registrerer at en gjennomgang av de siste års regnskaper for Forsvaret viser at økonomistyringen er svekket år for år og konstaterer at forsvarsministeren følgelig ikke har den nødvendige kontroll og styring med viktige deler av Forsvarets virksomhet.

Forsvaret er en av statens største virksomheter og med et budsjett på ca. 30 mrd. kroner. Flertallet vil uttrykke sterk bekymring for situasjonen i Forsvaret. Etter å ha gjennomført to høringer og ha gått igjennom en rekke dokumenter, sitter flertallet igjen med inntrykk av mangelfull ledelse, utilstrekkelig økonomistyring og dårlig samarbeidsklima mellom ansatte og ledelse i Forsvaret.

Flertallet finner det påkrevd med øyeblikkelige kontrolltiltak for å sikre at økonomistyringen i For­svaret faktisk bedres. Flertallet vil derfor anbefale Stortinget om å gå til det ekstraordinære skritt og be Riksrevisjonen omgående trekke ut regnskapet for Forsvarsdepartementet for 2004 av det ordinære statsregnskapet og fremme resultatet av denne gjennomgangen for Stortinget så snart som mulig.

Flertallet ber videre om at Regjeringen umiddelbart foretar en gjennomgang av styring og økonomisystemer i Forsvarsdepartementet med sikte på å sikre seg mot fremtidige overskridelser og uorden i For­svarsdepartementets regnskap og legger resultatet fram for Stortinget i egen sak.

Flertallet har under høringene merket seg statsrådens forståelse av opplysningsplikten overfor Stortinget og vil understreke at det ikke er tilstrekkelig å forholde seg til pålegg og føringer fra Stortinget. Mottar statsråden faglige råd eller får kunnskap om vesentlige forhold som endrer forutsetningen for Stor­tingets vedtak, er det statsrådens plikt å informere Stortinget enten vedkommende har til hensikt å la opplysningene endre kursen eller ikke.

Flertallet vil videre uttrykke bekymring for For­svarsdepartementets forvaltningspraksis i forhold til kontrollmyndighetens mulighet for å etterprøve beslutninger og vil anmode Riksrevisjonen om å foreta en særskilt undersøkelse av dette.

Flertallet vil på denne bakgrunn anbefale Stor­tinget å fatte følgende vedtak:

• 1. Stortinget finner det særdeles kritikkverdig at For­svarets regnskap for 2003 ikke kan godkjennes. Alvorlige antegnelser fra Riksrevisjonen i forbindelse med regnskapet for 2002 bidrar til å styrke inntrykket av manglende økonomistyring.

  2. Stor­tinget ber Riksrevisjonen snarest mulig legge fram en egen sak for Stortinget om en gjennomgang av Forsvarsdepartementets regnskap for 2004.

• 3. Stortinget finner det kritikkverdig at Forsvars­departementet ikke har fremlagt informasjon for Stortinget om viktige faglige innvendinger knyttet til nedbemanningen av ulike fagstaber i Forsvarets ulike enheter.

• 4. Stortinget ber Regjeringen uten unødvendig opphold legge fram en egen sak for Stortinget som synliggjør hvordan Regjeringen skal gjenvinne overordnet styring med Forsvarets økonomi.

• 5. Stortinget ber Riksrevisjonen foreta en særskilt undersøkelse av Forsvardepartementets forvaltningspraksis og utarbeide en vurdering av sporbarheten i de faglige tilrådninger som gis."

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at Stortinget i Innst. S. nr. 342 (2000-2001), jf. St.prp. nr. 45 (2000-2001), satte ambisiøse mål for omstillingen av Forsvaret. Daværende forsvarsminister Bjørn Tore Godal innledet St.prp. nr. 45 (2000-2001) med setningen; "Forsvaret befinner seg i en dyp og vedvarende strukturell krise." Disse medlemmer har merket seg forsvarssjefens svar i høringen 21. februar 2005 på spørsmålet om Forsvaret befinner seg i en dyp og vedvarende strukturell krise i dag:

"Jeg vil si vi har gått en riktig vei, og vi oppnår gode resultater. Framfor alt får vi veldig positiv tilbakemel­ding fra NATO i forhold til de operative kapasitetene."

Disse medlemmer har med tilfredshet merket seg omtalen av Forsvarets økte operative evne i For­svarssjefens årsrapport for 2004, der det blant annet heter:

"Forsvarets F-16 kampfly har fått luft-til-bakkekapasitet med bedre presisjon og virkning, og kan operere i mørket. Hæren har fått beskyttelse, ildkraft og mobilitet gjennom etableringen av mekaniserte avdelinger. I tillegg har Forsvaret videreutviklet en rekke felles­kapasiteter med høy kvalitet, som spesialstyrker, deployerbare kommunikasjonsmoduler, kirurgisk enhet, air control unit og forward air controller for luft-til-bakkestøtte."

Disse medlemmer viser at det alltid knytter seg en viss risiko til omfattende omstillinger. Gitt situa­sjonen Forsvaret sto i ved inngangen til den pågående omstillingen mener disse medlemmer at omstil­lingen var og er absolutt nødvendig, og at det ville vært langt større risiko forbundet med å ikke omstille.

Disse medlemmer viser videre til at Stortinget har vært løpende orientert om den pågående omstil­lingen i Forsvaret, heri om status og utfordringer i arbeidet med å nå omstillingsmålene Stortinget har fastsatt, gjennom årlige budsjettproposisjoner, For­svarets langtidsplaner, høringer og svar til forsvars­komiteen mv. Disse medlemmer viser spesielt til den omfattende informasjonen Stortinget fikk i St.prp. nr. 1 (2003-2004) om utfordringer knyttet til ned­bemanning i Forsvaret, der det blant annet heter:

"Den frivillige personellavgangen det siste året er kraftig redusert, og er i dag nærmest stoppet opp",

og

"Personellsituasjonen er alvorlig."

I Budsjett-innst. S. nr. 7 (2003-2004), jf. St.prp. nr. 1 (2003-2004), viste flertallet i forsvarskomiteen til vedtaket om en nedbemanning på 5 000 personer, og understreket nødvendigheten av at dette ble gjennomført:

"Flertallet understreker videre viktigheten av at det planlagte tempo i omleggingen opprettholdes, og at de personellmessige mål opprettholdes."

Disse medlemmer viser til at Riksrevisjonen utgjør Stortingets viktigste korreks til forvaltningen, og at kritiske merknader gir viktige korrektiver om forbedringsbehov. Riksrevisjonen har hatt merknader til Forsvarets regnskap alle de siste ti årene. Regnskapet for 2003 ble ikke godkjent, mens regnskapene for 2001 og 2002 i sin helhet ble godkjent selv om de fikk antegnelser. Videre har Riksrevisjonen siden 1995 totalt underkjent 35 etatsregnskap og 1 departementsregnskap ifølge brev sendt fra Riksrevisjonen til kontroll- og konstitusjonskomiteen den 1. februar 2005. De ulike er: 1995; Høgskolen i Oslo, Veg­vesenet, Rikshospitalet, Statens helsetilsyn. 1996; For­svarets bygningstjeneste, Forsvarets internasjonale virksomhet, Forsvaret, Rikshospitalet, Statens helsetilsyn. 1997; Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Statens Pensjonskasse, Sjøfartsdirektoratet. 1998; UIO og NTNU, HiAkershus, HiBuskerud, HiStavanger, HiØstfold, Patentstyret, Statens helsetilsyn. 1999; Ila landsfengsel, Norges veterinærrhøyskole, HiNord-Trøndelag, Rikshospitalet- og Radiumhospitalets apotek. 2000; Aetat og Arbeidsdirektoratet, De samiske videregående skolene i Karasjok og Kautokeino, UDI, Statens kornforretning og Statens landbruksforvaltning, Rikshospitalet. 2001; Skattedirektoratet, Norges veterinærhøyskole. 2002; For­bruker­-ombudet, Patentstyret, UiOslo, HiVestfold, HiTele­mark, HiHedmark. For 2003 er det som kjent For­svarets militære organisasjon, FMO.

Disse medlemmer mener det bør være et sam­svar i styrken av Stortingets kritikk av ulike underkjente regnskap, og har i den forbindelse merket seg at underkjente regnskap aldri tidligere har medført kritikkvotum i Stortinget.

Disse medlemmer har merket seg at noen av årsaksforholdene bak ulike underkjente regnskap de siste årene har klare likhetstrekk. For eksempel hadde Aetat i 2000 problemstillinger i forbindelse med innføring av nye regnskapssystemer, jf. Innst. S. nr. 101 (2001-2002), der det heter:

"Komiteen ser med bekymring på de opplysninger som fremkommer av Riksrevisjonens undersøkelse. Det er svært uheldig at det i en så stor etat som Aetat, blir avdekket svakheter og mangler ved regnskapsavleggelsen. At deler av dette også er påtalt tidligere uten at forholdene er rettet opp tyder på at oppfølgingen fra ansvarlig ledelse er for dårlig. Videre er det etter komiteens oppfatning sterkt bekymringsfullt at Riksrevi­sjonen uttaler at den er usikker på om regnskapet for Aetat 2000 er pålitelig og fullstendig, og at Riksrevi­sjonen ikke kan godkjenne regnskapet for Aetat for 2000."

Disse medlemmer mener det er viktig at forvalt­ingen tar lærdom av slike innføringsproblemer på tvers av departementene.

Disse medlemmer har merket seg at pro­blemene knyttet til Riksrevisjonens hovedkritikk av regnskapet for 2003, som var manglende sporbarhet og dokumentasjon, hovedsakelig skyldes utfordringer i tilknytning til innføring av nytt regnskapssystem. Under høringene kom det frem at Forsvarets samlede regnskap, som fra 1. august 2003 bestod av mer enn 80 ulike regnskapsførende enheter, aldri tidligere har vært dokumentert avstemt, og at det gamle økonomisystemet ikke tilfredsstilte minimumskravene i statens økonomireglement fra 1996. Av Innst. S. nr. 126 (2003-2004), jf. Dokument nr. 3:7 (2002-2003), fremgår det at Forsvarsdepartementet i 1997 søkte om en forlenget overgangsordning for tilpassing til nytt økonomiregelverk av januar 1996, på bakgrunn av svak­heter ved eksisterende informasjonssystemer. Dette ble innvilget i 1998, med frist desember 2002. Disse medlemmer har merket seg at for å kunne innfri første trinn, som er minimumskravene i statens økonomireglement for eksternregnskapet, ble nytt lønns- og regnskapssystem innført i november 2003. Disse medlemmer mener dette var en påkrevd innføring som hastet, og viser i denne forbindelse til at både Riksrevisjonen og kontroll- og konstitusjons­komiteen tidligere har påpekt behovet for fremdrift, samt risikoen ved tidspresset som fulgte av manglende måloppnåelse i forutgående prosjekter til Program Golf, jf. Innst. S. nr. 126 (2003-2004), jf. Dokument nr. 3:7 (2002-2003), der det heter:

"Flertallet understreker at samordning av Golf med øvrige omstillingstiltak i Forsvaret er avgjørende for å nå Stortingets mål om gevinstrealisering i planperioden 2002-2005. I den forbindelse viser flertallet til at Riks­revisjonen peker på at tidspress for å innfri Finans­departementets krav skaper risiko for manglende synkronisering av FLO og Golf. Flertallet forstår det slik at Riksrevisjonen dermed på den ene siden gir kritikk for manglende fremdrift, mens den samtidig advarer om at tidspress kan medføre manglende synkronisering. Flertallet vil påpeke at tidspresset dels skyldes mang­lende måloppnåelse i forutgående prosjekter til Program Golf."

Disse medlemmer merket seg opplysningen i høringene om at en del forhold som Riksrevisjonen har kritisert først vil bli løst i den senere fasen av Program Golf, i fase 2, som skal dreie seg om internregnskapet og også noe om funksjonalitet knyttet til horisontal samhandel. Disse medlemmer har også merket seg at automatisk sporbarhet mellom penge- og materiellregnskap forventes implementert som en del av en implementering av Program Golf, Leveranseprosjekt 2, jf. Forsvarets militære organisasjons tiltaksliste for oppfølging av riksrevisjonssaker.

Disse medlemmer viser til Forsvarets militære organisasjons tiltaksliste for oppfølging av Riksrevi­sjonen, og opplysninger i høringene om at denne gjennomgås regelmessig i Forsvarsdepartementets etats­tydingsmøter. Disse medlemmer mener at omfanget av tiltak viser at Forsvaret har tatt Riksrevi­sjonens merknader til 2003-regnskapet alvorlig. Videre finner disse medlemmer det positivt at Forsvarsdepartementet har iverksatt ytterligere ekstraordinære tiltak utover de tiltakene Forsvaret selv har iverksatt, som innebefatter innleie av ekstern hjelp for å gjennomgå så vel økonomirutiner som regnskapsførsel og revisjonsrådgivning; styrking av departementets arbeid med oppfølging av Riksrevisjonens antegnelser ved å tilføre årsverk til den oppgaven; avsetting av 10 mill. kroner til ekstraordinære opplæringstiltak i Forsvaret, presentert i høstens statsbudsjett; beslutning om at økonomiforvaltning blir viktigere for karriereutvikling i Forsvaret; opprettelse av en egen stilling som økonomisjef i Forsvaret, jf. brev fra Forsvarsdepartementet til komiteen av 3. desember 2004.

Forsvarsministeren uttalte i høringen den 21. februar 2005 at:

"det er for tidlig å konkludere på om denne oppfølgingen og disse tiltakene er tilstrekkelige til fullt ut å rette opp de feil Riksrevisjonen har påpekt. Noen tiltak vil ta tid, knyttet til så vel kompetanseheving som holdningsendringer. Om Riksrevisjonen finner tiltakene tilstrekkelige, vet vi ikke før Riksrevisjonen har revidert regnskapet for 2004."

Disse medlemmer har imidlertid merket seg at det i brev av 28. januar 2005 fra forsvarsministeren fremgår en dokumenterbar effekt i forhold til inkasso­saker og utestående forfalte regninger:

"Det var i februar 2004 registrert 670 inkassosaker (1,5 mill. kroner). I oktober 2004 var dette tallet betydelig redusert til 173 saker (0,1 mill. kroner), og i desember 2004 var dette ytterligere redusert til 40 regi­strerte saker (0,07 mill. kroner). Det var ved begyn­nelsen av 2004 registrert 12 000 utestående forfalte regninger. I oktober 2004 var dette tallet redusert til 3 000. Status ved utgangen av 2004 var en ytterligere reduksjon til ca. 2 600 (…)."

Disse medlemmer viser til at Riksrevisjonen skriver følgende om merutgifter og mindreinntekter i 2003:

"Det er merutgifter eller mindreinntekter under noen kapitler og poster. Disse merutgiftene eller mindreinntektene er enten av mindre betydning, eller det er tilfredsstillende redegjort for dem i forklaringene til statsregnskapet eller spesialregnskapene."

Disse medlemmer konstaterer at det ikke var overskridelser som var årsaken til at Riksrevisjonen ikke kunne godkjenne Forsvarets regnskap for 2003, og har merket seg opplysningen i høringen 4. mars 2005 om at Hæren hadde et mindreforbruk i 2003 som var større enn Hærens andel av posteringsnota ba­lansekonto (p-nota) ved inngangen til 2004, hvilket innebærer at Hæren ikke hadde mindre penger til å løse sine oppgaver i 2004, enn hva det Stortinget forutsatte i budsjettet. Disse medlemmer viser i denne sammenheng til statsrådens uttalelse under høringen 21. februar 2005 om at:

"de regninger som den enkelte avdeling i Forsvaret er skyldig ved årets begynnelse, håndteres alltid tidlig i året av de enkelte avdelinger slik at man normalt ikke behøver å foreta noen omgruppering i omgrupperings­proposisjonen",

og forsvarssjefens kommentar til dette der han uttalte at:

"jeg kan bare bekrefte at vi har behandlet disse 220 mill. kr på den måten som statsråden har beskrevet i dette brevet til kontroll- og konstitusjonskomiteen."

Disse medlemmer viser til at Riksrevisjonen ikke har gitt noen uttalelse om Forsvarets regnskap for 2004, og at det dermed ikke foreligger et grunnlag for uttalelser om dette fra kontroll- og konstitusjonskomiteen på det nåværende tidspunkt, samt at Regjeringen har varslet en sak for Stortinget om årsaker til og konsekvenser av det regnskapsmessige overforbruket innenfor Hæren og logistikkorganisasjonen i 2004.

Disse medlemmer viser til Riksrevisjonens uttalelse der det heter:

"Riksrevisjonen ser positivt på de tiltak som er, eller som vil bli iverksatt."

Disse medlemmer viser til at Presidentskapet i etterkant av Stortingets behandling av Frøiland-utvalget nedsatte et utvalg til å utrede alternativer til riks­rettsordningen (Dokument nr. 19 (2003-3004)). Utvalget ble ledet av Jørgen Kosmo, med deltakelse fra Carl I. Hagen, Carsten Smith, Arne Fliflet og Bjørn-Erik Rasch. Dette utvalget fremmet forslag til ny grunnlovsbestemmelse om opplysningsplikt som baserer seg på det forslaget til ordlyd om dette som ble foreslått av mindretallet i Frøiland-utvalget. Forskjellen mellom de to alternativene viser seg primært i de tilfeller regjeringen fremlegger opplysninger for Stortinget uten at regjeringen har fremmet sak til behandling i Stortinget.

Disse medlemmer viser til Dokument nr. 19 (2003-2004) der utvalget bl.a. uttaler seg om dette:

"Dette kan være i saker som Stortinget selv initierer, eller hvor regjeringen konsulterer Stortinget mer uformelt. I disse tilfellene kan det være tvilsomt om dagens konstitusjonelle sedvanerettsregel pålegger regjeringen en plikt til å gi dekkende opplysninger.

Utvalget deler mindretallets tilbakeholdenhet med å grunnlovsfeste en plikt til å fremlegge dekkende/fyldestgjørende/nødvendige opplysninger utenfor de tilfeller der regjeringen fremmer saker for Stortinget. I slike tilfeller vil det være andre mekanismer som kan i vareta Stortingets informasjonsbehov. For det første har stortingsrepresentantene et ansvar for selv å bidra til at Stortinget opplyses. En nærliggende mulighet for Stortinget vil her være å innhente opplysninger fra regjeringen. I slike tilfeller vil forespørselen fra Stor­tinget danne rammen for regjeringens opplysningsplikt. Stortinget kan på denne måten styre opplysningspliktens omfang fra sak til sak. Regjeringen har på sin side en egeninteresse i å informere Stortinget, som den i langt de fleste tilfeller vil overhold. Gjør ikke regjeringen det, har Stortinget egne sanksjonsmuligheter. Som rettslig norm er dessuten kravet til "fyldestgjørende" opplysninger vanskelig å håndheve. Utvalget vil derfor støtte den formulering som mindretallet foreslår, nemlig at regjeringen ikke skal gi "villedende" opplysninger til Stortinget."

Disse medlemmer har merket seg at forslaget til ny grunnlovsbestemmelse fra utvalget til å utrede riks­rettsordningen nå er formelt framsatt som grunnlovsforslag av representantene Kosmo, Lønning, Holten, Brørby, Solholm, Valle og Hagen i Dokument nr. 23 (2003-2004).

Disse medlemmer støtter punkt 4 i forslaget til vedtak fra komiteens flertall, da Regjeringen allerede har varslet en sak om dette i brev av 21. januar 2005 til forsvarskomiteen. Disse medlemmer støtter ikke punktene 1, 2, 3 og 5.

6. Justis- og politidepartementet

6.1 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) - regnskapet for 2003

6.1.1 Sammendrag

- Anskaffelser

Revisjonen har vist at det er tilfeller hvor konkurranseprinsippet i regelverket for offentlige anskaffelser ikke har vært fulgt. Det har i varierende grad vært ført anskaffelsesprotokoll eller lagt fram annen dokumentasjon som viser at konkurranseprinsippet er overholdt eller hjemler unntak fra regelverket.

Riksrevisjonen stilte spørsmål ved om ikke flere av leveransene burde vært ute på anbudskonkurranse.

Riksrevisjonen ba om departementets vurdering av følgende tre anskaffelser:

• – rehabilitering av kjøkken ved Østfold sivilfor­svarsleir.

• – nye garderober ved Sivilforsvarets skole Starum.

• – konsulenttjenester i forbindelse med en øvelse.

Departementet uttaler:

Ifølge departementet er det klart at flere av innkjøpene i oversikten ligger over terskelverdien og burde derfor ha vært lagt ut på åpen anbudskonkurranse.

Departementet viser til de svakhetene Riksrevisjonen har avdekket på anskaffelsesområdet, og uttaler bl.a. at dette forholdet vil bli tatt opp med DSB som egen sak, og at departementet vil innarbeide oppfølgingen på dette området som en del av tildelingsbrevene. I dette ligger det at det for framtiden skal foreligge anskaffel­sesprotokoll eller annen dokumentasjon som viser at regelverket er fulgt.

- Merverdiavgift

Riksrevisjonen tok i brev til Justisdepartementet opp manglende merverdiavgiftsregistrering og innbetaling fra Sivilforsvarets skoler.

Justisdepartementet har bl.a. uttalt at det er på det rene at DSB har brukt lang tid på å få på plass rutiner for beregning og rapportering av merverdiavgiften. Departementet viser imidlertid til at direktoratet har møtt både organisatoriske og tekniske utfordringer på veien mot en løsning.

Ifølge departementet gjenstår det fortsatt enkelte problemstillinger i saken, og Justisdepartementet har bedt DSB ta initiativ til å utarbeide en konkret framdriftsplan i samarbeid med skattefogden i løpet av august 2004.

Riksrevisjonen bemerker:

Riksrevisjonen finner det uheldig at Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap har foretatt anskaffelser i strid med gjeldende regelverk.

Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at direkto­ratet ikke har fulgt merverdiavgiftslovgivningen og fått på plass rutiner for beregning og rapportering av merverdiavgift etter så lang tid.

Riksrevisjonen har merket seg at Justisdepartementet vil følge opp de svakhetene som er påvist på anskaffelsesområdet.

Når det gjelder merverdiavgiften, har Riksrevisjonen merket seg at det fortsatt gjenstår enkelte problemstil­linger, og at det konkret skal utarbeides en framdrifts­plan i løpet av august 2004.

Justisdepartementet har svart:

"Justisdepartementet har mottatt en oversikt fra DSB over iverksatte og planlagte tiltak for å bedre rutinene i tilknytning til praktiseringen for hhv. offentlige anskaffelser og merverdiavgift. Det er bl.a. utarbeidet en fremdriftsplan for gjenstående problemstillinger knyttet til merverdiavgift. (…) Departementet vil i samarbeid med DSB gjennomgå øvrige tiltak og fremdrift for å rette opp de svakheter som er påvist, og om nødvendig utarbeide ytterligere tiltak for å sikre gode rutiner og at regelverket blir fulgt. Departementet vil følge fremdriften i dette arbeidet meget nøye."

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at Direktora­tet for samfunnssikkerhet og beredskap ikke har fulgt gjeldende lover og regler når det gjelder anskaffelser og beregning og rapportering av merverdiavgift.

Riksrevisjonen har merket seg at direktoratet har iverksatt og planlagt tiltak for å bedre rutinene knyttet til anskaffelser og behandling av merverdiavgift. Videre har Riksrevisjonen merket seg at Justisdepartementet vil følge opp framdriften i dette arbeidet meget nøye, og om nødvendig utarbeide ytterligere tiltak. Riksrevisjonen forutsetter at det etableres rutiner som sikrer at regelverket for offentlige anskaffelser og merverdiavgift blir fulgt for framtiden.

6.1.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til Riksrevisjonens påpeking av brudd på regelverket for offentlige anskaffelser ved Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, og har merket seg at Justisdepartementet vil følge opp forholdet i direkte dialog med direktoratet.

Komiteen stiller seg kritisk til at det har tatt lang tid å få på plass rutiner for registrering og innbetaling av merverdiavgift ved Sivilforsvarets skoler og forutsetter at forholdet omgående bringes i orden.

7. Kommunal- og regionaldepartementet

7.1 Tilbakevending for flyktninger

7.1.1 Sammendrag

I antegnelsene til statsregnskapet for 2000, jf. Dokument nr. 1 (2001-2002), Innst. S. nr. 101 (2001-2002), tok Riksrevisjonen opp forhold knyttet til ordningen med tilbakevendingsstøtte for flyktninger. Det var bl.a. avdekket at det ikke var gode rutiner for registrering av gjeninnvandring av flyktinger til Norge. Krav om tilbakebetaling av støtten ved gjeninnvandring ble i liten grad innfridd. Registrering av krav i reskontro ble ikke foretatt.

Som svar på antegnelsen opplyste departementet at rutiner for registrering av gjeninnvandring skulle forbedres samt vurdere om det er kostnadsmessig for­svarlig å innføre flere kontrollordninger rundt gjeninn­vandring. Hele ordningen vurderes etter en evaluering i 2002.

I forbindelse med revisjonen av regnskapet for 2003 har Riksrevisjonen gjennomgått tilskuddsordningen på nytt for å kontrollere om forbedringstiltak var gjennomført som forutsatt. Undersøkelsen viste at det ikke er satt i gang rutinemessige sammenligninger mellom UDIs dataregistre og folkeregisteret for å fange opp gjeninnvandrede flyktninger. Det kom også fram at kravene om tilbakebetaling av tilbakevendingsstøtte fortsatt ikke blir regnskapsført i reskontro som forutsatt.

Departementet opplyste at nye kontrollordninger er vurdert, men ikke gjennomført, fordi ressursinnsatsen vil være langt større enn gevinsten. Sluttrapport fra evalueringen av ordningen forelå i januar 2003. I St.prp. nr. 1 (2003-2004) har departementet varslet at det vil vurdere den individuelle tilbakevendingsstøtten på bakgrunn av evalueringen. Departementet vil også vurdere om det kan finnes en ny og bedre ordning for tilbakebetaling ved gjeninnvandring.

I brev til departementet understreket Riksrevisjonen alvoret i at tiltak som var varslet i forbindelse med antegnelsen for regnskapsåret 2000, ikke er gjennomført og fulgt opp av departementet. Riksrevisjonen ba om uttalelse til bl.a. disse forholdene:

• – Det kan se ut som om det ikke er gjort noen forbedringer i rutinene siden saken ble tatt opp i antegnelsene til statsregnskapet for 2000.

• – Krav om tilbakebetaling av tilbakevendingsstøtten ved gjeninnvandring blir ikke regnskapsført når kravet oppstår, slik det var varslet.

• – Rapporten etter gjennomført evaluering forelå i januar 2003. Det kan se ut som om vurderingen av ordningen ennå ikke er påbegynt.

Departementets uttaler:

UDI har nå startet en ny halvautomatisk gjennomgang med både maskinelle og manuelle kontroller for å avdekke tidligere gjeninnvandring. UDI arbeider med å kvalitetssikre resultatene og utarbeide praktiske arbeidsrutiner. Departementet opplyser at UDI heretter vil gjennomføre årlige halvautomatiske kontroller for å avdekke gjeninnvandring. Det arbeides med å utrede et system for helautomatiske kontroller. Departementet har i tillegg bedt UDI om å kreve at flyttemelding skal være sendt personregisteret før tilbakevendingsstøtte blir utbetalt.

Departementet har vurdert ulike kontrollordninger i forbindelse med gjeninnvandring, men ikke funnet det kostnadsmessig forsvarlig å innføre flere kontroller.

Videre uttaler departementet på spørsmålet om hvor langt arbeidet med å vurdere tilskuddsordningen er kommet, at ordningen ble drøftet i møte med UDI i februar 2004. UDI kom med forslag til en omlegging av ordningen i mai 2004. Forslagene blir nå gjennomgått i departementet. I denne omgang vil departementet se på muligheten for å fjerne retten til gjeninnvandring for personer som får tilbakevendingsstøtte.

Dagens løsning når det gjelder regnskapsføringen av utestående krav er ikke god nok, men UDI vil i juni 2004 iverksette tiltak for å reskontroføre alle åpne krav. Alle krav heretter blir reskontroført så snart det er klart at staten har et krav på den gjeninnvandrede.

Departementet og UDI har satt i gang flere tiltak for å følge opp Riksrevisjonens merknader. En del av til­takene har vist seg å ikke være gjennomførbare. Oppfølgingen av ordningen er problematisk også av andre grunner. Norsk flyktningpolitikk legger til grunn at tilbakevending til hjemlandet er det beste. Utlen­dingsloven åpner imidlertid for gjeninnvandring i en toårsperiode. Det antas å bidra til å motivere for gjen­innvandring. Det finnes dessuten ikke generell inn­reisekontroll til Norge for de som har oppholdstillatelse. De som returnerer til Norge, blir som regel kun fanget opp dersom de søker sosialhjelp eller kommer til et flyktningmottak. Det er også vanskelig å få inn utestående fordringer som er registrert, da mange gjeninnvandrede har lav betalingsevne.

Departementet uttaler at det tar merknader fra Riks­revisjonen alvorlig og legger stor vekt på å følge opp slike saker. I denne saken ser departementet at oppføl­gingen på flere av punktene burde vært bedre. Departementet viser til at saken er problematisk, at ordningen er evaluert, og at det vil bli foreslått endringer. Departementet vil dessuten også snarlig utrede om måloppnåelsen for ordningen er god nok i forhold til ressursbruken, eller om en større omlegging er nødvendig.

Riksrevisjonen bemerker:

Riksrevisjonen konstaterer at rutinemessige sammenligninger mot folkeregisteret ikke er gjennomført som forutsatt i antegnelsen til statsregnskapet for 2000. Riksrevisjonen har merket seg at UDI heretter vil gjennomføre årlige halvautomatiske kontroller for å av­dekke gjeninnvandring, og at det arbeides med å utrede en helautomatisk løsning.

Videre konstaterer Riksrevisjonen at ytterligere kontrollordninger i forbindelse med gjeninnvandring ikke er innført. Riksrevisjonen har merket seg at behovet for nye kontrollordninger vil bli vurdert ut fra endringer i ordningen og ordningens omfang.

Ett år etter at evalueringsrapporten forelå har departementet ikke uttalt når arbeidet med å vurdere ordningen vil være ferdig, og når eventuelle endringer vil bli iverksatt. Riksrevisjonen har imidlertid merket seg at departementet vil se på muligheten for å fjerne retten til gjeninnvandring for personer som får tilbakeven­dingsstøtte, og at departementet dessuten vil utrede om måloppnåelsen for ordningen er god nok i forhold til ressursbruken, eller om en større omlegging er nødvendig.

Riksrevisjonen finner det uheldig at utestående krav ennå ikke er regnskapsført som forutsatt. Departementet har ikke redegjort for hvilke forbedringer i regler og rutiner for tilbakebetaling det eventuelt har tenkt å gjennomføre.

Kommunal- og regionaldepartementet har svart:

"(…) Selv om det er blitt gjennomført enkelte tiltak, og en evaluering av ordningen, samt at det vil bli foreslått endringer, ser departementet at oppfølgingen på flere av punktene burde ha vært bedre.

Rutinemessige sammenligninger mot folkeregisteret og ytterligere kontrollordninger i forbindelse med gjeninnvandring.

(…)

For å oppnå formålet med ordningen, er det viktig at en får oversikt over personer som gjeninnvandrer. Departementet mener at en halvautomatisk løpende sammenligning av data fra DSP og DUF er en god kontrollrutine, samt at den gir det beste resultat med de data­verktøy vi i dag har. En halvautomatisk gjennomgang består av en maskinell og en manuell del. Den tekniske løsningen for en halvautomatisk gjennomgang er utviklet. En slik løsning er basert på samme prinsipper som en helautomatisk metode (kun maskinell). Dersom løsningen viser seg å være økonomisk forsvarlig tar departementet sikte på å gjennomføre helautomatisk sammenligning. UDI vil heretter gjennomføre en halvautomatisk gjennomgang for å avdekke gjeninnvandring månedlig.

(…)

De gjennomganger som har vært gjennomført (2001 og 2004) har vist at mange tilbakevendte ikke har vært registrert som utvandret i folkeregisteret (DSP). En bedre registrering her vil gjøre den framtidige sammenligningen av data mellom de to registrene betydelig enklere. UDI har vært i kontakt med Skattedirekto­ratet og vil følge opp denne problemstillingen videre. Som et tiltak for å få bedre registrering i DSP vil det videre bli innført en rutine som krever at flyttemelding skal være sendt til DSP før tilbakevendingsstøtte utbetales.

Innføringen av et felles datasystem (DUF) gir UDI mulighet til å holde bedre oversikt over gjeninnvandrede, ved at alle saksbehandlere nå har lesetilgang til informasjon på tvers av avdelingene. Med innføring av DUF har også politiet lesetilgang til informasjon som er registrert i UDI og som kan sammenholdes med poli­tiets egen informasjon. UDI vil derfor ta et initiativ til dialog med politiet med sikte på å få til et økt fokus på problemstillingen med gjeninnvandring i politiets arbeid.

I tillegg vil det i løpet av kort tid bli utviklet løsninger som gjør det mulig å ta ut lister fra DUF over personer som er registrert tilbakevendt til hjemlandet, og hvor det også nylig er startet saksbehandling om ny oppholdstillatelse, fornyelse av oppholdstillatelse eller søknad om familiegjenforening. Dette vil bidra til at personer som gjeninnvandrer til Norge blir fanget opp.

Departementet anser at tiltakene vil bedre situa­sjonen med hensyn til oversikten på gjeninnvandringen til Norge, men vil følge situasjonen nøye fremover.

Oppfølging av evalueringsrapport og forbedring av rutiner for tilbakebetaling

(…)

Tilskuddsordningen for tilbakevending er blitt drøftet mellom departementet og UDI, og UDI har 18. mai 2004 foreslått en omlegging av ordningen, delvis i tråd med anbefalingene i den eksterne evalueringen. Forslagene til endring blir nå gjennomgått i departementet. Departementet vil snarlig utrede om måloppnåelsen for ordningen er god nok i forhold til ressursbruken eller om en større omlegging er nødvendig. I forbindelse med dette vil også reglene og rutinene for tilbakebetaling bli vurdert.

Regnskapsføring av krav

(…)

UDI har (…) meddelt departementet at det har oppstått tekniske problemer i forbindelse med reskontroføring av krav. UDI jobber med å få en snarlig løs­ning på problemene. Departementet vil umiddelbart følge dette opp.

I forbindelse med at UDI skal gå over til SSØ som regnskapsfører vil departementet kreve at UDI får et tilfredsstillende system for regnskapsføring og oppfølging av krav om tilbakebetaling av tilbakeven­dingsstøtten. Overgangen til SSØ avhenger av når SSØ har kapasitet til å overta. Dette vil tidligst kunne skje våren 2005.

(...)"

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at Kommunal- og regionaldepartementet ikke på et tidligere tids­punkt har hatt en tilfredsstillende oppfølging av forhold knyttet til ordningen med tilbakevendingsstøtte for flyktninger som hadde oppholdstillatelse i Norge og som frivillig vendte tilbake til hjemlandet.

Riksrevisjonen har merket seg at UDI heretter vil gjennomføre en månedlig halvautomatisk gjennomgang for å avdekke gjeninnvandring, og at en helautomatisk sammenligning vurderes hvis den viser seg å være økonomisk forsvarlig. Departementet opplyser at de nevnte tiltakene vil bedre situasjonen med hensyn til oversikten over gjeninnvandringen til Norge, og at departementet vil følge situasjonen nøye framover.

Videre har Riksrevisjonen merket seg at UDI har foreslått en omlegging av ordningen som delvis er i tråd med anbefalingene i den eksterne evalueringen, og at departementet snarlig vil utrede om måloppnåelsen for ordningen er god nok i forhold til ressursbruken, eller om en større omlegging er nødvendig. Riksrevi­sjonen ser positivt på at departementet i den forbindelse vil vurdere regler og rutiner for tilbakebetaling.

Riksrevisjonen har merket seg at departementet nå vil kreve at UDI får et tilfredsstillende system for regn­skapsføring og oppfølging av krav om tilbakebetaling av tilbakevendingsstøtte, og at UDI vil ta initiativet til dialog med politiet med sikte på å få til et økt fokus på problemstillingen med gjeninnvandring i politiets arbeid.

7.1.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til antegnelser til tidligere års statsregnskap og konstaterer at rutinene for tilbakebetaling og registrering ved gjeninnvandring fortsatt ikke er tilfredsstillende.

Allerede i forbindelse med regnskapsåret 2000 stilte Riksrevisjonen kritiske spørsmål. Komiteen finner på denne bakgrunn departementets svar lite tilfredsstillende. I svaret heter det blant annet:

"Selv om det er blitt gjennomført enkelte tiltak, og en evaluering av ordningen, samt at det vil bli foreslått endringer, ser departementet at oppfølgingen på flere av punktene burde vært bedre."

Komiteen vil minne om Regjeringens ansvar for å følge opp Stortingets pålegg og forutsetninger. Komiteen noterer at departementet nå vil kreve at UDI får et tilfredsstillende system for regnskapsføring og oppfølging av krav om tilbakebetaling av tilbakeven­dingsstøtte, og ber om særskilt tilbakemelding i forbindelse med statsregnskapet for 2004.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at departementet har fulgt opp flere av de punktene som Riksrevisjonen påpeker. Disse medlemmer viser til at UDI nå reskontrofører krav vedrørende tilbakevending. Videre vises det til at det nå gjennomføres en halvautomatisk sammenligning mellom Det sentrale folkeregisteret og DUF månedlig. Disse medlemmer viser også til at rundskriv om flyttemelding før utbetaling av tilbake­vendingsstøtte er sendt ut, jf. UDIs rundskriv 04/35 av 20. september 2004. Dette er en ordning der søker må fremvise dokumentasjon på at flyttemelding er sendt folkeregisteret før utbetaling av støtte. Disse medlemmer er kjent med at ordningen ble iverksatt fra 1. november 2004.

Disse medlemmer ønsker videre å påpeke at fristen for forklaringer til statsregnskapet 2004 fra Kommunal- og regionaldepartementet til Riksrevi­sjonen var 28. februar 2005. Dette er før komiteen avlegger sin innstilling. Disse medlemmer finner det derfor mer naturlig at departementet rapporterer til Stortinget i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2005. Det vil da bli rapportert i sammenheng med forslag til endring av ordningen.

Disse medlemmer viser til at departementet vil gi en tilbakemelding til Stortinget i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett, noe regjeringspartiene og Fremskrittspartiet ba om i budsjettforliket før jul. Disse medlemmer viser videre til at en endring av ordningen vil ellers bli behandlet av regjeringen i den ordinære budsjettprosessen.

7.2 Økonomisk og administrativ oppfølging av statlige mottak

7.2.1 Sammendrag

I antegnelsene til statsregnskapet for 1999, jf. Dokument nr. 1 (2000-2001), Innst. S. nr. 138 (2000-2001), tok Riksrevisjonen opp forhold knyttet til Utlendingsdirektoratets (UDIs) oppfølging av statlige flyktningmottak. Av de forholdene som ble tatt opp, var det spesielt det at de økonomiske og administrative forholdene ble lite vektlagt ved UDIs tilsynsbesøk på mottakene. Departementet opplyste i den forbindelse at det hadde bedt UDI om å etablere tilfredsstillende rutiner for oppfølging, og at departementet løpende ville følge UDIs oppfølging av disse forholdene.

I forbindelse med revisjonen av regnskapet for 2003 har Riksrevisjonen gjennomført en ny undersøkelse som bl.a. omfattet rutiner i forbindelse med UDIs kontroll av økonomiske og administrative forhold ved statlige mottak. UDIs rutinemessige kontroll av de økonomiske forholdene ved mottakene begrenser seg etter det Riksrevisjonen kan se til kontroll av innsendte regnskapsskjemaer. Riksrevisjonens undersøkelse viste manglende og for sen innsendelse av regnskapsskjemaer og at det var manglende underskrift av revisor på de samme skjemaene. Ved tilsyn av statlige mottak foretas det ingen rutinemessig kontroll av økonomiske og administrative rutiner.

Riksrevisjonen ba om departementets syn på det forhold at UDI mener at direktoratets økonomiske ansvar er begrenset til å overføre avtalte beløp i henhold til driftsavtale med driftsoperatører, og at ordningen med driftsavtaler er etablert og utviklet nettopp for å plassere det økonomiske ansvaret entydig på drifts­operatør. Det som da gjenstår av ansvar for UDI, er å kontrollere at driftsoperatørene leverer en tjeneste av en kvalitet og av det omfang som er bestilt og avtalt. Riks­revisjonen ba også departementet redegjøre for om det også var departementets syn at det ikke er UDIs oppgave å følge opp de økonomiske og administrative forholdene på de statlige mottakene. Med bakgrunn i den undersøkelsen Riksrevisjonen nå har gjennomført, ba Riksrevisjonen om å få opplyst hvilken løpende oppfølging departementet har hatt på disse forholdene.

Departementet uttaler:

Departementet er av den oppfatning at oppfølgingen av midler overført til driftsoperatør i forhold til en kontrakt, først og fremst går på å kontrollere at kvaliteten på tjenestetilbudet, er i samsvar med inngått kontrakt. Det er viktig at UDI rutinemessig følger opp økonomiske og administrative forhold ved mottakene, og at budsjett og regnskap leveres i tråd med UDIs krav.

Krav til revisorattestasjon er nå spesifisert i UDIs kravspesifikasjon til driftsreglementet, og departementet har lagt til grunn at UDI har fulgt opp dette.

I forholdet til refusjonskrav for bruk av stykkprisplasser skal regionkontorene se til at krav kommer innen fristen, og at utbetalingen skjer i forhold til korrekt antall bruk av plasser. Departementet har imidlertid merket seg at UDI uttaler at de har hatt be­grensede muligheter for å kontrollere disse kravene, og at dette henger sammen med nødvendigheten av å ha en dataløsning for den daglige bevegelsen inn og ut av mottakene. Departementet påpeker at det er viktig å få på plass en egen modul i Datasystemet for utlendingsforvaltning som åpner for økte kontrollmuligheter.

I forhold til generell oppfølging av mottakene har UDI, etter at Riksrevisjonen tok opp forholdet, igangsatt et arbeid for å utvikle en database som gjør det mulig å systematisere innsendte regnskapsdata.

Kravspesifikasjonen og UDIs rutiner til nå har vært vurdert av departementet som tilstrekkelig kontroll i forhold til refusjonskrav og kontroll av driftsoverføringer til driftsoperatører for mottak. Som en følge av Riksrevisjonens gjennomgang ser departementet at rutinene kan være mangelfulle i forhold til denne kontrollen. Departementet vil kreve at UDI får på plass rutiner som sikrer at tilsyn med mottakene også innebærer en bedre oppfølging av de økonomiske og administrative rutinene.

Riksrevisjonen bemerker:

Riksrevisjonen har merket seg at departementet vil kreve at UDI får på plass rutiner som sikrer at tilsyn med mottakene også innebærer en bedre oppfølging av de økonomiske og administrative rutinene.

Videre har Riksrevisjonen merket seg at departementet påpeker viktigheten av at UDI må få på plass en egen modul i Datasystemet for utlendingsforvaltning som åpner for økte kontrollmuligheter i forbindelse med refusjonskrav for bruk av stykkprisplasser.

Riksrevisjonen har også merket seg at det er igangsatt et arbeid med å utvikle en database for å kunne systematisere de innsendte regnskapene, slik at man bedre kan sammenligne og analysere driftsøkonomien i mottakene og følge opp driftsoperatørene som leverer skjemaene for sent.

Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at forhold tatt opp i antegnelsene til statsregnskapet for tidligere år ikke er blitt tilfredsstillende fulgt opp, og at nødvendige tiltak ikke er iverksatt.

Kommunal- og regionaldepartementet har svart:

"I Riksrevisjonens antegnelser til statsregnskapet 1999, jf. Dokument nr. 1 (2000-2001) ble … pekt på at regelverket for statens anskaffelsesvirksomhet ikke var benyttet ved kjøp av tjenester for etablering og drift av nye statlige mottak. Departementet ba på denne bakgrunn UDI etablere rutiner for opprettelse av mottak i tråd med regelverket. Alle nye mottak skal nå bli etablert i tråd med dette.

2.1 Oppfølging av antegnelsene til statsregnskapet fra 1999.

Etter Riksrevisjonens antegnelser til statsregnskapet for 1999, er det gjennomført følgende endringer i rutiner mv. for økonomikontroll i statlige mottak:

UDI utarbeidet i 2000 rutinebeskrivelsen "Økonomikontroll i statlig mottak", som senere er delvis innarbeidet i dokumentet "UDIs kvalitetsarbeid med statlige mottak" og i UDIs kravspesifikasjon til driftsreglementet. Krav til driftsoperatørene er også spesifisert i UDIs kravspesifikasjon til driftsreglementet.

... PwC fant at refusjonsskjema fra mottak i flere tilfeller ikke var attestert av revisor, og således anbefalte at revisor enten kan attestere på selve refusjonsskjemaet eller avgi en separat erklæring. Dette er i ettertid spesifisert i UDIs kravspesifikasjon til driftsreglementet.

UDI skal følge opp økonomiske forhold ved mottaksdriften ved at driftsoperatørene må levere utdrag av budsjett og regnskap i form av et skjema som må fylles ut og leveres innen gitte frister. Regnskapsskjemaet skal være attestert av revisor. UDI kan videre be om å få innsyn i det fullstendige regnskapet, noe som gjøres og har vært gjort dersom det oppdages avvik.

UDIs regionkontor skal ved oppstart av et mottak påse at budsjett er mottatt innen to måneder etter oppstart. Videre skal regionkontorene påse at de korrekte dokumentene er mottatt i henhold til fristene, og at innsendt regnskap er attestert av revisor. …

UDI har utarbeidet et nytt tilsynskonsept som bl.a. innebærer at en kontroll av mottakene gjennom hele året, fremfor at hovedvekten legges på et tilsynsbesøk til avtalt tidspunkt. Som et ledd i tilsynet med det enkelte mottak gjennomgår regionkontoret rutinemessig mottakets budsjett og regnskap.

Kontroll av beboerøkonomien, dvs. kontroll av refunderte utgifter knyttet til ytelser til beboerne etter reglementet for økonomisk hjelp til personer i mottak (pengereglementet), foregår ved oppstart av et mottak og løpende (månedlig), i tillegg til stikkprøver.

I forhold til refusjonskrav for bruk av stykkprisplasser, skal regionkontorene påse at krav kommer innen fristen, og at utbetaling skjer i forhold til korrekt antall bruk av plasser. Departementet har merket seg at UDI sier at de har hatt begrensede muligheter for å kontrollere disse kravene. … En egen modul i Datasy­stemet for utlendingsforvaltningen (DUF) vil åpne for økte kontrollmuligheter, men må iflg. UDI vurderes opp mot ressursbruken. Departementet mener det er viktig å få slike kontrollrutiner på plass og vil følge dette opp.

2.2 Departementets videre oppfølging

Kommunal- og regionaldepartementet er av den oppfatning at oppfølging av midler overført til driftsopera­tør ift. kontrakt, først og fremst går på kontroll av at kvaliteten på tjenestetilbudet, som et minimum, er i samsvar med inngått kontrakt. Driften av statlige mottak for asylsøkere er videre regulert gjennom UDIs styringsdokumenter.

(…)

Kravspesifikasjonen og UDIs rutiner har til nå vært vurdert av departementet som tilstrekkelig kontroll i forhold til refusjonskrav og kontroll av driftsoverføringer til driftsoperatører for mottak.

Departementet ser imidlertid at rutinene kan være mangelfulle i forhold til rutinemessig kontroll av refu­sjonskrav, utbetalinger av ytelser til beboerne og til "ryddighet" i mottakenes rutiner i forhold dette, og til at budsjett og regnskap leveres i samsvar med de krav som er fastsatt.

(...)

Departementet vil kreve at UDI får på plass rutiner som sikrer at tilsyn med mottakene også innebærer en bedre oppfølging av de økonomiske og administrative rutinene. Dette innebærer bl.a. å få på plass bedre kontrollrutiner, bl.a. gjennom en modul i Datasystemet for utlendingsforvaltningen (DUF) som inneholder detaljerte data om inn og utflytting av mottak og et system for kontroll med bruk av stykkprisplasser som UDI tar sikte på skal være på plass fra årsskiftet. De økonomiske rutinene i forbindelse med utbetaling av pengereglementets ytelser til beboerne i mottak er under revidering. (...)"

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at UDIs oppfølging av statlige mottak ikke synes å være særlig forbedret etter at flere mangler ble påvist i antegnelsene til statsregnskapet for 1999.

Riksrevisjonen har merket seg at Kommunal- og regionaldepartementet nå vil kreve at UDI etablerer rutiner som sikrer at tilsyn med mottakene innebærer bedre oppfølging av økonomiske og administrative rutiner. Videre at UDI tar sikte på at modulen i Datasy­stem for utlendingsforvaltning, som bl.a. øker kontrollmuligheten i forbindelse med refusjonskrav for bruk av stykkprisplasser, skal være på plass fra årsskiftet.

Riksrevisjonen har også merket seg at utviklingen av en database for å kunne systematisere de innsendte regn­skapene er under utvikling, og at regnskapene for 2003 nå er i ferd med å bli registrert i basen, men at analysedelen ikke er helt ferdig.

Riksrevisjonen forutsetter at de omtalte tiltakene blir tilstrekkelig prioritert og løpende fulgt opp av departementet.

Kommunal- og regionaldepartementet har følgende avsluttende merknad til de samlede antegnelsene:

"Kommunal- og regionaldepartementet tar antegnelsene fra Riksrevisjonen alvorlig og legger stor vekt på oppfølgingen av slike saker. Vi ser at oppfølgingen burde vært bedre på flere punkter."

7.2.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til Riksrevisjonens gjennomgang av rutiner i forbindelse med UDIs kontroll av administrative og økonomiske forhold ved statlige mottak. Kontrollen synes å være begrenset til gjennomgang av innsendte regnskapsskjemaer.

Komiteen finner Riksrevisjonens konklusjon alvorlig. Betydelige mangler ved utfylling av regnskapsskjemaer, skjemaer innsendt etter fristen og uten revisorunderskrift på samme skjema, er blant funnene. Videre slås det fast at det ved statlige mottak ikke foretas rutinemessig kontroll av økonomiske og administrative rutiner. Komiteen er kjent med at tilsvarende problemstillinger ble reist av Riksrevisjonen i forbindelse med behandlingen av statsregnskapet for 1999.

Komiteen registrerer at departementet vil pålegge UDI å få på plass bedre rutiner som sikrer tilsyn med de økonomiske og administrative rutinene ved motta­kene og forutsetter at dette arbeidet gis høy prioritet.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkepartiviser til at siden departementets siste tilbakemelding til Riksrevisjonen i brev av 17. september 2004, har følgende blitt fulgt opp:

• – UDI har styrket kontrollen av midler knyttet til pengereglementsytelser (beboerøkonomien), noe som vises i dialogen fra UDI sentralt til UDIs regionkontorer om hva de skal legge vekt på ved mottakstilsyn.

• – Hvert av UDIs regionkontor gjennomgår og påser at refusjonskravene er utarbeidet iht. krav, herunder at korrekte vedlegg følger kravene.

• – Det er nå krav om at mottakenes driftsoperatører skal oppbevare pengereglementsytelser og drifts­midler på separate konti og UDI har rett til innsyn i regnskap og konto for pengereglementsytelser. UDI vil innen 1. halvår 2005 ha utarbeidet en standardkontrakt der dette blir avtalefestet. Denne kontrakten vil også inkludere krav om bankgaranti for gjennomsnittlig utestående beløp.

• – UDI har laget en egen "mottaksøkonomikube" som vil gjøre økonomi- og budsjettoppfølgingen av driftsøkonomien enklere. Her ligger mottaksbelegg og -avtaler inne. UDI har videre laget en database der mottakenes innsendte årsregnskap blir registrert.

• – Det jobbes fortsatt for å kunne utnytte DUF til kontroll av refusjonskrav i forhold til bruk av stykkprisplasser.

Disse medlemmer er tilfreds med at antegnelsene fra Riksrevisjonen følges opp av departementet.

8. Kultur- og kirkedepartementet

8.1 Norsk Tipping AS

8.1.1 Sammendrag

Norsk Tipping AS ervervet i 2000 datterselskapet Fabelaktiv AS som produserer fjernsynssendte trekninger fra spill i Norsk Tipping AS, og driver generell TV-produksjon. I 2001 opprettet Norsk Tipping AS datterselskapet Spillverden AS. Spillverden AS har fått overført en rekke rettigheter fra Norsk Tipping AS i tilknytning til spill og betalingsløsninger.

- Norsk Tippings styring av datterselskapene

Fabelaktiv AS og Spillverden AS har etter at de henholdsvis ble ervervet og opprettet av Norsk Tipping AS, hatt behov for tilførsel av kapital på mer enn 40 mill. kroner. Kapitalen har vært tilført ved å konvertere gjeld til egenkapital, nye langsiktige lån og ved kontant­overføringer fra morselskapet. Overføringene har vært en forutsetning for videre drift. Denne tilførselen av kapital har redusert overskuddet i Norsk Tipping AS både i 2002 og 2003.

I forbindelse med revisjon av Norsk Tippings regnskaper for 2003 kom det fram at Fabelaktiv AS pr. 31. desember 2003 hadde en negativ egenkapital på 13,7 mill. kroner. Revisjonen viste samtidig at Norsk Tipping AS den 9. oktober 2003 inngikk en låneavtale med Fabelaktiv AS på 14 mill. kroner til gunstige betingelser. I januar 2004 etterga styret for Norsk Tipping AS lånet gjennom konvertering til egenkapital. Det ble også ytt et kontanttilskudd på 2,5 mill. kroner.

Riksrevisjonen ba bl.a. om en redegjørelse for hvilke vurderinger Norsk Tipping AS har lagt til grunn med hensyn til den finansielle risikoen og de konsekvensene som Norsk Tipping AS er eksponert for ved de engasjementene som er inngått gjennom datterselskapene.

Riksrevisjonen stilte spørsmål om hvordan Norsk Tipping AS kunne yte et lån til Fabelaktiv AS med gunstige betingelser på et tidspunkt hvor egenkapitalen måtte anses som tapt. Riksrevisjonen ønsket også å få redegjort for om styret for Fabelaktiv AS hadde fulgt aksjelovens krav til handlingsplikt da aksjekapitalen i selskapet ikke lenger var forsvarlig.

Norsk Tipping AS uttaler via departementet:

Det har vært nødvendig å tillate prosjekter som ikke nødvendigvis gir kortsiktig avkastning, men som har det mål for øyet å sikre en best mulig langsiktig kompetanse og forretningsmessig posisjon.

Det var høsten 2003 ikke grunnlag for å hevde at egenkapitalen i Fabelaktiv AS var tapt. Fabelaktivs økonomiske problemer knyttet seg ifølge Norsk Tipping AS til en større satsing på å utvikle et barne-TV-program. Helt fram til utgangen av 2003 var det usikkerhet rundt inntektsmulighetene fra salg av dette programmet. Det er derfor ikke riktig å hevde at egenkapi­talen var tapt, og det inntrådte heller ikke noen handlingsplikt fra styrets side.

Rapporteringsrutinene rundt den økonomiske utviklingen i Fabelaktiv AS kunne vært bedre overfor morselskapets styre. Slike rutiner er nå innført ved at det regelmessig blir rapportert om datterselskapenes stilling i styremøtene i Norsk Tipping AS.

Departementet uttaler:

Man kan vanskelig se at det foreligger kritikkverdige forhold ved driften av datterselskapene eller ved morselskapets disposisjoner overfor dem, men at de pro­blemstillingene som er beskrevet, illustrerer behovet for klare retningslinjer for Norsk Tipping AS og styret i Norsk Tipping AS i forhold til premissene for driften av datterselskapene. Departementet har i 2003 innledet en nærmere dialog med Norsk Tipping AS om akti­viteten i selskapets datterselskaper med sikte på å etablere retningslinjer for Norsk Tipping AS og selska­pets styre med nærmere kriterier for etablering og drift av slik aktivitet utenfor morselskapet. Departementet har lagt opp til å avslutte dette arbeidet i løpet av 2004.

- Departementets styring av Norsk Tipping AS

I Ot.prp. nr. 52 (1991-92) om lov om pengespill ble det åpnet for at Norsk Tipping AS kan påta seg oppdrag som ikke gjelder spill. I forarbeidene heter det at en slik adgang kan fastsettes i vedtektene når det gjelder sel­skapets virkeområde. Det heter videre at "departementet vil vurdere spørsmålet videre dersom det oppstår aktuelle oppdrag, herunder også hvilke retningslinjer som må gis for slike oppdrag".

Ifølge Reglement for økonomistyring i staten § 10 skal virksomheter som har overordnet ansvar for særlovsselskaper som staten eier helt eller delvis, utarbeide skriftlige retningslinjer om hvordan styrings- og kontrollmyndigheten skal utøves overfor hvert enkelt selskap eller grupper av selskaper.

Departementet uttaler:

Det er i departementets interne økonomiinstruks inntatt generelle retningslinjer for styring og kontroll av aksjeselskaper med visse særlige bestemmelser knyt­tet til Norsk Tipping AS.

Når det gjelder etableringen av datterselskaper under Norsk Tipping AS, opplyser departementet at fordi siktemålet med de eksterne etableringene som er gjort, ligger innenfor formålet med selskapets virksomhet, har det ikke vært ansett som formelt sett nødvendig å endre selskapets vedtekter ved etableringene. En redegjørelse for selskapsetableringen av Spillverden AS ble imidlertid tatt inn i departementets budsjettforslag for 2002, jf. St.prp. nr. 1 (2001- 2002).

Riksrevisjonen bemerker:

Riksrevisjonen konstaterer at Norsk Tipping AS gjennom sitt engasjement i datterselskapene Fabelaktiv AS og Spillverden AS over en fireårsperiode har måttet gå inn med en kapitaltilførsel på over 40 mill. kroner. Engasjementene har ført til reduksjon i spilleoverskuddet for Norsk Tipping AS.

Riksrevisjonen finner grunn til å stille spørsmål ved at departementet i forkant av etableringen av datterselskapene for Norsk Tipping AS ikke gjorde grundigere vurderinger av om det var riktig av Norsk Tipping AS å gå inn i disse engasjementene. Det ble heller ikke etablert vedtekter som satte rammer for hvilke formål datterselskapene skulle ha, og hvilken økonomisk risiko som skulle aksepteres.

Riksrevisjonen finner gjennom mottatt dokumenta­sjon fra departementet og virksomheten at eierstyringen fra departementet i stor grad synes å være basert på uformell kommunikasjon. Utøvelsen av eierskapet er lite dokumentert. Uformelle prosesser knyttet til eierskap er vanskelig å kontrollere og kan skape uklare ansvarsforhold.

Riksrevisjonen stiller seg kritisk til argumentasjonen om at styret for Norsk Tipping AS av forsiktighetsgrunner valgte å konvertere et lån til Fabelaktiv AS til egenkapital, men at situasjonen sett fra Fabelaktiv AS ikke var så alvorlig at styret for datterselskapet hadde noen handlingsplikt. Riksrevisjonen kan vanskelig se at betingelsene for fortsatt drift av Fabelaktiv AS var til stede ved utgangen av 2003, eller at selskapet kunne fått godkjent sitt regnskap, uten at selskapet var blitt tilført kapital. Slik denne saken har vært håndtert, kan det dannes et inntrykk av at morselskapet føler sterkere forpliktelse enn datterselskapets eget styre til å rydde opp i de økonomiske problemene. Det kan skape en oppfatning av at datterselskapet ikke anstrenger seg nok for å rette opp den økonomiske situasjonen med egne krefter. Når morselskapet er en monopolbedrift og datterselskapene leverer tjenester i et kommersielt marked, kan det også oppstå uheldig kryssubsidiering dersom nødvendige retningslinjer for å forhindre dette ikke foreligger.

De tapene som Norsk Tipping AS har hatt i forhold til Fabelaktiv AS i 2003, er knyttet til utviklingen av et kommersielt program for barne-TV. Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om midler fra Norsk Tippings spilleoverskudd skal brukes til å dekke denne typen satsinger. Det kan også reises spørsmål om de planene for internasjonal satsing som Spillverden AS har lagt, er innenfor Norsk Tipping AS sitt mandat, og om departementet bør klargjøre rammene for den interna­sjonale satsingen.

Riksrevisjonen ser positivt på at departementet nå opplyser at de har innledet en dialog med Norsk Tipping AS vedrørende aktiviteten i selskapets datterselskaper med sikte på å etablere retningslinjer for slik aktivitet. Det forutsettes at Riksrevisjonen orienteres om det videre arbeid på dette området. Riksrevisjonen understreker betydningen av at departementet i denne prosessen er klar på ansvarsdelingen mellom styret og administrasjonen. Dialog om rammer for virksomheten og departementets krav og forventninger til kontroll bør etter Riksrevisjonens oppfatning primært skje mot Norsk Tippings styre.

Kultur- og kirkedepartementet har svart:

"(...)

Når det gjelder Norsk Tipping AS" engasjementer utenfor Norge har disse tradisjonelt kun omfattet konsulentbistand på non-profittbasis. (…)

Norsk Tipping AS" styring av datterselskapene

Som nevnt i departementets brev 25.3.2004 er det ut fra de opplysninger som framgår av Riksrevisjonens brev og Norsk Tippings brev i saken vanskelig for departementet å legge til grunn at det foreligger kritikkverdige forhold ved driften av datterselskapene eller ved morselskapets disposisjoner ovenfor disse.

(...)

Datterselskapet Fabelaktiv AS er heleid av Norsk Tipping AS. Kultur- og kirkedepartementet er ikke kjent med at styret i Fabelaktiv AS" disposisjoner ikke har skjedd i forståelse med styret i morselskapet. Spørsmålet blir dermed om styret i Fabelaktiv AS på noe tidspunkt har satt kreditorenes interesser til side i strid med handleplikten. Etter departementets vurde­ring må det her legges til grunn at kreditorenes interesser ikke kan anses tilsidesatt så lenge selskapets og morselskapets intensjon er å videreføre driften i sel­skapet, om nødvendig med innskudd av ny egenkapital.

(…) Viktigere i denne forbindelse er det imidlertid at Norsk Tipping AS" strategiske og forretningsmessige interesse i Fabelaktiv ikke primært har vært å skaffe morselskapet inntekter fra ekstern kommersiell virksomhet, men snarere å sikre en optimal balanse mellom kvalitet, kostnadseffektivitet og kontroll i verdikjeden for morselskapets spillprodukter. I praksis innebærer dette at kompetansen på kommersiell fjernsynsproduksjon, som er bygd opp gjennom aktiviteten i Fabelaktiv, vil kunne ha større strategisk og markedsmessig verdi for morselskapet, enn de kommersielle inntekter til Fabelaktiv alene.

(...)

Departementets styring av Norsk Tipping AS

Norsk Tipping AS som pengespillpolitisk verktøy skiller seg fra andre heleide statsaksjeselskap. (...) I motsetning til det normale for statsselskapene, hvor eierskap og regelforvaltning i størst mulig grad forvaltes av ulike departement, har man for Norsk Tipping AS funnet at disse funksjoner bør samles på ett sted for å sikre mest mulig effektiv politisk styring av selskapet og politikken på pengespillområdet.

(...)

På denne bakgrunn vil det også være naturlig at staten til dels utøver sitt eierskap aktivt gjennom regelverksutformingen. Prosessen rundt regelverksutformingen krever også løpende kontakt mellom admi­nistrasjonen i departementet og administrasjonen i selskapet, noe som gjør at slik uformell kontakt må anses naturlig på en helt annen måte enn i et departement med et rendyrket eierskapsansvar.

Til Riksrevisjonens bemerkninger

Målsettingen med Norsk Tipping AS" datterselskaper har vært å sikre spesialiserte og profesjonelle tjenester i tilknytning til selskapets kjernevirksomhet. ... Departementet kan i dette perspektiv ikke se at det er grunnlag for å hevde at aktiviteten i datterselskapene totalt sett har hatt negativ økonomisk verdi for selskapet.

(...)"

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen har merket seg at Norsk Tipping AS" framtidige engasjementer utenfor Norge heretter kun skal skje som non-profittbasert konsulentbistand i henhold til tidligere tradisjon, og at bestemmelser om dette blir inntatt i instruksverket for selskapet.

Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at departementets eierstyring av Norsk Tipping AS i stor grad er basert på uformell kommunikasjon, og at sentrale spørsmål om styring og kontroll skjer i kommunika­sjon med Norsk Tipping AS" administrasjon, uten at styret er trukket inn. Det er korrekt at eierskapsmeldingen åpner for at prinsipper for god eierstyring ikke på alle punkter skal gjelde for virksomheter av Norsk Tipping AS" karakter. Prinsippet om at styret skal føre kontroll med selskapets ledelse på vegne av eierne, må imid­lertid etter Riksrevisjonens oppfatning gjelde fullt ut også for Norsk Tipping AS. Riksrevisjonen fastholder derfor at departementet må avklare overordnede spørsmål rundt styring og kontroll med Norsk Tipping AS" styre. Kommunikasjonen må i større grad formaliseres og skriftliggjøres, slik at departementets utøvelse av eierfunksjonen blir etterprøvbar. At departementet også er regelverksforvalter på Norsk Tipping AS" område forsterker etter Riksrevisjonens oppfatning kravet til ryddighet i de ulike rollene.

Riksrevisjonen finner grunn til å kritisere at departementet i forkant av etableringen av Norsk Tipping AS" datterselskaper ikke ga klarere retningslinjer for hvilke aktiviteter som kan aksepteres, og hvilken økonomisk risiko som kan tas. Departementets svar forsterker et inntrykk av at Norsk Tipping AS er villig til å strekke seg svært langt for å sikre fortsatt drift, selv om dette tilsier vesentlige økonomiske tilskudd fra morselskapet. Selv om virksomhetene vurderes som viktige i Norsk Tipping AS" totale verdikjede, får datterselska­pene gjennom dette fordeler som skaper risiko for kryssubsidiering og konkurransevridning. Riksrevisjonen mener at det bør stilles større krav til at Norsk Tipping AS dokumenterer at datterselskapenes aktiviteter faktisk har den strategiske og markedsmessige betydningen som påstås. Riksrevisjonen fastholder at de øko­nomiske problemene i Fabelaktiv AS burde utløst handlingsplikt for styret i datterselskapet, og at håndteringen av underskuddet i 2003 skaper inntrykk av at morselskapet tar større ansvar enn datterselskapet for å løse de økonomiske problemene.

Riksrevisjonen vil bemerke at departementet i liten grad synes å erkjenne de problemer og dilemmaer som Riksrevisjonen har bemerket når det gjelder visse sider ved Norsk Tipping AS" styring av sine datterselskaper.

8.1.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til Riksrevisjonens antegnelser om departementets styring av Norsk Tipping AS og dette selskaps styring av datterselskapene Fabelaktiv AS og Spillverden AS, herunder låneopptak selska­pene imellom.

Komiteen har merket seg at Fabelaktiv AS pr. 31. desember 2003 hadde en negativ egenkapital på 13,7 mill. kroner, og at Norsk Tipping AS den 9. oktober 2003 hadde inngått låneavtale med selskapet på 14 mill. kroner på gunstige betingelser. I januar 2004 etterga styret i Norsk Tipping AS lånet ved konverte­ring av egenkapital og ga dessuten selskapet et kontanttilskudd på 2,5 mill. kroner.

Etter komiteens syn kan det reises spørsmål ved om disse transaksjoner kan anses å være i tråd med aksjelovens bestemmelser. Videre gir overføringer på til sammen ca. 40 mill. kroner i kapitaltilførsel til de to selskapene i løpet av en fireårsperiode, grunn til å vurdere hvorvidt engasjementet har vært tilstrekkelig godt fundert. Komiteen peker på at dette engasjementet har ført til at spilleoverskuddet for Norsk Tipping AS er redusert med 40 mill. kroner. Komiteen slutter seg for øvrig til Riksrevisjonens vurderinger i disse spørsmålene.

Komiteen er enig i at det er behov for klare retningslinjer for Norsk Tipping AS og styret i Norsk Tipping AS i forhold til premissene for driften av datterselskapene og forutsetter at slike regler kommer på plass så snart som mulig.

Komiteen vil understreke betydningen av at regelverket følges og at viktige avgjørelser treffes basert på formelle vedtak og ikke på uformell kommunikasjon.

8.2 Opplysningsvesenets fond (OVE)-regnskapet for 2003

8.2.1 Sammendrag

OVF er et selvstendig rettssubjekt som eier de eiendommene og den finanskapitalen det består av og er en av landets største grunneiere med et samlet areal på over en million dekar. Eiendommene består av preste­gårder, presteboliger, skoger, festetomter og forretningseiendommer. Opplysningsvesenets fond skal tilgodese kirkelige formål, i samsvar med Grunnloven § 106 og lov om Opplysningsvesenets fond. Opplys­ningsvesenets fond forvaltes av et forvaltningsorgan under Kultur- og kirkedepartementet (KKD). Et styre oppnevnt av departementet har ansvaret for forvaltningsorganet og Opplysningsvesenets fond. Styret fastsetter reglement for forvaltningen av fondet i samsvar med de overordnede retningslinjene for forvaltningen som er fastsatt av KKD.

- Svakheter og mangler ved regnskapet

Riksrevisjonen har godkjent Opplysningsvesenets fonds regnskap for 2003, men det er knyttet vesentlige merknader til godkjennelsen. Revisjonen har avdekket svakheter og mangler når det gjelder dokumentasjon og sporbarhet, og at rutinene ikke i tilstrekkelig grad tilfredsstiller krav til god intern kontroll. Dette er bl.a. tatt opp:

• – Sen stenging av regnskapet

• – Stor grad av korrigeringer og omposteringer og delvis svak spesifikasjon av grunnlaget for korreksjonene

• – Sen og varierende kvalitet på avstemminger og lite tilfredsstillende dokumentasjon av balanseposter

• – Varierende kvalitet på bilag og underdokumenta­sjon

• – Manglende forklaring av avvik mellom regnskapsført og innberettet merverdiavgift

• – Mangelfull dokumentasjon av forsystemet Tazett som leverer data til regnskapet, og dårlig kvalitet på avstemming mellom Tazett og regnskapssystemet

I tillegg er det avdekket manglende revidert regnskap for datterselskapene vedrørende et større kontor­kompleks (Rådhusgaten 1-3) som inngår som verdi i OVFs balanse. Dette førte til at verdsettelse av gjeldende balansepost og tilhørende noter ikke kan bekreftes. Først etter at Riksrevisjonen avga avsluttende revisjonsbrev mottok de, etter flere purringer, regnskapet for datterselskapene.

OVF uttaler i sitt svar til Riksrevisjonen at de ser ressursknapphet i økonomienheten som en vesentlig årsak til manglene, og viser til at de er i ferd med å styrke økonomienheten gjennom engasjementer og innleie av nødvendig kapasitet. OVF mener samtidig at Riks­revisjonens revisjon gir et for negativt bilde av situa­sjonen, og viser til at en del svakheter allerede er korrigert, eller er i ferd med å bli korrigert.

Departementet uttaler:

Departementet vil be fondet om en særskilt statusrapport pr. 1. oktober 2004, med utgangspunkt i de forhold Riksrevisjonen har pekt på, og i fondets vurdering av behovene for å styrke den interne kontrollen.

- OVFs investeringsstrategi

OVF har plassert en betydelig del av sin kapital i verdipapirer. Porteføljen for verdipapirer var ved utgangen av 2003 på rundt 1 mrd. kroner. Investeringsmålet er å oppnå en høyere avkastning enn det man får på såkalte risikofrie statssertifikater. Styret for fondet og forvaltningsorganet fastsetter rammer for hvor stor del av porteføljen som kan investeres i de ulike finansinstrumentene. Styret plikter å varsle departementet om forhold som er av ekstraordinær karakter.

Revisjonen har funnet at Opplysningsvesenets fond i januar og februar 2003 foretok et vesentlig nedsalg av internasjonale aksjer, i strid med de reglene som da gjaldt for plassering i finansielle instrumenter, og som styret fastsatte i 2001.

Riksrevisjonen etterlyste forklaring på hvorfor fondet i sine plasseringer i internasjonale aksjer gjennom deler av 2003 ikke har forholdt seg til gjeldende instrukser.

Opplysningsvesenets fond ga ikke noen direkte forklaring på hvorfor nedsalget hadde funnet sted før den nye instruksen formelt var vedtatt. Det ble heller ikke kommentert at investeringene i internasjonale aksjer også etter at ny instruks var vedtatt, lå under det som styret hadde satt som nedre grense.

Departementet uttaler:

Nedsalget av OVFs internasjonale aksjer i februar 2003 hadde et slikt volum at det ikke var i samsvar med gjeldende instruks. Departementet presiserer at de ikke var delaktig i beslutningsprosessen vedrørende salget. Departementet hadde ikke funnet grunn til å ta opp med styret dette bruddet på instruksens bestemmelser, fordi departementet pr. 10. mars 2003 fastsatte revidert hovedinstruks for OVF.

Riksrevisjonen bemerker:

Riksrevisjonen har godkjent regnskapet for Opplysningsvesenets fond for 2003, men det er knyttet vesent­lige merknader til momsrapportering, innrapporte­ring fra datterselskaper samt internkontroll innen regnskaps- og økonomifunksjonen. Flere forhold rundt den interne kontrollen ble tatt opp også i forbindelse med revisjonen av 2002-regnskapet. Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om styret, med utgangspunkt i det kontrollansvaret som styret er pålagt, i tilstrekkelig grad har fulgt opp disse utfordringene i forhold til administrasjonen.

Riksrevisjonen finner grunn til å kritisere at OVF i januar og februar 2003 gjennomførte et betydelig nedsalg av internasjonale aksjer, før ny instruks for kapitalforvaltning var vedtatt av styret. Riksrevisjonen stiller spørsmål ved at fondet heller ikke etter at styret i april 2003 vedtok ny instruks for kapitalforvaltningen, brakte andel investeringer i internasjonale aksjer i samsvar med de justerte rammene.

Riksrevisjonen har merket seg at departementet ikke ble orientert om at det i februar 2003 skjedde et vesent­lig nedsalg av internasjonale aksjer i uoverensstemmelse med vedtatte rammer, og heller ikke i ettertid har funnet grunn til å drøfte saken med styret, med begrunnelse at revidert hovedinstruks ble fastsatt i mars 2004. Etter Riksrevisjonens oppfatning er denne saken av en slik økonomisk og prinsipiell betydning, at departementet burde vært varslet. Når dette ikke skjedde, ville det vært naturlig at departementet i samråd med fon­dets styrende organer så nærmere på kommunikasjon og styringsdialog. Gjennom nye krav til utbytte, infla­sjonsjustering og etablering av bufferfond har departementet de senere årene lagt premisser for en mer risikoorientert investeringsprofil for fondet. Det er derfor viktig at departementet tilrettelegger for en styringsdialog som skaper felles forståelse for hvilken risiko som kan tas, og hvilke rammebetingelser som må etableres for at fondet skal kunne oppnå de langsiktige investe­ringsmålene.

Kultur- og kirkedepartementet har svart:

"Svakheter og mangler ved regnskapet

(…)

Departementet viser til at Opplysningsvesenets fond ser de nevnte forhold særlig i sammenheng med fon­dets interne ressurssituasjon og oppgavefordeling. Fondet er derfor i ferd med å styrke regnskapsfunksjonene, revidere oppgavefordelingen, gjennomgå interne rutiner m.v. (…) Departementet vil i tiden framover ha særlig oppmerksomhet mot de nevnte sider ved fondets virksomhet. Departementet avventer nå fondets statusrapport på dette området pr. 1. oktober 2004.

Når det spesielt gjelder Riksrevisjonens påpekning av manglende revidert regnskap for Rådhusgata 1-3, som eies av selskap under fondet, vil departementet for ordens skyld opplyse at regnskapet ble revidert i april 2004, men ved en inkurie dessverre ikke oversendt Riksrevisjonen før 9. juni 2004.

OVFs investeringsstrategi

(…)

Fondets salg av utenlandske aksjer i januar og februar 2003 var begrunnet i den da negative utviklingen i finansmarkedene, særlig i de utenlandske aksjemarkedene og utsiktene for disse framover. Salget hadde et slikt volum at departementets daværende instruks overfor fondet om plasseringsrammer for utenlandske aksjer ble overskredet.

(…) Departementet vil i denne sammenheng peke på at instruksens bestemmelser om plasseringsrammer ble opphevet 10. mars 2003. Etter den reviderte instruksen fra 10. mars 2003 tilligger det styret å fastsette slike plasseringsrammer, (…) Uavhengig av dette forhold, vil imidlertid departementet si seg enig i at nedsalget av utenlandske aksjer hadde et slikt omfang i januar/februar 2003 at det ville vært naturlig av fondet å konsultere departementet på forhånd.

(...)

Til Riksrevisjonens merknader

(...)

Departementet kan ikke se at den konkrete saken om salget av utenlandske aksjer i 2003 i seg selv foranlediger vesentlige endringer i den styringsdialog som praktiseres mellom departementet og fondet. Med bakgrunn i Riksrevisjonens antegnelse, vil departementet likevel vurdere dette nærmere, og sammen med styret drøfte behovet for å styrke styringsdialogen, rapporteringsrutiner mv. Departementet vil også be om en orientering fra styret om kommunikasjons- og rapporterings­rutinene mellom fondets administrasjon og styret."

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen ser positivt på at Opplysnings­vesenets fond er i ferd med å styrke regnskapsfunksjonene, revidere oppgavefordelingen og gjennomgå rutiner mv., og at departementet i tiden framover vil ha særlig oppmerksomhet mot disse sidene ved fondets virksomhet.

Riksrevisjonen konstaterer at departementet deler Riksrevisjonens oppfatning om at fondets nedsalg av internasjonale aksjer i januar og februar 2003 var et brudd på daværende instruks, og at nedsalget burde vært forelagt departementet. Til departementets på­pekning av at nedsalget var begrunnet i den da negative utviklingen i finansmarkedene, vil Riksrevi­sjonen vise til at denne type investeringer normalt må følge en langsiktig strategi.

8.2.2 Komiteens merknader

Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen har knyttet en rekke bemerkninger til godkjennelsen av regnskapet for Opplysningsvesenets fond. Det gjelder dokumentasjon, sporbarhet i tillegg til at kravene til intern kontroll ikke er tilfredsstillende. Videre er det blant annet påpekt svakheter i form av stor grad av korrigeringer og omposteringer, sen og varierende kvalitet på avstemninger, varierende kvalitet på bilag og underdokumentasjon, avvik mellom innberettet og regnskapsført merverdiavgift.

Komiteen har også registrert at fondet i januar og februar 2003 foretok et vesentlig nedsalg av internasjonale aksjer, i strid med reglene som da gjaldt for plassering i finansielle instrumenter, og som styret fastsatte i 2001. Komiteen har notert seg at administrasjonen for fondet kort etter fremmet forslag og fikk tilslutning til å endre instruksen.

Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens kritikk av OVFs disposisjoner og forutsetter at påpekte svakheter ved regnskapsrutinene rettes opp. Komiteen vil også understreke OVFs og departementets ansvar for at disposisjoner skjer i henhold til gjeldende regelverk.

9. Landbruksdepartementet

9.1 Tilskudd til økologisk landbruk (Til oriente­ring)

9.1.1 Sammendrag

I St.meld. nr. 19 (1999-2000) Om norsk landbruk og matproduksjon, er det nedfelt en målsetting om at 10 pst. av landets totale jordbruksareal skal omlegges til økologisk landbruk i løpet av en tiårsperiode, forutsatt at det er grunnlag for dette i markedet. En handlings­plan for økologisk produksjon og omsetning er utarbeidet. Reglene for tilskuddsordningen til økologisk landbruk forvaltes av Statens landbruksforvaltning (SLF). Vedtak om produksjonstilskudd fattes av kommunene. Det kan gis et særlig tilskudd (omleggingstilskudd) til foretak som legger om arealer til økologisk drift og driver dette i minst fem år etter omleggingen.

Som et ledd i revisjonen av regnskapet for 2003 har Riksrevisjonen gjennomgått deler av SLFs forvaltning av tilskudd til økologisk landbruk på kap. 1150 post 50.11 og post 77.

- Omleggings-, areal- og husdyrtilskudd

Formålet med omleggings-, areal- og husdyrtilskudd er å stimulere til økt omlegging til økologisk landbruk. Av SLFs rapport Produksjon og omsetning av økologiske landbruksprodukter fra 2003 framgår det at tendensen fremdeles går mot et mer husdyrbasert slutt­produkt fra økologisk landbruk enn fra landbruket for øvrig.

Riksrevisjonen ba SLF om å redegjøre for på hvilken måte utfordringer knyttet til målsettingen om arealandel og ønsket arealfordeling mellom ulike økologiske produksjoner er tatt hensyn til i avtaler eller søkt løst ved endringer i regelverk for tilskuddsforvaltningen.

SLF viste til at avtalepartene ved jordbruksforhand­lingene har vært enige om at tilskuddsordningene skal utgjøre en stabil basis, som skal kompensere for høyere kostnader ved økologisk produksjon og gi en generell stimulans til omlegging. Utfordringene knyttet til arealfordeling er derfor ikke søkt løst i omleggings-, areal- og husdyrtilskuddsordningene, men ved at det legges til grunn at markedet på sikt vil gi en balanse mellom tilbud og etterspørsel.

Riksrevisjonens kontroll av omleggingstilskudd har vist at SLF ikke har etablert rapporteringsrutiner i forhold til kravet om tilbakebetaling av tilskuddet dersom forutsetningen ikke overholdes. SLF har heller ikke oversikt over omfanget av tilbakebetalinger. Dersom det tidligere er utbetalt omleggingstilskudd for et areal, kan det ikke gis nytt tilskudd til det samme arealet før det er gått ti år. SLF har ikke kjennskap til om kommunene som vedtaksinstans har avvist søknader med henvisning til tiårsregelen.

- Vedtaksmyndighet for forvaltning av utviklingsmidler og forskningsmidler

Styringsgruppen for økologisk landbruk er ansvarlig for strategier og utviklingstiltak i henhold til Hand­lingsplan for økologisk produksjon og omsetning.

Av bevilgningen på post 77.13 Tilskudd til forsøks­ringer og forskning er 8 mill. kroner øremerket forsk­ning innenfor økologisk landbruk. Forskningsmidlene forvaltes av Styret for forskningsmidler over jord­bruksavtalen. SLF er sekretariat for både styringsgruppen for økologisk landbruk og styret for forsk­ningsmidler og har ifølge tildelingsbrev fra Landbruksdepartementet ansvar for å forvalte og rapportere bevilgningene til formålene nevnt ovenfor. Forvaltningen av utviklingsmidlene og forskningsmidlene er innrettet slik at det er styringsgruppen og styret som fatter vedtak om bruk av midlene.

Riksrevisjonen ba SLF om å redegjøre for på hvilken måte de ivaretar ansvaret som er gitt i tildelingsbrevet når midlene disponeres av organer utenfor statsforvaltningen. SLF har opplyst at de oppfatter det slik at Landbruksdepartementet har gitt ovennevnte styrer visse delegerte fullmakter vedrørende bruken av midlene. Spørsmålet om hvorvidt dette er organer utenfor statsforvaltningen vil bli tatt opp i det pågående arbeidet med implementering av nytt revidert økonomiregelverk. Felles for begge styrer er at Landbruksdepartementet har ledelsen for dem. Forvaltningen og tilhørende resultatansvar er derfor ikke fullt ut delegert fra departementet til SLF.

Ovennevnte forhold ble tatt opp med Landbruks­departementet. Riksrevisjonen ba departementet spesielt

• – begrunne hvorfor bruk av omleggingstilskuddsordningen til å løse utfordringer knyttet til arealforde­ling kommer i konflikt med målet om å tilstrebe stabile rammevilkår for primærprodusentene

• – vurdere hvorfor det ikke synes å være etablert rapporteringsrutiner for å følge opp etterlevelsen av regelen om minst fem års økologisk drift og tiårsregelen for omleggingstilskudd

• – gi uttalelse om SLFs fortolkning av at forvaltningen av tilskuddsmidler er delegert til styringsgruppen for økologisk landbruk og styret for forsk­ningsmidler

Departementet ble bedt om å redegjøre for årsaken til at det spesielt for melk og kjøtt har vært vanskelig å få produktene fram til forbruker som økologisk merket vare.

Departementet uttaler:

Når det gjelder omleggings-, areal og husdyrtilskudd har det vært arbeidet med å finne fram til et tilskuddssystem som gir de nødvendige incitamenter for omlegging til økologisk drift, og som på best mulig måte bidrar til en ønsket arealfordeling og til at økologiske produkter kommer ut på markedet.

Omleggingstilskuddet (som er et engangstilskudd), er ikke et egnet redskap for å oppnå ønsket produk­sjonsfordeling. De årlige tilskuddene til de økologiske produsentene (areal- og husdyrtilskudd) har derimot en innretning som både søker å løse de arealutfordringene Riksrevisjonen skisserer, og å sikre at omlagte arealer resulterer i produkter på markedet.

Til spørsmålet om rapporteringsrutiner mv. opplyser departementet at nytten av rapportering på dette området er begrenset sett i forhold til kostnadene knyttet til å etablere egne rapporteringsrutiner. Kontrollbehovet vil imidlertid bli vurdert nærmere i forbindelse med gjennomgangen av regelverket for alle tilskuddsordningene.

Når det gjelder vedtaksmyndighet for forvaltningen av utviklingsmidler og forskningsmidler, er departementet i hovedsak enig i SLFs fortolkning når det gjelder delegering. De nevnte styrene er neppe å anse som organer utenfor statsforvaltningen, men som statlig oppnevnte styrer. Departementet ser imidlertid behovet for bedre klargjøring av oppgaver og ansvar, og vil ta dette med i det pågående arbeidet med å iverksette det reviderte økonomiregelverket.

Andelen økologisk produksjon som når forbrukeren, kan og bør bli vesentlig høyere enn i dag.

Årsakene til at det er spesielle utfordringer knyttet til melk og kjøttsektoren, er flere og komplekse. Lave produksjonsvolumer og ujevne leveranser er generelt sett et stort hinder for at næringsmiddelindustrien og dagligvarekjedene vil satse fullt ut på norskprodusert økologisk mat.

At lave andeler økologisk melk og kjøtt når ut til butikkene, har også sammenheng med at tilbudet foreløpig har vært svært begrenset og til dels ujevnt.

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen vil understreke viktigheten av at målsettingene knyttet til økologisk landbruk blir fulgt opp på en tilfredsstillende måte.

Landbruksdepartementet har følgende kommentar:

"(…) vil en økning i antall økologiske melk- og kjøtt­produsenter antagelig være det viktigste bidraget til å løse de logistikk- og kostnadsmessige utfordringene, noe som understreker betydningen av å ha en balansert innsats rettet mot utvikling av både produksjon og marked.

(…)

Med grunnlag i det som er redegjort for mener departementet at målsettingene knyttet til økologisk landbruk blir fulgt opp på en tilfredsstillende måte.

(...)"

9.1.2 Komiteens merknader

- Omleggings-, areal- og husdyrtilskudd

Komiteen viser til at ordningen med tilskudd til økologisk landbruk forvaltes av Statens landbruksforvaltning (SLF). Formålet med omleggings-, areal- og husdyrtilskudd er å stimulere til omlegging til økologisk landbruk. Ordningen skal kompensere for høyere utgifter ved økologisk produksjon. Utfordringene knyt­tet til arealfordeling forutsettes følgelig løst ved at markedet på sikt vil gi balanse mellom tilbud og etterspørsel.

Komiteen viser til Riksrevisjonens påpeking av at Statens landbruksforvaltning ikke har etablert rappor­teringsrutiner i forhold til kravet om tilbake­betaling av tilskuddet dersom forutsetningene ikke overholdes og at Statens landbruksforvaltning ikke synes å ha oversikt over omfanget av tilbakebetalinger.

Komiteen forutsetter at det iverksettes tiltak for å etablere tilfredsstillende rapporteringsrutiner innenfor økonomiregelverkets krav om at kontroll skal tilpasses den enkelte tilskuddsordning og ha et rimelig omfang i forhold til nytten og kostnadene ved kontrollen.

- Vedtaksmyndighet for forvaltning av utviklings- og forskningsmidler

Komiteen har videre merket seg Riksrevisjonens gjennomgang av reglene for tilskuddsordningen til forsøksringer og øremerket forskning innen økologisk landbruk og stiller spørsmål ved forvaltningsmodellen. Etter det opplyste forvaltes forskningsmidlene av Styret for forskningsmidler over jordbruksavtalen. SLF er sekretariat både for styringsgruppen for økologisk landbruk og styret for forskningsmidler og har ifølge tildelingsbrev fra Landbruksdepartementet ansvaret for forvaltning og rapportering av midlene.

Komiteen har merket seg at departementet ser behov for en bedre klargjøring av oppgaver og ansvar, og sier seg tilfreds med at saken vil bli fulgt opp i for­bindelse med det pågående arbeid med å iverksette det reviderte økonomireglementet.

10. Nærings- og handelsdeparte­mentet

10.1 Utvikling av integrert saksbehandlings- og økonomisystem i Garanti-Instituttet for Eksportkreditt (GIEK)

10.1.1 Sammendrag

GIEK er en statlig forvaltningsbedrift som har til formål å fremme norsk eksport av varer og tjenester og investeringer i utlandet ved å tilby eksportkredittforsikringer, eksportgarantier og produkter som er tilknyt­tet dette. GIEK ledes av et styre oppnevnt av Nærings- og handelsdepartementet.

Siden 2000 har GIEK arbeidet med å utvikle et nytt, integrert saksbehandlings- og økonomisystem (NYTTIG) noe som innebærer skifte av regnskapssystem, innføring av integrert journal og utvikling av nytt mora­toriesystem (system for avtaler om utsettelse av gjeldsbetaling). Bakgrunnen var at de systemene som GIEK benyttet tidligere, ikke tilfredsstilte kravene i økonomireglementet for staten som trådte i kraft i 1996. Finansdepartementet ga i oktober 1999 GIEK midlertidig dispensasjon fra økonomireglementet inntil 31. desember 2002, som senere er blitt forlenget til 31. desember 2003. NYTTIG ble tatt i bruk 13. januar 2004, men uten at systemet var fullt ut ferdigutviklet.

I forbindelse med revisjonen av regnskapet for 2003 har Riksrevisjonen tatt opp blant annet følgende:

• – Det var ikke satt opp budsjett som viser totale kostnader inklusive de interne kostnadene.

• – Hvilke vurderinger som er foretatt i forbindelse med at bruk av interne timer har økt med over 33 000 timer tilsvarende ca. 17 årsverk. Videre ble departementet bedt om å gi en oversikt over viktige oppgaver som er utsatt/ikke gjennomført, og hvilke tiltak som eventuelt er/vil bli iverksatt i denne sammenheng.

• – Hvordan framdriften er fulgt opp, og om det er vurdert hvilke konsekvenser forsinkelsene medfører.

• – Om GIEKs frafallelse av dagbøter på ca. 1,7 mill. kroner var forelagt departementet, og om departementets syn på at kontraktsbetingelser dermed ikke er fulgt opp.

Departementet uttaler:

Departementet påpeker at GIEK som statlig forvaltningsbedrift har en noe friere stilling i forhold til departementet enn et ordinært forvaltningsorgan.

Departementet understreker at GIEK ikke var i noen reell valgsituasjon da prosjektet startet. Det er i ettertid klart at sider ved prosjektet likevel kunne vært håndtert annerledes. Forprosjektet burde vært grundigere. Framdriften i 2001 tilsier at GIEK burde ha bygd opp eller kjøpt inn kompetanse for å kunne gjøre selvstendige vurderinger av omfang, framdrift og kvalitet på arbeidet til leverandøren. Departementet kan imidlertid vanskelig se at GIEK på noe etterfølgende tidspunkt kunne ha håndtert prosjektet generelt og framdriften spesielt vesentlig annerledes.

Informasjon om utgifter forbundet med utvidelser og forsinkelser og årlige utgifter til prosjektet er gitt i halvårlige statusrapporter og i GIEKs budsjettforslag til departementet. Som følge av det overordnede kravet som var utgangspunktet for NYTTIG-prosjektet, og avtalt fastpris på leveransen, så ikke departementet det som nødvendig med en detaljert kostnadsoversikt over prosjektet, verken for egen del eller overfor Stortinget. Som følge av at NYTTIG-prosjektet har blitt langt mer tids- og ressurskrevende enn forutsatt, er departementet i ettertid innforstått med at det ville vært fornuftig å ha satt opp et budsjett som viste totale kostnader i prosjektet inkludert interne kostnader.

Framdrift og utsettelse av implementeringen av NYTTIG har ifølge departementet vært forelagt og vurdert av departementet ved flere anledninger. I tillegg var det i november 2002 og oktober 2003 særskilte møter med GIEK. På spørsmål om hvilke oppgaver som er utsatt/ikke gjennomført, opplyser departementet at GIEK har prioritert den daglige driften ved siden av det omfattende arbeidet med NYTTIG. Departementet opplyser videre at følgende utviklingsoppgaver har blitt forskjøvet:

• – revisjon av vilkår for GIEKs ulike polisetyper

• – engelsk versjon av polisene slik at også utenlandske banker som ikke kjenner GIEK, skal kunne benytte GIEKs poliser

• – oppfølging av strategiarbeid med mer utadrettet virksomhet

• – markedsstrategi

• – reiser for å møte kunder og potensielle kunder

Videre er noen landnotater, diverse utredninger, informasjonsstrategi og infoarbeid og omlegging av GIEKs Internett-sider utsatt. Det er leid inn ekstrahjelp og gjort omrokkeringer internt og det er gjort fritak for møteplikt for enkelte i ledelsen.

Frafallelsen av dagbøter ble forelagt departementet i oktober 2003. Departementet tok GIEKs vurdering til etterretning og anså at frafall av dagbøter var en fornuftig og rimelig investering slik prosjektet sto på det tidspunktet.

Departementet uttaler avslutningsvis bl.a. at krav­spesifikasjon, god kommunikasjon og tilstrekkelig avsatt kapasitet og kompetanse hos leverandør og oppdragsgiver vil være kritiske faktorer for å sikre framdrift og et vellykket utfall. Enkelte av disse faktorene sviktet på et tidlig stadium i NYTTIG-prosjektet. Det er fortsatt mangler ved systemet som må rettes før leveransen vil bli godkjent. Når NYTTIG-prosjektet er avsluttet, vil departementet sørge for at det blir foretatt en gjennomgang av prosjektet for å få fram informasjon som kan brukes for å unngå tilsvarende problemer i andre liknende prosjekter i framtiden.

Riksrevisjonen bemerker:

Riksrevisjonen vil bemerke at GIEK måtte få midlertidig dispensasjon fra økonomireglementet av Finansdepartementet fordi arbeidet med utviklingen av det nye IT-systemet ble vesentlig forsinket.

Riksrevisjonen har merket seg at departementet i ettertid er innforstått med at det ville vært fornuftig å ha satt opp et budsjett som viser totale kostnader i prosjektet inkludert interne kostnader, spesielt siden NYTTIG-prosjektet er blitt langt mer tids- og ressurskrevende enn forutsatt.

Riksrevisjonen finner det uheldig at anslaget over forbruk av interne timer i prosjektet ikke ble vurdet, verken i GIEKs administrasjon og styre eller i departementet da forprosjektet ble vedtatt, til tross for styrets vedtak om at GIEK skulle utføre mest mulig av arbeidet ved hjelp av interne krefter.

Riksrevisjonen har merket seg at en rekke utviklingsoppgaver er utsatt på grunn av arbeidet med NYTTIG, og at framdrift og utsettelse av implementeringen har vært forelagt og vurdert av departementet ved flere anledninger. Departementet har ikke gitt en samlet oversikt over de totale kostnadene for NYTTIG-prosjektet.

Nærings- og handelsdepartementet har svart:

"(…)

Da det statlige økonomireglementet av 1996 trådte i kraft 1. januar 1997, hadde GIEK et regnskapssystem som ikke tilfredsstilte kravene i reglementet. GIEK vurderte at det ikke ville være mulig å oppgradere det eksisterende systemet slik at det kunne ivareta disse kravene. (…) Det ble derfor vurdert som hensiktsmessig å gå til anskaffelse av et nytt integrert regnskaps- og saksbehandlingssystem. GIEK hadde dermed i realiteten ikke noe annet alternativ dersom de formelle kravene i økonomireglementet skulle oppfylles og driften videreføres på en hensiktsmessig måte.

Dette var en omfattende oppgave som forutsatte og medførte midlertidig dispensasjon fra tilpasning til økonomireglementet (…). (...) Som følge av pro­blemene med og forsinkelsene i prosjektet var det nødvendig å søke om forlenget unntaksperiode, i to omganger, frem til utgangen av 2003. Søknadene ble innvilget av Finansdepartementet. Systemet ble dermed satt i drift ett år senere enn opprinnelig midlertidig utsettelse ga rom for.

Riksrevisjonen finner det uheldig at anslag over forbruk av interne timer i NYTTIG-prosjektet ikke ble gjort til gjenstand for særskilt vurdering (…). GIEKs utgangspunkt og formål med forprosjektet var å utforme en kravspesifikasjon til den etterfølgende anbudsrunden som også skulle klargjøre behov for og omfang av intern ressursbruk. For å holde utgiftene ved anskaffelsen nede, gjorde GIEKs styre i august 2000 vedtak om en anskaffelse innenfor en ramme på 20 mill. kroner der GIEKs administrasjon ble pålagt å: "... søke å utføre mest mulig av arbeidet ved hjelp av interne krefter for på den måten å redusere de eksterne kostnadene. (...)"

(…)

At prosjektet har ført til at andre utviklingsoppgaver i GIEK har blitt utsatt, må ses i lys av den prioritet det har hatt og fortsatt har.

GIEK har hele tiden hatt full regnskapsoversikt over de eksterne utgiftene ved anskaffelsen av NYTTIG-systemet og har på bakgrunn av styrets vedtak i august 2000 dessuten ført oversikter over internt timeforbruk. Begge deler har fremgått av de halvårsrapporter om prosjektet som er oversendt Nærings og handelsdepartementet og Finansdepartementet siden april 2001. (...)

Oversikten viser at GIEK har brukt ca. 32 400 interne timer i hovedprosjektfasen, (…), som innebærer en overskridelse i størrelsesorden 6,6 mill. kroner. Til sammenligning hadde leverandøren ved utgangen av august 2004 brukt ca. 39 900 timer mer enn sine kontraktsfestede 11 600 timer, som ut fra en timepris på kr 1 134,60 inkl. merverdiavgift ville ha kostet GIEK ytterligere om lag 45 mill. kroner - dersom GIEK ikke hadde inngått en fastprisavtale.

Etter Nærings- og handelsdepartementets oppfatning skyldes de problemer med utsettelser og ressursoverskridelser som prosjektet har hatt, i første rekke at leverandøren undervurderte kompleksiteten i GIEKs virksomhet og i kravspesifikasjonen, og dermed også i prosjektet.

(...)

27. august ble systemet overlevert GIEK med 10 virkedagers godkjenningsfrist. GIEK mente at leve­ransen fortsatt ikke var fullstendig i henhold til kontrakten og har ved brev til leverandøren av 10. september 2004 ikke funnet å kunne godkjenne systemet. Leverandøren har tre uker på å rette de feil og mangler som er påpekt i brevet fra GIEK."

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen har merket seg at GIEK ennå ikke har godkjent NYTTIG-systemet, fordi det fortsatt gjensto feil og mangler ved systemet da det etter vesentlige forsinkelser ble overlevert i august 2004.

Det er kritikkverdig at det ikke har vært budsjettert og rapportert på totale kostnader for prosjektet. Departementet har opplyst at ved utgangen av august 2004 er NYTTIG-systemet beregnet å koste ca. 36 mill. kroner, og at det totalt vil ha medgått ca. 40 000 interne timer, dvs. ca. 24 årsverk, for utvikling av systemet. Det er nær en fordobling i forhold til opprinnelig kostnads­ramme og ca. fire ganger så mange interne timer som opprinnelig planlagt.

Riksrevisjonen har merket seg at ifølge departementet har alle parter undervurdert kompleksiteten i systemet. Det er kritikkverdig at det ikke er iverksatt tilstrekkelige tiltak for å sikre at systemet kunne tas i bruk på et tidligere tidspunkt. GIEK burde ha sikret seg kompetanse til å gjøre egne vurderinger av omfang, framdrift og kvalitet, slik også departementet har påpekt.

Slike vesentlige overskridelser både med hensyn til tidsramme og kostnader tyder på at styring og oppføl­ging av NYTTIG-prosjektet har vært mangelfull. Riks­revisjonen har merket seg at departementet vil sørge for at det blir foretatt en gjennomgang av prosjektet for å få fram informasjon som kan nyttes i planlegging og gjennomføring av liknende prosjekter i framtiden.

10.1.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til Riksrevisjonens undersøkelse av GIEKs saksbehandlings- og økonomisystem NYTTIG og konstaterer at kravspesifikasjonen ikke synes å ha vært tilstrekkelig gjennomarbeidet og utredet før inngangsetting av selve anskaffelsesprosjektet fant sted. Betydelige kostnadsoverskridelser og gjenstående feil og mangler så sent som ved overtakelse i august 2004, vitner om dårlig prosjektstyring.

Komiteen deler Riksrevisjonens kritikk av at det ikke har vært budsjettert og rapportert på totale kostnader ved prosjektet. En beregnet kostnad på 36 mill. kroner pr. august 2004 og bruk av 24 interne årsverk for utvikling av systemet, er ifølge Riksrevisjonen nær en fordobling av opprinnelig kostnadsramme og ca. 4 ganger så mange interne timer som opprinnelig planlagt.

Komiteen forutsetter at oppfølgingen av prosjekter av stor økonomisk betydning, gis høy prioritet.

10.2 Nærings- og handelsdepartementets kjøp av konsulenttjenester i forbindelse med forvaltning av statlig eierskap (Til orientering)

10.2.1 Sammendrag

Riksrevisjonen har for regnskapsåret 2003 gjennomført revisjon av anskaffelser i Nærings- og handels­departementet, begrenset til et utvalg kjøp av konsulenttjenester postert på kap. 950 Forvaltning av statlig eierskap post 21 Spesielle driftsutgifter. Det er spesielt kontrollert kjøp av konsulenttjenester i forbindelse med departementets forvaltning av statens eierinteresser i bl.a. BaneTele AS, SND Invest AS og Grødegaard AS.

Konsulenttjenestene i forbindelse med BaneTele AS omfattet en fullstendig juridisk og økonomisk gjennomgang av selskapet etter at departementet overtok forvaltningsansvaret for statens aksjer i selskapet i desember 2002. Departementet har opplyst at det har vurdert hele oppdraget som kjøp av finansiell tjeneste som ikke omfattes av forskriften. Riksrevisjonen har stilt spørsmål ved om unntaksbestemmelsen er ment å gjelde en så vidt omfattende vurdering av et selskap.

Et meglerhus ble i desember 2002 engasjert som tilrettelegger av salg av SND Invest AS etter en forutgående forespørsel direkte til et utvalg aktuelle leverandører. Ifølge departementets anskaffelsesprotokoll er dette et direkte kjøp som faller inn under forskriftens unntaksbestemmelse som kan benyttes når anskaffelsen på grunn av uforutsette omstendigheter ikke kan utsettes i den tiden det tar å gjennomføre en konkurranse.

I forbindelse med salget ble et advokatfirma engasjert som juridisk rådgiver. Ifølge anskaffelses­protokollen ble det sendt direkte forespørsel til 18 mulige leverandører. Begrunnelsen for direkte kjøp var at anskaffelsens verdi ble anslått til å være under kr 200 000. Departementet har imidlertid oppgitt at det er utbetalt ca. 1,25 mill. kroner for dette oppdraget.

I forbindelse med en rettet emisjon og salg av en andel av statens aksjer i Grødegaard AS rettet departementet direkte forespørsel til et meglerfirma om bl.a. å vurdere selskapets finansielle situasjon. For oppdraget ble det betalt i underkant av kr 400 000. Ifølge anskaffelsesprotokollen er kjøpet definert som direkte kjøp som faller inn under unntaksbestemmelsen, fordi anskaffelsen på grunn av uforutsette omstendigheter ikke kunne utsettes i den tiden det tok å gjennomføre konkurransen.

I tillegg til ovennevnte eksempler er unntaksbestemmelsen i forskriften om uforutsett omstendighet påberopt i flere andre tilfeller. Riksrevisjonen antar at å vurdere selskaper hvor Nærings- og handelsdepartementet forvalter statens eierinteresser, er planlagte aktiviteter, selv om tidsrammen i enkelte tilfeller kan være noe stram. Dokumentasjonen som departementet har framlagt i forbindelse med revisjonen av regnskapet for 2003, viser at ingen av de anskaffelsene som er kontrollert, er kunngjort offentlig.

Departementet uttaler:

Departementet understreker at det legges stor vekt på å etterleve regelverket om offentlige anskaffelser. Departementets praktisering av unntaksbestemmelsen om finansielle tjenester er i overensstemmelse med de rettskildene som foreligger. Det er slått fast av EU-kommisjonen og det danske konkurransetilsynet at bestemmelsen ikke er uttømmende og åpner for bruk av skjønn.

Når det gjelder unntaket om direkteanskaffelser under grenseverdien på kr 200 000, er problemstil­lingen ofte å beregne verdien. Det er tilfeller hvor departementet kommer opp i situasjoner der det trenger en rådgiver på kort varsel. Det er da verken mulig eller en forsvarlig forvaltning av statens eierandeler å utsette et rådgivningsoppdrag i en periode som er nødvendig for å gjennomføre en konkurranse.

Departementet anfører at det ikke kan se at regelverket om offentlige anskaffelser er brutt i de sakene Riks­revisjonen har stilt spørsmål ved. I tillegg viser departementet til at prinsippet om konkurranse ivaretas så langt det er mulig i slike situasjoner.

På spørsmålet om det finnes retningslinjer for å sikre at departementets kjøp som ikke kunngjøres offentlig, faktisk omfattes av forskriftens unntaksbestemmelser, uttaler departementet at dets etablerte prosedyrer ved kjøp av konsulenttjenester er basert på gjeldende regelverk for offentlige anskaffelser.

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen ser at det ikke er gitt noen presis definisjon av begrepet "finansielle tjenester" som er unntatt fra forskrift for offentlige anskaffelser. Departementet praktiserer en vid fortolkning av begrepet og inkluderer generell vurdering av selskaper, også forut for en eventuell salgsprosess. Riksrevisjonen synes det er viktig å få en klar definisjon av unntaksbestemmel­sens omfang og antar at uttalelsen fra EFTAs over­våkingsorgan (ESA) i den aktuelle klagesaken vil kunne gi en klarere definisjon.

Riksrevisjonen antar at unntaksbestemmelsen som hjemler direkte kjøp på grunn av uforutsette hendelser, er ment å brukes i de tilfellene hvor anskaffelser ikke kan planlegges og må gjennomføres omgående.

Nærings- og handelsdepartementet har følgende kommentar:

"I Nærings- og handelsdepartementets brev til Riksrevisjonen av 5. juli 2004 er det redegjort for at bestemmelsen om unntak for finansielle tjenester ikke er uttømmende, og at den åpner for bruk av skjønn og dermed også for ulike tolkninger. Departementet har i sitt brev vist at departementets tolkning av begrepet "finansielle tjenester" ligger innenfor tolkningen til kompetente myndigheter i Norge og i andre nordiske land. I en situasjon der rekkevidden av begrepet "finansielle tjenester" er uklar og man avventer en avklaring fra EFTAs kontrollorgan ESA på hva som omfattes av begrepet, er det etter Nærings- og handelsdepartementets oppfatning ikke grunnlag for å hevde at departementets tolkning av begrepet er vid i lys av ovennevnte dokumentasjon av praksis i andre EØS-land."

10.2.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at saken om kjøp av konsulenttjenester er lagt fram til orientering, men finner på bakgrunn av de mange tilfeller av uregelmessigheter i tilknytning til slike saker behov for å komme med enkelte kommentarer.

Et ofte tilbakevendende tema er spørsmål om anskaffelsens verdi. Komiteens erfaring er at hjemmelen til direkte kjøp fordi verdien er under 200 000 kroner benyttes flittig, selv i tilfeller hvor det i ettertid viser seg at anskaffelsen har en langt høyere verdi. Komiteen har merket seg at departementet opplyser at det ble utbetalt 1,25 mill. kroner til det engasjerte advokat­firmaet i forbindelse med salget av aksjene i SND Invest på tross av at regelverket for kjøp under 200 000 kroner ble benyttet. Ved andre anledninger er unntaksbestemmelsen i forskriften om uforutsett omstendighet påberopt uten at dette er tilfredsstillende godtgjort.

Komiteen viser til at Riksrevisjonen og Nærings- og handelsdepartementet har ulik forståelse av begrepet "finansielle tjenester" som er unntatt fra forskrift for offentlige anskaffelser. Komiteen har merket seg at Nærings- og handelsdepartementet prakti­serer en tolkning av dette som inkluderer generell vurdering av selskaper.

Komiteen viser til Riksrevisjonens forklaring:

"Riksrevisjonen ser at det ikke er gitt noen presis definisjon av begrepet "finansielle tjenester" som er unntatt fra forskrift for offentlige anskaffelser. Nærings- og handelsdepartementet praktiserer en vid fortolkning av begrepet og inkluderer generell vurde­ring av selskaper, også forut for en eventuell salgspro­sess. Riksrevisjonen synes det er viktig å få en klar definisjon av unntaksbestemmelsens omfang og antar at uttalelsen fra EFTAs overvåkingsorgan (ESA) i den aktuelle klagesaken vil kunne gi en klarere definisjon."

Komiteen deler Riksrevisjonens oppfatning av at unntaksbestemmelsen som hjemler direkte kjøp på grunn av uforutsette hendelser, er ment å brukes i de tilfellene hvor anskaffelser ikke kan planlegges og må gjennomføres omgående.

Komiteen vil understreke viktigheten av at aktørene har felles forståelse av regelverket og viser til sine generelle merknader innledningsvis, jf. pkt. 1.1, hvor det anmodes om at Regjeringen foretar en gjennomgang av problemstillinger knyttet til regelverket om offentlige anskaffelser.

11. Sosialdepartementet

11.1 Trygdeetatens regnskap for 2003

11.1.1 Sammendrag

Riksrevisjonen har foretatt regnskapstekniske kontroller av trygdeetatens stønads- og driftsregnskap for 2003, samt utført særskilte kontroller av ulike stønads­ordninger. Riksrevisjonen har følgende merknader i forbindelse med den utførte revisjonen:

Trygdeetatens driftsregnskap

- Omorganisering av regnskapsarbeidet i trygdeetaten

Innledningsvis blir det redegjort for omstrukturering i 2003. Årsavslutningskontrollene for 2003 har vist at ansvars- og arbeidsfordelingen mellom de ulike aktørene og nivåene ikke er tilstrekkelig klart for alle enhetene i trygdeetaten. Dette gjelder bl.a. avstemminger, oppbevaring av dokumentasjon for årsregn­skapet, kvalitetssikring og rapportering. Det er av­dekket mangler ved virksomhetsledelsens godkjenning og kontroll av rapporteringen til det sentrale statsregnskapet (kasserapporten) og manglende rutiner for tota­lavstemming av balansekontoer på overordnet nivå. Revisjonen har også påvist varierende kvalitet og bruk av rapporter fra økonomisystemet på de ulike nivåene i etaten.

Departementet uttaler:

I en stor og kompleks virksomhet som trygdeetaten vil det ta noe tid før en ny organisering vil være forankret i alle ledd. Rikstrygdeverket startet i mars 2004 arbeidet med å konkretisere ansvars- og arbeidsfordelingen bedre og skal være ferdigstilt til 1. november 2004. Departementet opplyste videre at Rikstrygdeverket vil utarbeide nye instrukser i etaten innenfor rammen av instruks fra Sosialdepartementet. Rikstrygdeverket vil også utarbeide underliggende rutiner for kontroll, avstemming og godkjenning av regnskapet som føres i økonomisystemet, for hvem som har ansvaret for hva, og for oppbevaring av dokumentasjon.

- Leverandørgjeld pr. 31. desember

For inngående fakturaer foregår det ingen overføring ved fakturaregistreringstidspunktet til hovedboken som viser leverandørgjeld gjennom året. Ved årets slutt foretas en manuell postering av gjelden pr. 31. desember. Leverandørgjeld pr. 31. desember 2003 ble postert med et beløp på ca. 14,3 mill. kroner i hovedboken. Etter anmodning fra Riksrevisjonen om spesifikasjon av dette beløpet ble det kjørt ut en ny oversikt som viste at total leverandørgjeld var i underkant av 140 mill. kroner. Av den totale leverandørgjelden på ca. 140 mill. kroner skulle vel 30 mill. kroner vært betalt og utgiftsført i 2003. Dette omfatter ca. 1 800 fakturaer.

Revisjonen viste at det totalt for 2003 var utgiftsført ca. 900 000 kroner i forsinkelsesrenter i trygdeetaten.

Departementet uttaler:

Rikstrygdeverket vil i 2004 kvalitetssikre og utarbeide bedre rapporter som viser korrekt utestående leverandørgjeld. Fakturaer på til sammen 22 mill. kroner var mottatt i desember, hvorav vel halvparten etter 15. desember. I praksis vil det nesten være umulig å få sent innkomne fakturaer kontrollert, attestert, anvist og utbetalt før forfall. Rikstrygdeverket vil imidlertid iverksette tiltak for bedre oppfølging som gir større sikkerhet for at fakturaer betales i tide. Oppfølgingsverktøyet vil være på plass i løpet av høsten 2004.

Når det gjelder forsinkelsesrenter, forklarte departementet at samtlige enheter i trygdeetaten ikke var bru­kere av det nye elektroniske fakturabehandlingssystemet før i oktober 2003. En vil derfor ikke få full virkning av nytt system før regnskapet for 2004.

- Kundereskontro

Ifølge Funksjonelle krav til økonomiforvaltningen i staten skal virksomheten ha oversikt over sine inntektskrav og skal normalt registreres i en reskontro. Dersom inntekten er av en slik art at det anses som unødvendig eller uhensiktsmessig å bruke en reskontro, kan virksomheten velge å bruke andre løsninger for å følge opp kravene.

Trygdeetaten har i 2003 inntektsført vel 180 mill. kroner i refusjon av arbeidsmarkedstiltak, fødsels- og adopsjonspenger og sykepenger for egne ansatte. Det er etablert ulik praksis i de enkelte driftsenhetene for hvordan refusjoner og eventuelle andre inntekter følges opp. Rikstrygdeverkets beskrevne rutine for regnskapsføring av syke- og fødselspenger mv. legger opp til at utestående fordringer skal følges opp på særskilte balansekontoer i økonomisystemet. Rikstrygdeverket har senere åpnet for at enhetene kan følge opp utestående krav i manuelle registre. Ulik praksis med hensyn til regnskapsføring og bruk av manuelle systemer gjør at trygdeetaten ikke har en samlet oversikt over utestående fordringer, og at det blir usikkert om samtlige krav registreres og innbetales.

Departementet uttaler:

Rikstrygdeverket har i sin strategiplan for moderni­sering av trygdesystemet planer for at alle krav skal registreres i kundereskontro. Reskontroføring har imid­lertid vist seg å medføre feilposteringer og uryddig regnskap. Rikstrygdeverket har derfor lempet på kravet om at alle krav skal registreres i økonomisystemet.

Alders- og uførepensjon

Riksrevisjonen har kontrollert beregning og utbeta­ling av alders- og uførepensjon. Den overordnede målsettingen for kontrollen har vært å vurdere om trygdeetaten har utbetalt korrekte pensjonsytelser i forhold til gjeldende regelverk, og om internkontrollen i trygdeetaten gir rimelig sikkerhet for at pensjoner blir utbetalt korrekt. Ved utgangen av 2003 var det ca. 300 000 uførepensjonister og 622 000 alderspensjonister, som samlet fikk utbetalt i underkant av 117 mrd. kroner i pensjon.

Rikstrygdeverkets rutiner i forbindelse med utbeta­ling av alders- og uførepensjon ble tatt opp i antegnelsene til statsregnskapet for 1999, jf. Dokument nr. 1 (2000-2001), Innst. S. nr. 138 (2000-2001). Antegnelsen omtalte mangelfulle kontrollrutiner og betydelige svakheter i Infotrygd (trygdeetatens saksbehand­lingssystem). Daværende Sosial- og helse­-departementet svarte til antegnelsen at departementet i løpet av 2000 ville følge opp de forskjellige tiltakene som Rikstrygdeverket skulle iverksette på dette området. Kontrollen av utbetalingene i 2003 er en oppføl­ging av ovennevnte undersøkelse.

Gjennomgangen av trygdeetatens utbetalinger av alders- og uførepensjon i 2003 har bekreftet at kvaliteten på saksbehandlingen er blitt bedre siden forrige undersøkelse. Det er imidlertid ikke gjort større endringer i Infotrygd eller i Det Sentrale Folketrygdsystemet (DSF) siden 1999-revisjonen, noe som betyr at det fremdeles er svakheter knyttet til systemene. Det er utarbeidet flere maskinelle kontrollister som avdekker feil gjennom året. Dette, sammen med at trygde­kontorene selv har fått tilgang til DSF, har sannsynligvis bidratt til at kvaliteten på data i systemene er blitt bedre.

Riksrevisjonens gjennomgang av rutiner og enkeltsaker avdekket svakheter i internkontrollen av saks­behandlingen ved trygdekontorene. Siden forrige kontroll er Nasjonal standard for pensjonsberegning og utbetaling av pensjon blitt utarbeidet. Nasjonal kvalitetsstandard innehar kompenserende kontroller knyttet til svakheter i Infotrygd/ DSF, men standarden var i liten grad tatt i bruk. Sjekklister ble ved mange trygdekontorer ikke brukt og/eller etterkontroll av annen saksbehandler var ikke dokumentert. Det var få trygdekontorer som hadde innført systematisk kontroll av grunnblankett (skjema for registrering av grunnlagsdata). Videre manglet flere enn halvparten av de kontrollerte etterbetalingene signert etterberegning av annen saksbehandler. Ektefelles inntekt, når denne var oppgitt til å være under 1 G, var i liten grad dokumen­tert. Rapportene som viser eventuelle feilmeldinger og alle endringer som er registrert foregående dag/måned, ble ikke systematisk gjennomgått ved rundt halvparten av de besøkte trygdekontorene.

Departementet uttaler:

Sosialdepartementet ser alvorlig på dette. Nasjonal kvalitetsstandard er obligatorisk og skal brukes ved behandlingen av pensjonssaker. Departementet svarer videre at dette er tatt opp med alle fylkene i forbindelse med første halvårs styringsdialoger. Kravet er i tillegg presisert i et tillegg til mål- og disponerings­brevet for 2004 som er sendt alle fylkestrygdekontorene og Folketrygdkontoret for utenlandssaker. Fylkene skal rapportere til Rikstrygdeverket på implementeringen av nasjonal kvalitetsstandard pr. andre tertial 2004.

Stønad til enslig mor eller far

Riksrevisjonen har kontrollert trygdeetatens utbetaling av stønad til enslig mor eller far. Målsettingen med revisjonen har bl.a. vært å vurdere om det er etablert tilfredsstillende interne kontrollrutiner i forbindelse med beregning og utbetaling av stønad til enslig forsørger i forhold til gjeldende regelverk.

Kontroll av Infotrygdrutinen for enslig forsørger avdekket enkelte svakheter der mangelfulle kontrollfunksjoner ikke gir tilstrekkelig sikkerhet, noe som kan medføre risiko for feil i utbetalingene. Stønad til barnetilsyn kan innvilges uten at det er registrert barn i personopplysningene på stønadsmottaker, og stønad til enslig forsørger kan innvilges til begge foreldre for samme felles barn uavhengig av om foreldrene er gift eller bor sammen.

Det ble avdekket til dels store forskjeller i saks­behandlingen ved trygdekontorene.

Departementet uttaler:

Rikstrygdeverket vil vurdere om det er mulig å få lagt inn sperrer og kontrollmeldinger i systemet for å kompensere for svakhetene i systemet. Det framgår videre av departementets svar at Rikstrygdeverket vil følge opp de til dels store forskjellene i saksbehandlingen ved trygdekontorene, bl.a. arbeidsdelingen på saksbehandlernivå ved fylkestrygdekontorene.

Barnetrygd

Riksrevisjonen har gjennomført en revisjon av barne­trygd for 2003. Formålet med kontrollen var å vurdere om trygdeetaten utbetalte korrekt ytelse i forhold til gjeldende regelverk, og om det var etablert tilfredsstillende internkontroll på området.

Regelverket og det konstitusjonelle ansvaret for denne ordningen ligger til Barne- og familiedepartementet. Ordningen håndteres av Rikstrygdeverket, som administrativt er underlagt Sosialdepartementet.

Ved gjennomgangen av de maskinelle rutinene ble det avdekket at både mor og far kan få utbetalt full barnetrygd uten at systemet varsler om dette. Det ble også avdekket enkeltsaker med feil beløp der mor og far deler barnetrygden.

De fastsatte blankettene vedrørende EØS-sakene skal i tillegg til ved førstegangstilståelse av barnetrygd også sendes årlig av primærland til barnets bosteds­land. Riksrevisjonens kontroll viste at denne rutinen ikke ble fulgt ved seks av de sju kontrollerte trygde­kontorene. EØS-saker med differansebeløp skal omberegnes årlig i forhold til stønad i utlandet og valutakurs. Ett av de sju kontrollerte trygdekontorene hadde ikke gjort denne omberegningen i 2003.

Fire av sju besøkte trygdekontorer får ikke melding fra skolemyndighetene i kommunen om skolebarn som uteblir fra undervisningen. Lengre tids uteblivelse fra undervisning kan tyde på at barnet ikke lenger oppholder seg i Norge og dermed ikke har krav på barne­trygd.

Barne- og familiedepartementet uttaler:

Rikstrygdeverket vil se på muligheten for å få lagt inn en kontroll mot at det ikke utbetales full barnetrygd for ett og samme barn til både mor og far. Rikstrygdeverket bistår nå fylkene for å lære opp trygdekontorene i EØS-reglene for familieytelser. Rikstrygdeverket utreder for tiden muligheten for å få til en ny og forbedret EØS-merking for hele Infotrygd. Barne- og familiedepartementet vil, i samarbeid med berørte departementer, utarbeide et høringsnotat som drøfter om det ved lovhjemling skal innføres meldeplikt for skoler ved fravær som kan skyldes utenlandsopphold.

Kontinuitetsplanlegging

Riksrevisjonen har i 2003 gjennomgått Rikstrygdeverkets kontinuitetsplanlegging på IT-området. De kontrollene som er gjennomført, synes å bekrefte at Rikstrygdeverket har utarbeidet et planverk med tilfredsstillende retningslinjer og rutiner for å forebygge at IT-systemet kan svikte, og for å kunne gjenopprette drift hurtigst mulig dersom en svikt likevel skulle skje.

Riksrevisjonen bemerker:

Riksrevisjonen har godkjent trygdeetatens regnskap for 2003, men det er avdekket svakheter ved regn­skapsavlegget for driftsregnskapet, og det er påvist feil og mangler i de interne kontrollrutinene for ulike stønadsordninger.

Trygdeetaten gjennomfører en betydelig omorgani­sering av sitt regnskapsarbeid. Kontrollen viser at virksomhetens ledelse i denne prosessen bør fokusere mer på å klargjøre ansvars- og arbeidsfordeling mellom de ulike ledd som deltar i arbeidet. Den sentrale ledelsen bør også i større grad gjøre egne kontroller av innrapporterte regnskaps- og økonomidata fra underliggende ledd, slik at trygdeetaten har sikkerhet for at det samlet sett gis et fullstendig og riktig bilde av den økonomiske aktiviteten i etaten.

Riksrevisjonen vil påpeke den usikkerheten som har kommet fram om hva som var korrekt leverandørgjeld pr. 31. desember 2003, og at en rekke fakturaer ikke ble betalt til forfall. Det stilles spørsmål ved om den valgte løsningen for registrering av leverandørgjeld og rela­terte oppfølgings- og rapporteringsrutiner er tilstrekkelig til å gi en fullstendig oversikt over ubetalte forpliktelser. Selv om fakturaer mottas av trygdeetaten på slutten av året, bør rutinene være innrettet på en slik måte at betaling skjer på riktig tidspunkt.

Trygdeetaten får refundert betydelige beløp knyttet til sykepenger og fødsels- og adopsjonspenger for sine egne ansatte. Dagens løsning for registrering og oppfølging av kravene har betydelige svakheter og bør forbedres.

Riksrevisjonens kontroll med alders- og uførepensjon avdekket allerede ved revisjonen av 1999-regn­skapet at det var svakheter i datasystemene som øker sjansen for at det kan skje bl.a. feilutbetalinger. Etter Riksrevisjonens kontroll har Rikstrygdeverket innført nasjonal kvalitetsstandard, med tilleggskrav til saks­behandlingen, som skal kompensere for manglene i datasystemene. Riksrevisjonen har i årets revisjon avdek­ket at de kompenserende tiltakene i saksbehandlingen ikke fungerer etter intensjonene. Dette er et alvorlig funn som tilsier en innskjerping av at saks­behandlingskravene etterleves.

Det er påvist svakheter i den interne kontrollen i Rikstrygdeverket og ved trygdekontorene når det gjelder utbetaling av barnetrygd og stønad til enslig mor eller far. For stønad til barnetrygd gjelder svak­-he­tene spesielt behandlingen av utenlandssakene.

Sosialdepartementet har svart:

"(...) Departementet vil følge utviklingen nøye i forhold til de tiltak som er igangsatt eller som planlegges iverksatt, og temaet vil være et viktig ledd i styrings­dialogen med Rikstrygdeverket.

(…)

Omorganisering av regnskapsarbeidet i trygdeetaten

(…)

(…) Departementet vil understreke at Rikstrygdeverket har satt i gang et arbeid for å klargjøre ansvars- og arbeidsfordelingen på de områder hvor Riksrevisjonen har avdekket svakheter. Rikstrygdeverket vil bl.a. ta opp disse merknadene i møte med fylkestrygdekontorene i høst. I forbindelse med revidert økonomiregelverk i staten vil det også bli utarbeidet ny økonomiinstruks som vil klargjøre ansvarsforholdene.

Leverandørgjeld pr. 31.12.2003

(…)

Departementet er enig i at inngående fakturaer skal bokføres og betales på riktig tidspunkt, og vil opplyse at Rikstrygdeverket har nedsatt en arbeidsgruppe med personer fra Rikstrygdeverket, Trygdeetatens økonomitjeneste og ytre etat som i fellesskap skal vurdere og forbedre trygdeetatens rapporter og rapporte­ringsrutiner, herunder kvalitetssikring av rapporte­ringsrutiner. Et viktig mål for arbeidsgruppen er å finne tiltak som skal sikre korrekt bokføring og betaling av leverandørgjelden. Revidert økonomiinstruks i Rikstrygdeverket vil også understreke dette.

Kundereskontro

(…)

Departementet er enig i at det er viktig å sikre at utestående fordringer bokføres og innbetales i rett tid. Rikstrygdeverket vil vurdere dagens rutiner for å iverksette endringer som gir bedre oversikt og som bidrar til at alle fordringer blir korrekt bokført og betalt i rett tid.

Punkt 1.2. Alders- og uførepensjon

(…)

Departementet ser alvorlig på undersøkelsen som viser at Nasjonal kvalitetsstandard for beregning og utbetaling av pensjoner ennå ikke fungerer etter intensjonen. Departementet har i lang tid hatt fokus på feil­utbetalinger i trygdeetaten og vil følge opp Rikstrygdeverkets arbeid med kvalitetsstandarden.

(…)

Systematisk innsyn i praksis på pensjonsområdet er forbedret (…), og det tas i 2005 sikte på å gjennomføre en ny undersøkelse på pensjonsområdet, herunder bruken av kvalitetsstandarden. Rikstrygdeverket skal fremover ha et høyt fokus på kvaliteten når det gjelder rett ytelse på området.

1.3 Stønad til enslig mor eller far

(…)

Departementet vil opplyse om at Rikstrygdverket skal gjennomgå de aktuelle rutinene for å vurdere hvilke endringer som er nødvendig for å sikre korrekte utbetalinger av stønad til mor eller far. Rikstrygdeverket vil også kontinuerlig følge opp og påse at rutinene følges.

1.4 Barnetrygd

(…)

Departementet vil i samarbeid med Barne- og familiedepartementet følge opp svakheter når det gjelder utbetaling av barnetrygd og stønad til enslig mor eller far overfor Rikstrygdeverket."

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen konstaterer at departementet slutter seg til de bemerkningene som har kommet fram. De feil og mangler som Riksrevisjonen har avdekket, har betydning både i forhold til kvaliteten på trygdeetatens regnskap, statens inntekter og utgifter og enkeltperso­ners rettigheter i trygdesystemet.

For trygdeetatens driftsregnskap har Riksrevisjonen merket seg at Rikstrygdeverket har satt i gang et arbeid for å klargjøre ansvars- og arbeidsfordelingen på de områdene hvor Riksrevisjonen har avdekket svakheter. Departementet vil følge opp de tiltakene som iverksettes for å forbedre trygdeetatens regnskapsføring, herunder rapporter og kvalitetssikring av rapporte­ringsrutiner.

Riksrevisjonen har merket seg at departementet ser alvorlig på at Nasjonal kvalitetsstandard for beregning og utbetaling av pensjoner ennå ikke fungerer etter intensjonen, og at Rikstrygdeverket i tiden som kommer vil fokusere på kvaliteten når det gjelder utbetaling av rett ytelse på de omtalte stønadsområdene.

Riksrevisjonen ser positivt på at departementet vil følge utviklingen nøye i forhold til de tiltakene som er igangsatt eller som planlegges iverksatt, og at temaet vil være et viktig ledd i styringsdialogen med Rikstrygdeverket.

11.1.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at kontrollen av årsavslutningene for 2003 har avdekket uklarhet i ansvars- og arbeidsdelingen mellom ulike aktører og nivåer i trygdeetaten. Oppbevaring av dokumentasjon for årsregnskaper, avstemminger, kvalitetssikring og rapportering er blant de forhold det er stilt spørsmål ved.

Komiteen har merket seg at Rikstrygdeverket vil sette i verk tiltak for å bedre forholdene og forutsetter at Riksrevisjonen følger utviklingen.

- Leverandørgjeld pr. 31. desember

Komiteen viser til at spørsmålet om påløpte morarenter også ble tatt opp i forbindelse med behand­lingen av statsregnskapet for 2002 og konstaterer med beklagelse at det fortsatt er betydelig etterslep i trygdeetatens betaling av regninger.

Komiteen vil understreke det offentliges ansvar for å sørge for korrekt og rettidig oppgjør. Forsinkel­sesrenter i størrelsesorden 900 000 kroner er unødvendige og en uakseptabel bruk av fellesskapets ressurser.

Komiteen forutsetter at arbeidet med å sørge for rettidig betaling av regninger prioriteres, og ber om å bli orientert i forbindelse med avleggelsen av stats­regnskapet for 2004.

- Alders- og uførepensjon

Komiteen konstaterer at kvaliteten på saksbehand­lingen ved utbetaling av alders- og uførepensjon er bedret, men at det fortsatt gjenstår svak­heter ved systemet. Riksrevisjonens gjennomgang peker blant annet på at det i mange tilfeller manglet sjekklister eller gjennomgang av annen saksbehandler, få trygdekontorer hadde innført systematisk kontroll av grunnblankett, ektefelles inntekt når den var oppgitt å være under 1 G var i liten grad dokumentert mv.

Komiteen har merket seg at Rikstrygdeverket for fremtiden vil ha høyt fokus på kvaliteten av det arbeid som utføres på området.

- Stønad til enslig mor eller far

Komiteen har merket seg svakheter i kontrollfunksjonene i forhold til utbetalinger av stønad til enslige foreldre. For eksempel åpner systemet for at stønad til barnetilsyn innvilges uten at det er registrert barn i personopplysningene til stønadsmottaker, og for at stønad til enslig forsørger innvilges til begge foreldre for samme felles barn uavhengig om foreldrene er gift eller bor sammen. Kontrollrutiner ved de ulike trygdekontorer er varierende og har et betydelig forbedrings­potensiale.

Komiteen viser til de betydelige beløp som utbetales i ulike støtteordninger og vil understreke betydningen av korrekt håndtering. Komiteen har merket seg opplysninger om at Rikstrygdeverket vil følge opp de til dels store forskjellene i saksbehandling mellom trygdekontorene, og forventer at rutinene for utbetaling av stønad til enslige forsørgere så vel av barnetrygd, bringes i orden.

12. Utdannings- og forsknings­departe­mentet

12.1 Nettobudsjettering - regnskapene for universitetene og høgskolene for 2003

12.1.1 Sammendrag

Universitetene og høgskolene (vitenskapelige og statlige) er over en fireårsperiode blitt omdannet til forvaltningsorganer med særskilte fullmakter. Dette innebærer at virksomhetene mottar en årlig nettobe­vilgning fra Utdannings- og forskningsdepartementet (UFD) på en 50-post i statsbudsjettet, og at det på enkelte områder gis fullmakter som bidrar til økt fri­stilling av sektoren.

Krav til regnskapsføring for universitets- og høgskolesektoren

Regnskapene avlegges nå etter et tilnærmet regnskapsprinsipp etter mønster av regnskapsloven. Regnskapsmalen, også omtalt som "beste praksis" er etablert av UFD i samarbeid med sektoren.

Riksrevisjonens revisjon av universitetenes og høgskolenes regnskaper for 2003

Riksrevisjonens kontroll omfatter revisjon av fire universiteter og seks vitenskapelige og 28 statlige høgskoler. I 2003 er det ved de fire universitetene og ved tre vitenskapelige og ti statlige høgskoler gjennomført egne revisjonshandlinger for å etterprøve om det er etablert tilfredsstillende systemer for å skille mellom den bevilgningsfinansierte og den eksternt finansierte delen av virksomheten. Ved de fire universitetene, tre vitenskapelige og seks statlige høgskoler er det også gjennomført særskilte kontroller for å etterprøve at innrapporterte data om avlagte studiepoeng som gene­rerer bevilgninger fra departementet, er underlagt tilfredsstillende intern kontroll.

- Skillet mellom bevilgningsfinansiert og eksternt finansiert virksomhet

Revisjonen viser at flere virksomheter bør være tydeligere med å rapportere systematisk resultater av stats­oppdraget. Betydelige beløp blir overført til neste års budsjett, og arbeidet med å gi tilfredsstillende forkla­ringer i regnskapet og/eller styrets årsberetning på hvilke oppgaver som ikke er gjennomført, må derfor vektlegges. Det er videre konstatert at det fortsatt gjenstår utfordringer med å etablere rutiner som sikrer at den markedsfinansierte delen av virksomheten belastes med alle relevante kostnader, slik at det ikke tas ressurser fra statsoppdraget, eller at den markedsfinan­sierte virksomheten subsidieres.

Det er avdekket svakheter knyttet til belastningen av direkte kostnader som lønn for ansatte som arbeider deltid på prosjektene, og at belastningen av indirekte kostnader skjer med for lave beløp og ikke fortløpende i prosjektregnskapene.

Revisjonen har også avdekket svakheter vedrørende inngåelse av prosjektavtaler i den markedsfinansierte delen av virksomheten.

- Generering og bruk av egenkapital

Departementet har åpnet for at virksomhetene innen høyere utdanning kan generere egenkapital fra overskudd fra eksternt finansierte prosjekter.

Regnskapene for 2003 viser at egenkapitalen for sektoren varierer i betydelig grad. Det kan være grunn til å stille spørsmål ved om forskjellene skyldes ulike stra­tegier innenfor eksternt finansiert virksomhet eller om det skyldes ulik fortolkning av departementets regel­verk for etablering av egenkapital. Riksrevisjonen vil understreke betydningen av at styrene ved de enkelte virksomhetene har et tydelig og aktivt forhold til hvilke mål de har for opptjening og disponering av egenkapital.

Flere virksomheter innen høyere utdanning har gjennom 2003 engasjert seg i aksjeselskaper, primært som et virkemiddel i forvaltningen av virksomhetens kommersielle satsinger. Ved to høgskoler er det brukt tingsinnskudd til å skaffe eierandel, noe det kan stilles spørsmål ved om ligger innenfor fullmakten.

- Intern kontroll av aktivitetsdata som genererer bevilgninger fra UFD

Undersøkelsen viser at flere virksomheter mangler en overordnet strategi for å sikre kvaliteten på de innrapporterte dataene i undervisningskomponenten (avlagte studiepoeng) til databasen for statistikk om høyere utdanning. Det er kun et fåtall virksomheter som har formalisert sine rutiner tilknyttet virksom­hetens bruk av de studieadministrative systemene. Enkelte virksomheter gjennomfører ikke nødvendige kontroller for å sikre valide data til finansieringsmodellen, og et flertall av virksomhetene mangler dokumentasjon på gjennomførte kontrolltiltak. I tillegg er det registrert enkelte svakheter knyttet til sikkerheten i systemene.

- Etterlevelse av regelverket for offentlige anskaffelser

En gjennomgåelse av innkjøpsområdet viser utfordringer med hensyn til regeletterlevelse på sektoren. Lov om offentlige anskaffelser (lov av 16. juli 1999), med forskrifter fastsatt 15. juni 2001, har bl.a. et grunnleggende prinsipp om konkurranse og likebehand­ling. Ved ni virksomheter er det registrert brudd på anskaffelsesprosedyren ved kjøp over kr 200 000. I de fleste tilfellene er anskaffelsene foretatt som direkte kjøp. Ved fire av virksomhetene er det avdekket manglende eller mangelfull føring av protokoll som skal inneholde dokumentasjon av hele anskaffelses­prosessen. Det er avdekket flere tilfeller hvor kravene til kunngjøring ikke er fulgt. Leverandører har et obliga­torisk krav på seg til å legge fram skatteattest, og for enkelte typer anskaffelser stilles det krav til HMS-erklæring. Også på dette punktet er det enkelte mangler i sektoren. Ved åtte av virksomhetene er det påpekt manglende rutiner for listeføring av driftsmidler.

- Etterlevelse av regelverket på lønnsområdet

Lønnsområdet utgjør den beløpsmessig største delen av regnskapet for alle virksomhetene i sektoren. I all hovedsak er det etablert tilfredsstillende rutiner når det gjelder regnskapsmessige og innberetningsmessige forhold knyttet til lønnskostnader. Riksrevisjonen har i enkelte få tilfeller hatt merknader til utbetalingstidspunktet for feriepenger til fast tilsatte og utbetalingssatser i enkelte spesielle tilfeller når det gjelder variabel lønn.

Departementet uttaler:

UFD understreker at de som et ledd i omdannings­prosessen for institusjonene innen høyere utdanning har iverksatt en rekke tiltak. Departementet er i lys av tilbakemeldingene fra institusjonene på det rene med at det fortsatt gjenstår både prinsipielle utfordringer og praktiske problemstillinger på dette området.

- Skillet mellom bevilgningsfinansiert og eksternt finansiert virksomhet

Revisjonen viser at flere institusjoner bør være tydeligere i sin systematiske rapportering av resultatene av statsoppdraget, og at arbeidet med å gi tilfredsstillende forklaringer i regnskapet og med styrets årsberetning bør vektlegges. Departementet har merket seg at det fortsatt gjenstår utfordringer med å få til rutiner for å sikre at den markedsfinansierte delen av virksomheten belastes med alle relevante kostnader. Departementet vil ta disse problemene opp med institusjonene, med utgangspunkt i gjeldende rundskriv der prinsippene for kostnadsfordeling er slått fast.

- Generering og bruk av egenkapital

Departementet konstaterer at den bokførte egenkapitalen varierer betydelig mellom institusjonene i sektoren, og slutter seg til Riksrevisjonen som understreker betydningen av at styrene ved de enkelte institusjonene har et tydelig og aktivt forhold til hvilke mål den enkelte institusjon har for opptjening og disponering av egenkapital.

Departementet har merket seg at flere virksomheter i sektoren i løpet av 2003 har ervervet eierposisjoner i datterselskaper. Departementet understreker at det ikke er gitt fullmakt til å bruke tingsinnskudd til å skaffe eierandel, og at departementet i eget brev til sektoren vil presisere retningslinjene for den regnskapsmessige behandlingen av aksjer og andre finansielle eiendeler.

- Intern kontroll av aktivitetsdata som genererer bevilgninger fra UFD

Departementet er ikke tilfreds med forholdene i sektoren når det gjelder rutiner for å sikre valide data til finansieringsmodellen for universiteter og høgskoler. Departementet har i brev til universitetene og høgskolene på nytt understreket betydningen av at institu­sjonene sørger for systemer og rutiner som sikrer kvalitet og kontroll, og at rutiner og systemer er forankret i institusjonenes kvalitetssikringssystemer.

- Etterlevelse av regelverket for offentlige anskaffelser

Departementet har registrert at institusjonene fortsatt står overfor utfordringer når det gjelder å etterleve regelverket for offentlige anskaffelser. Som følge av en rekke merknader i revisjonsdialogen og som en oppfølging av Riksrevisjonens undersøkelse av innkjøpsvirksomheten i høgskolesektoren i 1998, gjennomførte departementet en oppfølgende undersøkelse i 2001. Departementet har våren 2004 gjennomført en ny spørreundersøkelse som viser at institusjonene har økt innsatsen for å rette opp svakhetene som ble av­dekket i undersøkelsene i 1998. Departementet mener imidlertid at det fortsatt er områder som krever økt oppmerksomhet for å oppnå en effektiv og velfungerende innkjøpsfunksjon, og kan ikke si seg tilfreds med utviklingen på dette feltet. Departementet har derfor i brev til institusjonene understreket styrenes ansvar for å utarbeide innkjøpsreglement, fastsette mål for innkjøpsarbeidet og påse at det blir utarbeidet et strategidokument og en oversikt over fullmaktene på anskaffelsesområdet.

Riksrevisjonen bemerker:

Departementet har lagt ned et betydelig arbeid i å klargjøre standarder for regnskapsføring innen høyere utdanning. Riksrevisjonen har godkjent regnskapene for alle virksomhetene innen universitets- og høgskolesektoren for 2003, men det er knyttet merknader til bl.a. skillet mellom statsoppdraget og den markedsfinansierte virksomheten, anskaffelser, opptjening av egenkapital og innrapportering av data som brukes til bevilgningsformål.

Selv om revisjonen i løpet av 2003 viser en positiv utvikling, er det fortsatt behov for å fokusere på formalkrav til prosjektavtaler og på om kostnadsbelastningen gjenspeiler den reelle ressursbruken ved virksomhetene.

Riksrevisjonen vil understreke betydningen av at styrene for virksomhetene setter mål for opptjening av egenkapital og etablerer en strategi for hvordan egenkapital skal brukes som et strategisk virkemiddel.

Den nye modellen for finansiering av høyere utdanning baserer seg på aktivitetsdata innrapportert fra institusjonene på sektoren. Det er bekymringsfullt at flere virksomheter mangler strategier for å sikre kvaliteten på dataene, og at kun et fåtall har formalisert rutiner rundt bruken av de studieadministrative systemene.

Det skjer fortsatt vesentlige brudd på anskaffelsesregelverket til tross for at Riksrevisjonen har påtalt slike brudd ved flere anledninger tidligere år.

Utdannings- og forskningsdepartementet har svart:

"(...)

Departementet har etter samråd med institusjonene i sektoren fastsatt retningslinjer for avslutning, oppstil­ling og dokumentasjon av årsregnskapene ved universiteter og høyskoler. Departementet er opptatt av at retningslinjene er dynamiske og tilpasses utviklingen i sektoren. Etter departementets vurdering har retningslinjene allerede bidratt til en betydelig kvalitets­hevning, ensartet regnskapsavleggelse og sammenlignbare regnskaper i universitets- og høy­-skolesektoren.

Departementet legger vekt på at bevilgningene fra Stortinget skal benyttes i samsvar med forutsetningene, og at den markedsfinansierte delen av virksomheten belastes med alle relevante kostnader i samsvar med de grunnleggende bestemmelsene i reglementet for eksternt finansiert virksomhet. Departementet er særlig opptatt av at bevilgningene som gis til gjennomføring av statsoppdraget ikke subsidierer aktiviteter på områder med andre kommersielle aktører.

(...)

Departementet har i sine retningslinjer fastsatt at det er bare egeninitierte og egenkontrollerte inntekter fra omsetning av varer og tjenester som kan gi resultat og danne grunnlag for opptjening av egenkapital.

(…)

Departementet legger til grunn at det er styrene som må fastsette resultatmål for den markedsfinansierte virksomheten og utnytte egenkapitalressursene som et strategisk virkemiddel for institusjonen. Departementet vil ta disse problemstillingene opp med institu­sjonene som en del av styringsdialogen.

(…)

Departementet har i lang tid arbeidet for å sikre kvalitetsdata om aktiviteten ved universitetene og høyskolene. (…) Departementet har helt fra opprettelsen av DBH og særlig etter innføringen av det nye finansieringssystemet understreket betydningen av høy datakvalitet og institusjonsledelsens ansvar for å kontrollere og godkjenne de data som rapporteres til DBH. Det er videre arbeidet systematisk med utvikling av entydige definisjoner og dokumentasjon av rapporte­ringen. Departementet har tilskrevet universitetene og høyskolene på nytt og understreket betydningen av at systemer og rutiner knyttet til kvalitet og kontroll er forankret i institusjonenes kvalitetssikringssystemer og ledelse.

(...)

Departementet har i 2001 og 2004 gjennomført undersøkelser av institusjonenes etterlevelse av regel­verket for offentlige anskaffelser. Undersøkelsen i 2004 viser at institusjonene i universitets- og høyskolesektoren fortsatt står overfor utfordringer på dette området. Departementet finner at dette området ikke har utviklet seg som forventet og har i ulike sammenhenger understreket styrenes ansvar for å utarbeide innkjøpsreglement, utforme strategier og mål for innkjøp og sikre seg at regelverket følges. Departementet vil følge utviklingen på dette område."

Riksrevisjonen uttaler:

Utdannings- og forskningsdepartementet har nedlagt et vesentlig arbeid i forbindelse med omstillingen innenfor universitets- og høgskolesektoren. Etter Riks­revisjonens vurdering er det imidlertid fortsatt utfordringer knyttet til standarder for regnskapsføring for virksomhetene.

Riksrevisjonen har merket seg at departementet vil vurdere behovet for ytterligere bestemmelser når det gjelder å skille mellom statsoppdraget og den markedsfinansierte aktiviteten. Departementet vil også følge opp styrenes strategier knyttet til opptjening av egenkapital.

Å legge om finansieringen av sektoren med tildelinger basert på bl.a. avlagte studiepoeng, krever god styring for å sikre kvaliteten på grunnlagsdataene. Riks­revisjonen har merket seg at departementet har bedt om bekreftelse på at systemer og rutiner er eta­blert, og at disse er forankret i ledelsen ved den enkelte virksomhet.

Riksrevisjonen konstaterer at departementet ikke er tilfreds med utviklingen når det gjelder sektorens etterlevelse av regelverket for offentlige anskaffelser, og at departementet vil følge utviklingen på området nøye.

Riksrevisjonen har merket seg at departementet gjennom sin etatsstyringsdialog med virksomhetene vil følge opp de forholdene som Riksrevisjonen har bemerket.

12.1.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til omdannelsen av universiteter og høgskoler til forvaltningsorganer med særlige fullmakter og konstaterer at det er nedlagt et vesentlig arbeid i forbindelse med omdanningen, men at det fortsatt er utfordringer knyttet til standarder for regnskapsføring ved universitetene og høyskolene. Komiteen ser at det fortsatt gjenstår betydelig arbeid før regnskapsrutinene er på plass.

Riksrevisjonens undersøkelse avdekker at det fortsatt mangler rutiner som sikrer at den markedsfinansierte delen av virksomheten belastes med alle relevante kostnader, at det er svakheter ved kostnadsbelastninger for deltidsansatte på prosjekter og ved inngåelse av prosjektavtaler i den markedsfinansierte delen. Videre er det registrert at opptjent egenkapital varierer betydelig i sektoren og at det er svikt i etterlevelseav regel­verket for offentlige anskaffelser. Flere av virksom­hetene mangler en overordnet strategi for å sikre kvaliteten på de innrapporterte dataene i undervis­ningskomponenten til databasen for statistikk for høyere utdanning, data som danner grunnlag for 25 pst. av virksomhetens statstilskudd.

Komiteen registrerer at det er satt i verk tiltak for å bedre situasjonen og forutsetter at Riksrevisjonen følger utviklingen og rapporterer tilbake til Stortinget i forbindelse med avgivelse av statsregnskapet for 2004.

13. Utenriksdepartementet

13.1 Utenriksdepartementets tilskuddsforvaltning (Til orientering)

13.1.1 Sammendrag

I forbindelse med revisjonen av regnskapet for 2003 har Riksrevisjonen kontrollert departementets forvaltning av tilskudd gitt over kap. 163 Nødhjelp, huma­nitær bistand og menneskerettigheter og kap. 164 Fred, forsoning og demokrati. Bevilgningen her utgjorde 2,64 mrd. kroner for 2003.

Undersøkelsen er basert på et tilfeldig utvalg på totalt 36 prosjekter herav 18 prosjekter med utbetaling på 68,5 mill. kroner i 2001 og 18 prosjekter med utbeta­ling på 234,4 mill. kroner i 2003.

Departementets forvaltning av ovennevnte tilskuddsordninger er tidligere tatt opp i antegnelsene til statsregnskapet for 1999 hvor bl.a. svakheter ved ut­betalings- og oppfølgingsrutinene ble omtalt.

Formålet med kontrollene har vært å undersøke om forvaltningen av tilskudd er tilrettelagt og gjennomført slik at departementet har tilfredsstillende styring og oppfølging (kontroll) av midlene og resultatene av tildelingene.

Undersøkelsen viste blant annet følgende:

- Intern kontroll og vurdering av søknader

Retningslinjene for de kontrollerte tilskuddsordningene sier at departementet skal vurdere søknader ut fra erfaring med og kjennskap til søkerorganisasjonen, bl.a. ved å gjennomgå tidligere prosjekter og se om rapporteringen har vært tilfredsstillende. Videre skal prosjektets tekniske gjennomføringsevne og kostnadsside vurderes. Departementet skal utarbeide beslutningsdokumenter for nye tilskuddsmottakere og der spesielle hensyn tilsier det.

For de fleste kontrollerte tiltakene forelå det ingen dokumentasjon i saksmappene på at nevnte forhold var vurdert. Departementet har opplyst at tilsagnsbrevet skal være dekkende som beslutningsdokument. I de gjennomgåtte tilsagnsbrevene er det vanskelig å se at dette er tilfelle. Det er videre vanskelig å se hvilke vurderinger departementet gjør av søkerorganisasjonenes kompetanse som gjennomførere og når det prioriterer mellom prosjekter.

- Utbetalingsrutiner

Etter at tilsagn er gitt, utbetales hele støttebeløpet til tilskuddsmottaker. Hver utbetaling blir omtalt som engangsstøtte med i utgangspunktet 12 måneders varig­het og med krav om tilbakebetaling av ubenyttede midler ved prosjektslutt, selv om det i mange tilfeller gis støtte til de samme aktiviteter/tiltak over flere påfølgende år. Forsinkelser i gjennomføring og rapportering fra prosjektene kan medføre at midlene blir tilbakebetalt så sent at de må inntektsføres i statsregn­skapet og dermed ikke kommer til nytte til de formål Stortinget har bestemt.

- Rapportering og prosjektoppfølging

Av retningslinjene framgår det at det for hver til­deling/utbetaling skal mottas beskrivende sluttrapport og et revidert regnskap senest seks måneder etter at finansierte aktiviteter er avsluttet. Det blir presisert at ny tildeling til en organisasjon ikke skal foretas før tilfredsstillende rapportering foreligger fra alle prosjekter som er forventet avsluttet, uavhengig av geografisk område.

Av de utvalgte 18 prosjektene fra 2001 var det pr. april 2004 fortsatt seks prosjekter med tilskudd på 19 mill. kroner hvor departementet ikke hadde mottatt sluttrapport/revidert regnskap. Manglende rapporte­ring har ikke medført avslag på senere søknader fra organisasjonene.

Utskrift fra departementets prosjektdatabase viser at det pr. april 2004 var 232 prosjekter som ikke var regi­strert som sluttbehandlet fra 2001. Totalt utbetalt for disse prosjektene var 308 mill. kroner.

Departementet uttaler:

Humanitær bistand gis som kortsiktig nødhjelp for å redde liv, lindre nød og beskytte sivile i forbindelse med naturkatastrofer, komplekse humanitære kriser og i situasjoner med flyktningstrømmer internt i land eller over landegrenser. Det er viktig at bistanden settes inn der hvor behovene er størst, og der hvor norske midler kanalisert gjennom FN, Røde Korssystemet eller fri­villige organisasjoner kan bidra mest effektivt. En­gangsstøtte kan gis til samme prosjekt eller program gjennom flere år dersom behovene i felt tilsier dette.

Når det gjelder intern kontroll og vurdering av søknader, uttaler departementet at nye pro­sjektsøknader får nye prosjekt-, saks- og journalnummer selv om de er å anse som videreføring av tidligere prosjekter. I tråd med departementets retningslinjer anses det i slike tilfeller ikke som nødvendig med eget beslutningsdokument for tildelingen. Departementet har iverksatt tiltak for å forbedre rutinene på dette området. Blant annet utarbeides det skjemaer for tilbakemelding fra prosjektbesøk og oppfølgingsmøter knyttet til prosjektforvaltningen.

Departementet er ikke uenig i at praksisen med en­gangsutbetalinger for (maksimum) 12 måneder, ny søknad for de neste 12 månedene og rapport og regnskap for den første tildelingen etter at ny søknad er innvilget, kan virke uhensiktsmessig og tungvint. Departementet innvilger også forlengelser av prosjekter dersom prosjekter av ulike årsaker blir forsinket. Det er imidlertid etter departementets vurdering gode grunner til å fortsette praksisen med ettårig støtte. Dette gir departementet fleksibilitet til å sette inn midlene der behovene til enhver tid er størst, og der norsk støtte kan bidra.

Departementet deler Riksrevisjonens vurdering av at det er uheldig at tilbakebetalinger kommer så sent at de tilbakeføres statskassen. Forsinkede tilbakebetalinger skyldes bl.a. at hjelpeorganisasjonene opererer i en del av verden der mange uforutsette problemer kan oppstå, noe som innebærer at prosjektene ikke blir avsluttet innenfor tidsfristen.

Når det gjelder rapportering og prosjektoppfølging, erkjenner departementet at avveiningen mellom ressursinnsatsen knyttet til nye tildelinger og til løpende prosjektoppfølging ofte er vanskelig. I lys av at nye tildelinger skal bidra til å lindre akutt nød og redde liv, kan oppfølgingsarbeidet ha fått mindre oppmerksomhet enn ønskelig.

Departementet har imidlertid en løpende dialog med hjelpeorganisasjonene om de prosjektene fra 2001 som ennå ikke er avsluttet.

Departementet sier avslutningsvis at det er svært vanskelig å ha et flerårig perspektiv på de prosjektene som blir støttet. Noen prosjekter vil kunne støttes mer enn ett år, men dette avhenger av behovene i verden fra år til år. Det er en prioritert oppgave for departementet å sikre god prosjektoppfølging gjennom å holde kontakt med og holde seg orientert om de ulike organisa­sjonene, med FN-systemet, med stedlige ambassader, gjennom lesing av rapporter og ved selvsyn under tjenestereiser. Departementet vil tilstrebe forskriftsmessig arkivering av all relevant og arkivverdig informasjon.

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen har merket seg at departementet deler Riksrevisjonens vurdering av at det er uheldig at tilbakebetalinger kommer så sent at midlene tilbakeføres statskassen, men at problemet i forhold til kap. 163 og 164 anses for å være relativt begrenset. Etter Riksrevi­sjonens vurdering er det behov for forbedringer i departementets rutiner for å følge opp at midlene fullt ut forvaltes i henhold til gjeldende regelverk.

Utenriksdepartementet har følgende kommentar:

"(...)

Arbeidet med å sikre tilfredsstillende forvaltning av departementets tilskuddsmidler har høy prioritet, og det gjøres et løpende kvalitetssikringsarbeid for å sikre at tilskuddsmidlene forvaltes i henhold til gjeldende regelverk.

På bakgrunn av det nye regelverket for økonomistyring i staten, pågår det nå i tillegg et større arbeid med å gjennomgå og revidere departementets retningslinjer for forvaltning av tilskudd, med sikte på en hensiktsmessig kontroll og oppfølging av midlene."

13.1.2 Komiteens merknader

Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen i for­bindelse med regnskapet for 2003 har hatt særlig fokus på tilskudd til nødhjelp, humanitær bistand og menneskerettigheter samt fred, forsoning og demokrati, et beløp på samlet 2,64 mrd. kroner. Forhold under disse kapitlene ble også tatt opp i antegnelsene til statsregnskapet i 1999, hvor det ble påpekt betydelige svakheter i utbetalings- og oppfølgingsrutiner.

Komiteen registrerer at det foreligger overordnede retningslinjer for virksomheten, at opera­sjonelle retningslinjer for den enkelte ordning skal utarbeides av den enkelte budsjettansvarlige avdeling og at departementet skal utarbeide beslutningsdokumenter for nye tilskuddsmottakere der spesielle hensyn tilsier det.

Komiteen finner Riksrevisjonens opplysning om manglende dokumentasjon av beslutningsgrunnlaget for det enkelte tilskudd, kritikkverdig. Den type dokumentasjon er nødvendig for at den kontrollerende myndighet skal kunne vurdere de disposisjoner som er foretatt.

Videre stiller Riksrevisjonen spørsmål ved utbeta­lingsrutinene. Hver utbetaling blir omtalt som en­gangsstøtte med i utgangspunktet 12 måneders varighet og med krav om tilbakebetaling av ubenyttede midler ved prosjektslutt. For 2003 ble 40 mill. ubenyttede kroner tilbakeført statskassen som følge av denne praksisen.

Komiteen anser en praksis som i realiteten fører til at midler ikke blir benyttet på det årsbudsjettet Stor­tinget har forutsatt, som lite heldig og forutsetter at Regjeringen treffer tiltak for å bedre rutinene.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser også til opplysning om mangelfulle og uteblitte rapporter. Flertallet har forståelse for at en del av tildelingene skjer for å lindre akutt nød og å redde liv, og at oppfølgingsarbeidet ikke alltid får den ønskede oppmerksomhet. Hovedregelen må likevel være at rapportering som gir tilstrekkelig grunnlag for kontrollmyndighetens vurdering, skal finne sted, og flertallet forutsetter at Regjeringen går gjennom rutinene med sikte på å bedre oppfølgingen fra tilskuddsmottakernes side.

Komiteen har merket seg at departementet har innskjerpet rutinene for oppfølging av prosjekttilskudd, blant annet ved å utarbeide en bedre rutine for å dokumentere feltbesøk og vurderinger av innkomne rapporter og regnskap.

14. Komiteens tilråding

Komiteens tilrådning IV, VI og VII fremmes av en samlet komité. I, II, III og V fremmes av Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti.

Komiteen har ellers ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre slikt

vedtak:

I

Stortinget finner det særdeles kritikkverdig at For­svarets regnskap for 2003 ikke kan godkjennes. Alvorlige antegnelser fra Riksrevisjonen i forbindelse med regnskapet for 2002 bidrar til å styrke inntrykket av manglende økonomistyring.

II

Stortinget ber Riksrevisjonen snarest mulig legge fram en egen sak for Stortinget om en gjennomgang av Forsvarsdepartementets regnskap for 2004.

III

Stortinget finner det kritikkverdig at Forsvarsdepartementet ikke har fremlagt informasjon for Stortinget om viktige faglige innvendinger knyttet til nedbemanningen av ulike fagstaber i Forsvarets ulike enheter.

IV

Stortinget ber Regjeringen uten unødvendig opphold legge fram en egen sak for Stortinget som synliggjør hvordan Regjeringen skal gjenvinne overordnet styring med Forsvarets økonomi.

V

Stortinget ber Riksrevisjonen foreta en særskilt undersøkelse av Forsvardepartementets forvaltnings­praksis og utarbeide en vurdering av sporbarheten i de faglige tilrådninger som gis.

VI

Utdrag fra statsregnskapet for 2003 - vedlegges protokollen.

VII

Antegnelser til statsregnskapet og saker til oriente­ring vedkommende:

Arbeids- og administrasjonsdepartementet

Barne- og familiedepartementet

Finansdepartementet

Fiskeridepartementet

Forsvarsdepartementet

Helsedepartementet

Justis- og politidepartementet

Kommunal- og regionaldepartementet

Kultur- og kirkedepartementet

Landbruksdepartementet

Miljøverndepartementet

Nærings- og handelsdepartementet

Olje- og energidepartementet

Samferdselsdepartementet

Sosialdepartementet

Utdannings- og forskningsdepartementet

Utenriksdepartementet

- vedlegges protokollen.

Vedlegg 1: Brev fra kontroll- og konstitusjonskomiteen til forsvarsministeren, datert 22. november 2004

Ad Dokument nr. 1 (2004-2005) Antegnelser til statsregnskapet 2003

Kontroll og konstitusjonskomiteen har for tiden statsregnskapet for 2003 til behandling. I den forbindelse ønsker komiteen svar på følgende spørsmål:

1) Økonomistyring

Statsråden har ved en rekke anledninger, både i media og overfor Stortinget, gitt uttrykk for at økonomistyringen i Forsvaret er under kontroll. I svar til Riksrevisjonen går departementet imidlertid langt i å innrømme og akseptere alvorlige feil og svakheter.

Komiteen ber statsråden utdype og begrunne sine tidligere uttalelser.

2) Inkassosaker m.v

Ifølge Riksrevisjonen hadde Forsvaret pr ultimo mars 2004 registrert over 600 inkassosaker, over 2000 inkassovarsler og mellom 7500 og 10000 ubehandlete purringer.

Komiteen ber om å få oversendt en oppstilling som viser hvilke beløp som er påløpt i inkassosalærer, morarenter og øvrige kostnader på grunn av for sen betaling av regninger.

3) Lønnsutbetaling

Riksrevisjonen viser til at det for november og desember 2003 ikke lot seg bekrefte at det var utbetalt korrekt lønn til de ansatte og at personinformasjonen med plassering av ansatte i riktig stilling ikke var oppdatert.

Komiteen ber om å få opplyst om forholdene nå er brakt i orden og om eventuelle feilutbetalinger er rettet opp. Videre ber komiteen om statsrådens bekreftelse på at lønnsutbetalingssystemet nå fungerer etter forutsetningene.

4) Inntekter

Riksrevisjonen har påpekt at det ikke har vært mulig å få bekreftet at alle inntekter er postert i Forsvarets regnskap for 2003.

Komiteen ber om statsrådens kommentarer til dette.

5) Anskaffelser

Riksrevisjonen viser til at det fortsatt er store mang­ler i rutinene ved anskaffelser og at Forsvaret ikke har kunnet legge frem noen samlet oversikt over gjennomførte anskaffelser i 2003 med fordeling mellom ulike anskaffelsestyper.

Komiteen ber statsråden redegjøre for hvilke tiltak som er iverksatt for å sikre at regelverket for offentlige anskaffelser blir fulgt.

6) Lager

Komiteen har merket seg Riksrevisjonens påpeking om at det ikke har skjedd vesentlige endringer på tross av at oversikt over lagerbeholdning m.v. var et vesentlig punkt under Stortingets behandling av statsregnskapene for 2001 og 2002. For eksempel var i følge Riksrevisjonen, ikke revisjon av materiellbeholdningene ved Forsvarets "hurtig reaksjonsstyrke" og dens underavdelinger gjennomførbare på grunn av mangel på materiellister.

Komiteen ber om statsrådens kommentarer til Riksrevisjonens anførsler samt opplyst om situasjonen nå er brakt i orden.

7) Forsvarsbygg

Av Forsvarsbyggs regnskap for 2003 går det blant annet frem at det mangler signerte husleieavtaler for 15 pst. av utleieobjektene.

Komiteen ber statsråden opplyse om forholdet er brakt i orden eller om det fortsatt finnes leieforhold hvor formalitetene ikke er på plass.

8) Program Golf

I sine antegnelser uttaler Riksrevisjonen at det er "kritikkverdig at Program Golf Leveranseprosjekt 1 ikke har levert et system som tilfredsstiller kravene til økonomiregelverket i staten". Det fremgår ikke om denne uttalelsen dreier seg om effekten av Leveranseprosjekt 1 i Program Golf etter at det reelt tok effekt, dvs. i 2004 eller om uttalelsen kun dreier seg om mang­lende resultater av prosjektet i revisjonsåret 2003.

Komiteen ber om statsrådens kommentar til dette.

Vedlegg 2: Brev fra Forsvarsdepartementet v/statsråden til kontroll- og konstitusjonskomiteen, datert 3. desember 2004

Riksrevisjonens Dokument nr. 1 (2004-2005) - antegnelser til statsregnskapet for 2003

Det vises til brev fra kontroll- og konstitusjonskomiteen av 22. november 2004 vedrørende statsregnskapet for 2003. Nedenfor følger Forsvarsdepartementets (FDs) svar på komiteens spørsmål.

1. ØKONOMISTYRING

Spørsmål:

"Statsråden har ved en rekke anledninger både i media og overfor Stortinget, gitt uttrykk for at økonomistyringen i Forsvaret er under kontroll. I svar til Riksrevisjonen går departementet imidlertid langt i å innrømme og akseptere alvorlige feil og svakheter.

Komiteen ber statsråden utdype og begrunne sine tidligere uttalelser."

Svar:

Forsvarets regnskap for 2003

FD vektlegger åpenhet overfor så vel Riksrevisjonen (Rr) som Stortinget om de utfordringer og problemer som er knyttet til Forsvarets regnskap. Hovedårsaken til at regnskapet for 2003 ikke ble godkjent var de vanskelighetene som oppstod i forbindelse med innføringen av det nye lønns- og regnskapssystemet dette året. For første gang skulle alle Forsvarets underregnskaper avstemmes under ett. Dette skapte overgangs-problemer. Innfasingen av et nytt system i 2003 var imidlertid nødvendig for å tilfreds-stille funksjonelle krav i Reglementet for økonomistyring i staten fra 1. januar 2004. Leveranseprosjekt 1 i Program Golf har imøtekommet dette. I tillegg har Forsvaret etablert en ny lønnsadministrasjon i Harstad og en ny regnskapsadministrasjon i Bergen. Også dette bidro til overgangsproblemene, selv om det var riktige og nødvendige tiltak.

FD ser alvorlig på at Rr ikke har funnet å kunne godkjenne Forsvarets regnskap for 2003. Departementet har derfor iverksatt omfattende tiltak rettet inn mot de enkelte punkter som Rr har tatt opp. I tillegg har FD funnet det nødvendig å iverksette syv ekstraordinære tiltak. Dette er tiltak som skal bedre kompetansen i Forsvarets organisasjon, bedre kontrollen med oppfølgingen av iverksatte tiltak og ansvarliggjøre den enkelte sjef. Tiltakene er gjengitt i Dokument nr. 1 (2004-2005).

Selv om Rr ikke har godkjent Forsvarets regnskap for 2003, og selv om Rr har påpekt alvorlige regnskapsmangler, vil FD hevde at den generelle ressurs- og økonomistyringen i forsvarssektoren er betydelig forbedret.

Økonomistyring

FDs økonomistyring i forsvarssektoren er blitt vesentlig bedret de siste årene. Blant annet er milepælene for de meget krevende omstillingsmålene for Forsvaret nådd, innenfor de tidsfrister Stortinget har satt for moderniseringen. Dette hadde ikke vært mulig uten god økonomistyring.

I budsjettet for neste år legges det blant annet opp til en reduksjon av driftsutgiftene på ca. 2 1/4 mrd. kroner i forhold til et alternativ uten omlegging, jf. St.prp. nr. 1 (2004-2005) om statsbudsjettet for 2005. Dette er en kvart milliard kroner mer enn målet som ble fastsatt i langtidsplanen for 2002-2005, jf. Innst. S. nr. 342 (2000-2001) til St.prp. nr. 45 (2000-2001).

I inneværende omstillingsperiode er også investeringsandelen av de årlige forsvarsbudsjettene økt betydelig. I 2000 utgjorde andelen 25 % (7,4 mrd. 2005-kroner), mens den i 2005 vil være 30 % (9,2 mrd. 2005-kroner). Dette har latt seg gjennomføre fordi de vedtatte økonomisk-administrative hovedmålene er realisert, slik at omprioriteringer av økonomiske ressurser har vært mulig.

Utover dette vil FD fremheve følgende tiltak:

• – Innføringen av Program Golf leveranseprosjekt 1 (LP 1) har lagt grunnlaget for at Forsvaret skal kunne innfri funksjonelle krav i statens økonomiregelverk fra og med regnskapsåret 2004.

• – Omfanget av midler som årlig foreslås omdisponert på forsvarsbudsjettet, jf. omgrupperingsproposisjonene til Stortinget, har de siste årene gått ned. I 2000 var netto endring i forhold til vedtatt budsjett 1,3 %, mens den i 2004 bare er 0,18 %. Dette skyldes bedre økonomistyring og balansering av budsjettene.

• – FD har, gjennom bedre økonomi- og investeringsstyring, lykkes i å unngå store overføringer av midler fra et budsjettår til det neste. Overføringene fra 2001 til 2002 var på i underkant av 1,8 mrd. kroner (6,5 % av omgruppert budsjett), mens overføringen fra 2003 til 2004 var på ca. 400 mill. kroner (1,4 % av omgruppert budsjett). De siste årene har utviklingen derfor vært svært positiv.

• – FD har overfor Forsvarets militære organisasjon (FMO) presisert at alle enheter må ivareta planlagt aktivitet innenfor tildelte budsjettrammer. Ved eventuelt merforbruk vil den enkelte enhet selv måtte omdisponere egne midler for å holde aktiviteten i samsvar med planlagte målsettinger. På dette området fører FD en tilnærmet "nulltoleransepolitikk".

• – Sentrumsregjeringen innførte i 2000 en særskilt ordning med kvalitetssikring av alle større statlige investeringsprosjekter med en anslått kostnad over 500 mill. kroner. Kvalitetssikringen utføres av eksterne firmaer som Finansdepartementet har inngått rammeavtale med. Erfaringene med ordningen er positive. Kvalitetssikringen har bidratt til et forbedret beslutningsgrunnlag både for departementet, regjeringen og Stortinget, og derigjennom redusert risikoen og bedret økonomikontrollen i store investeringsprosjekter.

FD vil i tillegg understreke at den strategiske styringen av forsvarssektoren er styrket, blant annet gjennom etableringen av det integrerte Forsvarsdepartement fra 1. august 2003, jf. Innst. S. nr. 342 (2000-2001) til St.prp. nr. 45 (2000-2001) om omleggingen av Forsvaret i 2002-2005, og Innst. S. nr. 232 (2001-2002) til St.prp. nr. 55 (2001-2002) gjennomføringsproposisjonen.

Gjennom omleggingen av Forsvaret og bedret økonomistyring har man lykkes med å dreie ressursinnsats fra drift til investeringer, og fra støttevirksomhet til operativ virksomhet. Dette har medført at Forsvarets stridsevne og kampkraft er betydelig bedret.

2. INKASSOSAKER M.V.

Spørsmål:

"Ifølge Riksrevisjonen hadde Forsvaret pr. ultimo mars 2004 registrert over 600 inkassosaker, over 2000 inkassovarsler og mellom 7500 og 10000 ubehandlede purringer.

Komiteen ber om å få oversendt en oppstilling som viser hvilke beløp som er påløpt i inkassosalærer, morarenter og øvrige kostnader på grunn av for sen betaling av regninger."

Svar:

Det var i februar 2004 registrert 670 saker (1,5 mill. kroner) som medfører morarenter, mens antallet i oktober 2004 var 173 slike saker (0,1 mill. kroner). Inkassosalærer er inkludert i beløpene. Antallet inkassosaker må ses i sammenheng med at Forsvaret i snitt behandler ca. 20 000 fakturaer pr. måned. Pr. 2. november 2004 var det postert 4,8 mill. kroner i morarenter. Trenden er nedadgående. Arbeidet med å redusere antallet inkassosaker har vært høyt prioritert. Blant annet har forsvarssjefen (FSJ) nedsatt en egen "inkassogruppe" med nettopp dette som formål.

Pr. 2. november 2004 var det postert 130 mill. kroner i utestående forfalte regninger, eller ca. 3 000 fakturaer. Dette er en betydelig nedgang fra 12 000 fakturaer, som var status ved begynnelsen av året. Av de posterte 130 mill. kroner utgjør 77 mill. kroner utestående regninger til Forsvarsbygg (FB), som Forsvarsstaben (FST) foretar særskilt oppfølging og avstemming av. Det understrekes at tallene også omfatter fakturaer som, på vanlig måte, må behandles nærmere. Forsvaret mottar undertiden, som andre virksomheter, mangelfulle eller ufullstendige regninger som krever innhenting av tilleggsinformasjon, avklaring i forhold til fakturautsteder m.v.

Den positive utviklingen er blant annet et resultat av bedret kompetanse og verktøy på området. Implementeringen av et nytt regnskapssystem gjennom første leveranse fra Program Golf har gjort at man har bedre oversikt over de ubetalte fakturaene, og dermed bedre muligheter til å følge opp og redusere antallet.

3. LØNNSUTBETALINGER

Spørsmål:

"Riksrevisjonen viser til at det for november og desember 2003 ikke lot seg bekrefte at det var utbetalt korrekt lønn til de ansatte og at personinformasjon med plassering av ansatte i riktig stilling ikke var oppdatert.

Komiteen ber om å få opplyst om forholdene nå er brakt i orden og om eventuelle feilutbetalinger er rettet opp. Videre ber komiteen om statsrådens bekreftelse på at lønnsutbetalingssystemet nå fungerer etter forutsetningene."

Svar:

FST har opplyst at alle identifiserte og kjente feil fra 2003 er saksbehandlet og trekkerklæring for de fleste av disse er sendt ut. Selv om det nye lønnsutbetalingssystemet i hovedsak fungerer som det skal, og Forsvarets personell i det alt vesentlige får riktig lønn til riktig tid, har det også i 2004 vært utfordringer knyttet til lønnsutbetalingene.

Feilposteringer i Forsvarets lønnsregnskap er i første rekke knyttet til mangler ved de faste dataene, stamdata (tilknytning til kontoplan, organisasjonsstruktur og lignende) i systemene for organisasjons- og personellforvaltning, som leverer data til økonomisystemet (SAP). Dette kan føre til at lønnbelastningen treffer feil ansvarssted/kapittel.

Manglene i stamdata skyldes blant annet at det, i forbindelse med omstillingen av Forsvaret, i perioden fra 1. november 2003 og frem til sommeren 2004, har funnet sted store endringer i Forsvarets organisasjon. Gamle avdelinger/stillinger er nedlagt, og nye avdelinger/stillinger er opprettet. Dette har blant annet medført at mange tilsatte har fått nye stillinger. Forsvarets personell bytter dessuten jobb og arbeidssted relativt hyppig. Treårsrotasjon er ofte normalt. Å sikre at alle data til enhver tid er korrekte er derfor krevende. Ikke alle endringer som har funnet sted er blitt rettidig oppdatert i personell- og organisasjonssystemene. Dette kan føre til at feil data blir overført til SAP, og at lønnskostnaden ikke treffer rett ansvarssted. Dette var trolig viktigste årsak til at Forsvarets regnskap for 2003 ikke ble godkjent.

Det arbeides løpende og målrettet med å korrigere de feil som oppstår og med å forbedre prosessene som skal sikre at personell- og organisasjonsdataene til enhver tid er korrekte. FST har på denne bakgrunn satt ned et eget delprosjekt i Program Golf, som jobber kun med disse problemene. I tillegg er bemanningen ved Forsvarets lønnsadministrasjon (FLA) ytterligere styrket med fire tilsatte for spesielt å korrigere feil relatert til overenskomstlønte. Tiltakene skal i sum i bidra til at personellet er plassert i riktig stilling, at korrekt avlønning finner sted, at feilutbetalinger korrigeres, og at urettmessig utbetalte tillegg og godtgjørelser blir innkrevd.

Arbeidet er krevende, og det vil også i årene etter 2004 være behov for å korrigere feil, øke personellets kompetanse, og tilpasse de nye systemene til de utfordringer som vil kunne oppstå.

4. INNTEKTER

Spørsmål:

"Riksrevisjonen har påpekt at det ikke har vært mulig å få bekreftet at alle inntekter er postert i Forsvarets regnskap for 2003.

Komiteen ber om statsrådens kommentarer til dette."

Svar:

For å kunne dokumentere at inntektene i regnskapet er fullstendige ble det i 1. kvartal 2004 iverksatt manuelle rutiner som skal sikre sporbarheten på utgående fakturaer, jf. Dokument nr. 1 (2004-2005). Dette planlegges i fremtiden ivaretatt elektronisk i Program Golf Leveranseprosjekt 2 (LP 2). Ny funksjonalitet, som planlegges implementert i LP 2, skal være avklart før prosjektet igangsettes. Sporbarhet, også når det gjelder inntektssiden, er en viktig del av dette, og helt nødvendig for å kunne avlegge riktig regnskap.

FD har i St.prp. nr. 1 (2004-2005) om statsbudsjettet for 2005 informert om at LP 2 planlegges lagt frem for Stortinget som et kategori 1-prosjekt for godkjenning så snart de nødvendige beslutningsdokumenter er utarbeidet, og har vært gjenstand for ekstern kvalitetssikring. Stortinget har gitt sin tilslutning til dette, jf. Budsjett-innst. S. nr. 7 (2004-2005).

5. ANSKAFFELSER

Spørsmål:

"Riksrevisjonen viser til at det fortsatt er store mang­ler i rutinene ved anskaffelser og at Forsvaret ikke har kunnet legge fram noen samlet oversikt over gjennomførte anskaffelser i 2003 med fordeling mellom ulike anskaffelsestyper.

Komiteen ber statsråden redegjøre for hvilke tiltak som er iverksatt for å sikre at regelverket for offentlige anskaffelser blir fulgt."

Svar:

FD har innført et nytt regelverk for anskaffelser, Anskaffelsesregelverk for Forsvaret (ARF), med virkning fra 1. september 2004. Dette er det viktigste tiltaket for å forbedre anskaffelsesvirksomheten i Forsvaret.

Målsettingene med ARF er:

• – Å ta i bruk et oppdatert regelverk.

• – Å presisere regelverkets rolle i forhold til lov om offentlige anskaffelser m.v. i selve regelverket (men også i følgeskriv).

• – Elektronisk tilgjengelighet.

• – Å gjennomføre opplæring av personellet, samtidig som man innfører slik opplæring i de etablerte utdanningsveier i Forsvaret.

Prosjektet som har arbeidet med ARF har gjennomført opplæring i løpet av 2004. Hovedinnsatsen har vært rettet mot tilsatte i Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) - både merkantilt personell og prosjektmedarbeidere. Det er i løpet av perioden april til september 2004 gjennomført følgende kursopplegg:

• – Seks to-dagerskurs for merkantile medarbeidere, hvor det har deltatt ca. 70 personer.

• – Seks dagskurs for prosjektmedarbeidere, hvor det har deltatt ca. 87 personer.

De samme kursene har også dekket opplæringsbehov hos en del avdelinger utenfor FLO, som for eksempel Program Golf og Forsvarets forskningsinstitutt.

I tillegg til dette har ARF-prosjektet i løpet av 2003 og 2004 undervist i det nye regelverket ved Forsvarets skolesenter, Forsvarets stabsskole og Forsvarets forvaltningsskole. Det har vært holdt spesialiserte ARF-kurs for lokale innkjøpere og ledere, basert på Direktiv for forvaltning og videre utvikling av felles prosjektstyringssystem for Forsvaret - PRINSIX.

Opplæring av nye innkjøpere, "vedlikeholdsopplæring" og utdanning knyttet til PRINSIX er planlagt gjennomført ved Forsvarets forvaltningsskole i tiden fremover. I tillegg vil Sjøkrigsskolens bachelor-utdanning i logistikk omfatte innkjøp og kontraktsanskaffelser.

I bestemmelsene om virkeområdet for ARF er det klart presisert hvordan Forsvaret skal forholde seg til regelverket for offentlige anskaffelser. Forsvaret er, som alle statlige og kommunale etater, underlagt lov om offentlige anskaffelser (LOA) med tilhørende forskrift (FOA). Dette regelverket skal benyttes som hovedregel. ARF har i tillegg en utfyllende virkning, noe som blant annet innebærer at Forsvaret har strengere krav til anskaffelsesprotokoll.

FD vil understreke at Forsvarets investeringer, i motsetning til øvrige offentlige anskaffelser, i stor grad er unntatt fra EØS-regelverket om anbud. LOA § 3 unntar anskaffelser som faller inn under bestemmelsene i EØS-avtalens artikkel 123, som gjelder medlemslandenes adgang til å treffe tiltak knyttet til produksjon av eller handel med våpen, ammunisjon og krigsmateriell, samt andre varer som er uunnværlige for forsvarsformål.

6. LAGER

Spørsmål:

"Komiteen har merket seg Riksrevisjonens påpeking om at det ikke har skjedd vesentlige endringer på tross av at oversikt over lagerbeholdning m.v. var et vesentlig punkt under Stortingets behandling av statsregnskapene for 2001 og 2002. For eksempel var i følge Riksrevisjonen, ikke revisjon av materiellbeholdningene ved Forsvarets hurtig reaksjonsstyrke og dens underavdelinger gjennomførbare på grunn av mangel på materiellister.

Komiteen ber om statsrådens kommentarer til Riksrevisjonens anførsler samt opplyst om situasjonen nå er brakt i orden."

Svar:

Rr har i Dokument nr. 1 (2004-2005) påpekt at egenkontrollplaner og dokumentasjon av eventuelle tellinger i 2003 mangler. Omfanget av tellinger fremgår heller ikke. Visitasjonsprotokollen, som skal fungere som sjefens styringsverktøy, er i mange tilfeller ikke opprettet eller ført etter intensjonene.

Egenkontroll er den kvalitative og kvantitative kontroll enhver sjef har et ansvar for å føre med det materiell vedkommende forvalter, og med regnskapsføringen av dette, jf. Tjenestereglement for Forsvaret (TfF) klasse 7. Visitasjonsprotokoller skal dokumentere enhver gjennomført telling i forbindelse med egenkontroll, eller ved skifte av ansvarshavende.

FLOs avdelinger er pålagt å gjennomføre egenkontroll iht. TfF klasse 7. Det ble i 2003 iverksatt kurs i forvaltning og kontroll med materiell ved all utdanning av befal, herunder avdelingssjefer og påtroppende avdelingssjefer. FST og FLO følger utviklingen nøye, og vil kontrollere at rutiner for gjennomføring av egenkontroller og føring av visitasjonsprotokoller er gjennomført ved alle FLOs materiell-regnskapsførende avdelinger.

Forsvarets øverste ledelse ved sjef FST gjennomfører høsten 2004 inspeksjoner for å kontrollere alle Forsvarets driftsenheter. I den forbindelse informeres det om betydningen og viktigheten av å implementere rutiner for kontroll med forsyning og beholdninger. Pr. 25. november var 90 % av samtlige enheter besøkt. Fagpersonell med spisskompetanse innenfor materiellforvaltning har deltatt som veiledere spesielt for den enkelte driftsenhet underlagt FLO, slik at regnskapsorden og rutiner blir implementert og kontrollert som forutsatt.

FD vil, innen 1. januar 2005, utgi Retningslinjer for materiellforvaltning i Forsvaret (tidligere benevnt Overordnet direktiv), jf. Dokument nr. 1 (2004-2005). Med utgangspunkt i disse retningslinjene har Forsvaret arbeidet med revisjon av TfF kl 7 - Materiellforvaltning. Utkast til Forsvarssjefens direktiv for materiellforvaltning i Forsvaret vil bli sendt på intern høring i Forsvaret i løpet av desember 2004. Implementering er planlagt 1. februar 2005. Direktivet vil omfatte hele forsvarssektoren. Etter implementeringen vil FST og FLO starte arbeidet med å tilpasse direktivet mot Program Golf og det kommende felles integrerte forvaltningssystem (FIF). Samtidig har FD igangsatt et arbeid med å gjennomgå Forsvarssjefens logistikkdirektiv.

Rr viser i Dokument nr. 1 (2004-2005) til manglende revisjon av materiellbeholdningen ved Forsvarets hurtige reaksjonsstyrker. Dette gjelder blant annet Hærens reaksjonsstyrker, Nasjonalt støtteelement og Intelligence, Surveillance, Target Acquisition and Reconnaissance (ISTAR). Regnskapsføring og kontroll med materiell til og fra utenlandsmisjoner er nå gitt større fokus. Forsvarets innsatsstyrke - Hæren (FIST-H) har nedlagt et betydelig arbeid for å komme à jour, og har nå sentralisert materiellregnskapsføringen.

7. FORSVARSBYGG

Spørsmål:

"Av Forsvarsbyggs regnskaper for 2003 går det blant annet frem at det mangler signerte husleieavtaler for 15 % av utleieobjektene.

Komiteen ber opplyst om forholdet er brakt i orden eller om det fortsatt finnes leieforhold hvor formalitetene ikke er på plass."

Svar:

Forsvarsbygg har intensivert arbeidet på området. Fremdeles mangler enkelte signerte husleieavtaler, men omfanget er redusert fra 15 til ca. 2 % av utleieobjektene, tilsvarende en husleie på ca. 18 mill. kroner av totalt 830 mill. kroner. Av dette beløpet er det avtaler for ca. 13 mill. kroner som Forsvarsbygg (FB) oppgir at det ikke er sammenfallende oppfatninger om mellom leietager og utleier. Nærmere forhandlinger er derfor nødvendig. FB er i dialog med FMO om dette, i første rekke FLO.

8. PROGRAM GOLF

Spørsmål:

"I sine antegnelser uttaler Riksrevisjonen at det er "kritikkverdig at program Golf Leveranseprosjekt 1 ikke har levert et system som tilfredsstiller kravene til økonomiregelverket i staten". Det fremgår ikke om denne uttalelsen dreier seg om effekten av Leveranseprosjekt 1 i program Golf etter at det reelt tok effekt, dvs. i 2004 eller om uttalelsen kun dreier seg om mang­lende resultater av prosjektet i revisjonsåret 2003.

Komiteen ber om statsrådens kommentar til dette."

Svar:

Program Golf har vært drøftet i Stortinget ved flere anledninger, jf. blant annet Stortingets behandling av Innst. S. nr. 126 (2003-2004) til Dokument nr. 3:07 (2002-2003). I den forbindelse understreket jeg følgende under debatten 11. mars 2004:

"Formålet med det første leveranseprosjektet i program Golf er å levere et system som setter Forsvaret i stand til å avlegge regnskap til statsregnskapet i henhold til statens økonomireglement. Dette har også vært hovedgrunnen til at denne leveransen ble prioritert først i Golf, i leveranseprosjekt nr. 1. De neste leveransene vil understøtte andre deler av forvaltningssystemet i Forsvaret, områder som riksrevisjonen også har hatt anmerkninger til. Gjennomføring av leveranseprosjekt nr. 1 har derfor fokusert på å legge til rette for at Forsvaret oppfyller de funksjonelle kravene i økonomireglementet, og avleverer regnskap til statsregnskapet fra og med budsjettåret 2004."

"Leveranseprosjekt nr. 1, med innføring av bl.a. nytt regnskapssystem, er det første og viktigste trinnet. Det vil ikke bety at det trinnet løser alle problemer i forhold til Riksrevisjonens anmerkninger når det gjelder Forsvaret - det var jeg inne på i innlegget i en tidligere debatt i dag - men det er det viktigste prosjektet for å få til hovedmålet, nemlig å kunne tilfredsstille kravene som er til Forsvarets regnskap, bl.a. statens regnskapsreglement. De neste leveranseprosjektene som kommer, vil også være med på å tilfredsstille de merknader Riksrevisjonen har hatt til Forsvarets regnskap."

FD vil presisere at målsettingen med LP 1 var å etablere en regnskaps- og lønnsløsning som legger til rette for at Forsvaret kunne oppfylle de funksjonelle krav i statens økonomiregelverk, og avlevere regnskap til statsregnskapet i henhold til dette fra og med budsjettåret 2004.

Rr bekrefter i brev av 17. november 2004 til FD at uttalelsene om Forsvarets regnskap i antegnelsene til statsregnskapet 2003, jf. Dokument nr. 1 (2004-2005), kun gjelder det avlagte regnskap for 2003. Dette gjelder også referansen til Program Golf LP 1.

Rr bekrefter også i brevet at de tidligere er gjort kjent med at LP 1 ikke var ment å skulle dekke alle funksjonelle krav i økonomireglementet innen utgangen av 2003.

Vedlegg 3: Brev fra kontroll- og konstitusjonskomiteen til finansministeren, datert 22. november 2004

AD. Dokument nr 1 (2004-2005) Antegnelser til statsregnskapet 2003 - Forsvarsdepartementets regnskap

Kontroll- og konstitusjonskomiteen har for tiden Dokument nr. 1 (2004-2005) Antegnelser til statsregnskapet 2003 til behandling. I den forbindelse er regnskapet for et av departementene, Forsvarsdepartementet, ikke godkjent. Begrunnelsen er mangelfull intern kontroll, mangelfulle avstemminger, mangel på revisjonsspor og brudd på gjeldende regelverk.

I Stortingets spørretime 20. oktober 2004 stilte stortingsrepresentant Ranveig Frøiland følgende spørsmål til finansministeren: "Meiner finansministeren at den økonomiske styringa i Forsvaret er god, eller bør dei økonomiske rutinane leggjast om?" Finansministerens svarte følgende: "Det har aldri vært bedre økonomisk styring i Forsvaret enn under denne statsråd".

Komiteen ber statsråden redegjøre for og utdype sitt svar til Stortinget.

Vedlegg 4: Brev fra Finansdepartementet v/statsråden til kontroll- og konstitusjonskomiteen, datert 24. november 2004

Dokument nr. 1 (2004-2005) Antegnelser til statsregnskapet 2003 - Forsvarsdepartementets regnskap

Jeg viser til brev fra Stortingets Kontroll- og konstitusjonskomite av 22. november 2004 om Dokument nr. 1 (2004-2005) Antegnelser til statsregnskapet 2003. Komiteen ber meg redegjøre for og utdype mitt utsagn i Stortingets spørretime 20. oktober i år om at det aldri har vært bedre økonomisk styring i Forsvaret enn under denne statsråd.

Program Golf ble etablert i desember 2001 for å sikre en gradvis og kontrollerbar innføring av et felles integrert forvaltningssystem i Forsvaret. Hovedmålet med det første leveranseprosjektet har vært å sette Forsvaret i stand til å tilfredsstille minimumskravene til statlige etaters regnskapsføring, økonomistyring og virksomhetsstyring som definert i statens økonomiregelverk. Det er etablert et nytt felles eksternregnskap i hele Forsvaret gjennom harmoniserte og forbedrede prosesser. Selv om det har oppstått overgangsproblemer og innføringen av Golf har tatt noe lenger tid enn planlagt, bidrar dette programmet til at styringen og oversikten over ressursbruken i Forsvaret blir vesentlig bedre enn tidligere.

Det var etableringen og utviklingen av dette programmet som var bakgrunnen for mitt svar i Stortingets spørretime.

Vedlegg 5: Brev fra kontroll- og konstitusjonskomiteen til forsvarsministeren, datert 24. januar 2005

Ad Dokument nr. 1 (2004-2005) Antegnelser til statsregnskapet 2003

Kontroll- og konstitusjonskomiteen viser til tidligere korrespondanse i forbindelse med komiteens behandling av Riksrevisjonens Dokument nr. 1 (2004-2005) Antegnelser til statsregnskapet 2003.

I de svar som ble gitt av Forsvarsministeren i brev av 3. desember 2004 ble det gitt uttrykk for at de forhold som førte til feil og mangler i det avlagte regnskap for Forsvarsdepartementet gjeldende budsjettet 2003 var ryddet på plass.

Komiteen forsto av statsrådens svar at hovedårsaken til at regnskapet for 2003 ikke kunne godkjennes av Riksrevisjonen, skyldtes visse overgangsproblemer - problemer som nå hadde funnet sine løsninger.

Ikke minst synes det å gjelde økonomistyringen hvor det bl.a. heter:

"FD har overfor Forsvarets militære organisasjon (FMO) presisert at alle enheter må ivareta planlagt aktivitet innenfor tildelte budsjettrammer. Ved eventuelt merforbruk vil den enkelte enhet selv måtte omdisponere egne midler for å holde aktiviteten i samsvar med planlagte målsettinger. På dette området fører FD en tilnærmet "nulltoleransepolitikk" "

Også når det gjelder de fleste av de øvrige forholdene Riksrevisjonen har påpekt, får komiteen et klart inntrykk av at dette vil være avklart på en måte som gjør at regnskapet for 2004 vil være i henhold til bestemmelsene.

Komiteen kjenner naturlig nok ikke regnskapet for 2004 og skal ikke forskuttere behandlingen av dette, men de forsikringene som er gitt om at feil og mangler er rettet opp i budsjettstyringen i 2004, vil antakelig ikke være uten betydning for de vurderinger komiteen vil gjøre når det gjelder regnskapet for 2003.

Etter det vi nå kjenner til fra media og fra uttalelser fra statsråden selv, fra Forsvarssjefen og fra andre innen Forsvarets organisasjoner - kan en få inntrykk av at de feil og mangler Riksrevisjonen påpekte når det gjaldt regnskapet for 2003 i betydelig grad også vil fremkomme i 2004.

Komiteen ber derfor statsråden om å utdype de svar hun ga komiteen i brev 3. desember 2004 - hvilken effekt man kan se av de tiltak som er iverksatt?

Komiteen ønsker også opplyst om noe av det bebudede overforbruk i 2004 skyldes etterslep fra 2003, og i så tilfelle hvor store beløp dette dreier seg om.

Komiteen ber om svar snarest mulig.

Vedlegg 6: Brev fra Forsvarsdepartementet v/statsråden til kontroll- og konstitusjonskomiteen, datert 28. januar 2005

Riksrevisjonens dokument nr. 1 (2004-2005) - Antegnelser til statsregnskapet for 2003

Det vises til brev fra kontroll- og konstitusjonskomiteen av 24. januar 2005 vedrørende statsregnskapet for 2003. Nedenfor følger Forsvarsdepartementets svar på komiteens spørsmål.

1. INNLEDNING

Forsvarsdepartementet og Forsvarets militære organisasjon selv har etablert og iverksatt en lang rekke tiltak med bakgrunn i de forhold Riksrevisjonen har påpekt gjennom sin revisjon av regnskap 2003. Det vises i denne sammenheng også til brev til kontroll- og konstitusjonskomiteen fra Forsvarsdepartementet av 3. desember 2004, der det er redegjort for tiltak med sikte på å rette opp de feil og mangler Riksrevisjonen har påpekt. Forsvarsdepartementet ser allerede flere positive effekter av tiltakene, men må avvente Riksrevisjonens vurdering av regnskapet for 2004 før konklusjoner kan trekkes.

Hovedtyngden i Riksrevisjonens kritikk mot 2003-regnskapet og hovedgrunnlaget for underkjennelse av regnskapet var mangel på sporbarhet og mangelfulle avstemminger. Ved innføring av nytt regnskapssystem i november 2003 ble grunnlaget lagt for at Forsvarets militære organisasjon fra og med 2004 kan tilfredsstille minimumskrav i Reglement for økonomistyring i staten relatert til eksternregnskapet, bl.a. gjennom etablering av bedre sporbarhet og bedre funksjonalitet for avstemming. Overforbruket i 2004 gir derfor i seg selv ikke grunnlag for å trekke konklusjoner om effekten av de ovennevnte tiltakene knyttet til regnskapet for 2003. Overforbruket gir heller ikke grunnlag for å konkludere med om de feil og mangler Riksrevisjonen påpekte, når det gjaldt regnskapet for 2003, vil fremkomme også i 2004. Det vil imidlertid være naturlig å komme tilbake til også dette i sammenheng med Riksrevisjonens endelige gjennomgang av regnskapet for 2004.

2. ETTERSLEP FRA 2003

Komiteen ber om å få opplyst om det bebudede overforbruket i 2004 skyldes etterslep fra 2003. Forsvarsdepartementet er på det nåværende tidspunkt ikke kjent med opplysninger som tyder på en slik sammenheng. Et regnskap vil svært sjelden gå fullstendig i balanse ved årsslutt. Normalt vil derfor de enkelte budsjettkapittel ansvarlige starte et nytt år med noe større eller noe mindre beløp enn de i utgangspunktet har planlagt for. Årsplanene skal korrigeres tidlig i året i forhold til dette. Dette er en del av det ordinære budsjett- og oppfølgingsansvaret som er pålagt etatssjefen (i dette tilfelle forsvarssjefen) og den enkelte "kapitteleier"/forsvarsgren eller lignende. På denne bakgrunn er det ikke grunnlag for å hevde at overforbruket i 2004 skyldes etterslep fra 2003.

Riksrevisjonen har i flere år kritisert at det har blitt stående uoppgjorte balansekonti ved årsavslutning. Det nye regnskapssystemet ga en bedre oversikt over balansekontoen for internfakturering, som ved inngangen til 2004 var på ca. 220 mill. kroner. På bakgrunn av dette ble kontoen oppgjort i løpet av 2004. Avslutningen av denne praksis er i tråd med økonomiregelverket og ivaretar Riksrevisjonens antegnelser. Som det fremgår av det ovenstående, er ikke Forsvarsdepartementet kjent med opplysninger som tyder på at overforbruket i 2004 skyldes at dette mellomværende er gjort opp.

3. OPPDATERT STATUS

Nedenfor følger oppdatert status for de hovedområdene Forsvarsdepartementet besvarte i brevet av 3. desember 2004. Når det gjelder svarene relatert til inntekter, anskaffelser og Program Golf vises det til de svar som er gitt i brev av 3. desember 2004.

3.1 Økonomistyring

Det har i flere år vært en prioritert oppgave for Forsvaret å få på plass tilstrekkelige styringsverktøy slik at Reglement for økonomistyring i staten kan overholdes. Dette ivaretas nå bl.a. gjennom implementeringen av det første leveranseprosjektet (LP 1) i Program Golf, som gjør at Forsvarets militære organisasjon kan tilfredsstille de fastsatte minimumskrav (funksjonelle krav) i økonomiregelverket. LP i hadde som hovedmål å sette Forsvaret i stand til, innen 1. januar 2004, å tilfredsstille krav til statlige etaters regnskapsføring, økonomistyring og virksomhetsstyring. I tillegg skal LP i sette Forsvarets militære organisasjon i stand til realisere gevinster, samt etablere en stabil plattform for et fremtidig felles, integrert forvaltningssystem for planlegging, bruk og styring av de samlede ressurser.

Forsvarets samlede regnskap, som pr. 1. august 2003 omfattet mer enn 80 regnskapsførende enheter, har tidligere heller ikke vært dokumentert avstemt. Det er viktig å understreke at de gamle regnskapssystemene ikke gjorde det mulig å tilfredsstille økonomiregelverket, og at det således var helt nødvendig å innføre et nytt system.

Forsvarsdepartementet hadde fått dispensasjon fra Finansdepartementet til å benytte gammelt regnskapssystem ut 2002.

LP 1 var og vil fortsatt være et viktig verktøy i arbeidet med omstillingen og nedbemanningsmålene for Forsvaret, men ikke minst et viktig verktøy for riktig og rettidig regnskapsføring. Målsettingen er at Forsvarets militære organisasjon etter implementeringen av et fremtidig LP 2 også skal tilfredsstille økonomiregelverkets krav til internregnskapet. LP 2 skal levere ett fullstendig system for understøttelse av internregnskap med konsolidering, budsjettering og økonomioppfølging. Stortinget er varslet om at Forsvarsdepartementet tar sikte på å fremme en sak om LP 2 i løpet av 2005. LP 2 ventes innført tidligst i 2006 med full effekt tidligst i 2007.

Gjennom omleggingen av Forsvaret og bedret økonomistyring har Forsvaret lykkes med å dreie ressursinnsats fra drift til investering, og fra støttevirksomhet til operativ virksomhet. I inneværende omstillingsperiode er det beløpet som er brukt på investeringer i forsvarssektoren, økt fra 6,4 milliarder kroner i 2000 til 9,3 milliarder kroner i 2004. Dette har latt seg gjennomføre fordi de vedtatte økonomisk-administrative hovedmålene er under realisering, slik at omprioriteringer av økonomiske ressurser har vært mulig. At Forsvaret lykkes med å nå omstillingsmål satt av Stortinget er i seg selv en indikasjon på at Forsvaret klarer å styre og vri ressursene mot prioritert aktivitet. Dette har medført at Forsvarets stridsevne og kampkraft er betydelig bedret.

Som omtalt i brev til Stortingets forsvarskomité av 21. januar 2005 tas det for øvrig sikte på å fremme en sak til Stortinget om de overskridelser som er avdekket i Forsvarets regnskap for 2004, og de konsekvenser som må trekkes for 2005-budsjettet.

Økonomistyring innenfor store investeringsprosjekter er styrket ved at disse nå systematisk blir gjenstand for ekstern kvalitetssikring. Denne kvalitetssikringen medfører at beslutningsgrunnlaget for prosjektene i vesentlig grad forbedres slik at risikoen, bl.a. for estimatusikkerhet og uforutsette faktorer, reduseres. I tillegg iverksatte Forsvarsdepartementet sommeren 2004 tiltak innenfor investeringsområdet slik at det overordnede ansvaret og arbeid med investeringsporteføljen nå ivaretas av Forsvarsdepartementet. Totalt sett bidrar disse tiltakene til bedre styring og kontroll med Forsvarets investeringer, og derigjennom bedret økonomistyring.

3.2 Inkassosaker og utestående forfalte regninger

Det var i februar 2004 registrert 670 inkassosaker (1,5 mill. kroner). I oktober 2004 var dette tallet betydelig redusert til 173 saker (0,1 mill. kroner), og i desember 2004 var dette ytterligere redusert til 40 registrerte saker (0,07 mill. kroner).

Det var ved begynnelsen av 2004 registrert 12 000 utestående forfalte regninger. I oktober 2004 var dette tallet redusert til 3 000. Status ved utgangen av 2004 var en ytterligere reduksjon til ca. 2 600 utestående forfalte regninger som til sammen utgjorde ca. 129 mill. kroner. 129 mill. kroner er ikke betydelig sett i lys av det totale forsvarsbudsjettet på ca. 30 milliarder kroner. Også dette beløpet omfatter, på samme måte som beløpet angitt i Forsvarsdepartementets brev av 3. desember, fakturaer som må behandles nærmere fordi det kan være fakturaer Forsvaret bestrider riktigheten av. Forsvaret mottar, som andre virksomheter, mangelfulle eller ufullstendige regninger som krever innhenting av tilleggsinformasjon og avklaringer i forhold til faktura utsteder.

3.3 Lønnsutbetalinger

Lønnsutbetalingene har vært kvalitetssikret gjennom hele 2004. Dette er et utfordrende og komplisert arbeid og en kontinuerlig prosess som følge av alle personell- og organisasjonsendringene i den pågående omstillingsprosessen. Hovedregelen er at endringene i personell- og organisasjonsdata skal registreres fort og uten tilbakevirkende kraft. Dette er tatt med som eget punkt i Forsvarsjefens virksomhetsplan.

Den omfattende omstillingen av Forsvaret gjør det krevende å holde stamdata à jour, med den følge at registreringer i enkelte tilfeller må foretas med tilbakevirkende kraft. Det er utviklet egne datarapporter, 1evert gjennom program Golf, som overvåker hvilke registreringer som er foretatt med tilbakevirkende kraft. Dette gjør at Forsvarets militære organisasjon er i stand til å kontrollere i hvilken grad disse registreringene har effekt på regnskapet og danner grunnlaget for eventuelle korreksjoner.

Foreløpige beregninger for status ved overgangen desember 2004/januar 2005 viser at det er ca. 300 forekomster som belaster feil i regnskapet. Antallet var tidligere i 2004 oppe i ca. 1 500. Alle feil og avvik mellom personell- og organisasjonssystemet følges opp for å heve kvaliteten ytterligere.

3.4 Lager

Forsvarsdepartementets retningslinjer for materiellforvaltning i Forsvaret ble utgitt 17. desember 2004 med virkning for hele forsvarssektoren fra 20. desember 2004. I tillegg vil Forsvarssjefens direktiv for materiellforvaltning i Forsvaret iverksettes fra 1. februar 2005. Disse erstatter det tidligere Tjenestereglement for Forsvaret klasse 7. For oppfølging av bestemmelsene vil alle lagre i Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) følges opp med månedlig rapportering på egenkontroll og visitasjonsprotokoll, og kvartalsvis på lagertelling.

For ytterligere å fokusere på området, gjennomførte sjef Forsvarstaben høsten 2004 en rundreise til 70 av de 71 driftsenhetene i Forsvarets militære organisasjon, hvor oppfølging innenfor lagerområdet var et av hovedfokusområdene.

3.5 Forsvarsbygg

Forsvarsbygg og Forsvarets militære organisasjon har jobbet intensivt med å få på plass husleieavtalene. I 2003 manglet det avtaler for 15 % av utleieobjektene. Det foreligger nå husleieavtaler for utleieobjektene mellom Forsvarsbygg og Forsvarets militære organisasjon. Dette er langsiktige avtaler som ikke er begrenset til det enkelte budsjettår. Avtalene kan sies opp med tre måneders oppsigelsestid. Forsvarsbygg har startet opp et oppdaterings- og revisjonsarbeid for noen av avtalene for å gjennomgå grunnlaget med bakgrunn i de planlagte utrangeringer av eiendom, bygg og anlegg som skal gjennomføres i 2005.

4. AVSLUTNING

Forsvarets militære organisasjon har fra og med 2004 etablert et økonomisystem som legger til rette for at Forsvaret tilfredsstiller minimumskrav i økonomiregelverket knyttet til eksternregnskapet. I tillegg har det også lagt grunnlaget for å få på plass ytterligere styringsverktøy gjennom neste fase i Program Golf som Stortinget vil få seg forelagt i 2005. Dette er ikke minst avgjørende for at Forsvarets militære organisasjon kan anskaffe nødvendig teknisk understøttelse slik at Reglement for økonomistyring i staten, når neste leveranseprosjekt i Program Golf er tatt i bruk, kan overholdes også når det gjelder internregnskapet.

Innføringen av det nye lønns- og regnskapssystemet i november 2003, samt opprettelsen av Forsvarets regnskapsadministrasjon i Bergen og Forsvarets lønnsadministrasjon i Harstad medførte en rekke overgangsproblemer som Riksrevisjonen har påpekt gjennom sin revisjon av regnskapet for 2003. Forsvarets militære organisasjon og Forsvarsdepartementet har identifisert og iverksatt en rekke tiltak for å løse de oppståtte problemene. Tiltakene har vært rettet både mot systemet og mot forbedring av prosesser og rutiner i organisasjonen.

Oppfølging av og kontroll med de konkrete tiltak som har vært iverksatt og gjennomført i 2004, vil videreføres i 2005. Forsvarsdepartementet og Forsvarstaben vil løpende følge opp dette arbeidet, for å se til at det gir den ønskede og tilstrekkelige effekt I tillegg vil departementet, i dialog med Forsvarstaben, jevnlig vurdere behovet for eventuelt å iverksette ytterligere tiltak.

Prosessen med å utvikle Forsvarets økonomisystem slik at det tilfredsstiller de ulike krav i statens økonomiregelverk strekker seg over flere år. Fase 1 anses nå i hovedsak gjennomført og planlegging av fase 2 pågår. Resultatet vil gjennom hele prosessen bli et stadig bedre samlet grunnlag for økonomistyring av Forsvaret.

Vedlegg 7: Brev fra Forsvarsdepartementet v/statsråden til kontroll- og konstitusjonskomiteen, datert 25. februar 2005

Spørsmål i forbindelse med behandlingen av Dokument nr. 1 (2004-2005)

Jeg viser til brev av 23. februar fra kontroll- og konstitusjonskomiteen.

Vedlagt følger Forsvarsstabens (FST) brev med vedlegg av henholdsvis 18. november og 9. desember 2003 til Forsvarsdepartementet, samt departementets svarbrev av 8. januar 2004.

Jeg gjør særskilt oppmerksom på at FST i brevet av 9. desember har bedt om at FSTs brev av 18. november ble makulert på grunn av feil gradering fra FSTs side. FSTs brev av 9. desember erstatter med andre ord brevet av 18. november. For ordens skyld er begge brevene vedlagt.

De to dokumentene er å anse som gradert BEGRENSET iht. sikkerhetsloven på grunn av opplysninger gitt i vedlegg B.

Uten vedlegg B er dette brev UGRADERT.

Vedlegg 7.1: Brev fra Forsvarsstaben til Forsvarsdepartementet v/generalløytnanten, datert 9. desember 2003

Forutsetninger for videre årsverkreduksjoner i Forsvarets militære organisasjon - behov for avklaringer

1 Bakgrunn

Skrivet erstatter tidligere referanse som skal makuleres grunnet feil gradering. Uten vedlegg B er dette skrivet ugradert.

Forsvarsstaben (FST) viser til Koordineringsforum avholdt i Forsvarsdepartementet (FD) 2 sep 03. På dette møtet ble FST ved Program Arg gitt i oppdrag å presentere en status i arbeidet med å redusere Forsvarets militære organisasjons (FMO) "årsverkdelta" til Samordningsmøtet (SM) 20 okt 03.

Argus nedsatte en arbeidsgruppe som analyserte relevante forhold knyttet til årsverkdeltaen. Det ble tatt initiativ til et formøte før SM, for å kunne avklare forhold som var av en slik detaljeringsgrad at det ikke var relevant å ta dette opp på SM. FST (ved Argus) og FD gjennomførte formøtet den 15 okt 03. FST oppfattet at det på møtet var enighet om en rekke forutsetninger både mht årsverkstatus og nedtrekkmålet for årsverk (ÅV) i FMO.

Under SM 20 okt 03 ble det fra FDs side gitt signaler som gikk på tvers av den enighet FST oppfatter eksisterte på formøtet.

FST anser imidlertid at det er nødvendig med en tilvarende korreksjonsmekanisme som er etablert for driftsutviklingen for ÅV-nedtrekksmålet ift ÅV-referansebanen.

Hensikten med dette skrivet er å klargjøre de forutsetninger FST legger til grunn for nedtrekksmålet for ÅV i FMO, samt vise til områder hvor det er behov for snarlige avklaringer fra FD.

2 Endrede forutsetninger for nedtrekksmålet for ÅV i FMO

2.1 Nye oppdrag gitt til FMO etter Iverk­settingsbrev for omleggingen av Forsvaret 2002-2005

Etter FSTs syn har FMO fått flere nye oppdrag etter at Iverksettingsbrev for omleggingen av Forsvaret 2002-2005 (heretter forkortet IVBO ble gitt ut. Disse nye oppdragene medfører, som vist i eget vedleggA, behov for en økning på til sammen 75 ÅV i FMO utover det som lå til grunn for de fastsatte struktur- og aktivitetsmål i IVBO. På bakgrunn av det økte behovet for ÅV som følge av nye oppgaver, forventer FST en tilsvarende justering av nedtrekksmålet for ÅV i FMO.

2.2 Mulige nye oppdrag til FMO etter behandling av St.prp. nr. 1 (2003-2004)

FST vil i denne sammenheng også påpeke at en del av de oppdrag til FMO som ED har foreslått ifm fremleggelsen av St.prp. nr. 1 (2003-2004) etter FSTs syn også vil medføre behov for økning av ÅV i FMO. Som vist i eget vedleggB, medfører de foreslåtte oppdragene behov for en økning på til sammen minimum 3103 ÅV i FMO utover det som lå til grunn for de fastsatte struktur- og aktivitetsmål i IVBO. Dersom disse oppdragene faktisk blir gitt til FMO etter politisk behandling av St.prp. nr. 1 (2003-2004), forventer FST at det vil bli gitt en tilsvarende reduksjon i FMOs nedtrekksmål for ÅV.

2.3 økt ambisjonsnivå mht bruk av norske styrker i internasjonale operasjoner

Fra FDs side har det blitt lagt vekt på at en prioritert målsetting med omstillingen i FMO er å sikre at norske styrker har hurtig reaksjonsevne, gripbarhet og relevans. Dette har etter FSTs syn bl a ført til et stadig økende ambisjonsnivå mht bruk av norske styrker i internasjonale operasjoner. Dette kan illustreres gjennom den planlagte norske deltakelsen i NATO Response Force (NRF) som, i følge St.prp. nr. 1 (2003-2004), vil bli en prioritert oppgave for Forsvarets innsatsstyrke (FIST) i tiden fremover. Med de meget høye krav til beredskapstid, trenings- og øvingsnivå, utrustning og utholdenhet deltakelse i NRF stiller til norske styrker, er det etter FSTs syn nødvendig å ha et betydelig antall vervede som har inngått kontrakt i FIST-styrken. Slik FST ser det medfører dette, som vist i eget vedleggC, behov for økning på til sammen 518 ÅV i FMO utover de forutsetningene som lå til grunn for de fastsatte struktur- og aktivitetsmål IVBO. FST forventer at det vil bli gitt en tilsvarende reduksjon i FMOs nedtrekksmål for ÅV.

3 Endringer som påvirker omstillingsregnskapet

Gjennom FSTs arbeid med kvalitetssikring av omstillingsregnskapet for ÅV i FMO, er det avdekket forhold som etter FSTs syn påvirker nedtrekksmålet for ÅV i FMO.

3.1 Identifiserte forhold som må avklares av FD

Prosjekt Golf ble opprinnelig igangsatt som ett av virkemidlene for å nå nedtrekksmålene i inneværende omstillingsperiode. Forutsetningen var at alle leveranser skulle implementeres innen utgangen av 2005. FD valgte å reorganisere prosjekt Golf til et program, noe som har medført en sekvensiell gjennomføring av prosjektene. Leveransene styring og ledelse, logistikk og strategisk personalledelse forventes derfor å gi effekt først etter 31 des 05. Program Golf forbruker i dag ca 95 ÅV og skal etter planen termineres etter siste leveranse, mao etter inneværende omstillingsperiode. FST forventer en avklaring fra FD hvorvidt gevinstene som kommer etter 2005 tilfaller omstillingsregnskapet for 2002-2005, og at ÅV-forbruket for å holde programmet i gang ikke skal telle med i ÅV-forbruket i FMO. Alternativet er, slik FST ser det, at Program Golf termineres 31 des 05, noe som vil føre til en "gevinst" på ca 95 ÅV i inneværende omstillingsperiode. Konsekvensen av dette alternativet vil imidlertid være at effekten av leveransene som skulle ha kommet etter 31 des 05 ikke blir realisert.

FMO har i dag årsverk som refunderes av andre som f eks Fiskeridepartementet, Forsvarsdepartementet, NATO, USA osv. Antall refusjonsstillinger har økt siden 1 sep 00, og disse inngår i dagens ÅV-telling. For å oppnå enhetlig behandling, og for å eliminere evt feil ift årsverkforbruk, har FST til hensikt å holde refusjonsstillinger utenfor datagrunnlaget for omstillingsregnskapet.

3.2 Identifiserte forhold som må koordineres

Attacheer og Militærmisjonen i Brüssel lønnes over Forsvarssjefens lønnskapitler. FST er meddelt at disse skal overføres FD. FD anmodes om å koordinere med FMO når overføring skal finne sted og hvilke stillinger som skal overføres. Dette vil medføre korrigeringer av basislinjen, nedtrekksmålet og ÅV-forbruket.

3.3 Justeringer av datagrunnlaget for ÅV-tellingen i FMO

FST fremsendte en sak vedrørende "Overføring av årsverk fra Forsvarets militære organisasjon til Forsvarsbygg (FB) - endring", datert 30 september 2003, ref 2003/8005-1/0. FMO avventer svar fra FD, men forventer at anbefalte løsning i nevnte skriv tas til følge.

FST har avdekket en rekke feil i datagrunnlaget for basislinjen (status pr 1 september 2000), som gir konsekvenser for nedtrekksmålet av ÅV i FMO. De feilene som er identifisert utgjør en reduksjon av basislinjen på netto 58 ÅV, detaljer er gitt i eget vedleggD.

4 Konklusjon

Oppdrag FMO har mottatt etter utgivelsen av IVBO, oppdrag som forventes gitt til FMO etter politisk behandling av St.prp. nr. 1 (2003-2004), samt endringer i datagrunnlaget for nedtrekksmålet for ÅV i FMO, medfører at nedtrekksmålet for FMO må endres til 3 558 ÅV.

Endringene er oppsummert i tabellen nedenfor:

På bakgrunn av de forhold som er belyst ovenfor, ber FST FD om en aksept på nedtrekksmålet for ÅV i FMO.

Videre bes det om en aksept på forholdene knyttet til 0

• – Program Golf, ref pkt 3.1.

• – Refusjonsstillinger, ref pkt 3.1

Avslutningsvis bes det om avkiaringer på:

• – Attacheer og Militærmisjonen i Brüssel, ref pkt 3.2.

• – JWC, ref vedlegg B.

FST vil presisere at ytterligere avklaringer som foretas i inneværende omstillingsperiode vil påvirke de reviderte tall i tabellen over.

Dersom nedtrekksmålet ikke korrigeres for endringene beskrevet ovenfor, vil det få omfattende konsekvenser for omfang og ambisjonsnivå for virksomheten i FMO, og det synes ikke mulig å realisere alle målsettinger for utvikling av operative kapasiteter innen utgangen av 2005. FST er forberedt på å presentere konsekvensene etter nærmere avtale med FD.

A Vedlegg: Nye oppdrag gitt til FMO etter utgivelsen av IVBO

B Vedlegg: Mulige nye oppdrag til FMO etter behandling av St.prp. nr. 1 (2003-2004)

C Vedlegg: økt ambisjonsnivå mht bruk av norske styrker i internasjonale operasjoner

D Vedlegg: Forhold som påvirker basislinjen (status pr 1. sep 2000) og/eller nedtrekksmål for omstilling

Vedlegg 7.1 A: Nye oppdrag gitt til FMO etter utgivelsen av IVBO

Etter utgivelsen av IVBO, har FMO fått følgende nye oppdrag som etter FSTs syn medfører behov for økning av årsverkrammen:

Overføring av Tillitsmannsordningen (TMO) fra FD til FMO

Henvisning: ED 29 apr 02, jnr: 2001/03545-12/203.38. Iverksettingsbrev - omlegging av tillitsmannsordningen i Forsvaret.

Begrunnelse: All administrasjon og drift av TMO delegeres fra FD til Forsvarssjef (FSJ) fra 1 aug 02. TMO skal organiseres med en fast leder/rådgiver og med fem landstillitsvalgte. De tillitsvalgte (tidligere vernepliktige) er i de fleste tilfeller ferdige med førstegangstjenesten, og forbruker derfor ÅV.

ÅV-konsekvenser: TMO er overført FMO og har medført en økning på 6 ÅV.

Økte beredskapskrav til Hærens- og Marinens jegerkommando

Henvisning: FD 21 jun 02, ref: 2002/00252-22/200-0l. Presiseringer, endringer og tillegg til Iverksettingsbrev fra Forsvarsdepartementet - nr 4 2002 (PET 4 til IVB 2002).

Begrunnelse: I PET 4 til IVB 2002 vektlegges at forebygging og bekjempelse av internasjonal terrorisme er en viktig del av Forsvarets oppgaver. For å tilfredsstille økte beredskapskrav, må ÅV-rammen Økes. Hæren og Sjøforsvaret har i perioden 1998 til 2002 styrket HJK med 40 ÅV/stillinger og MJK med 20 ÅV/stillinger som må trekkes ifra det totale antallet FMO er pålagt å redusere. Dette er gjort uten tilførsel av flere ÅV til Hæren og Sjøforsvaret. Det er også signalisert en ytterligere styrking av HJK/MJK med et større antall ÅV i årene som kommer. Konsekvensene av å ikke øke antall ÅV vil være at styrkenes operativitet settes tilbake ift en hensiktsmessig nasjonal beredskap og Norges forpliktelser overfor NATO.

ÅV-konsekvenser: Økt ambisjonsnivå og økt beredskapskrav til HJK og MJK har medført en økning på 60 ÅV.

Nytt oppdrag gitt FOHK - etablering av to nye enheter

Henvisning: PET til IVB fra FD NR. 12. Skriv fra FD ref 2003/03353-5/FD V/BTT. Dato 16 okt 03.

Begrunnelse: FST har fått i oppdrag å etablere et "alliert kompetansesenter for operasjoner under vinterforhold" (AKOV), samt senter for militære erfaringer (SME). Ihht utredning ved FOHK vil dette innebære en økning på 9 ÅV i FMO.

ÅV-konsekvenser: Etablering av AKOV og SME medfører en økning på ni ÅV.

Sammenstilling

Vedlegg 7.1 B: Mulige nye oppdrag til FMO etterbehandling av St.prp. nr. 1 (2003- 2004)

Det er foreløpig ikke kommet føringer fra FD ift mulige oppdrag basert på St.prp. nr. 1 (2003-2004). FST har imidlertid gjort interne vurderinger for enkelte av de mulige oppdragenes konsekvenser for ÅV-utviklingen. Etter et eventuelt IVB fra FD, vil det være nødvendig å kvalitetssikre behov for ÅV-endringer.

Dersom oppdrag gis, forventes det at det vil bli gitt en tilsvarende reduksjon i nedtrekksmålet.

Tilstedevakt redningstjeneste

Henvisning: St.prp. nr. 1 (2003-2004) for budsjetterminen 2004 (s 107).

Begrunnelse: I dag har redningstjenesten en times beredskap på skvadronene i Banak, Bodø, Ørland, Sola, mens ett helikopter er utplassert på Rygge på 85 prosent beredskap. En utredning foretatt i Luftforsvaret konkluderer med at det vil medføre en økning fra 17 til 23 besetninger à fem befal i Luftforsvaret ved å gå fra en times beredskap og til tilstedevakt. I tillegg er det behov for ett befal på "mission support". Endringen innebærer også en økning i støttevirksomheten i Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) på ni teknikere og en leder.

ÅV-konsekvenser: Iverksettelse av tilstedevakt for Redningstjenesten vil kunne medføre en økning på 41 ÅV. Dersom stillingene opprettes som refusjonsstillinger, se hovedskrivets pkt 3.1.

Joint Warfare Center (JWC)

Henvisning: St.prp. nr. 1 (2003-2004) for budsjetterminen 2004 (s 73-74).

Begrunnelse: NATO vedtok i juni 2003 endringer i sin kommandostruktur, ved at de nedla NATO-hovedkvarteret på Jåtta og opprettet JWC på samme sted. Det er gjort interne vurderinger i FMO som viser at det med stor sikkerhet vil være behov for økning av ÅV-rammen ved Jåtta. Det må også påregnes en økning i ÅV-rammen dersom f eks Ulsnes leir reaktiveres til støttevirksomhet. JWC skal være fullt operativt 30 sep 04.

ÅV-konsekvenser: FST forventer at det blir en endring i ÅV-behov og at nedtrekksmålet blir nedjustert når endelig beslutning foreligger.

ISTAR (Intelligence, Survellance, Target Aqusition and Reconnaissance) bataljonen

Henvisning: St.prp. nr. 1 (2003-2004) for budsjetterminen 2004 (s 29).

Begrunnelse: Gjennom NATOs styrkemålsprosess har FD lagt opp til å utdanne en ISTAR-bataljon, dvs at forsterkningsstyrken til FIST/H ikke blir etablert. ISTAR-bataljonen får samme beredskapskrav som den hurtige reaksjonsstyrken. For å tilfredsstille utdanningsmessige og beredskapsmessige krav, vil mange av de vernepliktige (vpl) mannskaper i dagens organisasjon måtte skiftes ut med vervede mannskaper (265). Vpl teller ikke med i ÅV-forbruket selv om de har en kostnad forbundet til seg ifm førstegangstjenesten. Vervede teller med i ÅV-forbruket. Den reelle kostnadsøkningen er derfor ikke den samme som det årsverkendringen skulle tilsi.

ÅV-konsekvenser: FST forventer at det blir en endring av nedtrekksmålet på 265 ÅV når endelig beslutning foreligger.

Kommandant Oscarsborg festning

Henvisning St.prp. nr. 1 (2003-2004) for budsjetterminen 2004 (s 53).

Begrunnelse: Den militære aktiviteten på Oscarsborg festning med unntak av den museale aktiviteten er nedlagt, jfr IVBO. Dersom det skal opprettes en kommandant på Oscarsborg innebærer dette en økning av behovet for ÅV i FMO.

ÅV-konsekvenser: FST forventer at det blir en endring av nedtrekksmålet på ett ÅV når endelig beslutning foreligger.

Økt satsing på transatlantiske studier ved Institutt for forsvarsstudier

Henvisning: St.prp. nr. 1 (2003-2004) for budsjetterminen 2004 (s 77). Skriv fra FD ref 2002/03346-129/FD II/HAH. Dato 8 okt 03.

Begrunnelse: For å dekke behovet for økt USA-kompetanse, ønsker FD økt satsing på transatlantiske studier ved Institutt for forsvarsstudier som en del av Forsvarets skolesenter (FSS) på Akershus festning. Dersom det opprettes et Senter for transatlantiske studier vil det innebære en økning på minst tre faste ÅV i FMO.

ÅV-konsekvenser: FST forventer at det blir en endring av nedtrekksmålet på tre ÅV når endelig beslutning foreligger.

Sammenstilling

Vedlegg 7.1 C: Økt ambisjonsnivå mht bruk av norske styrker i internasjonale operasjoner

Økning i antall vervede

For å tilfredsstille krav til beredskap og utdanning ifm etableringen av FIST og klargjøring av FIST for deltakelse i internasjonal operasjoner, har FMO måttet konvertere en rekke stillinger fra vernepliktige mannskaper til vervet personell. Dette har medført at antall vervede har økt betydelig fra 1 sep 00 og frem til i dag. Oversikten under viser økning i antall vervede fordelt på eiere.

ÅV-konsekvenser: Økt behov for 307 ÅV i FMO utover det som lå til grunn for de fastsatte struktur- og aktivitetsmål i IVBO. Det forventes tilsvarende endring av nedtrekksmål.

NASAMS

Henvisning: Innmelding av norske bidrag til NATOs styrkemål, pågående styrkeplanleggingsprosess.

Begrunnelse: Norge vil stille med to deployerbare NASAMS batterier, ett på kategori 4 og ett på kategori 8 til NATOs styrkemål fom 1 aug 04. For å tilfredstille NATO-kravene er det her opprettet 30 stillinger for vervet personell. NATO har en forespørsel på ett Btt innmeldt i Kat 2. Skal Luftforsvaret etterkomme kravene til NATO kreves en økning innen vervede som inngår kontrakt på 50 ÅV.

ÅV-konsekvenser: FST forventer at det blir en endring av nedtrekksmålet på 50 ÅV når endelig beslutning foreligger.

Luft Basesett

Henvisning: Innmelding av norske bidrag til NATOs styrkemål, pågående styrkeplanleggingsprosess.

Begrunnelse: Hovedfunksjonen til basesettet er primært støtte av FIST/L kampfly og sekundært støtte av NASAMS. Kampfly er idag innmeldt til NATO på Kat 2. Gitt at basesett skal støtte kampfly, innebærer dette at basesett må ha samme reaksjonstid som innsatstyrken. For å tilfredstille pålagte NATO-krav er det opprettet 58 stillinger for vervet personell. For at Luftforsvaret til enhver tid skal ha mulighet til å stille et eller flere detasjementer i aktiv innsats i operasjoner som krever støtte av ett fullstendig basesett vil det medføre en økning på 161 vervede.

ÅV-konsekvenser: FST forutsetter at det blir en endring av nedtrekksmålet på 103 ÅV når endelig beslutning foreligger.

Sammenstilling

Vedlegg 7.1 D: Forhold som påvirker basislinjen (status pr 1. sep 2000) og/eller nedtrekksmål for omstillingen

Identifiserte forhold med konsekvens for basislinjen og mållinje pr 31 des 05

FO/S Det er gitt føringer i IVBO, pkt 3.2.1 om at FO/E og FO/S ikke skal medregnes ifm reduksjoner innen strategisk ledelse. Pr 1. sep 2000 ble imidlertid FO/S regnet med i ÅV-forbruket med 82 ÅV. Det anbefales at basislinjen og mållinjen reduseres med 82 ÅV. Endringen går i FMOs disfavør i forhold til deltaen.

Forsvarets tele- og datatjeneste (FTD): FTD hadde pr 1 sep 2000 et ÅV-forbruk på 629 Åv. Det var imidlertid 12 ÅV på kapittel 1760 "Nyanskaffelser materiell, bygg og anlegg" som ikke var medtatt under FTD. Det anbefales at basislinjen og mållinjen økes med 12 ÅV. Endringen går i FMOs favør i forhold til deltaen.

Mindre korrigeringer: I forbindelse med en gjennomgang av omstillingen høsten 2002 ble det oppdaget en rekke mindre feil i datagrunnlaget pr 1 sep 2000. Dette utgjorde til sammen 12 ÅV. Det anbefales at basislinjen og mållinjen økes med 12 ÅV. Endringen går i FMOs favør i forhold til deltaen. Detaljerte opplysninger kan fremskaffes dersom ønskelig.

Sammenstilling - konsekvenser for basis- og mållinjen

De feilene som er identifisert utgjør en reduksjon av basislinjen på netto 58 ÅV.

Vedlegg 7.2: Brev fra Forsvarsdepartementet v/assisterende departementsråd til Forsvarsstaben, datert 8. januar 2004

Forutsetninger for videre årsverksreduksjoner i Forsvarets militære organisasjon - behov for avklaringer

Forsvarsdepartementet viser til Forsvarstabens (FST) brev av 18. november basert på analyser foretatt av Program Argus om forhold knyttet til årsverksdeltaen. Forsvarsstaben anser det nødvendig at det etableres en korreksjonsmekanisme for nedtrekksmålet for årsverk. Det vises også til FSTs brev av 12. desember vedlagt Forsvarsbyggs (FB) brev av 28. november om overføring av årsverk fra Forsvarets militære organisasjon til Forsvarsbygg (2003/00060-007/E/E/011).

Endrede forutsetninger for nedtrekkmålet for årsverk i FMO

Fastsatt nedtrekksmål for FMO er definert til 4 400 årsverk for perioden 1. september 2000-31. desember 2005. I tillegg kommer Forsvarsbyggs andel, fastsatt til 600 årsverk. Vi oppfatter kartleggingen slik at FST mener nedtrekksmålet skal korrigeres for tilførte/endrede oppdrag gitt i IVB for omleggingen av Forsvaret 2002-2005 (i alt 75 årsverk), oppdrag foreslått i St. prp. nr. 1 (2003-2004) (i alt 310 årsverk), økt ambisjonsnivå mht. bruk av norske styrker i internasjonale operasjoner (i alt 518 årsverk).

Forutsetningen om en netto årsverksreduksjon med 5 000 årsverk i planperioden ligger fast. Vi viser for øvrig til "Stortingets behandling av St prp nr 45 (2000-2001). I etatsstyringsmøtet 24. september 2003 ble det slått fast at omleggingsmålene er styrende for aktivitetsnivået. Forsvarsstaben må - på grunn av tilførte, prioriterte oppgaver - snarest vurdere og iverksette eller fremme forslag om årsverksreduksjoner og reduksjoner i oppgaver som gjør det mulig å nå fastsatt reduksjonsmål. Det vises for øvrig til Forsvarsdepartementets brev av 5. november 2003/00956-15/201.01. Forsvarsdepartementet anser med dette at de problemstillinger som reises i FSTs brev under pkt 2 er avklart.

Endringer som påvirker omstillingsregnskapet

Program Golf

Endringen av prosjekt Golf til et program innebærer at leveransene styring og ledelse, logistikk og strategisk personalledelse forventes å gi effekt først etter 31. desember 2005. FST ber om en avklaring med hensyn til om årsverksforbruket (95 årsverk) i program Golf, som først termineres etter siste leveranse, kan holdes utenfor årsverksregnskapet for FMO, samt om de gevinstene fra program Golf, som først tas ut etter 31. desember 2005 kan medregnes i omstillingsregnskapet for perioden.

Som anført ovenfor ligger forutsetningen om netto årsverksreduksjon med 5 000 årsverk i planperioden fast. Forsvarsdepartementet forutsetter at Forsvarets militære organisasjon oppfyller sin andel av denne reduksjonen innen 31. desember 2005. Departementet er innforstått med at program Golf avsluttes etter utløpet av planperioden, og deler av gevinstene fra programmet først kan realiseres etter 2005. Forventede gevinster som følge av programmet vil bidra til å styrke omstillingen i FMO i neste planperiode.

Militære årsverk utenfor FMO

FST viser til stillinger lønnet av Fiskeridepartementet, Forsvarsdepartementet, NATO mv. antall refusjonsstillinger har økt etter 1. september 2000. FST har til hensikt å holde refusjonsstillingene utenfor datagrunnlaget for omstillingsregnskapet.

FST viser til at attacheer og stillinger ved Militærmisjonen i Brüssel lønnes over FSJs lønnskapitler, men det er bestemt at disse stillingene for fremtiden skal "eies" av FD. FST mener en "overføring" innebærer tilsvarende korreksjon i nedtrekksmål og årsverksforbruk.

Det er Forsvarsdepartementets vurdering at alle stillinger som innebærer at det faste tilsettingsforholdet til Forsvarets militære organisasjon videreføres, skal inngå i nedtrekksgrunnlaget (basislinje/mållinje). Dette gjelder også stillinger hvor stillingsinnehaveren midlertidig avgis til andre virksomheter og lønnes av disse, f eks de militære stillingene i Forsvarsdepartementet.

Justeringer av datagrunnlaget som følge av overføringen av årsverk til -FB

Det er i ettertid avklart at 237 av i alt overførte 1730 ÅV fra Forsvarets militære organisasjon til Forsvarsbygg var vakante. Forsvarsdepartementet er enig i at dette bør få konsekvenser for nedtrekksmål og mållinje for FMO og FB. FB anfører i sitt skriv at FB ved etableringen måtte rekruttere personell som følge av mang­lende kompetanse. Etter departementets vurdering rokker ikke dette ved de forutsetningene som lå til grunn da kuttet på 29% ble fastsatt. FD legger til grunn at nedtrekksmålet for FB justeres til 539 ÅV og mållinjen endres fra 1 490 ÅV til 1 320 ÅV per 31. desember 2005. Årsverkene tilbakeføres FMO og gir også endringer i basislinjen for FMO og FB.

Justeringer i basislinjen

Basislinjen for FMO er tidligere fastsatt til 19 655 ÅV. Som følge av tidligere feil, bl. a. at FO/S ble regnet med i årsverksforbruket, anbefales at basis- og mållinjen reduseres med netto 58 årsverk. Departementet slutter seg til dette.

Konsekvenser for basis- og mållinje

Ovenstående beslutninger medfører følgende endringer i basis- og mållinjen for Forsvarets militære organisasjon:

Etter justeringen blir basislinjen for FMO 19 834 ÅV. Nedtrekksmålet blir 4 461 ÅV, og ny mållinje blir 15 373 ÅV. For forsvarsbygg endres basislinjen fra 2096 ÅV til 1859 ÅV. Nedtrekksmålet blir 539 ÅV og ny mållinje blir 1320 ÅV.

Justeringene påvirker ikke samlet nedtrekksmål for virksomhetene Forsvarets militære organisasjon (4461 ÅV) og Forsvarsbygg (539 ÅV) sett under ett - i alt 5000 ÅV.

Vedlegg 8: Brev fra forsvarssjefen til kontroll- og konstitusjonskomiteen, datert 28. februar 2005

Spørsmål i forbindelse med behandlingen av Dokument nr. 1 (2004-2005)

Det vises til skriv av 23 februar 2005 fra Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité hvor komiteen ber opplyst om hvorledes Forsvarssjefen (FSJ) og Forsvarsstaben(FST) reagerte på Forsvarsdepartementets (FD) brev av 8 januar 2004, og om det var på tale med en ny skriftlig kommunikasjon med FD.

Etter FDs svarbrev av 8 januar 2004 ble det gjennomført en rekke felles møter mellom FST og FD hvor forhold rundt årsverkfordelingen ble drøftet og løst med unntak av spørsmålet om kombattante vervede. Både i formelle etatsstyringsmøter og i arbeidsmøter mellom departement og FST har det vært enighet om det overordnede reduksjonsmålet.

Det er fortsatt uavklart hvordan økningen i antall vervede (kombattante vernepliktige) skal påvirke nedtrekksmålet. FSJ mener at denne kategorien personell skal holdes utenfor årsverkstellingen. Det er ikke tatt endelig stilling til dette.

Det ble i FSJs støtteapparat konsipert et alternativt svarbrev i etterkant av FDs brev av 8 januar 2004, men brevet ble ikke realitetsbehandlet, og ikke sendt.

Vedlegg 9: Brev fra kontroll- og konstitusjonskomiteen til forsvarsministeren, datert 2. mars 2005

Spørsmål i forbindelse med kontroll- og konstitusjonskomiteens behandling om Dokument nr. 1 (2004-2005) - Sak 1 under Forsvarsdepartementet - Regnskapet for 2003

Kontroll- og konstitusjonskomiteen viser til den planlagte åpne kontrollhøringen fredag 4. mars 2005 kl 14.15, i forbindelse med komiteens behandling av Dokument nr. 1 (2004-2005) - Sak 1 under Forsvarsdepartementet - Regnskapet for 2003 - oppfølging av tidligere avholdt åpen kontrollhøring mandag 21. februar 2005.

Det er reist flere spørsmål vedrørende korrespondansen mellom Forsvarsministeren, Forsvarsstaben og Forsvarssjefen om konsekvensene for FMO av de nedtrekksmål som var satt under de rådende betingelser. I et brev datert 18. november 2003 fra Forsvarsstabens sjef generalløytnant Svein Ivar Hansen, framkommer det at det reises advarsler om dette, og at FST er forberedt på å presentere konsekvensene etter nærmere avtale med Forsvarsdepartementet. Forsvarsministeren har i ettertid forklart at dette ble besvart og at problemstillingene ble løst i dialog med Forsvarsstaben og Forsvarssjefen.

Komiteen ber om å få en konkret oversikt over hvordan denne dialogen pågikk, hvem som deltok og tidsrommet dette foregikk i? Foreligger det referat fra møter hvor dette ble tatt opp mellom de berørte parter? Kan det forelegges sporbar dokumentasjon for hvordan disse prosessene forløp?

Undertegnede forutsetter at det har vært korrespondanse mellom Forsvarsdepartementet, Forsvarsstaben og Forsvarssjefen, og eventuelt andre involverte om disse spørsmålene, og vil be om kopi av denne foran høringen fredag 4. mars. Forsvarsministeren har gjentatte ganger sagt at Stortinget er forelagt all relevant informasjon om økonomisituasjonen i Forsvaret. For å unngå diskusjon eller misforståelser om hva som defineres som relevant til hvilket formål, ville det vært en fordel om komiteen får tilgang på all brevveksling om temaet og møtereferater som omhandler budsjett/regnskap for Forsvaret i perioden 1. november 2003-10. februar 2004. Ved å få fullt innsyn i all diskusjon rundt Forsvarets økonomi, vil komiteen lettere kunne avgjøre hvorvidt Forsvarsministeren har informert Stortinget på en tilstrekkelig måte.

Komiteen ber om snarlig svar.

Vedlegg 10: Brev fra Forsvarsdepartementet v/statsråden til kontroll- og konstitusjonskomiteen, datert 4. mars 2005

Spørsmål i forbindelse med kontroll- og konstitusjonskomiteens behandling av Dokument nr. l (2004-2005) - sak l under Forsvarsdepartementet - regnskapet for 2003

Bakgrunn

I forbindelse med kontroll- og konstitusjonskomiteens behandling av Dokument nr. l (2004-2005) - sak l under Forsvarsdepartementet - regnskapet for 2003, ber komiteen i brev til Forsvarsdepartementet av 2. mars 2005 om kopier av korrespondansen mellom Forsvarsdepartementet, Forsvarsstaben og Forsvarssjefen om nedbemanningsmålene i Forsvaret. Komiteen ber om at kopiene av korrespondansen oversendes før høringen fredag 4. mars.

Årsverksutviklingen

Ved behandlingen av Innst. S. nr. 342 (2000-2001), jf. St.prp. nr. 45 (2000-2001), sluttet Stortinget seg til forslaget om en bemanningsreduksjon på om lag 5000 årsverk i Forsvarets militære organisasjon (FMO) i løpet av perioden 2002-2005. Forsvarskomiteen un­derstreket i innstillingen at det var av overordnet betydning at brorparten av kuttene skulle komme i ledelses-, stabs- og støtteelementer, spesielt i sentrale strøk. Komiteen presiserte at intensjonene på dette punktet måtte følges opp helt og fullt. Stortinget ba ved behandling av Innst. S. nr. 342 (2000-2001), jf. St.prp. nr. 45 (2000-2001), regjeringen sørge for at personellreduksjonene i Forsvarsdepartementet og Forsvarets overkommando skulle føre til en merinnsparing i årlige driftsutgifter på 75 millioner kroner relatert til St.prp. nr. 45 (2000-2001). Stortingets vedtak innebar en samlet netto personellreduksjon i Forsvarsdepartementet og Forsvarets overkommando på 50 prosent.

Nedbemanningen i 2000 og 2001 var i tråd med nedbemanningsmålene, men i løpet av 2002 stoppet avgangen av personell nesten helt opp. Denne tendensen fortsatte inn i 2003. Det ble derfor iverksatt en rekke tiltak for å øke takten i nedbemanningen i FMO i samsvar med Stortingets forutsetninger.

I St.prp. nr. l (2003-2004) ble det orientert om at personellsituasjonen var alvorlig, og det ble påpekt at Forsvaret var blitt tilført nye oppgaver som medførte behov for økte personellressurser. I St.prp. nr. l (2003-2004) pkt 6.10 heter det at:

"Personellsituasjonen er alvorlig. Netto årsverkreduksjon i FMO er ca. l 600 pr. august 2003, sett i forhold til september 2000. Tallene inkluderer personell som er innvilget tiltak og personell som har sluttet (naturlig/tilfeldig avgang), justert for rekruttering. Av det totale pålegget om en reduksjon på 5 000 årsverk utgjør Forsvarets militære organisasjon (FMO) 4 400 årsverk. Resterende 600 årsverk skal tas ut av Forsvarsbygg.

En stor del av personellnedtrekket ble tatt tidlig i omleggingsperioden. Både i 2001 og frem til medio 2002 var nedtrekket i samsvar med planforutsetningene. Forsvaret er imidlertid tilført oppgaver som har medført behov for økte personellressurser. Dette gjelder etablering av Forsvarets innsatsstyrke hvor det har vært nødvendig å tilsette grenaderer. I tillegg er det foretatt sivile tilsettinger hvor ny struktur har krevd kompetanse som Forsvaret ikke innehar i dag."

Utfordringene knyttet til personellreduksjonene i Forsvaret ble i tillegg belyst i flere skriftlige svar fra Forsvarsdepartementet til forsvarskomiteen i forbindelse med behandlingen av forsvarsbudsjettet for 2004. Vi viser blant annet til brev fra Forsvarsdepartementet til forsvarskomitéen datert 4. november 2003/2002/03346/613.2.

Forsvarskomiteen understreket imidlertid i Budsjett-innst. S. nr. 7 (2003-2004) til pkt. 6.10 viktigheten av at Stortingets målsetting om personellreduksjoner ble nådd. I innstillingen heter det blant annet at:

"Komiteen viser til at Forsvaret innen utgangen av 2005 skal reduseres med minimum 5 000 årsverk, som forutsatt i Innst.S. nr. 232 (2001-2002), jf. St. prp. nr. 55 (2001-2002), og vil understreke viktigheten av at Stortingets målsetting nås. "

Kontroll- og konstitusjonskomiteen viser i sitt brev til Forsvarsdepartementet til brev fra forsvarsstaben av 18. november 2003. Dette brevet ble trukket tilbake på grunn av feil ved graderingen. Vi viser i den forbindelse til vårt brev av 25. februar d.å., 2004/03511-19/628.1. Brevet ble erstattet med brev til FD av 9. des 2003.

Forsvarsstaben påpekte i brevet av 9. desember 2003 at nye oppdrag til Forsvaret og økte ambisjoner med hensyn til bruk av norske styrker i internasjonale operasjoner, ville innebære et behov for økning av antall årsverk i FMO. Forsvarsstabens hensikt med brevet fremgår innledningsvis:

"Hensikten med dette skrivet er å klargjøre de forutsetninger FST legger til grunn for nedtrekksmålet for AV i FMO, samt vise til de områder hvor det er behov for snarlige avklaringer fra FD."

Nedtrekksmålet det var referert til i brevet, var relatert til Stortingets krav om reduksjon av 5000 årsverk innen utløpet av 2005. I brevet ble det ikke påpekt nye forhold av vesentlig betydning som Stortinget ikke allerede var informert om i St.prp. nr. l (2003-2004).

I Forsvarsdepartementets svar av 8. januar 2004 ble det understreket at forutsetningen om en netto årsverksreduksjon med 5000 årsverk i planperioden lå fast, og at omleggingsmålene måtte være styrende for aktivitetsnivået. Det ble påpekt at Forsvarstaben måtte - på bakgrunn av tilførte, prioriterte oppgaver - snarest vurdere og iverksette eller fremme forslag om årsverksreduksjoner og reduksjoner i oppgaver som ville gjøre det mulig å nå de fastsatte reduksjonsmål.

Etter Forsvarsdepartementets brev av 8. januar ble det innledet en prosess mellom Forsvarsdepartementet, forsvarssjefen, generalinspektørene og øvrige sjefer der planer for å nå nedbemanningsmålet i inneværende planperiode, samt målene for neste planperiode, ble avklart. Dette ble konkretisert ved Iverksettingsbrevet til St.prp nr. 42 (2003-2004). Spørsmålet om kombatante vervede vil bli avklart i dialog med Forsvarsstaben. I tillegg til den korrespondansen mellom Forsvarsdepartementet og Forsvarsstaben som allerede er oversendt kontroll- og konstitusjonskomiteen, vedlegger vi derfor korrespondanse som beskriver prosessen frem mot utsendelsen av Iverksettingsbrevet samt selve Iverksettingsbrevet med personellvedlegget.

Avslutning

I lys av spørsmålene fra komiteen og den knappe tidsfristen, har vi valgt å konsentrere oss om perioden fra høsten 2003 til høsten 2004. Det er søkt å finne frem til relevant korrespondanse som kan belyse saken.

Jeg håper at kontroll- og konstitusjonskomiteen gjennom dette svaret, vedlagte korrespondanse, og gjennom mine svar under den kommende høringen vil få saken tilfredsstillende belyst.

Vedlegg 10.1: Brev fra Forsvarsdepartementet v/fungerende departementsråd til forsvarssjefen, datert 2. juli 2004

Iverksettingsbrev 2005-2008 - videre prosess

1. INNLEDNING

Vi viser til pågående dialog mellom Forsvarsdepartementet og Forsvarsstaben om utarbeidelsen av iverksettingsbrev for 2005-2008.

I denne dialogen ønsker statsråden å innkalle forsvarssjefen, sjef Forsvarsstaben, generalinspektørene, sjef Forsvarets logistikkorganisasjon og sjef Perso-nell-, operasjoner- og driftstab til et heldagsmøte 19. august 2004. Hensikten med møtet er å gjennomgå og avklare sentrale forhold knyttet til Forsvarets utvikling i tidsrommet 2005-2008. Departementet tar sikte på å sende ut endelig IVB 2005-2008 for forsvarssektoren innen 1. september 2004.

Departementet har førsteprioritet knyttet til innsparingsmålene for perioden 2002-2005 med frist 31. desember 2005. Særlig er det avgjørende at Stortingets forutsatte nedbemanningsmål nås, og at de mål som er satt for 2004 nås i henhold til tidligere IVB av 18. desember 2003 for FLO. Dette betyr en netto nedbemanning på 5 000 årsverk (ÅV), slik at fast ansatte i FMO utgjør 16 200 ÅV, inkludert stadig tjenestegjørende i internasjonale operasjoner, innen utgangen av 2005.

Departementet vektlegger deretter at bemanningstallet på maksimalt 15 300 ÅV for 2005-2008 kan nås så tidlig som mulig, jf. St.prp. nr. 42 (2003-2004), pkt. 8,2: "Bl.a. gjelder dette målet om at Forsvarets militære organisasjon skal bestå av maksimalt 15 300 årsverk ved utgangen av 2005."

Departementet ønsker at forsvarssjefen, sammen med generalinspektørene og øvrige sjefer, på ovennevnte møte legger frem detaljerte planer for tiltak som er nødvendig for å sikre at begge disse målene nås, og at sammenhengen mellom utviklingen av operativ struktur, implementering av innsparingstiltak og de økonomiske forutsetninger blir ivaretatt for perioden 2005-2008.

2. NÆRMERE OM INNEVÆRENDE OMSTILLINGSPERIODE 2002-2005

Inneværende omstilling 2002-2005 angir et nedtrekk for Forsvaret på netto 5 000 ÅV. Departementet og FMO har etablert en felles forståelse av at dette målet er realisert dersom antall ansatte i Forsvaret bringes ned til 16 200 ÅV innen utgangen av 2005. Med ansatte menes befal, sivile, vervede samt stadig tjenestegjørende personell i internasjonale operasjoner. Dette medfører at stadig tjenestegjørende personell i internasjonale operasjoner lønnes over hjemmeavdelingens ramme, og ikke over kapittel 1792, med mindre dette er godkjent av kapitteleier, dvs. avdeling for internasjonale operasjoner i FD.

I tabell 1 under er det gitt en beskrivelse av hvordan disse årsverkene fordeles innad i FMO, og hvor store kutt dette innebærer i forhold til dagens situasjon.

Tabell 1: Netto årsverkendringer ("5 000-matrisen") frem til utgangen av 2005 for inneværende omstilling. (Tall i parentes angir økninger, mens øvrige tall angir nedtrekk.)

Departementet ber om Forsvarssjefens og generalinspektørenes vurdering og bekreftelse av denne forståelsen, og detaljert plan for iverksettelse av gjenstående tall, dvs, fordelt på relevant avdeling. Oppnåelsen av alle tall angitt i kolonnen "gjenstående nedbemanning pr. 1. juni 2004" forventes således redegjort for i detalj.

I tabell 2 nedenfor er det vist en oversikt over års­verkramme og status pr. 31. desember 2005 i tråd med inneværende omstilling, og en realisert målsetting om en netto nedbemanning på 5 000 ÅV fordelt med et netto nedtrekk på 4 461 ÅV innenfor FMO, dvs. 16 239 ÅV, og et netto nedtrekk på 539 ÅV innenfor FB, dvs. til 1 320 ÅV.

Tabell 2: Personellramme og status for å realisere målsettingen om en nedbemanning for inneværende periode på 5 000 ÅV innen 31. desember 2005.

Departementet ber om Forsvarssjefens og generalinspektørenes vurdering og bekreftelse av denne forståelsen.

3. NÆRMERE OM PERIODEN 2005-2008

Den neste planperioden 2005-2008 overlapper med inneværende omstilling 2002-2005 med ett år. Dette for å kunne iverksette vedtatte tiltak tidlig, og parallelt med pågående omstillingstiltak. Den viktige moderniseringen og dreiningen av Forsvaret skal fortsette frem mot 2008. En viktig forutsetning for å finansiere denne moderniseringen og økningene innen prioriterte områder er fortsatt effektivisering innenfor logistikk- og støttevirksomheten. Utviklingen av Forsvarets operative kapasiteter er derfor kritisk avhengig av at innsparingsgevinster blir hentet ut enten i forkant eller parallelt med ønskede opptrappinger. Dette nødvendiggjør en klargjøring av hvilke tiltak for 2005-2008 som bør påbegynnes og/eller gjennomføres allerede i 2005. Dette nødvendiggjør samtidig en felles forståelse innad i Forsvarets øverste ledelse både når det gjelder årsverkstatus 31. desember 2005 (16 200 ÅV), og videre årsverkstatus og tempoplan for å nå 15 300 ÅV tidlig i perioden, samt utviklingen frem mot 2008.

Gjennom det integrerte arbeidet knyttet til St.prp. nr. 42 (2003-2004) er det sannsynliggjort en rekke innsparingstiltak. "Målene skal oppnås snarest mulig og senest innen utgangen av 2008. ... Bl.a. gjelder dette målet om at Forsvarets militære organisasjon skal bestå av maksimalt 15 300 ÅV ved utgangen av 2005." (punkt 8.1, s. 112).

Ett innsparingstiltak er å redusere RSF fra ca. 2 300 til ca. 1 500 ÅV innen utgangen av 2005. Målet er at ny RSF skal være operativ fra 1. januar 2006. Sjef POD får ansvaret for å identifisere og forestå nedbemanning på 800 ÅV innen denne dato, koordinert med generalinspektørene. Med øvrige tiltak som redusert ledelse mm. vil dette til sammen utgjøre et ytterligere nedtrekk på minst 900 ÅV i 2005. Jo tidligere innsparingene kan realiseres, jo raskere kan satsningen på tiltak for 2005-2008 iverksettes. Arbeidet bør derfor igangsettes snarest for å kunne gi betydelig økonomisk effekt allerede i 2006.

Dette vil således være tiltak som kan bringe forventet årsverkproduksjon i FMO innen utgangen av 2005 ned til 15 300 ÅV, inklusive stadig tjenestegjørende personell i internasjonale operasjoner. Personell i internasjonale operasjoner på midlertidige kontrakter holdes utenfor bemanningstallet. I tabell 3 nedenfor er det gitt en oversikt over hvordan årsverkreduksjonene vurderes fordelt innad i FMO. Departementet ber om Forsvarssjefens og generalinspektørenes vurdering og tilslutning til en slikt tilnærming, alternativt forslag til andre tiltak som kan nå samme mål, eller kutt i andre deler av Forsvarets aktivitet/grener med samme økonomiske effekt.

Under gis departementets foreløpige skisse, basert på det integrerte arbeidet med utkast til IVB 2005-2008, til hvordan 15 300 ÅV-målet kan nås ved utskillelse av RSF mm. Det baserer seg på antagelser om hvor mange ansatte i hver forsvarsgren som i dag ivaretar RSF-oppgavene.

Tabell 3: Forventet årsverkstatus per 31 desember 2005 ved utskillelse og effektivisering av regionale støttefunksjoner samt integrasjon ved innflytting i nytt ledelsesbygg mm dvs at FMO bringes ned mot 15 300 ÅV innen utgangen av 2005. (*) angir at noe RSF-aktivitet inngår i de 5330 ÅV for FLO.

Departementets foreløpige vurdering er at ett års utsettelse av innsparingstiltak vil øke driftsbehovet med ca. 1 mrd. kroner i 2006 og 0,7 mrd. kroner i 2007 i forhold til det som hittil er lagt til grunn i arbeidet med IVB 2005-2008. En slik utsettelse vil også få konsekvenser for 2005-budsjettet, hvor utkast må ferdigstilles i løpet av august. Dette vil ha meget uheldige konsekvenser for utviklingen av de operative kapasiteter, og de forespeilede økninger innen priorterte områder.

4. AVSLUTNING

I dialogen med FST om IVB har det fremkommet avvik mellom hvordan den enkelte generalinspektør ser for seg å innrette virksomheten de neste fire år, og de føringer som er lagt til grunn gjennom det integrerte arbeidet med MFU, St.prp.nr 42 og utarbeidelsen av utkast til IVB 2005-2008. Departementet ber om at forsvarssjefen og øvrige sjefer, herunder generalinspektørene, redegjør detaljert for sine planer for å nå de skisserte mål angitt over, og for å sikre en helhetlig og konsistent implementering av Innst. S. nr. 234 (2003-2004), jf. St.prp. nr. 42. Dette inkluderer konkretisering av alle de tiltak knyttet til 2005-2008 departementet foreslår iverksatt 1. august 2005, der Forsvarsstaben ønsker alternativ frist, og alternativ fordeling av ressurser som en konsekvens av dette.

Som en forberedelse til møtet, vil vi be om at forsvarssjefen i løpet av 13. august 2004 gir en skriftlig tilbakemelding på de forhold som er angitt over, med utgangspunkt i de personellmessige forhold som er beskrevet i punkt 2 og 3.

Vi ser frem til møtet 19. august, og en konstruktiv gjennomgang av ovennevnte forhold med sikte på å etablere en felles forståelse i Forsvarets øverste ledelse vedrørende den videre moderniseringen av Forsvaret i perioden 2005-2008.

Vedlegg 10.2: Brev fra Forsvarsstaben til Forsvarsdepartementet, datert 13. august 2004

Iverksettingsbrev 2005-2008 - videre prosess

1 Innledning

Forsvarsdepartementet (FD) har i tidl ref innkalt Forsvarssjefen til møte om "Iverksettingsbrev 2005-2008 - videre prosess" den 19 aug 04.

Forsvarsstaben (PST) har ref b kommentert IVB 2005-2008 (utkast datert 25 jun 04) med vekt på ambisjonsnivået i IYB i forhold til skissert ressurstildeling, tidsplanen for omstillingen og detaljeringsgraden i selv dokumentet. Dette er også sentrale forhold som bør være tema på møtet 19 juli 04.

I det etterfølgende gis en tilbakemelding på de forhold som er angitt i FDs skriv, med hovedvekt på årsverkrammene og tidsplanen for implementeringen av IVB 2005-2008.

2 Omstillingsperioden 2002-2005 og overgangen til neste periode

Målet om en reduksjon med 5000 ÅV i perioden 2002-2005 står ved lag, og FST bekrefter at dette målet er realisert dersom antallet ansatte (befal, sivile, vervede og stadig tjenestegjørende personell i internasjonale operasjoner) bringes ned til 161601 ÅV innen utgangen av 2005.

FSJ er enig i at dette målet skal ha førsteprioritet. Målet nås ved at hver enkelt av FSJs underlagte sjefer når sine innsparingsmål. Den største utfordringen - og usikkerheten - representeres ved personellreduksjonen i FLO. Som rapportert i Resultat- og kontrollrapport nr 1/2004 vil FLO ikke nå målsettingen for årsverknedtrekk i 2004.

FD vektlegger deretter at bemanningstallet på maksimalt 15300 ÅV for 2005 kan nås så tidlig som mulig. FSJ forståelse av dette er at en størst mulig andel av denne reduksjonen skal tas i løpet av 2005 og resterende snarest deretter, helst i 2006. Virkemidlene er primært:

• – Nedbemanning av regionale støttefunksjoner (RSF) fra dagens organisasjon på ca 2300 identifiserte "RSF- til ca 10 % av kundegrunnlaget (ekskl vernepliktige), dvs 1500 ÅV - en reduksjon med inntil 800 ÅV (35 %).

• – Implementering av enkelttiltak iht lVB 2005-2008 (under arbeid)

FST har gjennomgått tabellene i tidl ref, og foreslår disse erstattet med oppdaterte tabeller. FST påpeker selv om den organisatoriske transformasjonen er gjennomført så er det en betydelig usikkerhet mht at overtallig personell har avsluttet sitt arbeidsforhold i FMO i løpet av 2005.

Når det gjelder FDs pålegg i PET nr 8 til IVB 2004 datert 22 jul 04 om å iverksette tiltak for en ytterligere innsparing på minimum 600 mill kr i interndriften av det som i dag er FLO og RSF i løpet av 2005 har FST både i ref b og d påpekt at dette ikke er realistisk. FST understreker at dette må være en målsetting for perioden 2005-2008 i tråd med St.prp.nr 42 (2003-2004 og innstillingen til denne og at ambisjonen må være å realisere hoveddelen av denne innsparingen i løpet av 2006 og 2007.

Gitt at omstillingsmålene for inneværende periode nås og organisasjonsprosessen kan gjennomføres strømlinjeformet og uten vesentlige forsinkelser er FSTs vurdering at bemanningstallet kan komme noe under 16160 i løpet av 2005. Dette vil i liten grad gi økonomiske gevinster i 2005 fordi ÅV-nedtrekkene i hovedsak påregnes realisert mot slutten av året. Det gjenstår derfor fortsatt en underdekning på ca 250 mill kr for driftsbudsjettet 2005 som er forespeilet i foreløpig IVB for 2005 (jf FSTs tilbakemelding i ref c). FST er enig i at denne tilnærmingen vil kunne gi betydelig økonomisk effekt i 2006, såfremt fremdriften ikke forsinkes.

FST understreker at målsettingen for RSF-reduksjonen på 800 ÅV - 35 % - er svært ambisiøs og at det er usikkerhet knyttet til antallet identifiserte "RSF-ÅV". FD har i sin tabell 3 inkludert bl a Forsvarets regnskapsadministrasjon (FRA) og Forsvarets lønnsadministrasjon (FLA) i tallgrunnlaget. Dette er imidlertid sentrale støttefunksjoner som ikke inngår i RSF og som har et marginalt gevinstpotensiale de nærmeste årene. Videre må RSF-prosessen ivareta at organisasjonen får tilstrekkelig kapasitet til kritiske funksjoner som personellforvaltning, regnskap og lønn. Kravene til en forsvarlig personell- og økonomiforvaltning må også etterleves mens prosessen pågår (jf at Riksrevisjonen ikke godkjente regnskapet for 2003).

I sum kan dette redusere gevinstpotensialet og forskyve deler av gevinstrealiseringen til 2006.

3 Organisasjonsprosessen

FSJs forslag til tidsfrister for organisasjonsprosessen framgår av ref b. FSJ understreker at målsettingen er å gjennomføre alle tiltak som gir innsparinger snarest mulig, men at den generelle tidsfristen må settes slik at det er realistisk å nå målet.

Som beskrevet ovenfor er det på kort sikt - innen utgangen av 2005 - nedbemanningen av FLO, reduksjon av RSF med 800 ÅV og proaktiv implementering av enkelte IVB-tiltak som gir hoveddelen av personellnedtrekkene. Disse må gis prioritet høsten 2004 og i 2005. I forhold til oppsigelse av sivile er det kritisk at overtallige er identifisert og at oppsigelse er den enkelte i hende i løpet av juni 20 for at de skal være ute av FMO i løpet av 2005.

FST arbeider med en detaljert framdriftsplan for organisasjonsprosessen, og denne bør diskuteres på møtet 19 aug 04. Nedbemanningen av RSF og etablering av felles kompetansesentra KKIS og FKL innebærer behov for detaljert koordinering av ÅV-justeringene. For å sikre en ensartet utvikling ser FST behov for å utgi et eget direktiv for organisasjonsprosessen. Grunnlaget for utviklingen av organisasjonsplaner er plantall for årsverkutviklingen for 2005-2008 fordelt på eier på årlig basis. FST arbeider med et utkast til plantall basert på årsverktallene for 2005, RSF-nedtrekkene og utkast til IVB 2005-2008.

Avslutningsvis påpeker FST at ny befalsordning, som FD planlegger ferdigstilt innen årsskiftet, må legges til grunn for det detaljerte arbeidet med stillingsfordeling (yrkes- og avdelingsbefal) og stillingsbeskrivelser. I denne sammenhengen påpekes at FMO må gis tilstrekkelig handlingsrom til å etablere avdelingsbefalsstillinger. Nedbemanningen av antallet yrkesoffiser må sees i sammenheng med kompetansebehovet for å ivareta operative leveranser og styrkeproduksjon og ren konvertering av yrkesoffiserer mot andre stillinger er lite gjennomførbart.

4 Omstilling versus operative leveranser

Prioriteringen av omstillingen i 2005 må etter FSJs vurdering videreføres i 2006. Med svært knappe økonomiske rammer innebærer dette at ambisjonsnivået for operative leveranser i 2005 og 2006 må holdes på et minimum. Spesielt gjelder dette nye kapasiteter som er betinget av investeringer og økte personellrammer, eksempelvis ISTAR. FST foreslår at dette blir et tema på møtet 19 aug 04, og anmoder om at Sj FOHK inviteres til møtet.

Videre må det sees på tiltak for å håndtere ubalansen mellom mål og rammer som er i ferd med å oppstå. FST anser at det må tas et strategisk initiativ for å redusere omfanget av infrastruktur/garnisoner. Deretter må den operative strukturen vurderes, og FST peker i så henseende på følgende tiltak (i tråd med MFU 2003):

• – Ingen egen førstegangstjeneste i HV

• – Nedleggelse av mineryddervåpenet

• – Redusert ISTAR-ambisjon herunder nedleggelse av Kystjegerkommandoen

• – Nedleggelse av divisjonsambisjonen i Hæren (langt på vei allerede gjennomført)

• – Reduksjon i volumet i HW til ca 30.000

• – Reduksjon i basestrukturen, spesielt i Luftforsvaret.

5 Andre forhold

FST er uenig i formuleringen om at avd for internasjonale operasjoner i FD er kapitteleier for kap 1792. Kap 1792 inngår i FMOs rammer og det er FSJ som etatssejf som er kapitteleier.

FST påpeker videre at det ikke er realistisk å basere styrkeprodusjonen i Hæren på to kvantitativt og kvalitativt like innkallinger. Grunnet Reform 94 er tilgjengeligheten på vernepliktige liten i skoleåret.

6 Konklusjon

FST er enig i at oppnåelse av omstillingsmålene for 2005 har første prioritet. Videre er FST enig i at målsettingen er å redusere bemanningstallet ned til 15300 ÅV så snart som mulig, men at usikkerheten mht vesentlige reduksjoner i 2005 er betydelig.

FSJ ønsker også å gjennomføre omstillingen snarest mulig og med kraftsamling til personellnedtrekkene i 2005, men ønsker tidsfrister som er realistiske og gir handlingsrom. Innsparingen på ytterligere 600 mill kr i FLO og RSF er ikke realistisk å oppnå i løpet av 2005, og må realiseres i perioden 2005-2008 som forutsatt.

FST ber om at møtet 19 aug 04 tar for seg overordnede og prinsipielle forhold i omstillingen. Utover de personellmessige forhold foreslår FST at framdriftsplanen for organisasjonsprosessen og prioritering av omstilling versus operative leveranser i 2005-2006 diskuteres på møtet. Det anmodes om at Sj FOH4 inviteres til møtet.

Vedlegg 10.2 A

Oversikt over årsverkrammer og plantall

1.1 Rammene for pågående omstilling ift målbilde 2005

Tabellen viser en sammenstilling av den overordnede situasjon ift FMOs andel (4461 ÅV) av det totale nedtrekksmålet på 5000 årsverk.

Merknader:

• – Linje 1 viser status slik den var ift Virksomhetplan 2004.

• – Linje 2 viser status ift en korrigering av basis og mållinje som følge av at stadig tjenestegjørende i internasjonale operasjoner skulle telle med i årsverkregnskapet. Stadig tjgj intops ble korrigert ut fra at det var 891 stadig tjenestegjørende i september 2000. I tillegg ble det korrigert for at lærlinger på overenskomsten (25) ikke skulle telles med i årsverkregnskapet.

• – Linje 3 viser FSTs anbefalte korreksjon for stadig tjgj intops i skriv til FD datert 30 jun 04. FD har pt ikke besvart anbefalingen om justering av basis- og mållinje. Det gjenstående nedtrekket lukkes ved RSF-reduksjonen/implementering av tiltak fra IVB 2005-2008.

• – Kolonnen "Gjenstående nedtrekk" er ikke justert for endringer som følge av RSF etableringen. Positivt tall viser at det gjenstår ÅV reduksjoner for å nå FMOs andel av nedtrekket.

1.2 ÅV-rammer, status og gjenværende endring eksklusive RSF

Tabellen viser:

• – Brun bakgrunnsfarge: Total ÅV-ramme pr 2005, inklusive stadig tjgj intops (kolonne 2), ÅV-forbruk pr juli 2004 (eksklusive stadig tjgj intops) (kolonne 3) og hva som gjenstår av reduksjoner på de forskjellige eiere (ekslusive stadig tjgj intops) (kolonne 4)

• – Blå bakgrunnsfarge: ÅV-forbruk pr juli 2004 inklusive stadig tjgj intops (kolonne 5) og hva som gjenstår av reduksjoner på de forskjellige eiere inklusive stadig tjgj intops (kolonne 6) ift endelig ÅV-ramme pr 31 des 05. NB! Det er usikkerhet ved tallene fordi feilposteringer fortsatt forekommer.

Merknader:

• – Utgangspunktet for ÅV-rammer, inklusive stadig tjgj intops, er FSJ virksomhetsplan 2004 med endringer som er gjennomført etter at denne ble gitt ut. Endringene vil bli inntatt som R&T til VPO4. Overgangen fra gjeldende VPO4 til justerte ÅV-rammetall fremkommer av tabellen.

Eksternt rekruttert personell til Int ops skal ikke telles med innen ÅV-rammer / ÅV-forbruk.

1.3 ÅV-rammer 2005 inklusive tentative RSF-reduksjoner

Tabellen viser:

• – Overgangen fra gjeldende VPO4 pr 31 des 05 til justert ÅV-ramme pr samme dato

• – Hvilke rammeendringer som planlegges som følge av RSF etableringen. Det gjøres oppmerksom på at planarbeidet ikke er avsluttet og at det derfor kan bli endringer.

• – Plansjen viser at FD har en annen inndeling enn PMO ift FOL, FSAN, FSS, POD og SJ FST. I IVB blir disse samlet under begrepet "Felles" og "Ledelse". Det vil være nødvendig å avklare "vekslingsfeltet" for disse enheter.

• – FRA, FLA og FF&S inngår ikke i ARGUS" tallgrunnlag for RSF fordi det er sentrale støttefunksjoner..

• – Det er usikkerhet ved antallet identifiserte "RSF-ÅV" i FLO. FLOs 2 RSF"er har 292 ÅV. Resterende er basert på en ÅV-telling i juni 2003.

1.4 Oversikt over enkelttiltak iht IVB 2005-2008 som kan implementeres i 2005

Under arbeid.

Personellplan

1. INNLEDNING

1.1 Hensikt og innhold

Dette vedlegget beskriver tiltak og rammer for personellomstillingen fra 2004 og ut neste langtidsperiode (2008). Personellplanen er inndelt i følgende tre hoveddeler: Kapittel l beskriver målsetningen for personellsektoren, i kapittel 2 beskrives de mekanismer, prinsipper og prioriteringer som skal danne rammen for styringen av personellsektoren i denne perioden, mens kapittel 3 tar for seg plantall. Forsvarssjefen har mulighet til å foreslå endringer i plantallene.

1.2 Nå-situasjon og målsetning for personellsektoren

For å tilpasse personellstrukturen til Forsvarets behov, må det foretas en justering med hensyn til alder, kompetanse og volum. Forsvarets oppgaver, struktur og innretning har endret seg drastisk over de siste årene. En tilpasset personellstruktur er en sentral betingelse for å nå ambisjonen om et mer fleksibelt og relevant Forsvar.

Et viktig element i den kommende planperioden er målsetningen om å etablere ny organisasjon så snart som mulig. Dette tilsier at ny balanse i personellstrukturen bør etableres raskt, og derfor vil en rekke virkemidler tas i bruk snarest mulig. Det sentrale argumentet bak denne tilnærminga er at en hurtig og avgrenset omstilling reduserer usikkerheten og slitasjen for organisasjonens personell, og gjør at organisasjonen tidlig kan skifte fokus til ny organisering og primæroppgavene. Tidligere erfaringer viser også at hurtig gjennomføring øker sannsynligheten for at omstillingen lykkes og realiserer de forventede effekter.

2. SENTRALE FORUTSETNINGER, TILTAK OG VIRKEMIDLER

2.1 Innledning

Strukturens behov skal dekkes gjennom bl.a. en økning av vervede mannskaper, etablering av en ny befalskategori - avdelingsbefal - samtidig som yrkesoffiserskorpset reduseres. En større andel av personellet vil i fremtiden ha sin funksjon knyttet til den operative virksomheten. I sum innebærer dette en reduksjon i Forsvarets personellvolum, samtidig som enkelte kategorier innenfor totalrammen skal øke signifikant. Dette er de sentrale utfordringene innen personellsektoren i perioden.

I hovedsak skal dagens personellkorps endres innenfor følgende dimensjoner:

• – Det skal være en større andel yngre befal i de lavere gradsnivåene til oppgaver knyttet til operativ virksomhet

• – Det skal være en større andel befal med spesialistkompetanse innenfor et stort antall nisjer og spesialfelter

• – Det er et relativt stort overskudd av eldre befal, spesielt på stabsoffisersnivå.

Totalt sett gjør dette at utfordringen med å endre befalskorpsets sammensetning er vesentlig større en selve nedbemanningen. Endringen i alder, grad og kompetanse vil i enkelte tilfeller kunne stå i konflikt til den volummessige nedbemanningen.

Forsvarsdepartementet vil ferdigstille en justert befalsordning innen utgangen av 2004, i tråd med Stortingets pålegg om implementering av denne fra og med 1. januar 2005. Implementering av det endrede stillingsvernet vil utredes nærmere. Denne ordningen vil omfatte konkretiseringen av nye virkemidler for å understøtte det kortsiktige behov for nedbemanning og kompetanseendring. En justert befalsordning er derfor en viktig forutsetning for å nå målene som er satt for personellsektoren.

2.2 Utarbeide og bemanne ny OPL/F

Målet er at ny OPL/F skal være utformes innen 1. januar 2006. Forsvarsdepartementet ser det som viktig at de største personellmessige endringene gjøres så raskt som mulig og så tidsmessig konsentrert som mulig slik at at ny organisasjon raskest mulig kan fokusere mot primærvirksomheten. Det er samtidig viktig at endringene i personellstrukturen gjennomføres på en optimal måte, både i forhold til organisasjonens og personellets behov for forutsigbarhet.

Kapittel 3 gir rammer for utarbeidelse av ny OFL og tilhørende årsverkutvikling. Det må foretas justeringer av OPL/F etter 2006 som følge av innfasing av nye strukturelementer frem til 2008. Ved bemanning av OPL/F skal målbilde 2008 legges til grunn, slik at organisasjonen beholder personell og kompetanse i tråd med dette behovet.

2.3 Tiltak/virkemidler

I forbindelse med nedbemanningen skal avgangsstimulerende tiltak målrettes mot overtallig personell. Personell som er definert som overtallig, og som selv ikke velger å slutte, skal overføres til Ressursorganisasjonen (RO). Forsvaret som arbeidsgiver skal ivareta rettigheter for overtallig personell iht. gjeldende lov- og regelverk.

Dagens ordning for avgangsstimulerende tiltak (ÅST) er til vurdering på bakgrunn av de erfaringer som er høstet siden den ble innført, Stortingets vedtak om endret stillingsvern for offiserer, kostnadene knyttet til nedbemanningen samt Stortingets påpekning om behovet for likebehandling mellom sivile og militære arbeidstakere. Det legges opp til en praksis der muligheten for å søke om AST (utover tiltak som gjelder generelt i stadig sektor) vil være eksklusivt forbeholdt personell som er definert som overtallige, tilhører avdeling som er gjenstand for en nedbemanningsprosess som vil kunne resultere i overtallighet, eller innehar en type kompetanse som Forsvaret anser det er overskudd på i organisasjonen samlet sett. Sistnevnte kategori personell skal kun ha mulighet til å søke om AST etter anmodning fra arbeidsgiver, og Forsvarsstaben må påse at vurderingen av søknaden gjøres ut fra et helhetlig og langsiktig perspektiv på Forsvarets utvikling og kompetansebehov.

Tilbud om AST differensieres. Elementene i vurderingen av hvordan tilbudet skal differensieres er: ROs ressursbruk til å skaffe vedkommende nytt arbeid, alder, bakgrunn, betingelser knyttet til arbeid som venter/kan vente utenfor Forsvaret, ansiennitet og forholdet til pensjonsrettigheter. RO skal rapportere på begrunnelsen for hvert enkelt AST som gis, for at FST skal kunne vurdere om tilstrekkelig differensiering er foretatt. I tillegg ligger det begrensninger i AST-bruken i form av budsjettrammer for omstillingskostnader.

Departementet vil komme tilbake til det mer spesifikke innhold i den nye og målrettede AST-ordningen innen 1. november 2004. Dagens AST-ordning vil opphøre med virkning fra og med 1. januar 2005.

2.4 Kompetansedreining

Personlig egnethet og kompetanse skal være de styrende kriteriene for tilsetting av personell i stilling. Dette er en forutsetning for å oppnå en rasjonell utnyttelse av den eksisterende personellstrukturen og en dreining av kompetanse i tråd med Forsvarets behov. Stillingsbeskrivelsene skal med bakgrunn i dette baseres på en analyse av kompetansebehovet i de ulike stillingene. Dette skal gjøres slik at det på bakgrunn av stillingsbeskrivelsene også kan utformes kompetanseplaner. Disse kompetanseplanene skal kunne aggregeres opp på et makronivå og anvendes ved utformingen av Forsvarets kompetanseoppbyggingsstrategi, samt brukes til å definere kritisk kompetanse/kritiske vakanser. Dette vil igjen være et viktig virkemiddel for å videreutvikle og styre kompetanse i organisasjonen.

Dette kombinert med flytende gradsnivå gjør at Forsvaret vil ha gode forutsetninger for å selektere og tilby stillinger til de best kvalifiserte. Dette vil medføre en raskere kompetansedreining totalt sett, samtidig som kompetansen i dagens befalskorps utnyttes best mulig. En samordnet og konsentrert OPL/F og tilsettingsprosess vil være en forutsetning for å gjennomføre en effektiv kompetansedreining og gjenvinne balansen i personellstrukturen.

2.5 Avdelingsbefal

Stillinger som skal/kan besettes av avdelingsbefal må identifiseres, og stillingsbeskrivelser må etableres i forhold til dette. Oppbemanningen av avdelingsbefal må skje innenfor de overordnede personellrammer, i stor grad ved å konvertere yrkesbefalsstillinger, kontraktsbefalsstillinger eller sivile stillinger. Det er derfor viktig at tilsettingen av kvalifisert avdelingsbefal starter så raskt som mulig. I tillegg er det sentralt at produksjonen av yrkesoffiserer tilpasses Forsvarets endrede og langsiktige behov, slik at det finnes stillingsmessig rom for å tilsette avdelingsbefalet og at de får virke i de funksjoner de er tiltenkt. Forsvaret vil snarest mulig og senest innen 1. januar 2006 tilby kvalifisert kontraktsbefal tilsetting på avdelingsbefalsvilkår.

2.6 Beordringsplikt til internasjonale operasjoner

Som følge av innføringen av beordringsplikt til internasjonale operasjoner for alt befal, vervede og relevante kategorier sivile, er det nødvendig å foreta noen endringer av dagens praksis knyttet til internasjonale operasjoner. For det første er det for stadig tjenestegjørende personell i internasjonale operasjoner nødvendig å fjerne kontraktsregimet som var knyttet opp til fredstjenestelovens regime og administrasjonen knyttet til praktiseringen av dette regimet For det andre har DIF-sjefene ansvar for å øremerke sivile stillinger hvor det er nødvendig med en beordringsplikt. I den grad stillinger er øremerket med beordringsplikt, skal beordringsplikt ved nyansettelser bakes inn i stillingsbeskrivelsen. Dersom stillingen er besatt med sivile tilsatt før beordringspliktens ikrafttredelse, skal personellet, i den grad det er mulig, inngå kontrakt hvor beordringsplikt aksepteres. Hvis ikke aksept oppnås, må personellet overføres til annen stilling, eventuelt annet arbeid. Evne til internasjonale operasjoner og økt operativ evne er en hovedforutsetning for den pågående omstillingen.

Nærmere retningslinjer for innføringen av beordringsplikten vil komme i forbindelse med forskrift til lov om personell i Forsvaret og justert befalsordning innen 1 januar 2005.

2.7 Familiepolitiske tiltak

Det er ønskelig å redusere hyppighet av flytting nasjonalt blant Forsvarets ansatte for bedre å legge til rette tjenesten for et godt familieliv. Et virkemiddel for å oppnå dette er konsentrasjon til færre og større baser innen hver forsvarsgren. I den grad flytting er påkrevd, enten det skyldes deltakelse i internasjonale operasjoner eller andre stillinger nasjonalt og internasjonalt, skal Forsvaret yte støtte og bistand til familiene i tiden familiemedlemmet har tjeneste borte fra hjemmeavdelingen. I løpet av 2004 skal tiltak for å ivareta familiene i slike situasjoner evalueres. Med utgangspunkt i erfaringene knyttet til disse tiltakene, skal det utarbeides en overordnet policy og plattform for familiepolitikken. Dette er nødvendig for å sørge for at tiltak som er relevante og dekker viktige behov gjennomføres i hele FMO. Dette vil samtidig bidra til likebehandling av personellet.

Det vil snarest bli gitt et eget oppdrag til Forsvarsstaben om en helhetlig gjennomgang av familiepolitikken.

2.8 Kvinneandel i Forsvaret

Det er en målsetting om 15% kvinneandel blant militært ansatte i Forsvaret innen utgangen av 2008. Det tas sikte på en målrettet rekruttering, blant annet gjennom kvinnelig sesjon og aktiv rekruttering til befals- og krigsskoler. Kvinneandelen ved befalsskolene skal økes til 25% i løpet av perioden. Ettersom et direkteløp fra videregående skole til befalsskolene fremstår som en særdeles viktig forutsetning, skal det legges til rette for en slik mekanisme. Hæren har en særskilt utfordring med å dimensjonere befalsutdanningen med utgangspunkt i denne forutsetningen. Basert på erfaringer fra inneværende omstilling, vil det være spesielt viktig å rette tiltak for å beholde kvalifiserte kvinner i neste omstillingsperiode. Det er sentralt at arbeidet med å øke kvinneandelen i Forsvaret ses i sammenheng med nedbemanningen og kompetansedreiningen.

3. PERSONELLSTRUKTUR 2005-2008

Dette kapittelet beskriver rammer for utvikling i årsverk fra utgangen av 2005 til målbildet ved utgangen av 2008.

3.1 FMO

Tabell 3.1 angir en ramme for personellutviklingen i perioden 2005-2008. Budsjettet beskrevet i 4-års budsjettet (Del I av planleggingsgrunnlaget) er basert på disse årsverkrammene. Stillingsrammen må utformes i tråd med de overordnede årsverkmål. Faste kostnader til stadig tjenestegjørende personell i internasjonale operasjoner dekkes fra 1. januar 2005 over kapittel­eiernes egne rammer.

I overgangen mellom perioden 2002-2005 og perioden 2005-2008 er første prioritet å nå innsparingsmålene for perioden 2002-2005 innen 31. desember 2005. Særdeles gjelder dette Stortingets nedbemanningsmål på netto 5 000 årsverk (ÅV) i forhold til september 2000. Dette betyr at totalt antall ansatte i FMO maksimalt skal utgjøre maksimalt 16 200 årsverk, inkludert evt. overtallige, innen utgangen av 2005. Midlertidige tilsatte i internasjonale operasjoner, uten tilsettingsforhold til Forsvaret etter endt oppdrag, holdes utenfor rammen.

Deretter vektlegges det at bemanningstallet for FMO på maksimalt 15 300 ÅV skal nås så tidlig som mulig og senest innen utgangen av 2006.1 forhold til dagens ca. 17 500 årsverk (status per juli 2004) innebærer dette en nedbemanning på om lag 2 200 årsverk. Videre er det et mål for FMO at antall ÅV skal reduseres ned til maksimalt 15 000 innen utgangen av 2008. Dette er eksklusiv nedtrekk som følge av ytterligere effektivisering i FLO etter 2005.

* Rammene inkluderer ikke årsverk i FD. Evt endring i FD-årsverk som følge av ISL er ikke tatt inn

* Årsverkssum er ikke korrigert for bortsetting av virksomhet, realisering av FM og FLO/TV som AS i FLO

* Rammene inkluderer alle stadig tjenestegjørende i internasjonale operasjoner

* Rammene inkluderer alle prosjektstillinger og midlertidige organisasjoner

** Rammene inkluderer alle årsverk i FD

Tabell 3. l Årsverkrammer for personellutviklingen i FMO 2005-2008

Årsverkreduksjonene er omfattende, og balansen i fireårsbudsjettet er avhengig av at nedbemanningen skjer som plangrunnlaget forutsetter. Det er verdt å merke seg at bemanningsreduksjoner som følge av bortsetting av virksomhet som hovedregel skal holdes utenfor nedtrekksmålene.

3.1.1 Forsvarets øverste ledelse (FØL)

For Forsvarets øverste ledelse (FD, FST og FOL) er det satt et tak på 650 årsverk ved utgangen av 2005. Her er det lagt til grunn en nedleggelse av LDKS, en videreføring og rendyrking bl. a. som krisestyringskommando av LDKN samt en tilpasning av FD, FST og FOHK i forbindelse med organisatoriske justeringer knyttet til nytt ledelsesbygg.

3.1.2 Internasjonale stillinger

Internasjonale stillinger omfatter stillinger både i utlandet og stillinger knyttet til allierte elementer i Norge samt utdanningsplasser i utlandet. Det er etablert en øvre aktivitetsramme for denne type stillinger på 380 årsverk som skal være implementert snarest og senest innen utgangen av 2008, et nedtrekk som representerer en reduksjon på om lag 30% fra status per mars 2004. Denne rammen skal forvaltes ut fra et nettoprinsipp. Reduksjonen ned til 380 årsverk er inkludert i årsverkrammene i tabell 3.1.

Det vil arbeides videre med å operasjonalisere reduksjonen innenfor internasjonale stillinger. FD vil kommet tilbake med en ytterligere føringer og tiltak i løpet av høsten 2004.

3.1.3 Felles

Ved årsskiftet 2005/2006 overføres alle årsverk knyttet til RSF til FLO. På samme tidspunkt får Felles tilført om lag 250 årsverk fra forsvarsgrenene til Forsvarets kompetansesenter Logistikk (FKL) og om lag 150 årsverk til Felles kompetansesenter KKIS (FK-KK3S).

3.1.3.1 Forsvarets skolesenter (FSS)

Forsvarets skolesenter (FSS) skal videreutvikles som en forskningsbasert utdanningsinstitusjon med et koordinerende og faglig ansvar for utdanningsvirksomheten i Forsvaret, innenfor en ramme på 170 årsverk (stillingsramme på 178). Det må være en hensiktsmessig bemanning, inkludert lederstillinger, fra alle forsvarsgrenene.

FSS skal vektlegge forsknings- og utviklingsvirksomheten innenfor militære fagområder, med følgende underenheter (angir stillinger): Forsvarets høyskole (7), Forsvarets stabsskole (49) med rustningskontrollgruppen (8) eventuelt integrert, Forsvarets institutt for ledelse (22), Institutt for forsvarsstudier (22), Forsvaret kurssenter (42), Norges idrettshøyskole/Forsvarets institutt (7) og stab (21). Kursvirksomhet knyttet til logistikk og forvaltningssystemer ved FSS (10 årsverk) overføres til Forsvarets kompetansesenter Logistikk (FKL). FOKIV nedlegges.

For å dekke behovet innenfor forvaltningsrelaterte fag på masternivå, skal sivile tilbud benyttes, og FSS skal ha bestillerkompetanse for å ivareta denne funksjonen. Senter for militære erfaringer (SME) inkludert 6 årsverk skal overføres til FOHK. Forsvarets kurssenter skal etableres. Synergieffekter mellom de ulike elementer skal utnyttes.

Det vises for øvrig til omtale av FSS i hoveddokumentet.

3.1.3.2 Forsvarets kompetansesenter KKIS (FK-KKIS)

Forsvarets kompetansesenter opprettes innen utgangen av 2005. Opprettelsen gjennomføres ved at årsverk overføres fra andre deler av virksomheten på anslagsvis følgende måte:

Tabell 3.2 Overføring av årsverk i forbindelse med opprettelsen av FK-KKIS

I tillegg skal det etableres en enhet for "Computer Networks Operations" (CNO) som inngår i den samlede kapasiteten for militære informasjonsoperasjoner på om lag 19 årsverk.

Resterende deler av Hærens SBUKS skal overføres FSA.

3.1.3.3 Forsvarets kompetansesenter Logistikk (FKL)

FKL opprettes innen utgangen av 2005. Opprettelsen gjennomføres ved at årsverk overføres fra andre deler av virksomheten på følgende måte:

Tabell 3.3 Overføring av årsverk i forbindelse med opprettelsen av FKL

3.1.4 Hæren

Ved årsskiftet 2005/2006 overføres alle årsverk knyttet til RSF funksjoner. I tillegg skal de nyopprettede kompetansesentrene for logistikk og KKIS opprettes, og hvor vesentlig deler av stillingene overføres fra Hæren. Forutsatt en vellykket effektivisering i øvrige deler av FMO, starter en gradvis oppbemanning i forhold til målbilde 2008, og da primært med avdelingsbefal og vervede.

3.1.5 Sjøforsvaret

Ved årsskiftet 2005/2006 overføres alle årsverk knyttet til RSF funksjoner. I tillegg skal det overføres omkring 24 årsverk til Felles kompetansesenter KKIS. Deretter skal Sjøforsvaret reduseres til sitt måltall på omkring l 960 årsverk.

3.1.6 Luftforsvaret

Ved årsskiftet 2005/2006 overføres alle årsverk knyttet til RSF (Brann, redning og plasstjeneste i Luftforsvaret er utelatt). I tillegg skal det overføres omkring 20 årsverk til de nye felles kompetansesentrene for Logistikk og KKIS. Deretter skal Luftforsvaret reduseres til sitt måltall på 1 550 årsverk. Kystvaktens nivå er i hovedsak uforandret, og videreføres på dagens nivå.

Redningstjenesten er planlagt økt med nesten 20 årsverk i perioden 2006-2008 pga. opprettelse av fast detasjement på Rygge. I personelltallene for redningstjenesten er det ikke tatt høyde for eventuell besetningsøkning som følge av fast tilstedevakt. En forutsetning for etablering av tilstedevakt, er at det er foreligger avtale med Justisdepartementet bl.a. når det gjelder finansiering (jf. St. meld. nr. 44 (2000-2001) og Innst. S. nr. 156 (2001-2002)).

3.1.7 Heimevernet

Heimevernet skal ikke iverksette førstegangstjeneste på Heistadmoen slik forutsatt i inneværende omstilling. Antall distrikter skal reduseres fra 18 til 13. Dette innebærer en nedbemanning som skal starte så snart som mulig, og fullføres ved overføring av alle RSF relaterte årsverk til FLO. Fra og med 2006 er årsverkmålene på 525 årsverk uforandret.

3.1.8 Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO)

FLO skal innen utgangen av 2005 utgjøre om lag 5 400 årsverk, som er i henhold til de målsettinger fremsatt i St. prp. nr. 12 (2003-2004). Deretter skal FLO så raskt som mulig styre mot målsettingen på 4 240 årsverk innen utgangen av 2008. Som et delmål skal FLO innen utgangen av 2006 maksimalt være 4 500 årsverk.

Samtidig skal FLO avgi omkring 30 årsverk til det nye felles KKIS miljøet

Det skal iverksettes en rekke tiltak som reduserer bemanningen i FLO, blant annet:

• – Reduksjon i ledelsen i FLO

• – Generell effektivisering

• – Offentlig Privat Partnerskap (OPP)

Samtidig skal enkelte tjenester konkurranseutsettes og tunge verksteder (TV) skal bli eget aksjeselskap (er).

3.1.9 Regional støttefunksjon (RSF)

Personell tilhørende RSF regnes i 2004/2005 å utgjøre om lag 2 150 årsverk (inkludert RSF personell FLO).

RSF skal så raskt som mulig omstille og skal innen utgangen av 2006 bestå av maksimalt 1 400 årsverk. I målbilde 2008 skal RSF maksimalt bestå av 1 060 årsverk.

RSF inkluderer ikke brann, redning og plasstjeneste (BRP) i Luftforsvaret som dekkes over grenens egen ramme. Øvrige RSF tjenester som ikke innbefatter sentrale personell og økonomitjenester, skal så raskt som mulig og senest innen 1. januar 2006 overføres til FLO.

3.1.10 Utdannings- og kompetansestruktur

Som et ledd i omlegging av befalsutdanningen, nedlegges og/eller reduseres befalsskolene i alle forsvarsgrener. I forhold til 2003 skal Hæren befalsutdanning nedbemanne med om lag 55 årsverk, Sjøforsvaret 40 årsverk og Luftforsvaret 25 årsverk. Disse personellnedtrekkene regnes som en del av innsparingskravene angitt i IVB 05-08 hoveddokument.

Med bakgrunn St.prp. nr. 42 (2003-2004) pkt 7.5.10, og tiltaket om en driftsinnsparing knyttet til UKS-virksomheten i Forsvaret, er det foreslått en reduksjon i personellrammene for målbilde 2008 fra Militærfaglig utredning (MFU) på omlag 350 årsverk, fordelt på følgende måte:

Tabell 3.4 Reduksjon i personellrammer for UKS-virksomheten (basert på MFU)

Sjøforsvaret har i forhold til grunnlag fra Forsvarssjefens eget målbilde i MFU fått en økning på 50 årsverk. Dette reduseres UKS-kuttet til om lag 350 årsverk. Alle nedtrekk i utdanning og kompetansemiljøet er innarbeidet i mål og rammetall i tabell under punkt 3.1.

3.2 Andre etater

Også etatene Forsvarsbygg(FB), Forsvarets forsk­ningsinstitutt (FFI) og Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) skal realisere effektiviseringskrav. For FB og FFI vil årsverkutviklingen tilpasses forventet oppdragmengde og de effektiviseringskrav som er angitt i IVB 05-08. NSM skal ha en forventet nedtrekk til 110 årsverk i 2008, fra 120 årsverk ved utgangen av 2004.

3.2.1 Forsvarsbygg (FB)

FB har lyktes med å etablere standardiserte priser for sine ytelser. Antall årsverk er en direkte konsekvens av antall kvadratmeter og standardpris samt effektiviseringskrav. Kravene til FB vil bli gitt på nevnte parametere.

3.2.2 Forsvarets forskningsinstitutt (FFI)

Personellreduksjonen i FFI er basert på at de skal redusere kostnadene i støttefunksjonene med 30% snarest mulig og senest innen utgangen av 2008.

3.2.3 Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM)

NSM får redusert tildeling i perioden tilsvarende 9 årsverk.

3.3 Utvikling i personellkategorier

Tabellen nedenfor viser planlagt utvikling innenfor hovedkategorier personell i FD og FMO. Fra juli 2004 til 31. desember 2008 forventes antall yrkesbefal redusert med 1 300 årsverk og sivile med 2 400 årsverk. For avdelings/ kontraktsbefal og vervede er det en planlagt økning på 800 årsverk innenfor hver kategori. Endringene innen personellkategoriene er på enkelte områder relativt store. Enkelte av disse vil ikke fullt ut kunne realiseres innen 2008. I særlig grad vil man måtte forvente at andelen avdelingsbefal ikke samsvarer fullt ut med målsetningene, og ordningen vil måtte implementeres over et noe lengre tidsrom.

* tall for 2004 er tentativ fordeling, må kvalitetssikres av FMO.

Tabell 3.5 Utvikling i personellkategorier i perioden 2005-2008

3.4 Utvikling i gradsnivå

Det er kritisk at den nye strukturen og OPL/F er i kompetanse og gradsmessig balanse. Med balanse i denne sammenheng menes også at det er et fornuftig forhold mellom antall stillinger på de forskjellige gradsnivåer gjennom hele strukturen. Dette er et sentralt premiss for å sikre kontinuitet og tilstrekkelig erfaring underveis i karrieren. Forsvarsdepartementet vil derfor etablere rammer for antall per gradsnivå for å sikre en slik balanse. Dette begrunnes også i det forhold til at det de siste 10 årene har vært en signifikant og ikke ønsket økning i antall per gradsnivå fra major og oppover, med påfølgende økning i lønnskostnader og redusert kontinuitet i stillinger på lavere nivå i strukturen. Økningen har skjedd til tross for at Forsvaret er blitt drastisk redusert i størrelse. Tabell 3.7 viser fordeling på gradsnivå for FMO målbilde 2008 (unntatt FLO og RSF). Tabellen reflekterer ikke mulige endringer som følge av justeringer knyttet til innflytting i nytt ledelsesbygg.

Tabell 3.6 Fordeling på gradsnivå for FMO målbilde 2008

Disse rammene vil bli ytterligere kvalitetssikret, og gir et grunnlag for utviklingen av ny OPL/F. Rammene angir en signifikant reduksjon innen hvert gradsnivå. I en overgangsperiode vil dermed deler av befalet enten måtte bekle stillinger med lavere gradsnivå enn deres faktiske grad eller at stillinger etableres med flytende grad. I arbeidet med ny befalsordning og nye OPLer må det vurderes nærmere hvordan denne utfordringen skal håndteres, og om nødvendig må det lages et avtalemessig grunnlag for dette.

3.5 Rammer for vernepliktige mannskaper

Vernepliktige mannskaper er fortsatt et sentralt element i Forsvarets personellstruktur. Verneplikten skal praktiseres slik at organisasjonens behov dekkes. Ut fra en rekke overordnede forhold, er antall vernepliktige som gjennomfører førstegangstjeneste satt til 9 500. I det følgende gis rammer for gjennomføring av førstegangstjeneste i perioden. Tabell 3.8 angir minimumstall for gjennomføring av førstegangstjeneste. Målsettingen gjenspeiler en nedgang på mellom 500 og 1 000 vernepliktige mannskaper i forhold til totalt gjennomført førstegangstjeneste i 2004 og 2005.

*kolonnen angir det totale minimumsantall som gjennomfører førstegangstjeneste over 4 mnd. (inkludert personell som dimmiteres etter 4 mnd., men før 12 mnd.)

Tabell 3.7 Rammer for gjennomføring av førstegangstjeneste i perioden 2005-2008.

Vedlegg 10.3: Brev fra Forsvarsdepartementet v/statsrådentil Forsvarssjefen, Styret Forsvarsbygg, Styret FFI, Sjef Nasjonal sikkerhetsmyndighet, udatert

Iverksettingsbrev for forsvarssektoren 2005-2008

Iverksettingsbrevet for neste planperiode er nå ferdig, og jeg oversender herved overordnede oppdrag og krav som jeg anser som nødvendige for å kunne gjennomføre Stortingets vedtak og føringer ifm. behandlingen av Innst. S. nr. 234 (2003-2004) til St.prp. nr. 42 (2003-2004) og Innst. O. nr. 94 (2003-2004) til Ot.prp. nr. 60 (2003-2004).

Jeg vil fremheve og takke for det tette og gode samarbeidet som har vært med etatene under arbeidet med iverksettingsbrevet. Det er utvist stor evne til samarbeid og vilje til å finne gode løsninger på vanskelige punkter. Nå som politikken skal settes ut i livet, vil det kreves enda mer styrke og evne til felles løft. Jeg er trygg på at vi om fire år har tatt et langt nytt steg i moderniseringen av Forsvaret.

Vedlegg 10.3 A: Den videre moderniseringen av Forsvaret i perioden 2005-2008 Iverksettingsbrev for forsvarssektoren datert 14. september 2004

STATSRÅDENS FORORD

Forsvaret er på god vei med å omstille sin virksomhet. At vi er i rute viser vår evne til å ta tunge løft sammen. Viktige utfordringer ligger foran oss, og vil kreve aktiv og tett oppfølging i den nye langtidsperioden. Veien fremover er gitt. Omstillingen videreføres med full tyngde, samtidig som vi er ved et kritisk punkt der det er felles innsats som vil avgjøre om vi lykkes.

Et bredt flertall i Stortinget har gitt et tydelig og kraftfullt budskap om hovedretningen for den videre moderniseringen av Forsvaret. Målet er økt operativ evne. Det moderne forsvaret må kunne settes inn når behovet oppstår, enten oppgavene skal løses hjemme eller ute, alene eller sammen med andre. Vi legger grunnlaget for en fremtidsrettet utvikling av Forsvaret i årene fremover.

Jeg er godt fornøyd med at flertallet i forsvarskomitéen sluttet seg til den økonomiske rammen på 118 mrd. 2004-kroner. Samtidig forutsetter ambisjonene om et moderne og fleksibelt Forsvar at omleggingen videreføres med full kraft og i høyt tempo. Jeg vil fremheve tre områder som særlig sentrale i perioden 2005-2008:

• – Den operative strukturen og virksomheten skal videreutvikles. Forsvaret skal tilføres både nye og relevante kapasiteter, og videreutvikle eksisterende kapasiteter. Flere av disse skal gjøres mer tilgjengelige og anvendbare. Heimevernet skal gjennomføre en kvalitetsreform som skal gi en styrket evne til å ivareta dagens sikkerhetsoppgaver. Fellestanken på tvers av forsvarsgrenene skal styrkes. Det vil gi effektiviseringsgevinster. Flernasjonalt samarbeid om utvikling, anskaffelse og drift av militære kapasiteter skal fortsette, særlig innenfor rammen av Nordsjøstrategien.

• – For å realisere disse målene legges det opp til at Forsvarets operative virksomhet tilføres mer midler i perioden, med en forventet økning på 1,5 mrd. kroner i 2008 i forhold til 2004-nivået. Dette skal finansieres ved en betydelig ressursforskyvning fra logistikk- og støttestrukturen til operativ virksomhet og materiellinvesteringer.

• – Personellforvaltningen og utdanningsordningene skal moderniseres, blant annet med innføring av avdelingsbefal og innføring av generell beordringsplikt også til operasjoner utenfor Norge. V­erneplikten skal praktiseres i henhold til Forsvarets behov. Tiltakene skal gi Forsvaret en alders-, grads - og kompetanse-struktur som er tilpasset en ny tid med nye utfordringer.

Vi har betydelige oppgaver foran oss. Stortinget har understreket behovet for å følge opp politiske vedtak så raskt og effektivt som overhodet mulig. Dette innebærer at oppfølgingen må gis høy prioritet, og flere av tiltakene må iverksettes umiddelbart. Særlig vil dette gjelde overføringen av ressurser fra logistikk- og støttevirksomheten til operativ virksomhet og materiellinvesteringer, og implementeringen av reformene på personellområdet. Jeg vil også understreke viktigheten av høy kvalitet i gjennomføringen av forvaltningsoppgavene knyttet til anskaffelser, lager, økonomi og lønn på alle nivåer i Forsvaret, og at denne er i samsvar med gjeldende regelverk og i tråd med god regnskapsskikk. Jeg legger videre vekt på oppfølgingen av forhold som Riksrevisjonen påpeker ved sine kontroller. Den enkeltes evne og vilje til å følge opp de tiltak som fremgår av dette iverksettingsbrevet, og det ansvar som den enkelte utviser i så måte, vil være avgjørende for Forsvarets operative evne i årene som kommer.

Forsvaret må gjøre sitt ytterste for fortsatt å levere resultater - raskt, effektivt og etter hensikten. Forsvaret er på rett vei; bedre motivert, bedre utrustet og mer etterspurt enn på lenge.

IVERKSETTINGSBREV FOR FORSVARS­SEKTOREN 2005-2008

1. INNLEDNING

Iverksettingsbrevet (IVB for 2005-2008) fra Forsvarsdepartementet (FD) til Forsvarets etater dekker perioden 2005-2008, og formaliserer tiltak og oppdrag til etatene for oppfølging av Stortingets behandling av og vedtak knyttet til Innst. S. nr. 234 (2003- 2004), jf. St.prp. nr. 42 (2003-2004) Den videre modernisering av Forsvaret i perioden 2005-2008. Med dette som utgangspunkt beskriver dette iverksettingsbrev et helhetlig fireårsperspektiv for utviklingen av Forsvaret frem mot 2008. Perspektivet inneholder tre viktige forhold: For det første skal Forsvarets relevans og anvendbarhet i forhold til dagens og fremtidige oppgaver styrkes, for det andre skal logistikk- og støtte- virksomheten effektiviseres betydelig og for det tredje skal personellstrukturen tilpasses nye krav.

Mottakere av dette iverksettingsbrev er Forsvarets militære organisasjon (FMO), Forsvarsbygg (FB), Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) og Nasjonal sikkerhets myndighet (NSM). Forsvarssjefen, styret i FB, styret i FFI samt sjef for NSM er ansvarlige for gjennomføring av sine tiltak, oppdrag og realisering av de mål som gis i dette brev, for således å bidra til at forsvarssektoren samlet sett lykkes med den videre moderniseringen av Forsvaret. Utover de oppdrag som gjelder for forsvarssektoren samlet, er det også gitt spesifikke oppdrag til FMO, FB, FFI, og NSM i kapitlene 4, 5, 6 og 7.

lverksettingsbrevet beskriver strategisk målbilde for forsvarssektoren 2008, med konkrete tiltak for gjennomføring av virksomhet og omstilling. I tilknytning til IVB 2005-2008 er det også utarbeidet et mer detaljert planleggingsgrunnlag for fireårsperioden gitt i egne graderte vedlegg. Dette grunnlaget vil bli oppdatert årlig.

Hovedfokus i IVB for 2005-2008 er omtale av hovedmål og tilhørende tiltak. Tildeling av ressurser og hjemmel for bruk av midler for det enkelte gjennomføringsåret vil skje ved de årlige iverksettingsbrev. Presiseringer, endringer og tillegg til dette IVB for 2005- 2008, vil bli foretatt i de årlige iverksettingsbrev. IVB 2005-2008 utgjør videre et tillegg til iverksettingsbrevet for 2004 når det gjelder tiltak som skal planlegges og gjennomføres allerede for dette året. Opp av de strategiske målene og de gitte oppdrag i IVB for 2005-2008, vil skje gjennom den løpende styringsdialogen, formelt gjennom etatsstyringen og -styringsmøtene. Etatsstyringen skal følge opp eventuelle vesentlige avvik ift. måloppnåelse. Som grunnlag for oppfølgingen nyttes avviksrapportering og formaliserte rapporter som fastsatt i det årlige iverksettingsbrevet.

Den neste planperioden for 2005-2008 overlapper med inneværende omstilling for 2002-2005 med ett år. Det gir muligheter for å kunne iverksette vedtatte tiltak tidlig, og parallelt med pågående omstillingstiltak. En viktig forutsetning for å finansiere den videre moderniseringen og dreiningen av Forsvaret frem mot 2008 er fortsatt effektivisering innenfor logistikk- og støttevirksomheten. Utviklingen av Forsvarets operative kapasitet er derfor kritisk avhengig av at innsparingsgevinster blir hentet ut enten i forkant eller parallelt med ønskede opptrappinger.

Førsteprioritet er å nå alle de fastsatte krav innen fristen 31. desember 2005 for inneværende periode 2002-2005. Videre vektlegger departementet at effektiviserings- og innsparingstiltak tas ut så tidlig som mulig i perioden 2005-2008 for å frigjøre ressurser til operativ virksomhet og materiellinvesteringer fremover mot 2008. FD ga i IVB av 22. juni 2001 og i Presiseringer, endringer og tillegg nr. 4 til IVB 2002 av 21. juni 2002 (PET), retningslinjer for inneværende planperiode. Ved eventuelle avvik mellom retningslinjer og oppdrag i disse skriv og IVB for 2005-2008, gjelder sistnevnte. Der det ikke er avvik, gjelder tidligere oppdrag.

Når det gjelder gjennomføringsåret 2005, er oppdrag i dette skriv koordinert med oppdrag og til i tilknytning til kommende iverksettingsbrev for 2005, som favner detaljering og spesifikke føringer for budsjettåret 2005.

2. DEN VIDERE MODERNISERINGEN OG OMLEGGINGEN

2.1 Hovedtrekk i den videre moderniseringen

I perioden 2005 videreføres Forsvarets modernisering gjennom å øke dets operative evne og andel av anvendbare styrker med høy reaksjonsevne. Det skal etableres en anvendbar og moderne brigade i Hæren, Brigade Nord, og en felles anvendbar ISTAR-kapasitet for overvåkning, etterretning, målidentifikasjon og rekognosering, inkludert ubemannede fartøyer (UAV). Videre skal bredden i de kapasiteter Forsvaret kan stille til nasjonal og internasjonal krisehåndtering økes. I Heimervernet (HV) skal det gjennomføres en kvalitetsreform basert på en differensiering av styrkene og økt kvalitet. Sjøforsvaret styrkes ved innfasing av nye fartøyer og helikoptre til fregattene og Kystvakten (KV). Også Luftforsvaret fortsetter en betydelig modernisering.

Denne moderniseringen understøttes av en forbedret personellforvaltning tilpasset nye utfordringer og ivaretakelse av Forsvarets behov for kompetanse og personell. Verneplikten videreføres og tilpasses Forsvarets behov. Det skal etableres et mer effektivt logistikk- og støttekonsept tilpasset de operative behov. Med de tiltak som Stortinget har sluttet seg til, skal det i løpet av 2005-2008 foregå en raskest mulig overføring av 2 mrd. kroner fra logistikk- og støttevirksomheten til materiellinvesteringer og operativ virksomhet bl.a. ved å øke antallet personell som blir tilgjengelig for operativ virksomhet og gjennom å effektivisere ledelse, logistikk, støtte, kompetansesentra og skoler.

Disse hovedtrekk gjenspeiles i de overordnede strategiske mål for Forsvarets utvikling som er beskrevet i et eget strategisk målbilde for forsvarssektoren frem mot 2008, se kapittel 3.

2.2 Økonomisk-administrative forutsetninger og mål

Planleggingen for perioden 2005-2008 bygger på en økonomisk totalramme på 118 mrd. 2004-kroner eller 29,5 mrd. kr i årlig gjennomsnitt som angitt i St.prp. nr. 42 (2003-2004), se tabell 1.

Tabell 1: Anslått utvikling innenfor Forsvarets viktigste kostnadselementer som følge av omleggingen 2005-2008. Alle tall i mrd. 2004-kr

Hovedmålene i 2005 for omstillingen i perioden 2002-2005 ligger fast, og utgjør et avgjørende delmål for den videre omstilling frem mot 2008. Innen utgangen av 2005 skal følgende økonomisk-administrative mål være realisert:

• – Spare minimum 2 mrd. kr årlig i drift sammenlignet med et alternativ uten omlegging. Driftskostnader i FMO, ekslusive merutgifter til internasjonale operasjoner og inklusive omstilhingsmidler, skal følgelig utgjøre inntil 19 mrd. kr i 2005.

• – Oppnå en bemanningsreduksjon på minimum 5000 årsverk ift. bemanningen september 2000. Således skal FMO bestå av maksimalt 16 200 årsverk ved utgangen av 2005.

• – Redusere EBA med 2 mill. kvm, dvs. fra 6 mill. kvm til 4,0 mill. kvm.

For perioden 2005-2008 skal følgende økonomisk-administrative mål realiseres:

• – Forskyve minimum 2 mrd. 2004-kroner fra logistikk- og støttevirksomhet til operativ virksomhet og materiellinvesteringer relativt til 2004-nivået. Av dette skal netto minimum 600 mill. kr frigjøres fra Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) i løpet av 2006-2008. Beløpet på minimum 600 mill, kr kommer i tillegg til de innsparinger som er omtalt i PET nr.1/2004 til IVB for gjennomføringsåret 2004-FLO.

• – Redusere de samlede driftsutgiftene ned til et nivå i 2008 som ligger 0,9 mrd. kr lavere enn 2004-nivået. FMO inkludert stadig tjenestegjørende personell i internasjonale operasjoner skal bestå av maksimalt 15 300 årsverk snarest mulig og senest innen utgangen av 2006. Videre skal det foretas ytterligere tilpasninger for å bringe antall årsverk i FMO ned til anslagsvis 15 000 årsverk innen utgangen av 2008.

• – Tilføre operativ virksomhet over 1,5 mrd. kr for å øke den operative strukturens relevans og tilgjengelighet.

• – Styrke materiellinvesteringer med mer enn 1,3 mrd. kr og redusere EBA-investeringer med inntil 1 mrd. kr ift. 2004-nivået.

• – Redusere EBA ned til maksimalt 3,5 mill. kvm.

Det er prioritert å styrke operativ virksomhet og materiellinvesteringer. For å sikre kvalitetsreformen i HV legges det opp til at samlede bevilgninger (drift og investeringer) til HV økes til 1,4 mrd. kroner fra og med 2007, og deretter en flat videreføring.

2.3 Fremdrift i omleggingen

Det legges opp til et videreført høyt tempo i omstillingen med snarest mulig iverksettelse av tiltak iht. Stortingets behandling og vedtak i lnnst. S. nr. 234 (2003- 2004), jf. St.prp. nr. 42 (2003-2004). Dette er avgjørende for tidligst mulig å kunne frigjøre midler og styrke fokus på de prioriterte områder. Inntekter må som hovedregel frigjøres før satsningsområder tilføres økte ressurser.

For forsvarsgrenene skal strukturelle nedtrekk og justeringer for inneværende periode være gjennomført i løpet av 2005 og 2006. For FLO er omstillingsomfanget mer krevende, men også her skal hovedtrekkene i omstillingen være på plass innen utgangen av 2006.

Nye organisasjonsplaner utformet slik at samlet årsverksramme ikke overstiger 15 300 årsverk for 2005-2006, skal være godkjent snarest og senest innen 1. januar 2006. Videre skal FMO være redusert til maksimalt 15 300 årsverk innen 1. januar 2007. De deler av organisasjonen som skal oppbemannes med tilhørende økning i driftsutgifter, er koblet direkte mot at tilstrekkelige reduksjoner og frigjøring av midler innenfor logistikk- og støttevirksomheten er godtgjort og gjennomføres parallelt.

For å sikre fremdriften i omleggingen av FLO, kan det være nødvendig å redusere virksomhet innenfor logistisk understøttelse - midlertidig eller permanent - innenfor definerte områder. Hvilke områder dette gjelder, vil avklares i forbindelse med de årlige iverksettingsbrev, og da særlig for 2005 og 2006.

2.4 Sentrale mål og virkemidler

Transformasjon

Målet med militær transformasjon er å skape et Forsvar som er bedre i stand til å håndtere uforutsigbarhet og et bredt oppgavespekter. Transformasjon innebærer å endre de militære styrkers sammensetting og egenskaper eller måte å operere på. Transformasjon er en kontinuerlig og proaktiv prosess, der nyskapende konsepter, teknologi, doktriner og kapasiteter utvikles og integreres for å forbedre og/eller effektivisere Forsvaret, herunder styrke dets evne til operativt samvirke nasjonalt og internasjonalt.

Forsvaret skal bli ytterligere forandringsdyktig, som bl.a. betyr at langsiktig forsvarsplanlegging og strukturutvikling må legge økt vekt på Forsvarets evne til fleksibilitet og kontinuerlig tilpasning. Behovet for transformasjon er stort allerede i dag, og skal tillegges stor vekt også i perioden 2005-2008, slik at det blir lagt et godt grunnlag for å se transformasjon i et lengre og vedvarende perspektiv.

Personellpolitiske tiltak

Stortingets vedtak på personellområdet, gir Forsvaret mulighet til å starte opp arbeidet med å få hensiktsmessig alders- og gradsstruktur samt kompetanseprofil. Endringene er nødvendige for å skape den operative evnen og de kapasiteter et fremtidsrettet forsvar trenger. Denne muligheten må nå utnyttes til fulle, og de vedtatte tiltak må implementeres så raskt som mulig, innenfor de økonomiske rammer som er trukket opp.

Innføring av avdelingsbefal og økning av vervede skal skje innenfor de overordnede godkjente årsverksrammer. Opprettelse av avdelingsbefalsstillinger skal i stor grad skje ved å konvertere yrkesbefalsstillinger, kontraktsbefalsstillinger og sivile stillinger. Produksjon og tilsetting av yrkesoffiserer skal skje slik at det skapes et stillingsmessig rom for å tilsette avdelings­befal.

Nærmere retningslinjer for innføringen av beordringsplikten vil komme i forbindelse med forskrift til lov om personell i Forsvaret. Den nye befalsordningen søkes fullt implementert for de som tas opp til krigsskoleutdannelse sommeren 2005. Nærmere retningslinjer for implementeringen av harmoniseringen av yrkesoffiserenes stillingsvern med sivile tjenestemenn, herunder også policy for harmonisering av avgangs-stimulerende tiltak (AST), vil bli utarbeidet og ettersendt, dels som PET til dette IVB, dels som en oppdatering av FDs Iverksettingsdirektiv - Omstilling. Det er satt av midler til innvilgede og nye AST på maksimalt 3,1 mrd. 2004-kroner i perioden 2005-2008. Det må imidlertid hele tiden være en målsetting at nedbemanningen skal foretas til en lavest mulig kostnad for Forsvaret. Dagens AST-ordning er til vurdering på bakgrunn av de erfaringer som er høstet siden den ble innført, Stortingets vedtak om å harmonisere stillingsvernet mellom sivile og offiserer, kostnadene knyttet til nedbemanningen samt Stortingets påpekning av behovet for likebehandling mellom sivile og militære arbeidstakere. Det legges opp til en praksis der muligheten for å søke om AST (utover tiltak som gjelder generelt i statlig sektor) vil være eksklusivt forbeholdt personell som er definert som overtallige, tilhører avdeling som er gjenstand for en nedbemanningsprosess som vil kunne resultere i overtallighet, eller innehar en type kompetanse som Forsvaret anser det er overskudd på i organisasjonen samlet sett. Sistnevnte kategori personell skal kun ha mulighet til å søke om AST etter anmodning fra arbeidsgiver, og Forsvarsstaben (FST) må påse at vurderingen av søknaden gjøres ut fra et helhetlig og langsiktig perspektiv på Forsvarets utvikling og kompetansebehov. Departementet vil komme tilbake til det mer spesifikke innhold i den nye og målrettede AST-ordningen innen 1. oktober 2004. Den reviderte AST-ordningen vil gjøres gjeldende med virkning fra 1. januar 2005.

Erfaringene med omstillingen så langt har til fulle vist viktigheten av at en oppsetningsplan (OPL) som samsvarer med årsverksrammene, må etableres raskt. Dette arbeidet nå derfor gis tidlig og høy prioritet.

Det er et mål å øke kvinneandelen i Forsvaret til totalt 15%, og ved befalsskolene til 25% i løpet av perioden.

Sesjon skal utvikles til å bli et bedre rekrutterings- og seleksjonsverktøy. Det må sikres at det går kort mellom sesjon og innkalling. Videre innføres frivillig sesjon også for jenter.

Bruk av Offentlig privat partnerskap (OPP)

OPP skal benyttes der det er operativt forsvarlig og totaløkonomisk fordelaktig som del av den betydelige rasjonaliseringen i logistikk- og støttevirksomheten, drifts- og basevirksomheten for øvrig, og for investeringsvirksomheten. Det presiseres at OPP ikke er et mål i seg selv, og at beslutninger om iverksetting av slike løsninger må baseres på grundige vurderinger, der alle relevante forhold belyses, også samfunnsøkonomiske. Det må dokumenteres at slike løsninger gir mer kostnadseffektive og bedre tjenester for Forsvaret. I den forbindelse forutsettes det at OPP-løsninger alltid skal være totaløkonomisk fordelaktige.

I begrepet "totaløkonomisk" legger FD de samlede kostnader, effekter og nytte for Forsvaret og samfunnet for øvrig i et levetidsperspektiv. I den forbindelse må faktorer som evne til fokus på kjernevirksomhet, kvalitet, operative hensyn, fleksibilitet, tilgang på nødvendig kompetanse og samfunnsøkonomiske hensyn vektlegges. Generelt vil de kostnadsmessige aspekter veie tungt, men også operative hensyn må tillegges avgjørende vekt. For øvrig må vektleggingen av de ulike faktorer vurderes i hvert enkelt tilfelle.

FD vil fortsatt understøtte planlegging og iverksetting av OPP-alternativer. For øvrig vises det til konsept for OPP og det pågående metodearbeid under ledelse av departementet. Forslag om bruk av OPS i konkrete tilfeller skal forelegges FD for avgjørelse.

Føringene vil også bli redegjort for i Revidert konsept for OPP i forsvarssektoren, som vil bli utgitt snarest mulig.

Materiellfremskaffelse og -avhending

Det skal etableres en bedre strategisk styring av Forsvarets fremskaffelse av kapasiteter med særlig vekt på en sterkere strategisk styring i den tidlige fase. Dette er nærmere beskrevet i et eget konsept for investeringsstyring, "Konsept for fremskaffelse av materielle kapasiteter i forsvarssektoren" som trådte i kraft 15. juli 2004. Som ledd i dette arbeidet skal materiellfremskaffelser ses i et utvidet perspektiv, hvor både samarbeid med andre land, bruk av OPP, leie/lease, hyllevare og kjøp av brukt materiell skal vurderes. Det skal imidlertid alltid legges et totaløkonomisk perspektiv til grunn for beslutning. Spesielt er LCC-perspektivet viktig.

Dagens operative materiellstruktur skal snarest mulig tilpasses den operative struktur beskrevet for 2008. Dette muliggjør en tidlig frigjøring og avhending av overskuddsmateriell, eventuelt omfordeling innad i Forsvaret.

EBA

Det skal satses på kostnadseffektive EBA-løsninger hvor særlig fleksible og flyttbare, eventuelt midlertidige løsninger i omstillingsperioden vektlegges, både for å sikre en hurtig implementering og for å unngå feilinvesteringer. Overflødig bygningsmasse skal avhendes snarest i tråd med de retningslinjer som er etablert.

Strateuisk mål- og resultatstyring

FD utøver mål- og resultatstyring overfor underlagte etater. Ved hjelp av verktøyet Proaktiv risikostyring skal evnen til å nå de fastsatte målene for forsvarssektoren forbedres. Det er avgjørende at den øverste ledelsen i forsvarssektoren har løpende oversikt over fremdrift og retning på omstillingen. Etatene vil følges opp på årlig basis av de mål og resultatkrav/-indikatorer som gis i dette skriv og i de årlige iverksettingsbrev. Slik oppfølging er helt sentral for kontroll av måloppnåelse, og det periodiske rapporteringsregimet som er etablert og som vil videreutvikles, vil fortsatt utgjøre det sentrale oppfølgingsverktøy for gjennomføring av virksomhet og omstilling.

3. STRATEGISKE MÅL FOR FORSVARET I PERIODEN 2005-2008

De strategiske mål som er lagt til grunn for forsvarssektoren i perioden 2005-2008, beskrives i det følgende. Målbildet beskriver en forventet oppnådd tilstand i 2008. Videre fremgår det en nærmere konkretisering av de enkelte mål med beskrivelse av oppdrag, tiltak og sentrale styringsparametere. Styringsparametrene vil bli utdypet og revidert i forbindelse med de årlige iverksettingsbrev.

I kapitlene 5, 6 og 7 presenteres egne målbilder for henholdsvis FB, FFI og NSM. De tre nevnte etaters målbilde er utledet av det strategiske målbilde for forsvarssektoren, som er premissgivende og således underbygger realiseringen av de strategiske mål for forsvarssektoren vist over.

Strategisk mål: Økt troverdighet ift. Norges sikkerhets- og forsvarspolitiske interesser (L1)

Konkretisering av målet:

Forsvaret skal bidra til en logisk og helhetlig sammenheng mellom sikkerhetspolitikken, forsvarspolitikken, Forsvarets oppgaver, forsvarskonseptet og utviklingen av Forsvarets virksomhet, operative kapasiteter og kompetanse. For perioden 2005-2008 legges følgende overordnede sikkerhetspolitiske mål til grunn:

• – forebygge krig og fremveksten av ulike trusler mot norsk og kollektiv sikkerhet

• – å bidra til fred, stabilitet og videre utvikling av den internasjonale rettsorden

• – å ivareta norsk suverenitet, norske rettigheter og interesser, og beskytte norsk handlefrihet overfor politisk, militært og annet press

• – sammen med våre allierte å forsvare Norge og NATO mot anslag og angrep

• – å sikre samfunnet mot anslag og angrep fra statlige og ikke-statlige aktører.

Norges evne til å ivareta landets sikkerhetsinteresser avhenger av regjeringens muligheter til å anvende hele spektret av virkemidler innenfor det sikkerhetspolitiske handlingsrommet. Norsk sikkerhetspolitikk skal sikre at Norge får tilgang og innflytelse i de sikkerhetspolitiske fora der beslutninger fattes. Forsvaret står i denne sammenheng sentralt både nasjonalt og internasjonalt når det gjelder å bygge og vedlikeholde allierte forbindelser. For å bidra til realiseringen av de overordnede sikkerhetspolitiske mål, er følgende forsvarspolitiske mål styrende for Forsvarets virksomhet:

• – alene og sammen med allierte sikre norsk suverenitet, norske rettigheter og interesser, samt bevare norsk handlefrihet mot militært og annet press

• – sammen med allierte, gjennom deltakelse i flernasjonale operasjoner og internasjonalt forsvarssamarbeid bidra til fred, stabilitet, håndhevelse av internasjonal rett og respekt for menneskerettighetene, samt forebygge bruk av makt fra stater og ikke-statlige aktører mot Norge og NATO

• – sammen med allierte bidra til kollektivt forsvar av Norge og andre allierte i henhold til våre allianseforpliktelser, og til å møte ulike typer anslag og angrep med tvangsmakt for å sikre norsk og kollektiv sikkerhet

• – bidra til å ivareta norsk samfunnssikkerhet, redde liv og begrense konsekvenser av ulykker, katastrofer, anslag og angrep fra statlige og ikke-statlige aktører.

Det er i denne sammenheng av stor betydning at Forsvarets troverdighet nasjonalt og internasjonalt er høy. Troverdighet nasjonalt er en forutsetning for å ivareta Forsvarets forankring og oppslutning i befolkningen. Høy internasjonal troverdighet er en forutsetning for å ivareta tilliten hos våre allierte, og dermed også innfrielse av de ovennevnte sikkerhets- og forsvarspolitiske mål.

Styringsparametere:

Strategiske initiativ:

• 1. Strukturer og utform Forsvaret slik at det i enda større grad fremstår som et relevant sikkerhetspolitisk virkemiddel. [Ansv: FD/FMO]

• 2. Oppretthold en synlig militær tilstedeværelse i norske områder, spesielt i nordområdene. [FMO]

• 3. Følg opp de allierte mål og forpliktelser, herunder NATO styrkemål, NRF, ny kommandostruktur og PCC, slik at NATO forblir et effektivt sikkerhetspolitisk virkemiddel sett fra begge sider av Atlanterhavet. [FD/FMO]

• 4. Utvikle og forsterke det nære samarbeidet innenfor rammen av Nordsjøstrategien, for bl.a. å knytte Norge sterkere til land som er sentrale i utviklingen av EUs sikkerhets- og forsvarspolitikk. Nordsjøstrategien primært er rettet mot samarbeid med Danmark, Nederland, Storbritannia og Tyskland. [FD/FMO]

• 5. Vedlikehold og bygg allianser med nærstående land, herunder også bidra til at utviklingen av en europeisk militær evne videreutvikles i harmoni med NATOs rolle og det transatlantiske samarbeidet, slik at NATO og EU utfyller hverandre. [FD]

• 6. Arbeid for at Norge oppfattes som troverdig alliert både militært og økonomisk ved å opptre aktivt og utadrettet. [FMO]

• 7. Følg opp NATO-landenes satsing på å transformere sine militære styrker gjennom aktiv deltakelse i felles forsvarsplanlegging og utvikling av den integrerte militære struktur. [FD/FMO]

• 8. Delta med relevante norske styrker i Nato Response Force (NRF). [FMO]

• 9. Legg forholdene til rette for videreutvikling av alliert trening i Norge, herunder ved Regionfelt Østlandet og Hærens taktiske treningssenter i.f.m. simulatortrening. [FMO]

Strategisk mål: Etablere et bærekraftig, alliansetilpasset og oppgavebasert forsvar (L2)

Konkretisering av målet:

Følgende legges til grunn for Forsvarets utvikling: Forsvaret skal utvikles som et moderne, fleksibelt og alliansetilpasset sikkerhetspolitisk virkemiddel, der det tilstrebes balanse mellom Forsvarets oppgaver, struktur og ressurstilgang. Virksomheten skal baseres på et nært samarbeid med relevante sivile myndigheter, og på en verneplikt som praktiseres i tråd med Forsvarets behov. Fokus skal være på å fremme norske interesser, gjennom å håndtere et bredt spekter av utfordringer både nasjonalt og internasjonalt.

En rekke av Forsvarets oppgaver må i størst mulig grad også kunne løses nasjonalt. Norske styrker bør selv kunne fylle dette behovet, i utgangspunktet uten alliert medvirkning (I):

• – å sikre et nasjonalt beslutningsgrunnlag gjennom tidsmessig overvåkning og etterretning

• – å håndheve norsk suverenitet

• – å ivareta norsk myndighetsutøvelse på avgrensede områder

• – å forebygge og håndtere episoder og sikkerhetspolitiske kriser i Norge og norske områder.

De mest krevende oppgavene knyttet til forsvaret av Norge og NATO, samt oppgaver relatert til internasjonalt stabiliserende og fredsskapende arbeid, må Forsvaret løse i samarbeid med andre (II):

• – å bidra til kollektivt forsvar av Norge og øvrige deler av NATO mot trusler, anslag og angrep, inkludert bruk av masseødeleggelsesvåpen

• – å bidra til flernasjonal krisehåndtering, herunder flernasjonale fredsoperasjoner.

Forsvarets må også bidra til å løse oppgaver der andre myndigheter har primæransvaret. Disse oppgavene skal ikke være dimensjonerende for Forsvarets innretning, og må derfor i hovedsak løses med de kapasiteter og den kompetanse som er tilgjengelig med basis i evnen til å løse oppgavene som er beskrevet over (III):

• – å bidra med militær støtte til diplomati og til å forhindre spredning av masseødeleggelsesvåpen

• – å bidra til ivaretakelse av samfunnssikkerhet og andre sentrale samfunnsoppgaver

De to første kategoriene (I) og (II) skal - som en balansert helhet - være styrende for Forsvarets strukturutvikling. Dette innebærer at de nasjonale og internasjonale oppgavene ikke står i et motsetnings- eller konkurranseforhold, men tvert imot utfyller hverandre slik at det skapes gjensidig forsterkende synergier i Forsvarets virksomhet. Forsvarets kapasiteter skal i hovedsak kunne brukes både hjemme og ute, og i prinsippet vil det ikke eksistere noe skille mellom personell/kapasiteter for henholdsvis nasjonale og internasjonale oppdrag. Forsvaret skal være i stand til å operere effektivt sammen med allierte styrker hjemme og ute, og evne å bidra aktivt til hele spektret av NATOs oppgaver samt operasjoner i regi av FN.

Andre oppgaver (III) skal ikke i seg selv være dimensjonerende for styrkestrukturen, men løses i den grad det er mulig innenfor gitte økonomiske rammer med den strukturen som etableres for å ivareta de to første kategoriene av oppgaver. Imidlertid må territorialforsvarets innretning, utrustning og trening legge tilstrekkelig vekt på evnen til å bidra til norsk samfunnssikkerhet, innenfor rammen av dagens ressursnivå til beredskap og planlegging på dette felt.

Troverdig evne til å ivareta ovenstående oppgavespekter krever relevante og hurtig tilgjengelige operative militære kapasiteter som er i stand til å operere effektivt sammen. NATO-landenes satsing på å transformere sine militære styrker gjennom felles forsvarsplanlegging og den integrerte militære struktur, spiller her en avgjørende rolle. Dette vil også være avgjørende for utviklingen av det norske forsvaret, og bidra til å styrke Forsvarets evne til å trygge norsk sikkerhet.

Forsvarets kapasiteter skal i større grad ha høy reaksjonsevne, være tilgjengelige, fleksible og deployerbare, samt kunne operere effektivt alene og sammen med styrker fra allierte land, hjemme og ute.

Styringsparametere:

Andel av strukturen som tilfredsstiller de operative krav.

Strategiske initiativ:

• 1. Etablér enheter og avdelinger med reaksjonsevne, tilgjengelighet og strategisk deployerbarhet i tråd med de fastsatte beredskapsmessige og operative krav (nasjonalt/NATO), og slik at kapasitetene kan brukes både nasjonalt og internasjonalt. [FMO]

• 2. Levér Forsvarets kapasiteter i tråd med beskrivelsen gitt I 2. [FMO]

Strategisk mål: Et kostnadseffektivt forsvar i langsiktig økonomisk balanse med maksimalt 17,7 mrd. 2004-kroner til drift (Ø1)

Konkretisering av målet:

Forsvaret skal redusere driftsutgiftene og gjennomføre innsparingstiltak for å tilpasse seg et driftsnivå som i 2008 ligger 0,9 mrd. kr lavere enn 2004-nivået, dvs, på 17,7 mrd. 2004-kroner eksklusive internasjonale operasjoner og omstillingstiltak. Dette anses å være nødvendig for å sikre en høy materiellinvesteringsandel som skal sikre strukturell fornyelse. Samtidig er det nødvendig å overføre driftsmidler fra logistikk- og støttevirksomheten til operativ virksomhet. Dette er avgjørende for å sikre en forsvarsstruktur som er i balanse også i et lengre tidsperspektiv. Det underliggende presset fra drift og investeringer stiller store krav til en mer kostnadseffektiv ressursanvendelse i Forsvaret.

Styringsparametere:

• – Forholdet drift versus investering ift målsetting.

• – Driftsbanen for FMO per år fordelt på følgende undergrupper (resultatindikator): Lønnskostnader - Omstillingskostnader - Personellkostnader - Materiellkostnader - EBA - kostnader til og med 2008 (resultatkrav) ift. Målsetting.

• – Driftsutgiftsandel av totalbudsjettet - utvikling driftsbudsjettet internt ift målsetting.

• – Utvikling av ressursbruken og årsverk i støttevirksomhet versus operativ virksomhet i løpet av perioden 1. januar 2005-31. desember 2008 ift. Målsetting.

• – Avhendingsstatus EBA og materiell

• – Driftskostnadsvekst brutt opp på personell, varer og tjenester

Strategiske initiativ:

• 3. Gjennomfør konkrete tiltak beskrevet i kapitlene 4 til 7 for å begrense driftsutgiftene til 17,7 mrd. kr i 2008. [FMO]

• 4. Bring antall årsverk i FMO ned til maksimalt 15 300 innen utgangen av 2006 og foreta videre tilpasning ned til anslagsvis 15 000 årsverk innen utgangen av 2008 (korrigeringer av årsverkmålet vil måtte foretas som følge av endringer i FLO). [FMO]

• 5. Hold samlede utgifter til drift av logistikk- og støttevirksomheten innenfor maksimalt 7,7 mrd. kr. Samlede personellutgifter skal ved slutten av perioden ikke overstige 11,6 mrd. kr for Forsvaret ekskl. operasjonsrelaterte merutgifter til internasjonale operasjoner. [FMO]

• 6. Utranger materiell og utrustning som ikke skal benyttes i ny struktur og forestå avhending snarest mulig og senest innen 1. juli 2005 iht. struktur­utviklingsplan og materiellplan. [FMO]

• 7. Utranger minst 0,5 mill, kvm. EBA (til 3,5 mill. kvm.), og utranger minst 1,6 mill. kvm. snarest og senest innen 31. desember 2008. [FMO]

• 8. Reduser EBA-kostnadene (i tillegg til punkt 5) ytterligere. FB skal søke å redusere kostnadene utover det skisserte minimum (20% reduksjoner innen utgangen av 2006 og ytterligere 10% innen utgangen av 2008). [FB]

• 9. Effektiviser støttefunksjonene ved FFI ved å redusere kostnader med minimum 30 mill. kr snarest og senest innen 31. desember 2006 i forhold til omsetningen i 2002, og bring indirekte kostnader knyttet til timeprisen ved FFI ned mot samme nivå som andre sammenlignbare forskningsinstitusjoner innen samme frist. [FFI]

• 10. Utvikle et kostnadseffektivt NSM innenfor gifte budsjettrammer bl.a. med dokumentert økt utnyttelse av brukerfinansiering [NSM]

• 11. Gjennomgå lønnssystemet i Forsvaret med sikte på forenklinger. [FD/FMO]

Strategisk mål: Frigjorte ressurser omsatt til operativ virksomhet og investeringer (Ø2).

Konkretisering av målet:

Styrking av den operative virksomheten og Forsvarets investeringer står sentralt i moderniseringen, og betinger en målrettet overføring av ressurser fra logistikk- og støttevirksomheten. Styrkingen av den operativ virksomheten foregår i betydelig grad gjennom å øke personellets gripbarhet, øke antall avdelingsbefal i forhold til yrkesbefal og oppbemanning av vervede, spesielt i Hæren. øving, beredskap og operasjoner må ses i sammenheng, og balanseres opp mot de operative krav og målet om å dreie Forsvaret i retning av økt gripbarhet og deployerbarhet nasjonalt og internasjonalt. Investeringsandelen av totalbudsjettet skal økes.

Styringsparametere: Avvik fra budsjettandeler til hhv. operativ virksomhet og materiellinvesteringer.

Strategiske initiativ:

• 12. Overfør frigjorte midler, minimum 2 mrd. kr, fra omstillings- og effektiviseringstiltak innenfor logistikk- og støttevirksomhet til operativ virksomhet og materiellinvesteringer bl a. ved å gjennomføre konkrete tiltak beskrevet i kapittel 4. [FMO]

• 13. Planlegg og gjennomfør materiellfremskaffelser innenfor en maksimal ressurstildeling på 34 mrd. kr i perioden. Etablere tydelige prioriteringer for å håndtere lavere ressurstildelinger. [FD/FMO]

• 14. Øk anvendelse av simulatortrening ved øvings og treningsvirksomhet for å øke kvaliteten, samt å redusere behovet for øvingsdøgn og vedlikehold av materiellet. [FMO]

Strategisk mål: Effektivisere logistikk- og støttevirksomheten med en innsparing på minimum 2 mrd. 2004-kroner på drift (I 1)

Konkretisering av målet:

Forsvaret skal effektivisere, rasjonalisere, omorganisere og tilpasse logistikk- og støttevirksomheten og utdannings- og kompetansedelen av styrkeproduksjonen, og derved dreie ressursinnsatsen over mot operativ virksomhet og materiellinvesteringer. For å øke tilgjengeligheten og relevansen på støtten til den operative virksomheten, skal det innføres et nytt logistikk- og støttekonsept, etableres mer effektive modeller for styrkeproduksjon, og foretas ytterligere tilpasninger i basestrukturen. Dette skal i sum gi en betydelig mer effektiv logistikk- og støttestruktur, I denne forbindelse er ytterligere tiltak knyttet til omleggingen av FLO av særlig betydning hvor minst 600 mill. kr skal frigjøres i FLO i forhold til de mål som er angitt i Presiseringer, endringer og tillegg nr. 1/2004 til IVB for gjennomføringsåret 2004 - FLO. Innsparingen på minimum 2 mrd. 2004-kr relaterer seg til summen av alle innsparingstiltakene ved full effekt.

Styringsparametere:

• – Årsverkreduksjoner minimum ned til gitte rammer, men evt. mer om nødvendig for å nå innsparingsmål

• – Andel administrative årsverk vs årsverk i produksjon.

• – Produktivitetsutvikling for viktige "produksjonsområder", som for eksempel utnyttelsesgrad, kostnad per vedlikeholdstime (for gitte tjenester).

• – Kundetilfredshet, kriterier for hva som er "godt nok".

Strategiske initiativ:

• 15. Effektiviser FLO for å oppnå årlige, reelle innsparinger på minimum 15 % i forhold til et alternativ uten omlegging, dvs. driftsreduksjoner samlet sett på minimum 600 mill. kr årlig, inkludert de samlede driftsreduksjoner tilknyttet RSF. [FMO]

• 16. Gjennomfør omstillings- og effektiviseringstiltak i FMO, ved FFI, i FB og NSM som angitt i kapitlene 4, 5, 6 og 7. [FMO, FB, FFI, NSM]

• 17. Gjennomgå kundebehov med tanke på å identifisere områder hvor leveranser kan reduseres til et "godt nok" nivå, særlig innenfor logistikk- og støttevirksomheten. [FMO]

Strategisk mål: Frembringe en anvendbar og relevant forsvarsstruktur (I-2)

Konkretisering av målet:

Forsvaret skal utvikles i henhold til målstruktur 2008 som angitt i tabell nedenfor:

Klartid og tilgjengelighet både nasjonalt og internasjonalt for de enkelte strukturelementer vil bli angitt i eget plangrunnlag.

Styringsparametere:

• – Avvik fra fastlagt ambisjonsnivå mht, strategisk deployeringsevne

• – Avvik fra operative krav

• – Avvik fra materiellinvesterings- og avhendingsplan

Strategiske initiativ:

• 18. Gjennomfør konkrete tiltak beskrevet i kapittel 4 for å realisere ny forsvarsstruktur. [FMO]

• 19. Tilpass øvingsvirksomheten til nye krav og målsettinger som følge av omleggingen av Forsvaret og innføringen av alliansens nye kommando- og styrkestruktur, og som bidrag til transformasjon av Forsvarets militære kapasiteter [FMO]

Strategisk mål: Utvikle effektive ledelses- og kommandoprosesser (I 3)

Konkretisering av målet:

Ledelses- og kommandoprosessene utvikles i tråd med de prinsipper som legges til grunn for utvikling mot et nettverksbasert forsvar (NBF).

De nasjonale ledelses- og kommandoprosessene (FD, FST og FOL) skal tilpasses innenfor 650 årsverk. I tillegg ska det foretas en reduksjon av nasjonale årsverk i utenlandsstillinger.

Sikre innføring av et integrert forvaltningssystem (FIF) i forsvarssektoren på en slik måte at det blir et viktig bidrag for å sikre en effektiv ressursstyring. Herunder skal det søkes å foreta organisatoriske forenklinger og forbedringer som er uavhengige av systeminvesteringer før system designes.

Styringsparametere:

Totalt antall årsverk i nasjonale ledelses- og kommandoprosesser (FD, FST, FOL) inkl, utlandet.

Strategiske initiativ:

• 20. Gjennomfør tiltak beskrevet i kapittel 4. [FMO]

• 21. Bidra til å utvikle et helhetlig konsept for overvåkning. [FD, FMO]

• 22. Foreta en gjennomgang av mobiliseringssystemet. [FD, FMO]

Strategisk mål: Utvikle bedre strategisk styring av kapasitetsfremskaffelsene (I 4)

Konkretisering av målet:

Det skal iverksettes en bedre strategisk styring av Forsvarets fremskaffelse av kapasiteter. Dette er nærmere beskrevet i det nye konseptet for investeringsstyring. Investeringsstyringen skal gjennomføres på en måte som sikrer at Forsvaret totalt sett får dekket sine kapasitetsbehov ut fra helhetlige vurderinger tilpasset foreliggende rammer. Samlede operative behov skal tilfredsstilles raskere og bedre enn i dag. Norge må legge betydelig vekt på hvilke valg våre nære allierte gjør angående forsvarsinvesteringer og de krav NATO stiller til interoperabilitet. Valg av felles og enhetlige plattformer på tvers av landegrensene vil både øke interoperabiliteten og bidra til en kostnadseffektiv logistikkunderstøttelse i samarbeid med andre nasjoner, spesielt landene som omfattes av Nordsjøstrategien (jf. strategisk mål nr. L1 foran).

Dette skal skje gjennom å styrke styringsprosessene for å anskaffe, eller på annen måte sørge for tilgang til, prioritert materiell. Det vil bli lagt økt vekt på strategisk styring av de tidlige faser av investeringsvirksomheten. Materiell skal vurderes i et levetidsperspektiv (LCC) før beslutning om fremskaffelsesløsning treffes, og det skal - for det alternativ som velges - utarbeides retningslinjer for bruk i tråd med planlagt bruksmønster, samt parametere for å følge opp utvikling av kostnader iht. LCC-perspektivet. Det skal i samme fase legges økt vekt på alternative anskaffelser ift. tradisjonelt kjøp og utvikling, blant annet OPP-løsninger og bruktkjøp. I fremtiden skal Norge i hovedsak foreta større materiellanskaffelser sammen med andre land. De næringspolitiske aspektene ved Forsvarets virksomhet, og den tilnærming som legges til grunn for Forsvarets materiellanskaffelser, skal ha som formål å bygge opp under den videre utviklingen av Forsvaret.

Styringsparametere:

• – Antall OPP-prosjekter.

• – Andel av investeringer gjennomført i samarbeidsprosjekter med andre land.

• – Gjennomsnittlig gjennomføringstid for materiellprosjekter.

Strategiske initiativ:

• 23. Samtlige etater skal understøtte departementet for å sikre at intensjonene med det nye konseptet for fremskaffelse av kapasiteter som trådte i kraft 15. juli 2004 realiseres snarest mulig. [FMO, FB, FFI, NSM]

Strategisk mål: En personellstruktur med rett kompetanse til rett sted og rett tid - raskere og mer effektivt enn før (M 1).

Konkretisering av målet:

Forsvaret er avhengig av et høyt motivert og kompetent personell for å løse Forsvarets oppgaver. Personellstrukturen skal videreutvikles ved bl.a. implementering av den nye befalsordningen. Målet er å etablere en aldersstruktur og kompetanseprofil mer i tråd med Forsvarets behov, både frem mot 2008 og på lengre sikt, og gjennom dette bidra til å styrke kompetansen på det lavere nivå i Forsvarets organisasjon. Dette innebærer krav og oppfølging ift riktig antall årsverk, kontroll over veksten i personellutgiftene, rett kompetanse på rett plass, riktig antall personer på hvert gradsnivå og en riktig alderssammensetning av befalskorpset. Hensikten er i tillegg å gjøre dette på en mer kostnadseffektiv måte enn tidligere. Mer konkret innebærer dette en oppbemanning av avdelingsbefal for å dekke kompetansebehovet på grunnplanet Forsvaret, og en reduksjon av produksjonen av yrkesoffiserer for å skape det nødvendige rom for dette, og raskere kunne etablere en hensiktsmessig alders- og kompetanseprofil. Reserveoffiser skal utnyttes som ressurs, også i internasjonale operasjoner, herunder for å bidra til at utholdenheten i den operative strukturen sikres.

Utdanningsordningen i Forsvaret skal endres i retning av et system som er vesentlig mer fleksibelt, og kompatibelt med sivile utdanningsløp. Utdanningsvirksomheten skal fortsatt effektiviseres, og i de tilfeller der det eksisterer sivile tilbud som dekker Forsvarets behov like effektivt, skal det kjøpes utdanningspakker fra disse. Et overordnet mål er å sikre rett type utdanning på rett tidspunkt i karrieren. Utdanningsordningen skal endres slik at fravær og avbrudd fra aktiv tjeneste reduseres, samtidig som Forsvarets behov både for generell og fagspesifikk kompetanse dekkes. Dette innebærer at: (i) prinsippet om behovsinitiert utdanning skal være det overordnede prinsipp for tilbud om, og gjennomføring av, utdanning; (ii) utdanningsordningen og utdanningsmodellene skal gjøres fleksible slik at Forsvaret har et bredest mulig grunnlag å dekke kompetansebehov på, bl.a. gjennom modulbasering; og (iii) stillingsspesifikk kompetanse skal i utstrakt grad søkes tilført gjennom "on the job training" og kortere fagspesifikke kurs.

Utdanningen ved befalsskolene, krigsskolene og stabsskolen skal moderniseres. Befalsskolene beholdes som institusjoner og utvikles til et toårig utdanningsløp tett integrert i de grenvise operative miljøene. Krigsskolene skal videreutvikles til et utdanningsløp som skal gi en sivilt godkjent bachelor-grad innenfor sentrale militære fagområder. Stabsskolen skal videreutvikles til en høyere akademisk militær stabsutdanning på masternivå. Forsvarets utdanningsmiljøer skal fokusere mot fagområder som er direkte relatert til Forsvarets primærvirksomhet: Planlegging, ledelse og understøttelse av militære operasjoner, samt kostnads-effektiv drift, forsvarlig styring og utvikling av den militære organisasjon. Utdanningssystemet skal være fleksibelt og levere helhetlige utdanningsprogrammer basert på utdanningspakker levert fra så vel sivile som militære utdanningsmiljøer. Forsvarets egne utdanningsmiljøer skal preges av høy kvalitet og avgrenses til militært spesifikke kompetanseområder, med spesiell fokus på anvendelse av militærmakt og planlegging, ledelse og understøttelse av militære operasjoner.

Verneplikten skal fortsatt være en bærebjelke for rekruttering av soldater til Forsvaret. Forsvarets operative behov skal være styrende for antall vernepliktige. Som bidrag til å styrke verneplikten som bærebjelke i Forsvaret skal sesjonsordningen utvikles til å bli et bedre rekrutterings- og seleksjonsverktøy som virkemiddel til å få tilgang til de best egnede og motiverte ungdommene. Samtidig må forholdene legges til rette for å sikre rekruttering av de vervede som er best skikket for Forsvaret.

Kvinneandelen i Forsvaret skal økes. Det er en målsetting å oppnå totalt 15 % kvinner i Forsvaret i løpet av perioden. Jenter innkalles til sesjon. Det skal ikke brukes sanksjonsmidler overfor de jenter som ikke møter til sesjon. Videre er det et mål å ha en kvinneandel på 25% ved befalsskolene. Ytterligere tiltak må innarbeides i FSJs handlingsplan for økt kvinneandel i Forsvaret som utarbeides i løpet av 2004.

De endringer som skal gjennomføres i befals- og utdanningsordningen er kritiske for å oppnå transformasjon. Kreativitet, endringsvilje og -evne, i kombinasjon med solid faglig kompetanse, skal være sentrale kvaliteter hos ansatte i Forsvaret.

Styringsparametere: Alders-/gradsstruktur, antall årsverk totalt, antall avdelingsbefal, antall høyere offiserer, gradsstruktur, antall kvinner, antall vervede, antall vervepliktige, nye utdanningsordninger etablert.

Strategiske initiativ:

• 24. Etabler ny OPL innen utgangen av 2005. [FMO]

• 25. Innfør ny befalsordning [FMO]

• 26. Praktiser verneplikten i tråd med Forsvarets behov og innfør kvinnelig sesjon. [FMO]

• 27. Etabler ny ordning for vervede herunder en strategi for rekruttering av de best skikkede. [FD/FMO]

• 28. Etabler ny utdanningsordning, og gjennomføre organisatoriske tiltak som beskrevet i kapittel 4. [FMO]

Strategisk mål: En organisasjonskultur preget av ansvarlighet, læringsevne og endringsvilje (M 2)

Konkretisering av målet:

Forsvaret er og skal være en organisasjon som representerer ansvarlighet, læringsevne og -vilje samt endringsevne og -vilje. Organisasjonen må gjenspeile dette i normer for adferd, verdier og aksepterte målsetninger Læringsvillighet og endringsevne må ses i nær sammenheng med, og er en forutsetning for den videreførte modernisering av Forsvaret. Toleranse og respekt for mennesket er grunnleggende verdier for å sikre at Forsvaret anses som inkluderende og gir tilhørighet for alle ansatte og vernepliktige.

Den enkeltes evne og vilje til å følge opp de tiltak som fremgår av dette iverksettingsbrevet, og det personlige ansvar som utvises i så måte, skal være det sentrale kriterium for lederutvelgelse og karrieremønstre generelt i Forsvaret i årene som kommer.

Det vises til "Etiske grunnregler for FD og Forsvaret" samt "Forsvarssjefens verdigrunnlag for Forsvaret".

Styringsparametere:

Strategiske initiativ [Ansvar: FD, FMO, FB, FFI, NSM]:

• 29. Videreutvikle en organisasjonskultur som motiverer til endringsvillighet, ansvarsbevissthet. og personlig initiativ, samt vektlegger fellesverdier og et fellesoperativ perspektiv.

• 30. Etablér klare ansvarsforhold for gjennomføring av pålagt virksomhet.

• 31. Gjennomfør omstillingstiltakene med åpenhet og god kommunikasjon.

• 32. Legg avgjørende vekt på ledernes evne til å ivareta arbeidsgiverrollen.

• 33. Gjør ansvar reelt gjeldende - faglig dyktighet, lederegenskaper, evne til å motivere andre, utvist endringsevne, ansvarlighet og evne til nå fastsatte mål er viktige kriterier ved utvelgelse av personell til lederstillinger/opprykk.

Strategisk mål: Informasjonssystemer som bidrar til effektivisering og transformasjon (M 3)

Konkretisering av målet:

En mer rasjonell styring og forvaltning står sentralt i Forsvarets utvikling frem mot 2008. Effektive informasjonssystemer skal bedre styringen og ledelsen av operativ virksomhet, effektivisere ressursstyringen av hele Forsvarets virksomhet, og være et sentralt virkemiddel i transformasjonen av Forsvaret mot NBF.

Ved å innføre et felles integrert forvaltningssystem med fokus på styring og kontroll av personell-, materiell- og økonomifunksjoner skal betydelige besparelser oppnås. Det bør søkes å foreta organisatoriske forenklinger og forbedringer som er uavhengige av systeminvesteringer før system designes.

Styringsparametere: Gevinstrealisering, konkretisert og periodisert

Strategiske initiativ:

• 34. Reduser og samordne type og antall informasjons- og kommunikasjonsløsninger både innenfor og på tvers av ulike graderingsnivåer bl.a. med vekt på kostnadsreduksjoner. [FMO]

• 35. Innfør ny informasjonsteknologi som skal gi betydelige driftsbesparelser og samtidig bedret understøttelse av planlegging og gjennomføring av Forsvarets virksomhet, herunder strategisk ledelse og styring. [FMO]

• 36. Etablér et program for utvikling av et nettverkbasert forsvar. [FD]

• 37. Videreutvikle Forsvarets regnskapshåndtering og de systemer og prosesser som understøtter god regnskapsskikk. [FMO]

• 38. Høyne kvaliteten i gjennomføringen av forvaltningsoppgavene knyttet til anskaffelser, lager, økonomi og lønn på alle nivåer i Forsvaret, og at denne er i samsvar med gjeldende regelverk og i tråd med god regnskapsskikk. [FMO]

4. TILLEGGSOPPDRAG TIL FORSVARET MILITÆRE ORGANISASJON

I det følgende gis tilleggsoppdrag, føringer og nærmere beskrivelse av tiltak/oppdrag innenfor de enkelte hovedområder, særlig de organisatoriske, som FMO har ansvar for. Oppdragene må sees i sammenheng med plangrunnlaget beskrevet i egne vedlegg.

Stortingets vedtak innebærer at alle organisatoriske tiltak skal være gjennomført innen 31. desember 2008, men departementet tar sikte på en hurtigst mulig implementering for å skape økonomisk grunnlag for den videre modernisering av Forsvaret frem mot 2008. Dette iverksettingsbrevet er også basert på det. Departementet legger derfor opp til at de rent organisatoriske tiltak som beskrives i dette kapittel, og som det ikke er angitt konkret tidsfrist for, gjennomføres tidligst mulig i perioden. Forsvarssjefen bes komme tilbake innen 1. desember 2004 med forslag til konkrete tidsfrister for planlagt gjennomføring av de enkelte tiltak. Tidsfristene må tilfredsstille de økonomiske forutsetningene for langtidsplanen og forsvarsbudsjettet for 2005.

Departementet har som førsteprioritet å nå innsparingsmålene for perioden 2002-2005, jf. punkt 2.2, med frist 31. desember 2005. Særlig er det avgjørende at Stortingets forutsatte nedbemanningsmål på netto 5 000 årsverk nås. Dette betyr at totalt antall ansatte i FMO maksimalt utgjør 16 200 årsverk, inkludert evt. overtallige, innen utgangen av 2005. Departementet vektlegger deretter at bemanningstallet på maksimalt 15 300 årsverk for 2005-2008 kan nås så tidlig som mulig, jf. St.prp. nr. 42 (2003-2004), pkt 8.2: "Bl.a. gjelder dette målet om at FMO skal bestå av maksimalt 15 300 årsverk ved utgangen av 2005". Nedbemanningen av overtallige ift 15 300 årsverk skal være fullført innen utgangen av 2006.

4.1 FORSVARETS OPERATIVE LEDELSE

a) Legg ned Landsdelskommando Sør-Norge i Trondheim (LDKS).

b) Ytterligere endringer i Forsvarets øverste ledelse vil bli operasjonalisert i forbindelse med justeringer av strategisk ledelse knyttet til innflytingen i nytt ledelsesbygg.

• – En avklaring av roller og oppgaver som følge av LDKS-nedleggelsen, vil håndteres innenfor vurderingen knyttet til strategisk ledelse. Dette gjelder også oppfølgingen mht. å videreutvikle LDKN bl.a. som en krisestyringskommando for nordområdene.

c) Midlertidig tilsatte i internasjonale operasjoner, uten tilsettingsforhold til Forsvaret etter endt oppdrag holdes utenfor rammen.

4.2 FELLES

4.2.1 Felles kompetansesenter for KKIS

Grunnlag

For å styrke Forsvarets operative ressurser og miljøer innenfor informasjons- og kommunikasjonsteknologi, etableres kompetansesenter for kommando-, kontroll- og informasjonssystemer, herunder en integrert operativ KKIS-enhet. Enheten skal støtte deployeringen av norske styrker nasjonalt og internasjonalt. Den vil ivareta deployering, etablering, drift, overvåkning og beskyttelse av IKT-løsninger. I tillegg etableres en "Co Nettverks Operasjoner" (CNO)-enhet med en begrenset kapasitet for påvirkning av motstanderens militære informasjon og systemer. Det er avgjørende at alle forsvarsgrener besetter viktige stillinger i den integrerte KKIS enheten, og at det er tett kontakt med de grenvise KKIS-mlljøer.

Overlappende 14C1S-kompetanse skal ikke videreføres eller etableres.

Operativt ambisjonsnivå

a) Strukturer operativ KKIS-enhet for å støtte operative leveranser, herunder:

• – KKIS-enheten skal kunne støtte de fleste typer styrker (alle forsvarsgrener) f.eks. bataljoner, UAV-er, NASAMS, ISTAR, transportfly, KJK, MTB-er og logbaser.

• – Ett konti bidrag med en bataljonsstørrelse over noen år, og samtidig kunne støtte én stor deployering og én til to mindre deployeringer.

• – Dersom enhetene over ikke er deployert, kunne støtte inntil to store deployeringer på kort varsel (f.eks. en bataljonsenhet, MTB-enhet og en kampflyskvadron) og samtidig kunne støtte deployeringen av én til to enheter, f. eks. én brigadeledelse og ett transportfly, på lav beredskap for lavintensitetsoperasjoner.

• – FLO har ansvaret for å understøtte operativ KKIS med nødvendig transport- og logistikkapasitet og må budsjettere for dette. Understøttelsesomfanget må vurderes nøye i forhold til kostnadene.

• – Enheter som tidligere har vært satt inn, vil normalt trenge minimum 12 mnd. i Norge for restituering, trening og oppøving før de igjen kan settes inn.

Operativ struktur

b) Etablér en operativ KKIS-enhet som skal støtte militære operasjoner i inn- og utland med konmunikasjonstjenester, KKIS og andre IKT-tjenester. Ved deployering skal kostnadseffektivitet være avgjørende, dvs, det skal ikke deployeres større enhet enn strengt nødvendig.

c) Etablér en enhet for "Computer Nettverks Operasjoner" (CNO) som inngår i den samlede kapasiteten for militære informasjonsoperasjoner.

Organisatoriske tiltak

d) Etablér et kompetansesenter for Kommando-, kontroll, og informasjonssystemer (KKIS) med ledelse fra alle forsvarsgrener og hovedvirksomhet som en reell "joint enhet" lokalisert til Jørstadmoen. Det må være en hensiktsmessig bemanning, inkludert lederstillinger, fra alle forsvarsgrenene. Hovedvirksomheten lokaliseres ved Jørstadmoen med filialer ved forsvarsgrenenes kompetansesentra (Tradok, LUKS, KNM Tordenskjold og HVSK). Filialene skal støtte de grenvise kompetanse- og utviklingsmiljøene med KKIS-kompetanse.

e) Etablér i tillegg en enhet innenfor CNO. Enheten styrkeproduseres av kompetansesenteret for KKIS, og etableres i Oslo-området.

f) Etablér en interimsorganisasjon for kompetansesenteret KKIS snarest og senest innen 31. desember 2004.

g) Vurder overføring av ytterligere oppgaver og stillinger fra FLO i forbindelse med drift av operativ KKIS innen utgangen av 2005.

4.2.2 Forsvarets kompetansesenter for logistikk (FKL)

Grunnlag

FKL skal være et felles kompetansesenter innenfor logistikk, eksplosivrydding, MP-, hunde- og ARBC-tjeneste. Dette betinger at alle forsvarsgrener er tilstrekkelig representert. Kompetansesenteret med sine underavdelinger vil også utgjøre en styrkebrønn for å understøtte operative enheters deployering og drift når deployert, samt kunne stille dedikerte kapasiteter nasjonalt/internasjonalt. De operative leveranser skal organiseres slik at de gir en kontinuerlig høy operativ evne uten vesentlig behov for innkalling av kontraktspersonell. Formålet med etableringen av et felles kompetansesenter er å bidra til kostnadseffektiv styrkeproduksjon for Forsvaret, og å styrke kvalitet og tilgjengelighet på kapasiteter til den operative strukturen.

Operativ struktur

h) Styrkeprodusér enheter innenfor militærpoliti, transportkontroll, transport, drivstoff, vannrensning, EOD og ett kjemisk analyselaboratorium.

Organisatoriske tiltak

i) Etablér Forsvarets kompetansesenter for logistikk (FKL) lokalisert på base Sessvollmoen, Det må være en hensiktsmessig bemanning, inkludert lederstillinger, fra alle forsvarsgrenene, FKL etableres med følgende underavdelinger:

• – Forsvarets logistikkskole inkludert Forsvarets våpentekniske befalsskole og restvirksomhet overført fra Forsvarets forvaltningsskole.

• – Transportavdeling inkludert Forsvarets kompetansesenter for vognføreropplæring og Transportkompani.

• – MP-avdeling, inkludert Forsvarets Militærpolitiskole

• – Forsvarets ammunisjons- og EOD-skole

• – Forsvarets ammunisjonsskole nedlegges på Kjevik og oppgaver overføres FKL.

• – Forsvarets hundeskole.

• – Forsvarets ARBC-skole. Tidligere stortingsvedtak om å flytte til base Østerdalen er dermed opphevet.

• – Administrativt støtte i forbindelse med utklarering av personell til utenlandsoperasjoner, se punkt k) (avvent inntil utredning er foretatt).

j) Styrkeproduksjons- og kompetanseansvar

• – Avklar ansvar og grensesnitt mellom FKL, FSS, FLO og tilsvarende miljøer i forsvarsgrene slik at styrkeproduksjonen blir mest mulig kostnadseffektiv, og at dublerend kapasiteter og kompetansemiljøer fjernes.

• – Avklar ansvar og myndighet ift. administrativt foresatt avdeling (AFA) for Forsvarets personell i utenlandsoperasjoner med tilhørende grensesnitt mot FKL.

• – Avvikle Forsvarets forvaltningsskoles virksomhet i Halden.

• – Hoveddelen av virksomheten avvikles og/eller bortsettes. Gjenværende spesifikk militær virksomhet knyttet til strategisk/operasjonelt nivå videreføres ved Forsvarets stabsskole, evt. Sjøkrigsskolen i Bergen som er spesialisert innenfor økonomi/administrasjon. Gjenværende spesifikk militær virksomhet knyttet til taktisk og praktisk nivå med fokus på operasjonsstøtte og basedrift videreføres ved FKL.

k) Etabler en interimsorganisason for FKL snarest og senest innen 31. desember 2004. Organisasjonen etableres med grunnlag i Hærens avdelinger på Sessvollmoen, øvrige avdelinger, funksjoner og stillinger som skal inngå i kompetansesenteret overføres snarest mulig.

4.2.3 øvrig operativ struktur fellesfunksjoner

l) Videreutvikle og øk kapasiteten til Forsvarets spesialstyrker.

m) Etabler én modulbasert ISTAR-enhet.

• – Enheten opprettes med basis i eksisterende E-bataljon i Hæren, KJK i Sjøforsvaret og en nyopprettet UAV-avdeling i Luftforsvaret, jf. egne beskrivelser under Hæren, Sjøforsvaret og Luftforsvaret.

n) Etabler Forsvarets kompetansesenter EK med utgangspunkt i dagens EK-miljø (FKEK) på Rygge, styrket med personell fra alle forsvarsgrener.

• – Senteret skal ha både operative og styrkeproduksjonsoppgaver.

• – Overordnet styrkeproduksjonsansvar må avklares snarest og senest innen utgangen av 2004.

o) Videreutvikle Forsvarets sanitet med fleksible sanitetsmoduler tilpasset Forsvarets innretning, oppgaver og kapasiteter.

• – Etabler fleksible modulbaserte sanitetssystemer til støtte for operasjoner nasjonalt og internasjonalt.

• – Fokuser på utvikling av felleskapasiteter innenfor sanitet, og da spesielt kapasiteter over rolle 1-nivå for alle forsvarsgrener. Dette må også gjenspeiles i rekruttering til ledelse og organisasjon.

• – Viderefør og videreutvikle en gripbar kirurgisk enhet.

p) Avslutt forberedelser knyttet til utviklingen av en nasjonal militær satellittkapasitet.

q) Foreta en styrking og effektivisering av Forsvarets sikkerhetsavdeling (FSA) ved at sikkerhetsmiljøene i FMO samles i FSA.

• – En mindre enhet for informasjonssikkerhet, underlagt FSA, samlokaliseres med KKIS-senteret på Jørstadmoen.

• – Utred og eventuelt etabler en hensiktsmessig lokal/regional sikkerhetstjeneste innenfor en ramme på 80% av dagens fulltids sikkerhetsoffiserer ute ved avdelingene.

r) Nedlegg FOKIV og viderefør virksomheten ved FOHK og FSS/Akershus festning.

s) Overfør RSF-årsverk til FLO, se punkt 4.7.

4.3 HÆREN

Grunnlag

Det er en ambisjon innenfor planperioden at alle Hærens enheter, med unntak av HMKG og grensevakten, er deployerbare til operasjoner i inn- og utland, også ved raske deployeringer til områder som ikke er tilgjengelige sjøveien. De dimensjonerende operative leveranser for Hæren utover HMKG og grensevakten, er én deployerbar brigade (Brigade N) for alle typer operasjoner, nasjonalt og internasjonalt. Brigaden omfatter bl.a. én mekanisert bataljonsstridsgruppe som hurtig reaksjonsstyrke (HRS) og én bataljonsstridsgruppe som reaksjons- og oppfølgingsstyrke (ROS). Videre skal Hæren kunne levere én modulbasert ISTAR-enhet for divisjons-/korpsnivå og én modulbasert mobil taktisk landkommando (6. divisjonskommando). Prioritet skal gis til hurtige reaksjonsstyrker og oppfølgingsstyrker for beredskap og internasjonale operasjoner.

De operative leveranser skal organiseres slik at de sikrer evne til nasjonal krisehåndtering til enhver tid, også uten at det kalles inn kontraktspersonell i vesentlig grad. Dimensjonerende for dette kravet er at Brigade N til enhver tid skal ha tilgjengelig en bataljonsstridsgruppe (ROS) i tillegg til HRS, der det stadig tjenestegjørende personellet har minimum seks måneders tjeneste. Hærens styrkeproduksjons- og kompetanse-struktur endres for å styrke den operative strukturen. Det skal prioriteres å videre-utvikle de operative leveransene til tilgjengelige, fleksible og (strategisk og taktisk) deployerbare kapasiteter i perioden. Samtidig er det viktig i 2005-2008 å legge grunnlaget for neste periode (2009-2014), hvor det planlegges for at materiellinvesteringer til Hæren skal prioriteres.

Operativt ambisjonsnivå

a) Strukturer Hæren for å sikre følgende operative leveranser:

• – Kunne deployere alle Hærens enheter (unntatt grensevakten og HMKG) til operasjoner i inn- og utland, også ved raske deployeringer til områder som ikke er tilgjengelig sjøveien. HMKG skal kunne deployeres innenlands.

• – Kunne opprettholde et kontinuerlig bidrag med én bataljonsstørrelse i en 3-5 års periode forutsatt en lavintensitetssituasjon, og samtidig kunne stille én deployerbar hurtig reaksjonsstyrke av bataljons størrelse, IS og én brigadeledelse for en engangsdeployering.

• – Dersom ovennevnte enheter ikke er deployert, raskt kunne deployere inntil to bataljoner, hvorav én manøverbataljon og samtidig kunne stille én brigadeledelse på lav beredskap eller en mekanisk infanteribrigade med lang reaksjonstid til NATO.

• – Fleksibilitet og gripbarhet i de deployerbare enheter må sikres over hele året. Vernepliktsverket skal således støtte Hæren med nødvendige justeringer i årlig innkalling av vernepliktige.

• – Enheter som tidligere har vært satt inn, skal normalt ha minimum 12 mnd. i Norge for restituering, trening og oppøving før de igjen kan settes inn.

• – Hæren skal gi FLO nødvendige oppdrag (gjennom horisontal samhandel) for å legge til rette for understøttelse av Hærens deployeringer med nødvendig transport- og logistikkapasitet.

Operativ struktur

b) Etablér en dejiiloyerbar mekanisert infanteribrigade (Brigade N).

• – Brigade skal ha fleksibilitet til å lese oppdrag over hele konfliktspekteret. Brigade N skal kunne inngå i en alliert divisjons-/korpsramme og nasjonalt kunne operere under FONK og 6. divisjonskommando.

• – Telemark inngår som en del av Brigade N.

• – Brigaden skal ha en differensiert beredskap.

• – ARBC-kompaniet, som er en del av brigaden, skal også kunne være tilgjengelig for nasjonale oppgaver Det må vurderes om nasjonale behov tilsier at deler av denne enheten skal pålegges svært kort reaksjonstid.

• – Brigaden skal ha begynnende kapasitet innen utgangen av 2005 og full kapasitet innen 2009. Med begynnende kapasitet forstås at hovedtrekkene rundt organiseringen er på plass og oppbemanning startet. Den videre kapasitetsoppbyggingen gjennomføres med tilførsel av avdelingsbefal, vervede og nytt materiell. Prioritet gis til Telemark bataljon.

c) Etablér rammen for en mekanisert infanteribrigade (Brigade 6- mobilisering).

• – Brigade Ns reservemateriell skal, med utgangspunkt i dagens materiell, utgjøre materiell for Brigade 6, og det skal følgelig ikke investeres i Brigade 6.

• – Brigaden skal ikke øves.

d) Strukturer Brigade N som følger:

• – Den mekaniserte infanteribrigaden (Brigade N) skal bestå av tre manøverbataljoner med tilpasset ledelse, taktisk støtte og logistikk. Innenfor planperioden skal brigadens manøverbataljoners samlede hovedmateriell baseres på dagens CV-90 stormpanservogn pluss en supplementsanskaffelse på 26 CV 90 i planperioden, M113 pansrede kjøretøy og inntil 60 Leo 2 stridsvogn. Leo 1 stridsvogn fases ut av strukturen innenfor planperioden, men et lite antall kan nyttes til oppøving hvis det totalt sett gir driftsmessige besparelser ift. bruk av Leo 2. For at Brigade N skal kunne trenes, øves og opprettholdes som en deployerbar brigade, har den behov for ekstra materiell. Det andre materiellsettet vil i en mobiliseringssituasjon kunne brukes som grunnlag for Brigade 6. I tillegg planlegges det med å anskaffe ett bataljonssett med lette, pansrede kjøretøyer for Brigade N innenfor planperioden.

• – Brigadens avdelinger skal gjøres lettere og mer deployerbare. En satsing på nye og lettere stridskjøretøy utrustet med moderne sensorer og IKT-løsninger skal forberedes. Flere av Hærens systemer faller for levetid i de nærmeste år. Det skal i perioden vurderes et nytt og enhetlig kommando- og kampkjøretøy med tanke på investeringer i 2008-2014, herunder hvilke stridskjøretøyer som bør skiftes ut eller oppgraderes etter 2008. Det skal legges betydelig vekt på løsninger som våre nærmeste allierte velger.

• – Senest innen 1. november 2004 skal det fremlegges for FSJ et forslag til organisasjon og materiellstruktur for Hærens deployerbare styrker. Planen skal også inneholde en beskrivelse av hvordan Brigade Ns reaksjonsevne og deployerbarhet kan opprettholdes gjennom året selv ved større utskiftning av vernepliktige med kontraktspersonell.

e) Brigade 5 og 12 tas ut av strukturen innen 31. desember 2004, og materiell som ikke videreføres i strukturen, utfases snarest eller omfordeles til andre deler av Forsvaret.

f) Etablér felles modulbasert ISTAR-enhet av inntil en bataljons størrelse.

• – Enheten opprettes med basis i eksisterende E-bataljon i Hæren, Kystjegerkommando (KJK) i Sjøforsvaret og en nyopprettet UAV-avdeling i Luftforsvaret, jf. egne beskrivelser under Sjøforsvaret og Luftforsvaret. KJK og UAV-kapasitet skal trenes og øves for å kunne inngå som en integrert del av felles ISTAR-enhet.

• – Felles ISTAR-enhet etableres med basis i Hæren ISTAR styrkeproduksjons- og fagmiljø skal også styrkeprodusere en ISTAR-eskadron til Brigade N.

• – GIH gis koordinerende myndighet for etablering og utvikling av felles ISTAR-enhet, i tett samarbeid med GIS og GIL

• – Enheten skal ha begynnende kapasitet innen utgangen av 2005, i det vesentlige være operativ innen 2007 i samsvar med NATOs styrkemål og ha full kapasitet når UAV er fullt ut integrert.

g) Nedlegg Hærens jegerforband.

• – Deler av virksomheten innlemmes i ISTAR-enheten angitt i pkt. f).

h) Utvikle og øk kapasiteten for Hærens jegerkommando.

i) 6. divisjonskommandos oppgave og rolle skal være:

• – Gjennom et mobilt, deployerbart ledelseselement å kunne lede operasjoner med tildelte styrker opp til divisjonsnivå i Norge. Kommandoen skal danne rammen for et ledelsesnivå over brigadenivå for operasjoner i Norge. Den skal også kunne utgjøre en kjerne for et divisjonshovedkvarter for operasjoner sammen med allierte utenfor Norges grenser.

Øvrige organisatoriske tiltak

j) Organiser Hærens virksomhet innenfor Hærens styrker (HSTY), Hærens transformasjons- og doktrinekommando (RADOK) og Hærens Jegerkommando snarest og senest innen 1. januar 2005.

• – Hærens styrker omfatter den tidligere virksomheten ved 6. divisjonskommando og Brigade N med underavdelinger, Forsvarets innsatsstyrke/Hær (FIST/H) og Hærens utdannings- og kompetansesentra, samt virksomheten ved HMKG, GSV og GP. Unntaket er noen elementer fra utdannings- og kompetansesentrene som videreføres i TRADO.

• – FIST/H videreføres i HSTY og utvides til å omfatte Brigade N og øvrige operative elementer.

• – Utdanning og trening av Hærens operative kapasiteter, med unntak av HJK, ledes av sjef 6. divisjonskommando og utøves gjennom ledelsen i 6. divisjonskommando fordelt på base Troms og base Østerdalen.

• – TRADOK lokaliseres til Linderud og base Østerdalen, med mindre elementer til base Troms. Ledelsen lokaliseres på Linderud sammen med Krigsskolen, som inngår i TRADOK.

k) Legg ned utdannings- og kompetansesentra.

• – Utdannings- og kompetansesenteret for Hærens Samband (SBUKS), Utdannings- og kompetansesenteret for Hærens kampvåpen (KAMPUKS) og Utdannings- og kompetansesenteret for Hærens trenvåpen (LOGUKS) legges ned.

• – Oppgavene videreføres hovedsakelig innenfor HSTY, TRADOK, samt Forsvarets kompetansesenter for logistikk og Forsvarets kompetansesenter for KKIS.

l) Avvikle Hærens aktiviteter på Heistadmoen innen 31. desember 2005 med sikte på tidligst mulig utrangering/avhending.

m) Hans Majestet Kongens Garde skal ivareta vakt og eskorte for Kongehuset i fred, konflikt, krise og krig.

• – Utdanning av mannskaper til vakt- og eskorteoppdrag gjennomføres primært på Huseby.

n) Innfør 3-årig krigsskole.

• – Krigsskolen skal videreføres som 3-årig krigsskole som gir bachelorgrad innenfor militære og militærrelaterte studier. Denne utdanningen skal startes opp på Linderud høsten 2905.

• – Tidligere KS1/KS2 og tilsvarende utviklingsmodeller avvikles innen 1. august 2006.

Det vises forøvrig til pkt 4.9, Personell og utdanning.

o) Gjennomfør endringer i befalsskoleutdannelsen.

• – Etablér Hærens befalsskole med et lite ledelseselement på base Østerdalen.

• – Hoveddelen av virksomheten ved Befalsskolen for Hærens kampvåpen, Befalsskolen for Hærens samband og Befalsskolen for Hærens logistikkvåpen overføres til en nyetablert Hærens befalsskole underlagt Hærens styrker (HSTY).

• – Befalsskolen for Hærens kampvåpen, Befalsskolen for Hærens samband og Befalskolen for Hærens logistikkvåpen legges ned.

• – Ingeniørutdannelsen innenfor telematikk videreføres i hovedsak inntil videre som del av Forsvarets kompetansesenter for KKIS på base Jørstadmoen.

• – Tiltakene skal gi en driftsreduksjon på ca. 40 mill, kr i forhold til 2003 bl.a. gjennom en reduksjon i instruktør- og støttebehov.

p) Overfor RSF-årsverk til FLO, se punkt 4.7.

Årsverksrammer

• – Hærens årsverksramme skal i perioden økes for å styrke den operative struktur gjennom å bedre tilgjengeligheten på personellet, samt øke kvaliteten og erfaringsnivået, spesielt i de lavere gradssjikt. Yrkesbefal opprettholdes omtrent på nivået ved utgangen av 2005, mens antallet avdelingsbefal og vervede øker.

• – Av hensyn til Forsvarets totale årsverksramme, må imidlertid Hærens økning av årsverk koordineres med og komme som følge av nedbemanning i Forsvarets logistikk- og støttevirksomhet.

4.4 SJØFORSVARET

Grunnlag

Ambisjonen for Sjøforsvaret er å ivareta nasjonale maritime oppgaver og samtidig være i stand til å bidra i et bredt spekter av flernasjonale oppgaver hjemme og ute.

Fredstidsoppgaver hjemme løses stort sett gjennom kontinuerlig tilstedeværelse i norske havområder. Her har KV en særskilt rolle. Denne tilstedeværelsen skal kunne forsterkes ved å anvende fartøyer og ressurser i Sjøforsvarets resterende struktur. Suverenitetshevdelse i havområdene krever selvstendig norsk innsats med ytterlige operative kapasiteter for å være troverdig.

Fridtjof Nansen-klassen med NH9O helikoptre vil representere en fleksibel kapasitet som er relevant til bruk i alle former for operasjoner til havs både nasjonalt og internasjonalt. Med gode egenskaper både i antioverflate- og antiubåtoperasjoner, forsterker fregattene evnen til tilstedeværelse i norske farvann, spesielt ifm. episode- og krisehåndtering. Skjold-klassen vil utfylle overflatekapasiteten med sine egenskaper som er mer rettet inn mot kystnære farvann. I tillegg skal Skjold-klassen være anvendbar i internasjonale operasjoner og ha en fleksibel rolle. Ubåtene og minerydderne bygger opp rundt evnen til informasjonsinnhenting, overvåkning og tilstedeværelse nasjonalt og deployering for deltagelse i internasjonale operasjoner. KV løser på permanent basis suverenitetshevdelse, myndighetsutøvelse og overvåkning av all aktivitet i norske sjøområder. Felles ISTAR inkludert maritim ISTAR (KJK) vil gi en ny kapasitet for overvåkning, etterretning og sikring i kystsonen. Også KJK skal kunne ivareta en internasjonal rolle, og være deployerbar.

Operativt ambisjonsnivå

Sjøforsvaret skal struktureres for å sikre følgende operative leveranse:

• – Kunne deployere alle Sjøforsvarets mobile enheter til operasjoner innen- og utenlands.

• – Kunne opprettholde en kontinuerlig tilstedeværelse, overvåkning, suverenitetshevdelse og myndighetsutøvelse i norske farvann med KV.

• – Raskt kunne forsterke tilstedeværelse ifm. episode- og krisehåndtering.

• – At Kystjegerkommandoen kan inngå i operasjoner integrert innenfor felles taktisk ISTAR og maritime operasjoner, særlig oppdrag i kystsonen også i en internasjonal sammenheng.

• – Evne ttil strategisk sjøtransport gjennom beredskapskontrakter med sivile rederier.

• – Evne til sjøgående hospitalisering og evakuering til støtte for Forsvaret og allierte.

• – Sjøgående logistikk.

Operativ struktur

a) Fas inn de nye Fridtjof Nansen-klasse fregattene og fas ut Oslo-klassen fregatter med tilhørende våpen som ikke skal brukes i ny struktur.

b) Fas inn Skjold-klassen og fas parallelt ut MTB Hauk-klassen med tilhørende våpen som ikke skal brukes i ny struktur snarest og senest innen 2010. Utfasingen av Hauk-klassen må koordineres slik at personellet kan overføres direkte til Skjold. Utfas og avhend KNM Valkyrien samtidig med Hauk-klassen, dvs, senest 2010.

c) Viderefør Kystjegerkommandoen på Trondenes i Harstad.

• – Avdelingen dimensjoneres som en maritim ISTAR-kapasitet og skal kunne operere som en del av felles ISTAR-enhet eller NoTG/maritim styrke, evt. inngå i en UK/NL amfibiekapasitet eller annen internasjonal maritim enhet.

d) Fas ut to mineryddere av Alta-klassen innen 31. desember 2004.

e) Viderefør Ula-klassen ubåter

• – Tre fartøyer oppgraderes for tilpasning til deltakelse i internasjonale operasjoner.

• – De tre øvrige fartøyer videreføres med dagens konfigurasjon.

f) Forbered ombygging av KNM Tyr til dykkerfartøy for Minedykkerkommandoen i påvente av avklaring om fremskaffelse av nye logistikkfartøyer.

g) Forbered fremskaffelse av ett til to nye støtte-/logistikkfartøyer bl.a. til erstatning for dagens KNM Tyr, KNM Vidar og KNM Valkyrien.

• – I fireårsperioden kan dette realiseres kun dersom en OPP-løsning er rimeligere enn driften av de nevnte tre fartøyer.

• – Ved eventuell fremskaffelse av ett til to nye logistikkfartøyer fases KNM Tyr, KNM Vidar og KNM Valkyrien ut samtidig.

• – Forbered utfasing av KNM Vidar innen utgangen av 2005.

h) KNM Hortenf er besluttet utfaset med virkning fra 31. desember 2005. Vurder kostnadseffektiviteten av å beholde KNM Horten i strukturen utover dette tidspunkt for å sikre innfasingen av Fridtjof Nansen-klassen fregatter, dog ikke lenger enn til 31. desember 2008.

i) Utfas miner fra strukturen, Oppretthold nasjonal minerydderkompetanse ved å beholde et lite antall miner og ved å inngå flernasjonalt samarbeid.

j) Etabler ny struktur for Indre kystvakt.

• – Innenfor dagens driftsrammer for Indre kystvakt og Bruksvakten, inngå OPP-løsning for inntil 10 fartøyer og fas ut gamle fartøyer innen 31. desember 2005 eller snarest mulig ifm. utløp av kontrakt.

k) Videreutvikle og øk kapasiteten for MJK.

l) Utfas rekvirert fartøysstruktur med unntak av følgende fartøyer:

• – 2 hospitalskip. Inngå kontrakt for ett fartøy med tilgjengelighet tilsvarende strategisk sjøtransport.

• – 1 syketransportskip og 4 ambulansefartøyer.

Øvrige organisatoriske tiltak

m) Viderefør FIST/S under SJ Kysteskadren og utvid styrken tii å omfatte alle Sjøforsvarets operative enheter.

n) Formaliser en 3-årig krigsskole som gir bachelorgrad innenfor militære og militærrelaterte studier. Tidligere KS1/KS2 avvikles innen 1. august 2006.

o) Juster virksomheten ved befalsskolen for Sjøforsvaret i Horten innenfor rammen av Sjøforsvarets skoler.

• – Befalsskolen i Horten skal gjennomføre grunnleggende utdanning med bruk av skoleskipene, mens spesialisering og fagutdanning vil finne sted ved Sjøforsvarets skoler og utdanningsavdelinger. Samlet sett skal endringene i grunnleggende befalsutdanning og endring ved befalsskolen gi en driftsinnsparing, herunder en personellreduksjon. Befalsskolen i Horten skal disponere Norske Løve. EBA skal reduseres betydelig. Det vises for øvrig til punkt 4.9 - Personell og utdanning

p) Med utgangspunkt i ressurstildeling for 2004, støtt FD i å vurdere oppgaver, ambisjonsnivåer, basestruktur og ledelse innenfor KV og foreslå evt. endringer innen 1. oktober 2005.

q) Overfør RSF-årsverk til FLO, se punkt 4.7

4.5 LUFTFORSVARET

Grunnlag

Luftstyrkene skal dekke et spekter av oppgaver knyttet til operasjoner rettet mot andre luftstyrker, overvåkning og patruljering, støtte til operasjoner på bakken og til sjøs, samt beskyttelse mot luftstridskrefter fra bakken. Luftforsvarets kapasiteter skal videreutvikles som deployerbare kapasiteter nasjonalt og internasjonalt, tilpasset de operative ambisjoner og krav.

Operativt ambisjonsnivå

a) Strukturer Luft for å sikre følgende leveranser iht. gitte krav:

• – Kapasitet og evne til å støtte krisehåndtering og kontra-terroroperasjoner nasjonalt med relevante fly, helikoptre og bakkebasert luftvern.

• – Kunne deployere en kampflyskvadron på høy beredskap for alle typer operasjoner eller en kampflyskvadron på lav beredskap.

• – Kampflykapasitet til kontinuerlig nasjonal og fellesalliert suverenitetshevdelse, krisehåndtering og overvåkning med et lite antall fly på høy beredskap (QRA).

• – Kapasitet til effektiv nasjonal og fellesalliert luftromsovervåkning og kontroll gjennom et LOS-system (luftovervåkning og stridsledelse) med kapasitet til å utøve taktisk kontroll over nasjonale og allierte luftstridsmidler, samt til kontinuerlig overvåkning av norsk luftrom.

• – Kunne deployere én luftbåren elektronisk krigføringskapasitet på høy beredskap.

• – Løse oppdrag knyttet til suverenitetshevdelse, maritim overvåkning, i tillegg til miljø- og ressursforvaltning, samt søke- og redningstjeneste med maritime patruljefly. Deler av kapasiteten skal også være tilgjengelig på høy beredskap for internasjonale operasjoner. Maritime patruljefly skal også kunne utføre overvåkning, rekognosering, antiubåt-operasjoner og støtte til maritime operasjoner, samt tilby landbilder til støtte for operasjoner.

• – Kunne hurtig stille transportstøtte for nasjonale og flernasjonale operasjoner inkludert bidrag til medisinsk evakuering.

• – Kapasitet til bakkebasert luftvern med evne til å beskytte utvalgte militære og sivile mål på bakken mot lufttrussel i alle typer operasjoner, nasjonalt og internasjonalt, med ett deployerbart NASAMS luftvernbatteri på høy beredskap. Batteriet skal i tillegg kunne ivareta luft til Hærens deployerbare brigade Ved mobilisering skal det totalt kunne stilles 2 NASAMS-batterier.

• – Kunne gi taktisk transportstøtte på høy beredskap inkl. støtte til andre forsvarsgrener med helikoptre for nasjonale og flernasjonale operasjoner samt bidra til medisinsk evakuering.

• – En dedikert spesialstyrkeenhet luft med et ledelseselement og en helikopterenhet med 6 Bell 412 SP skal etableres i perioden. Ledelseselementet skal være gripbart og kunne stille bidrag internasjonalt.

• – Kapasitet til å utføre overvåkning og rekognosering samt støtte myndighetsutøvelse ifm. kystvakt i norske områder med Lynx/NH90 kystvakthelikoptre embarkert på KVs fartøyer.

• – Kapasitet til å utføre overvåkning, rekognosering og antiubåtoperasjoner som organisk helikopterressurs med NH90 fregatthelikoptre embarkert på nye fregatter av Fridtjof Nansen-klassen til oppdrag nasjonalt og internasjonalt.

• – Kapasitet til å utføre søke- og redningstjeneste i norske områder med redningshelikoptre på høy nasjonal beredskap. I tillegg til ivaretakelse av redningstjeneste skal helikoptrene kunne yte transportstøtte ifm. krisehåndtering i norske områder.

• – UAV-kap til ISTAR-rollen, operativt knyttet til Felles ISTAR-enhet.

• – Kapasitet til understøttelse og ledelse av Luftforsvarets styrkebidrag med basesett tilgjengelig for Luftforsvarets operative enheter ifm. operasjoner utenlands eller nasjonalt. Basestøtten skal dimensjoneres for samtidig å kunne støtte ett større eller to mindre styrkebidrag innenfor gjeldende klartider og krav til utholdenhet.

Operativ struktur

b) Etablér en spesialstyrkeenhet Luft ved Luftving 137, base Rygge.

• – Enheten skal inneholde et ledelseselement og 6 Bell 412 helikoptre. Ledelseselementet skal kunne lede alle nasjonale luftbidrag til støtte for spesial­operasjoner og samle fagmiljøet innenfor dette området.

c) Maritim helikopterving, 134 Luftving.

• – Departementet vil følge opp forhold knyttet til etablering på Sola og Bardufoss i forbindelse med St.prp. nr. i (2004-2005) høsten 2004.

d) Fas inn NH 90 maritime helikoptre og utranger Lynx kystvakthelikoptre.

• – Innfasing skal gi minst mulig reduksjon i de pågående kystvaktoperasjoner. Eventuelle konsekvenser må avklares gjennom årlig budsjettarbeid og -oppfølging.

e) Etablér ett deployerbart NASAMS-batteri og ett mobillserbart NASAMS-batteri.

• – Kapasiteten skal også kunne gi luftvernstøtte til Hærens brigader hvorav det deployerbare batteriet kan inngå som støtte til Hærens deployerbare brigade.

• – øvrig NASAMS-materiell fases ut av strukturen.

f) Vurder etablering av midlertidig og begrenset løsning med basis i NASAMS alternativt NALLADS for avdelingsluftvern til Hærens manøverbataljoner snarest mulig og senest innen 31. desember 2004. Fas ut øvrige deler av NALLADS/Robot-70 av Forsvarets operative struktur.

g) Legg ned Evenes, Torp, Langnes, Flesland og Værnes som mobiliseringsflyplasser.

• – All aktivitet og forpliktelser knyttet til Luftforsvarets virksomhet ved flyplassene avvikles innen 1. januar 2005.

• – Iverksett nødvendig initiering av utrangeringsprosessen for de deler av EBA som er fellesfinansiert og derved må godkjennes av NATO. Utranger all nasjonaleid EBA.

• – For Evenes må det gjennomføres en egen vurdering knyttet til alliert trening og bruk av infrastrukturen for øvelse. Evnen til alliert trening og fellesallierte øvelser skal ikke svekkes. Vurder muligheten for videre bruk av ARBC-renseanlegget.

h) Etablér UAV-enhet på base Bardufoss, operativt tilknyttet ISTAR-enhet.

• – En første begrenset UAV-kapasitet til eksperimentering/erfaringsinnhenting skal etableres i løpet av 2005-2006. Dette for å gi et bedre grunnlag for vurdering av ambisjonsnivå og videre fremdrift for utvikling av denne kapasiteten.

i) Viderefør 48+9 F-16 kampfly i operativ struktur.

j) Viderefør en C-130 Hercules-kapasitet med en interimsløsning gjennom leie/eie/lease.

k) Viderefør maritime patruljefly og utvikle fire fly for en begrenset kapasitet til overvåkning av bakkemål og bidrag til etablering av landbilde. Oppgradering av sensorer til fire fly for maritim overvåkning og begrenset overvåkning mot bakkemål påbegynnes i slutten av perioden.

l) Strategisk lufttransport og luft-til-luft-tanking er kapasiteter som skal fremskaffes gjennom flernasjonale prosjekter - evt. må beredskapskontrakter, tilsvarende som for strategisk sjøtransport vurderes.

m) Dimensjonér i samarbeid med FLO og FKL for understøttelse av operative enheter. Understøttelse av styrkebidrag utenfor Norge skal fortrinnsvis skje innenfor en alliert flernasjonale ramme. Basestøtte relatert til flyplassdrift og ansvar (konsesjon og teknisk/operativ drift) for flyplasser må avklares nærmere mellom FLO og Luftfartsverket.

n) Viderefør Redningstjenesten.

• – En forutsetning for etablering av tilstedevakt er at det er etablert avtale med Justisdepartementet bl.a. når det gjelder finansiering og arbeidstidsavtale med de ansatte.

Øvrige organisatoriske tiltak

o) FIST/L videreføres og utvides til å omfatte alle Luftforsvarets operative komponenter.

p) Viderefør styrkeproduksjonen for NASAMS ved Luftving 132, base Bodø og Luftving 138, base Ørland.

• – Styrkeproduksjonen ved base Bodø flyttes ut av Bodin Leir og inn i midlertidige bygningsløsninger ved Bodø hovedflystasjon, slik at Bodin leir kan utrangeres.

• – De planlagte innsparinger på drift med 10 mill. kr skal gjennomføres.

q) Legg ned Forsvarets ammunisjonsskole (FASK) på LSS Kjevik og flytt virksomheten til FKL, base Sessvollmoen.

• – Flyttinger inngår i etableringen av Forsvarets ammunisjons- og EOD-skole (FAES) ved FKL, jf. p 4.2.2.

r) Opprett Luftforsvarets utdannings- og kompetansesenter (LUKS) på base Rygge. Legg ned Luftoperativt inspektorat (LOI), Luftkommando- og kontrollinspektorat (LKKI), Bakkebasert støtteinspektorat (BBSI) og Forsvarets luftvern utdannings- og kompetansesenter (FLVUKS). Virksomheten videreføres under LUKS.

• – Inspektoratene legges ned som selvstendige enheter for bl.a. å skape større likhet mellom utdannings- og kompetansemiljøene i Forsvaret.

• – Virksomheten tilpasses ny utdannings- og befalsordning, endrede operative krav og ambisjonsnivå og redusert årsverksramme.

• – Overfør grunnleggende kurs- og utdanningsvirksomhet til de operative baser innenfor områder hvor det gir ressursmessige besparelser.

s) Legg ned virksomheten i tilknytning til 335-skvadronen på base Gardermoen og gjenopprett skvadronen ved base Rygge snarest og senest innen 2008.

• – Etableringen på Rygge og fremdriftsplan må ses i sammenheng med en overføring av FLO-virksomhet fra Kjeller til Gardermoen. Bistå departementet i utarbeidelsen av en helhetlig løsning og fremdriftsplan for Forsvarets aktiviteter på Gardermoen, Kjeller og Rygge.

t) Innfør 3-årig krigsskole.

• – Luftkrigsskolen skal videreføres som 3-årig krigsskole som gir bachelorgrad innenfor militære og militærrelaterte studier.

• – Tidligere KS1/KS2 og tilsvarende utviklingsmodeller avvikles innen 1. august 2006.

• – Det vises forøvrig til pkt 4.9, Personell og utdanning.

u) Viderefør Luftforsvarets befalsskole med de endringer som er angitt i punkt 4.9 Personell og utdanning.

• – Tiltakene skal gi en driftsreduksjon på ca 15 mill, kr i forhold til 2003, herunder gjennom en reduksjon i instruktør- og støttebehov.

v) Overfør RSF-årsverk til FLO, se pkt 4.7.

Det vises forøvrig til pkt 4.9, Personell og utdanning.

4.6 HEIMEVERNET

Grunnlag

HV skal gjennomføre en kvalitetsreform i perioden 2005-2008. Det endrede HV skal fortsatt løse tradisjonelle oppgaver knyttet til fred, krise, konflikt og krig, suverenitetshevdelse og bistand til ivaretakelse av samfunnssikkerhet, Reformen innebærer en satsning på å styrke personellets kompetanse og å øke materiellinvesteringene, hvor økonomiske midler bl.a. skal finnes gjennom en reduksjon av antall HV-distrikter, utrangering av EBA og ved større tildeling av midler til investeringer, HVs styrker skal inndeles i innsatsstyrker, forsterkningsstyrker og oppfølgingsstyrker. I tillegg opprettes en reservestyrke. Disse skal gis ulik grad av trening og øving, og materiellinvesteringer til de enkelte kategorier skal differensieres. Innsatsstyrkene skal ha høyest treningsnivå og materiellstandard. HV skal opparbeide større grad av fleksibilitet i utnyttelsen av styrkene og skal i mindre grad enn i dag fokusere på statiske vaktoppdrag. HV-distriktene må være forberedt på å stille styrker ut over eget distrikt.

Operativt ambisjonsnivå

a) Strukturer HV i 13 heimevernsdistrikter. Hvert av de 12 fastsatte distriktene skal ha elementer av styrkekategoriene innsats-, forsterknings- og oppfølgingsstyrker. I Øst-Finnmark blir det også ett distrikt, lokalisert til Kirkenes. En nærmere rollefordeling mellom Øst- og Vest-Finnmark må vurderes. HV skal kunne ivareta nedenfor skisserte oppgaver, avhengig av hvilke fullmakter som gis:

• – Støtte militær virksomhet i utsatte områder som bl.a. å forsterke grensevakten, sikring av nasjonale styrker ved oppsetning/sammendragning og mottak av allierte forsterkninger.

• – Overvåkning, kontroll og sikring av objekter, herunder sikring av geografisk spesifikke objekter, installasjoner og nøkkelpersonell.

• – Ved krig eller når krig truer, sikre mobilisering, overvåke hjemtraktene og støtte forsvarsgrenene.

• – Etter anmodning, yte bistand til politiet for å forebygge terroranslag (jf. Kgl. res. av 28. februar 2003 - Bistandsinstruksen, samt nærmere retningslinjer som er under utarbeidelse).

• – Kunne yte bistand og støtte andre sivile myndigheter og samfunnet for øvrig ved katastrofer og kriser (jf. HV-loven §13), innenfor de ressursrammer som i 2004 er satt av til dette formålet.

Operativ struktur

b) Organiser HV i innsatsstyrker, forsterkningsstyrker, oppfølgingsstyrker og reservestyrke.

• – Styrkestrukturen skal gis differensiert treningsnivå og utrustning basert på de mest relevante oppgavene som styrkene forventes å måtte løse. Det skal vektlegges å gjøre utvalgte enheter i HV-distriktene mer mobile, slik at operasjoner og støtte til politiet ved behov kan ledes i nærhet til operasjonsområdet.

• – Etablér innsatsstyrker som skal bestå av mobile og fleksible enheter, på landsbasis inntil 5 000 personell. Styrkene skal bestå av frivillige, og ha kort reaksjonstid for innsats.

• – Etablér forsterkningsstyrker som skal bestå av flyttbare enheter, på landsbasis ca. 25 000 personell. Styrkene skal ha kort til middels reaksjonstid og kunne støtte og forsterke innsatsstyrker for å ivareta utholdenheten.

• – Etablér oppfølgingsstyrker som primært skal bestå av enheter for objektsikring, på landsbasis ca. 20 000 personell. Styrkene skal ha middels til lang reaksjonstid og eventuelt kunne støtte forsterkningstyrker.

• – Etablér reservestyrke på 33 000 personell som ikke øves. Personell rulleføres, utrustes med bek men ikke med våpen. Personlig bekledning for den enkelte reserveres på lager og utleveres ved behov av FLO.

Operativ struktur - distriktsstruktur

c) Reduser HVs struktur fra 18 til 13 distrikter. Etablér 13 nye distriktsstaber og nye geografiske gre iser som erstatning for de eksisterende 18 distrikter.

• – Legg ned

• • – Østfold Heimevernsdistrikt 01. Ravneberget leir utrangeres.

  • – Stor Oslo Heimervernsdistrikt 02.

  • – Telemark Heimevernsdistrikt 03. De deler av Heistadmoen leir som ikke skal nytte av HV-distriktet utrangeres. Grønvad leir utrangeres.

  • – Akershus Heimevernsdistrikt 04. Utranger kontorbygg og lager.

  • – Østoppland Heimevernsdistrikt 05.

  • – Vestoppland Heimevernsdistrikt 06 lokalisert på Eggemoen. Eggemoen leir utrangeres.

  • – Agder Heimevernsdistrikt 07.

  • – Rogaland Heimeverndistrikt 08.

  • – Hordaland Heimevernsdistrikt 09.

  • – Fjordane Heimevernsdistrikt 10. Utranger distriktsstabens etablissementer på Skei i Jølster.

  • – Møre og Romsdal Heimevernsdistrikt 11.

  • – Sør-Trøndelag Heimevernsdistrikt 12. Utranger distriktsstabens etablissementer på Persaunet i Trondheim.

  • – Nord-Trøndelag Heimevernsdistrikt 13. Utranger distriktsstabens etablissementer på Steinkjersannan.

  • – Sør-Hålogaland distrikt 14.

  • – Nord-Hålogaland Heimevernsdistrikt 15.

  • – Troms Heimevernsdistrikt 16.

  • – Alta Heimevemsdistrikt 17.

  • – Varanger Heimevernsdistrikt 18.

• – Etablér 13 nye 1W-distrikter med distriktsstaber og nye geografiske grenser:

• • – Ett distrikt omfattende Oslo og Akershus fylker, med distriktsstab på Lutvann, Oslo.

  • – Ett distrikt omfattende Østfold og Vestfold fylker, med distriktsstab på Rygge flystasjon. Distriktsstaben skal samlokaliseres med Luftforsvarets avdelinger på Rygge.

  • – Ett distrikt omfattende Hedmark og Oppland fylker, med distriktsstab på Terningmoen, Elverum, med et underlagt kommandantskap på Kongsvinger festning. Distriktsstaben skal samlokaliseres med avdelinger tilhørende Østerdal Garnison. Distriktet skal opprette et kommandantskap med 3 årsverk på Kongsvinger festning for å ivareta Forsvarets forpliktelser når det gjelder festningsanlegget.

  • – Ett distrikt omfattende Telemark og Buskerud fylker, med distriktsstab lokalisert på en avgrenset del av Heistadmoen ved Kongsberg. Resterende del av Heistadmoen leir utrangeres snarest.

  • – Ett distrikt omfattende Aust-Agder og Vest-Agder fylker, med distriktsstab på Kjevik, Kristiansand.

  • – Et distrikt omfattende Rogaland fylke, med distriktsstab i Vatneleiren, Sandnes.

  • – Ett distrikt omfattende Hordaland fylke og søndre del av Sogn og Fjordane fylke, herunder Sogne sjøterritorium, med distriktsstab på Bergenhus i Bergen

  • – Ett distrikt omfattende Møre og Romsdal fylke og nordre del av Sogn og Fjordane fylke, eksklusive Sogne sjøterritorium, med distriktsstab på Setnesmoen ved Åndalsnes.

  • – Ett distrikt omfattende Sør-Trøndelag og Nord-Trøndelag fylker med distriktsstaben lokalisert til Værnes, Stjørdal. Distriktsstaben samlokaliseres med HVs utdanningssenter Værnes.

  • – Ett distrikt omfattende Nordland fylke, med unntak av den nordre delen, med distriktsstab på Drevjamoen i Vefsn kommune.

  • – Ett distrikt omfattende Troms fylke og nordre del av Nordland fylke med distriktsstab på Elvegårdsmoen, Bjerkvik.

  • – Ett distrikt omfattende Vest-Finnmark.

  • – Ett distrikt omfattende Øst-Finnmark, med distriktsstab på Høybuktmoen, Kirkenes. Distriktsstaben samlokaliseres med Garnisonen i Sør-Varanger Treningssentra for SjøHV på Haakonsvern og Olavsvern med oppsettings- og styrke for SHV.